Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
I
A... e ..., com melhor identificação nos autos, recorrem da sentença do TAC de Lisboa que julgou improcedente o recurso contencioso interposto dos despachos do Vereador do Urbanismo da Câmara Municipal de Loures, de 24.2.97, 4.8.87 (que aprovaram o projecto de arquitectura) e 13.7.98 (que aprovou os projectos de especialidade), onde intervinham como recorridos particulares B..., Lda. e ..., Lda.
Na sua alegação apresentaram as seguintes conclusões:
1- O PDM de Loures qualificava, à data da prolação dos actos sub judice, a área em que se situa o lote n.º 207 como inserida em “Espaço Canal Rodoviário”, sendo, consequentemente, insusceptível de qualquer aproveitamento urbanístico;
2- Ao licenciar a construção de um edifício os actos sub judice violaram o PDM de Loures, configurando-se, manifestamente, como nulos e de nenhum efeito, ex vi do disposto no art.º 52/2/b) do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, com a nova redacção que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n.º 250/94, de 15 de Outubro; pelo que,
3- A sentença recorrida, ao não declarar a nulidade dos actos recorridos, em resultado da sua desconformidade com o PDM de Loures, vigente à data da respectiva prolação, fez incorrecta aplicação da lei, designadamente do disposto no art.º 52/2/b) do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, com a nova redacção que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n.º 250/94, de 15 de Outubro; acresce que, 4- Os actos recorridos violam o alvará de licença de loteamento n.º 6/90, ao admitirem mais um piso de garagens, para além do previsto e ao não respeitarem a cláusula que expressamente impõe a observância de uma serventia de passagem no prolongamento entre os lotes 174 e 199; pelo que,
5- Também por esta via é manifesta a sua nulidade, ex vi do disposto no artigo 52/2/b) do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, com a nova redacção que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n.º 250/94, de 15 de Outubro, pelo que,
6- A sentença recorrida, ao decidir em contrário, fez incorrecta aplicação do n.º 2 do artigo 52 do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, com a nova redacção que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n.º 250/94, de 15 de Outubro, bem como dos artigos 133 e seguintes do CPA.
A Magistrada do Ministério Público emitiu parecer no sentido do provimento do recurso, acompanhando, na sua generalidade, a posição dos recorrentes.
Não existindo discordância quanto à matéria de facto relevante, dá-se aqui como reproduzida a que se fixou no TAC, nos termos do art.º 713, n.º 6 do CPC.
O processo correu os vistos legais, cumprindo decidir.
II Direito
Os recorrentes discordam da decisão impugnada por entenderem que os despachos recorridos no recurso contencioso – os despachos de 24.2.97, de 4.8.97 e de 13.7.98 – que aprovaram o projecto de arquitectura e licenciaram uma obra particular a edificar no lote 207, lote constituído no processo de loteamento a que corresponde o alvará de loteamento n.º 6/90, e onde se previa a construção de um edifício com 4 pisos e cave, e com a imposição de uma serventia pedonal para outros lotes, são nulos por violarem o PDM de Loures, por um lado, e o próprio alvará de loteamento, por outro.
De acordo com o disposto no art.º 52, n.º 2, alínea b), do DL 445/91, de 20.11, com a redacção do DL 250/94, de 15.10, aplicável aos actos em causa,
«2- São nulos os actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento, no âmbito do presente diploma, e que :
b) Violem o disposto em plano regional de ordenamento de território, plano municipal de ordenamento de território, normas provisórias, área de desenvolvimento urbano prioritário, área de construção prioritária ou alvará de loteamento em vigor ».
Como se vê em Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, I, 547, « ... a admissibilidade da invalidade absoluta constitui um imperativo pela natureza fundamental dos interesses postergados que são incompatíveis com um regime de mera anulabilidade. ». São, pois, razões fundamentais de interesse público que levam o legislador a escolher os actos administrativos que ficam sujeitos à cominação de nulidade, sabendo-se que a regra geral em matéria de invalidade de actos administrativos é a anulabilidade (art.º 135 do CPA). As regras contidas no art.º 52, n.º 2, do DL 445/91, com a redacção do DL 250/94, foram, assim, seguramente, determinadas pela avaliação da relevância essencial dos aspectos urbanísticos na sociedade portuguesa actual.
É pacífica a jurisprudência deste Tribunal que afirma, no âmbito do contencioso administrativo, a vigência do princípio “tempus regit actum”, segundo o qual, a apreciação da legalidade dos actos administrativos deve ter em conta, apenas, a realidade fáctica existente no momento da sua prática e o quadro normativo então em vigor (Acórdãos STA de 6.2.02, no recurso 37633, Pleno, e de 7.2.02, no recurso 48295).
Por outro lado, de acordo com o disposto no art.º 137, n.º 1, do CPA « Não são susceptíveis de ratificação, reforma e conversão os actos nulos ou inexistentes », de modo que, qualquer alteração daqueles quadros, ocorrida posteriormente, é inteiramente irrelevante para aferir da legalidade desses actos (acórdão STA de 4.10.00, no recurso 41528), não sendo também figurável em relação a eles, por essas mesmas razões, o aproveitamento do acto, só admitido, dentro de apertados parâmetros, em relação aos actos administrativos anuláveis (acórdãos STA, de 17.1.02, no recurso 46482 e de 27.4.99, no recurso 35821). Do mesmo modo, não é admissível a sua revogação (art.º 139, n.º 1, alínea a), do mesmo código). Acresce que o acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, sendo a nulidade invocável a todo o tempo por qualquer interessado, podendo igualmente ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer tribunal ou órgão administrativo (art.º 134, n.ºs 1 e 2, do CPA).
Tendo em consideração o exposto e a afirmação iniludível contida no ponto V da matéria de facto (“No Plano Director Municipal de Loures, aprovado pela Assembleia de Loures em 27.5.93 e ratificado por Resolução do Conselho de Ministros de 05.05.1994, definia-se a área onde se situa o lote 207, como “espaço canal rodoviário” sujeita a servidão administrativa”) fica patente a nulidade dos referidos actos, assim procedendo as conclusões 1, 2 e 3 da sua alegação. É indiferente, pelas razões também atrás adiantadas, que posteriormente pudessem ter sido introduzidas alterações no PDM que passassem a permitir construções no referido lote.
Como assinala a Magistrada do Ministério Público «Considerando a factualidade apurada, que não mereceu qualquer reparo aos recorrentes, à data em que os actos contenciosamente impugnados foram praticados encontrava-se em vigor o PDM de Loures, aprovado pela Assembleia Municipal de Loures em 27.05.93 e ratificado por Resolução do Conselho de Ministros de 05.05.94, que definia a área onde se situa o lote 207 como espaço sujeito a servidão administrativa, pelo que, não se mostrando o acto de licenciamento conforme com aquele instrumento, se deva ter por verificado o vício de violação de lei por infracção ao dispositivo legal supra aludido».
Do mesmo modo também procedem as conclusões 4, 5 e 6, por ser igualmente ostensiva a nulidade aí imputada aos referidos actos, nulidade traduzida na violação do alvará de loteamento n.º 6/90 (ii dos factos provados), que previa para esse lote, o 207 (iii), menos uma cave de estacionamento (ix) e uma serventia pedonal para outros lotes, o 174 e 190, agora eliminada (xii).
Não pode extrair-se do preceituado no n.º 1 do art.º 53 do DL 445/91 («1- Quem tiver conhecimento de actos administrativos nulos ou anuláveis, nos termos dos n.ºs 1 e 2 do artigo anterior, deve deles informar o Ministério Público, para efeitos de interposição do competente recurso contencioso e dos meios processuais acessórios».) qualquer objectivo redutor da legitimidade de potenciais lesados para reagirem contra actos dessa natureza, como pretende o Senhor Juiz. De resto, uma interpretação desse tipo do aludido preceito seria frontalmente inconstitucional por violar o art.º 268, n.º 4, da CRP, disposição estrutural do contencioso administrativo, que fixa, em termos gerais, a legitimidade dos interessados para reagirem, pela via impugnatória, contra “quaisquer actos administrativos que os lesem”. O que se pretendeu com o referido artigo 53 foi tão só o estabelecimento de uma forma graciosa, normalmente mais célere, com efeitos suspensivos desses actos e sem necessidade da sua declaração judicial, com vista ao reforço da protecção do interesse público que estas questões relacionadas com o ordenamento do território e com o urbanismo actualmente assumem. A possibilidade conferida pelo artigo 53 é apenas mais uma, complementar, não podendo, em caso algum, impedir os particulares interessados de reagirem pela via contenciosa contra esses actos, nem de aí arguirem os vícios que os afectem. Acrescente-se que, no caso em apreço, tratando-se de um vício gerador de nulidade sempre seria de conhecimento oficioso, estando o Tribunal obrigado a conhecê-lo, ainda que não invocado pela parte (Acórdãos STA de 2.5.96, no recurso 34362, de 26.5.98, no recurso 43775 e de 26.1.99, no recurso 44135).
Tem todo o cabimento o que a esse propósito discorreu a Magistrada do Ministério público no seu parecer: «Estando a sua arguição sujeita ao regime geral de arguição de nulidades, a interpretação que o Meritíssimo Juiz pretende retirar do disposto no art.º 53 do citado diploma é por isso de todo infundada, quando não contrária ao espírito do legislador, que com este preceito manifestamente pretendeu melhor acautelar o interesse público ao invés de estabelecer qualquer limitação àquele regime geral».
Procedem, assim, todas as conclusões da alegação dos recorrentes.
Nos termos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogar a decisão recorrida e, consequentemente, em conceder provimento ao recurso contencioso.
Custas a cargo dos recorridos particulares, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria em 200 e 100 euros no TAC e 400 e 200 euros neste STA.
Lisboa, 4 de Julho de 2002.
Rui Botelho – Relator – Vítor Gomes – Santos Botelho
