0963/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- São recorríveis contenciosamente os actos administrativos que lesem direitos ou interesses legalmente protegidos dos administrados (artigo 268.º, n.º 4 da CRP).

II- Actos administrativos são as decisões dos órgãos da Administração que, ao abrigo de normas de direito público, visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta (artigo 120.º do CPA).

III- Não é acto administrativo, conforme definido em II., o despacho de um Secretário de Estado que, na sequência de uma exposição de uma concessionária de auto-estradas para providenciar pela implementação de medidas legislativas com vista a estender-lhe a comparticipação do custo das portagens concedida à rede de auto-estradas concessionadas pela B..., estabelecida no Decreto-Lei n.º 130/2 000, de 13/7, informou que não era intenção do Governo tornar extensiva a outras concessionárias a comparticipação criada pelo referido diploma legal.

IV- Este acto é um acto da Administração, em que esta se limitou a manifestar a sua intenção quanto ao seu procedimento futuro relativamente à referida alteração legislativa, nada tendo decidido em concreto sobre a aludida comparticipação, o que, aliás, não podia fazer, limitando-se a manter a situação anterior resultante da disciplina legal, sendo desta que decorrem os prejuízos alegados pela recorrente.

V- Não é, assim, um acto administrativo lesivo de direitos da recorrente, pelo que não é contenciosamente impugnável (artigo 268.º, n.º 4, da CRP, e 25.º, n.º 1, da LPTA), donde resulta que o recurso dele interposto é manifestamente ilegal, pelo que deve ser rejeitado (artigo 24.º, alínea b), da LPTA e 57.º, § 4.º do RSTA).

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

1. 1. A..., com os devidos sinais nos autos, interpôs recurso contencioso do despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas de 6/3/2 003, assacando-lhe vários vícios de violação de lei, o vício de desvio de poder e o vício de forma, decorrente de falta de fundamentação.

Respondeu o recorrido defendendo: i) a rejeição do recurso por: - manifesta ilegalidade na sua interposição, em virtude de: o acto recorrido não ser lesivo de direitos ou interesses da recorrente, dado nada ter decidido, mas apenas revelar uma intenção de não alterar uma situação, que só por via legislativa podia ser operada; a eventual produção de efeitos lesivos do acto apenas se repercutir nos utentes das auto-estradas; dispor a recorrente de outros meios para ser ressarcida de eventuais prejuízos sofridos, designadamente no âmbito do mecanismo de reposição do equilíbrio financeiro consignado no contrato de concessão; - ilegitimidade da recorrente, por não lhe resultar qualquer benefício da anulação do acto recorrido; ii) o seu improvimento, em face da não verificação de nenhum dos vícios arguidos.

1. 2. Notificada, nos termos do disposto no artigo 54.º, n.º 1 da LPTA, veio a recorrente defender a improcedência das excepções arguidas, com os fundamentos que se sintetizam:

- o acto recorrido lesou direitos ou interesses legítimos da recorrente, porquanto lhe indeferiu a pretensão de beneficiar do regime de comparticipação previsto no Decreto-Lei n.º 130/2 000, de 13/7, o que é suficiente para que seja recorrível, pois que a recorribilidade dos actos administrativos assenta, em face do estabelecido no artigo 264.º da CRP, exclusivamente na idoneidade para lesarem posições subjectivas dos particulares;

- sendo, por isso, irrelevante, a existência de outros instrumentos para ressarcimento dos prejuízos em causa, sendo certo que o mecanismo de reposição do equilíbrio financeiro embora pudesse permitir à recorrente ser ressarcida dos prejuízos decorrentes das auto-estradas por ela exploradas não beneficiarem da comparticipação, não teria virtualidades para impedir que sofresse a lesão decorrente do acto recorrido, ou seja, apenas podia permitir o ressarcimento de prejuízos mas não evitá-los, o que conseguiria com uma decisão anulatória, que produziria efeitos para futuro;

- a não aplicação da comparticipação não lesa apenas os utentes das auto-estradas por si exploradas, mas também a recorrente, pois que provoca uma transferência de utentes das auto-estradas por si exploradas para a A1, explorada pela B..., com a consequente diminuição das suas receitas de exploração;

- não ser necessário, para poder beneficiar do regime de comparticipação, previsto no Decreto-Lei n.º130/2 000, proceder o Governo a qualquer alteração legislativa, mas, mesmo que o fosse, a determinação de não ser sua intenção fazê-lo, já comprometia, de forma definitiva, a situação jurídica da recorrente;

- mesmo que o acto recorrido tivesse sido praticado no contexto do contrato de concessão celebrado entre o Estado e a recorrente, o acto seria contenciosamente impugnável, em face do estabelecido no artigo 9.º do ETAF, que estatui "o recurso contencioso dos actos administrativos destacáveis relativos (...) à execução dos contratos administrativos.";

- a recorrente obteria um benefício efectivo e imediato com o provimento do recurso, pois que a sua procedência conduzia à extensão do regime de comparticipação às auto-estradas por ela exploradas, assim se estancando o desvio do tráfego a favor da A1 e, com isso, a diminuição das suas receitas, pelo que detém legitimidade para o recurso.

1. 3. Pelo despacho de fls 61v.º, foi relegada para a decisão final o conhecimento das excepções arguidas e ordenado o prosseguimento do processo para produção de alegações.

1. 4. A recorrente apresentou as suas alegações, nas quais formulou as seguintes conclusões:

1.ª - O acto impugnado é manifestamente lesivo dos direitos e interesses legítimos da recorrente, na medida em que, ao excluí-la do regime de comparticipação previsto no Decreto-Lei n.º 130/2 000, causa avultados prejuízos na concessão.

2.ª - Sendo a recorribilidade do acto aferida pela sua aptidão para a lesão dos direitos e interesses legítimos dos particulares, não podem restar dúvidas da recorribilidade do presente acto.

3.ª - O recurso contencioso revela-se, à data da interposição do mesmo, o meio adequado para tutela das pretensões da recorrente, não existindo outro meio idóneo na ordem jurídica na altura.

4.ª - A recorrente é parte legítima, na medida em que tem um interesse directo e legítimo no provimento do recurso, dado que tal provimento permitirá a cessação de um prejuízo significativo e a concessão de um benefício correspondente.

5.ª - A interpretação correcta e conforme com os postulados hermenêuticos de direito geral conduz à afirmação de que o regime previsto no Decreto-Lei n.º 130/2 000 deve ser aplicado a todas as concessionárias com portagem, a partir do momento em que tais concessionárias iniciem a sua operação.

6.ª - Ao interpretar deficientemente a lei, o acto enferma, pois, de vício de violação de lei.

7.ª - No exercício de poderes discricionários que lhe foram conferidos pelo legislador, competia à entidade recorrida observar os princípios do interesse público e da igualdade, os quais foram postergados pelo tratamento favorável discriminatório à B

8.ª - Como tal, sempre seria o despacho em crise ilegal por desvio de poder.

9.ª - A concessão da comparticipação exclusivamente à B..., configura um auxílio do Estado (proibido pelo artigo 13.º, n.º 1, da Lei n.º18/2 003), para lá de uma injustificada discriminação e violação do princípio e regras de concorrência.

10.ª - Mais viola tal despacho o princípio da igualdade.

11.ª - O despacho recorrido padece ainda do vício de falta de fundamentação, por não incluir qualquer tipo de justificação.

12.ª - A violação do princípio da igualdade sempre levaria à inconstitucionalidade da interpretação do Decreto-Lei n.º 30/2 000 feita pela entidade recorrida, por violação do disposto no artigo 13.º da CRP.

1. 5. A entidade recorrida contra-alegou, tendo, no essencial, mantido a posição sustentada na sua resposta, que se resumiu em 1.1., e concluído pela rejeição do recurso ou pelo seu improvimento.

1. 6. O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer, no qual se pronunciou pela procedência das excepções arguidas e, a assim se não entender, pelo provimento do recurso, por procedência do vício de violação de lei, decorrente da violação do princípio da igualdade, e do vício de forma, decorrente de falta de fundamentação.

1. 7. Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1. OS FACTOS:

Consideram-se provados, com interesse para a decisão do recurso, os seguintes factos:

1. A recorrente é concessionária das auto-estradas A8 e A15.

2. O Governo, através do Decreto-Lei n.º 130/2 000, de 13/7, estabeleceu a comparticipação, pelo Governo português, dos custos das taxas de portagem aplicáveis a veículos de passageiros e de mercadorias das classe 3 e 4 de portagens que fossem utentes da via verde, comparticipação essa que se traduziu num desconto no pagamento das taxas de 50% entre as 0 e as 6 e entre as 22 e as 24 horas e de 30% entre as 10 e as 16 horas;

3. Essa comparticipação apenas abrangeu as auto-estradas concessionadas à B...;

4. A recorrente é concessionária das auto-estradas A8 e A15, que não beneficiavam dessa comparticipação;

5. Com vista a que lhe fosse concedido esse benefício, a recorrente apresentou, ao Secretário de Estado das Obras Públicas, o Memorando de fls 35-36 dos autos, que se dão por reproduzidas, tal como todas as outras que vierem a ser citadas, e, ao Instituto de Estradas de Portugal, a exposição de fls 31-33;

6. Na sequência desta exposição, o IEP elaborou o ofício de fls 30, cujo teor se transcreve:

"Na sequência da exposição anexa, da A..., venho solicitar a V.Exª. informação quanto ao previsto relativamente à medida legislativa que comparticipa as portagens de veículos pesados na rede concessionada à B

O problema apresentado por esta concessionária é recorrente, podendo estender-se à concessionária ... quando abrir este ano o sub-lanço Braga-Guimarães, uma vez que passam a existir circuitos concorrenciais entre as duas concessionárias, o que já se verifica hoje entre a A1 e a A8 e entre a A9-CREL e a A15. Note-se que à data do referido decreto-lei a situação de concorrência não se colocava com esta acuidade, mas a conclusão da rede pela A... veio agravar esta discrepância.

A situação acaba por se reflectir na relação entre o IEP e as concessionárias, uma vez que a sua função de regulação sai prejudicada, ao aceitar uma ajuda do Estado a apenas uma das concessionárias, agravada por esta ser a mais forte economicamente.

Esta situação já foi objecto de conhecimento pelas autoridades comunitárias, por prefigurarem uma ajuda do Estado na rede nacional face aos outros estados-membros, e por ser dada apenas a uma concessionária.

Assim, e muito embora se reconheça que a alteração legislativa não depende deste Instituto, é nossa convicção que a mesma deva terminar, até porque o transporte rodoviário nocturno em outros países como a Áustria é penalizado, dados os seus impactes negativos em termos de ruído na passagem junto a aglomerados populacionais."

7. Este ofício foi enviado ao Secretário de Estado das Obras Públicas, que sobre ele exarou o seguinte despacho - acto recorrido - "Não é intenção do Governo tornar extensiva a comparticipação criada através do DL n.º 130/2 000, de 13/7." - fls 30;

8. Esse despacho foi notificado pelo IEP à recorrida através do ofício de fls 15.

2. 2. O DIREITO:

Como foi referido, foram arguidas as excepções da ilegalidade da interposição do presente recurso contencioso e da ilegitimidade da recorrente, pelo que delas há que conhecer prioritariamente.

E conhecendo.

2. 2. 1. A manifesta ilegalidade na interposição do presente recurso decorre, na óptica da autoridade recorrida, do acto contenciosamente impugnado não ter decidido qualquer pretensão que lhe tivesse sido dirigida directamente, mas apenas consubstanciar uma resposta a um pedido de informação, que lhe foi dirigido pelo IEP, no âmbito de uma relação de tutela, resposta essa que apenas revela uma intenção do governo, sendo certo que, mesmo que de decisão se tratasse, a lesão dela eventualmente decorrente deveria ser tratada no âmbito do contrato de concessão, que prevê, para além de normas de carácter financeiro, mecanismos de resolução de conflitos e de alterações do contrato.

Para a recorrente essa falta de lesividade não se verifica, pelas razões enunciadas em 1. 2., de que se destacam ter o acto recorrido, na prática, negado a concessão da comparticipação à recorrente e dessa negação lhe resultarem prejuízos, na medida em que a falta de comparticipação em causa não lesa apenas os utentes das auto-estradas por si exploradas, mas também a recorrente, pois que provoca uma transferência de utentes das auto-estradas por si exploradas para a A1, explorada pela B..., com a consequente diminuição das suas receitas de exploração, considerando ainda que é este o meio processual que lhe confere uma mais ampla tutela jurídica, na medida em que impede a continuação da violação, no futuro, dos seus direitos.

O Exm.º Magistrado do Ministério Público alinha pela posição da autoridade recorrida, considerando que o acto recorrido "apenas traduz a intenção do Governo, naquele determinado momento, face à informação que o IEP (entidade à qual a Recorrente dirigiu uma exposição) solicitou ao Senhor Chefe de Gabinete do Senhor Secretário de Estado das Obras Pública ... quanto ao previsto relativamente à medida legislativa que comparticipa as portagens de veículos pesados na rede concessionada à B...."

Vejamos.

O acto impugnado recaiu sobre uma informação do IEP, que considerava que a comparticipação em causa, concedida à B..., devia terminar, através da revogação do diploma legal que a instituía - informação essa emitida sobre uma exposição da recorrente, em que defendia precisamente o contrário, ou seja que essa comparticipação fosse alargada a todos os concessionários de auto-estradas -, sendo o seguinte o seu teor: "Não é intenção do Governo tornar extensiva a comparticipação criada através do DL n.º 130/2 000, de 13/7."

Interpretado no referenciado contexto, como não pode deixar de ser, este acto não configura qualquer decisão, qualquer pronúncia definitiva e inovadora de não atribuição da comparticipação em causa à recorrente, que permita considerá-lo um acto administrativo, nos termos do disposto no artigo 120.º do CPA, lesivo de direitos ou interesses legítimos da recorrente, caso em que seria contenciosamente recorrível (artigo 268.º, n.º 4 da CRP).

E é assim não obstante a recorrente não ter visto, de facto, satisfeita a sua pretensão de ver comparticipadas as auto-estradas a ela concessionadas, o que a levou a considerar indeferida essa pretensão, pois que esse “indeferimento” nunca pode ser dissociado da pretensão formulada e esta foi apenas a de alteração legislativa que contemplasse essa comparticipação. O que se apresenta, aliás, numa perspectiva correcta, na medida em que se a comparticipação foi estabelecida em diploma legal, a alteração do seu regime só através de outro diploma legal podia ser efectuada.

O que o recorrido disse foi apenas que não era sua intenção alterar o regime estabelecido. Se, no teor do acto recorrido tivesse sido suprimido o vocábulo "não", não seria possível configurar a posição do recorrido como de indeferimento da pretensão da recorrente, que, pelo contrário, teria de ser interpretada como de deferimento. E, então, seria legítimo perguntar, na senda do expendido pelo Exm.º Magistrado do Ministério Público no seu parecer, qual seria a situação da recorrente? Não podendo a resposta ser outra que não a de que, de acordo com o "deferimento" praticado, ficava na situação de esperar a concretização da intenção de alteração legislativa manifestada.

Donde resulta que o recorrido, através do acto contenciosamente impugnado, apenas manifestou uma intenção - que podia vir a ser concretizada ou não -, não tendo tomado a decisão que a recorrente considera que tomou, decisão essa que, aliás, in casu, e tendo em conta a pretensão a que se reportava, não podia tomar.

O que significa que o acto contenciosamente impugnado não é um acto administrativo - uma decisão de um órgão da Administração que, ao abrigo de normas de direito público, visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta (artigo 120.º do CPA)- mas apenas, como foi referido, um acto da Administração, em que esta manifestou a sua intenção quanto ao seu procedimento relativamente à alteração de uma norma legislativa que havia sido solicitada pela recorrente. Ou seja, não é um acto lesivo de direitos da recorrente, pelo que não é contenciosamente impugnável (artigo 268.º, n.º 4 da CRP).

A lesão desses direitos, a ocorrer, decorre da lei, podendo a recorrente ser ressarcida no âmbito da responsabilidade civil eventualmente dela decorrente, ou, então, no âmbito do contrato de concessão celebrado entre ela e o IEP.

Por outro lado, se, como a recorrente defende, uma interpretação do Decreto-Lei n.º 130/2 000 conforme à Constituição lhe confere o direito à comparticipação pretendida, o que a recorrente tem é que lançar mão de uma acção para o reconhecimento desse direito, sendo certo que a pretensão que formulou não foi a de que, em face da lei vigente, a comparticipação nela estabelecida fosse aplicável às suas auto-estradas, mas sim que a lei fosse alterada de molde a considerar essa comparticipação.

De salientar, finalmente, que, mesmo que se considere que a concessão da comparticipação estabelecida no referido diploma legal configura um acto administrativo, nem assim o acto contenciosamente impugnado seria um acto administrativo lesivo de direitos.

Na verdade, nesta hipotética situação, que se equaciona apenas para apresentar um quadro melhor ilustrativo dessa situação, o que o acto da Administração significaria era somente que ela se recusava a alterá-lo, mantendo o acto anterior, que seria a fonte de lesão dos alegados direitos da recorrente. E isto porque, conforme já foi referido, o acto impugnado não recaiu sobre um expresso e concreto pedido de comparticipação em face do anteriormente estabelecido, mas sim sobre a alteração desse quadro anterior.

Em conclusão: o acto impugnado não é um acto administrativo lesivo de direitos da recorrente, pelo que não é contenciosamente impugnável (artigo 268.º, n.º 4, da CRP, e 25.º, n.º 1, da LPTA), donde resulta que o presente recurso é manifestamente ilegal, pelo que deve ser rejeitado (artigo 24.º, alínea b), da LPTA e 57.º, § 4.º do RSTA).

3. DECISÃO

Nesta conformidade, por procedência da referida excepção, que torna inútil o conhecimento das restantes, acorda-se em rejeitar o presente recurso contencioso.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 400 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 22 de Junho de 2004 – António Madureira – Relator – São Pedro – João Belchior –