3Fundamentação de direito
A Recorrente não se conforma com a decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel que julgou improcedente o recurso judicial das decisões proferidas pelo Chefe do Serviço de Finanças de Amarante, no âmbito dos processos de contraordenação n.ºs 17592017060000022103, 17592017060000022960, 17592017060000022979, 17592017060000023452 e 7592017060000024866, e a condenou na coima única de €3.645,13, pela prática de cinco infrações previstas no n.º 2, do artigo 5.º, da Lei n.º 25/2006, de 30 de junho (consubstanciadas na falta de pagamento de taxas de portagem), puníveis nos termos do artigo 7.º, da mesma Lei.
Defende a Recorrente que a sentença recorrida errou o julgamento ao entender que as decisões administrativas (a apensação dos processos apenas se deu na fase contenciosa, pelo que a impugnação judicial foi dirigida a cinco decisões administrativas distintas, acabando depois por o Tribunal recorrido condenar a Recorrente numa coima única) não padeciam de nulidade insuprível, prevista no artigo 63.º, n.º 1, alínea d), do Regime Geral das Infrações Tributárias (RGIT), por falta de descrição sumária dos factos, por ter considerado adequadamente cumpridas as exigências previstas na alínea b) do artigo 79.º, do RGIT.
Na tese da Recorrente a infração em causa, a violação do artigo 5.º, n.º 1, alínea b) da Lei n.º 25/2006, de 30 de junho, prevê diversas condutas passíveis de integrar a prática da infração, a saber: falta ou deficiente colocação do equipamento no veículo, por falta de validação do equipamento nos termos contratualmente acordados, por falta de associação de meio de pagamento válido ao equipamento ou por falta de saldo bancário que permita a liquidação da taxa de portagem devida. E que, contrariamente, ao decidido pelo Tribunal recorrido, a concretização da conduta que integra a prática da infração é essencial, não bastando a mera indicação da falta de pagamento da taxa de portagem, sob pena de prejudicar os seus direitos de defesa.
A sentença recorrida seguiu nesta matéria o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 17/10/2018, proferido no processo 01004/17.0BEPRT (0588/18), que apreciou questão com idênticos contornos aos colocados pela Recorrente neste recurso. Os argumentos esgrimidos pela Recorrente, não obstante doutos, não logram abalar a força da argumentação do referido aresto, que também adotamos, passando a transcrever na parte que releva para a decisão a proferir (anotando que, ao contrário do que acontece no presente recurso, a sentença recorrida naquele aresto, considerou verificada a nulidade nos termos que aqui é defendida pela Recorrente):
«Procedendo à anunciada verificação da nulidade da decisão de aplicação da coima, a sentença começou por alinhar as regras legais que convocou, designadamente os arts. 63.º e 79.º do RGIT, bem como o art. 27.º do mesmo Regime, e os arts. 5.º e 7.º da Lei n.º 25/2006, de 30 de Junho, tecendo alguns considerandos em torno das mesmas.
Depois, deixou dito seguinte:
«Ora, compulsado o teor da decisão em apreço (cfr. n.º 3 dos factos provados), verifica-se que, na “descrição sumária dos factos” e nas “normas infringidas e punitivas”, o ilícito contra-ordenacional tipificado no n.º 1 da alínea b) do artigo 5.º da Lei n.º 25/2006, de 30 de Junho, cuja prática é imputada à arguida é aí indicado como sendo a falta de pagamento de taxa de portagem tout court.
Sucede que o ilícito contra-ordenacional em causa não se resume à mera omissão de um dever de agir, in casu, o dever de pagamento da taxa de portagem.
Na verdade, constitui, ainda, elemento integrante do tipo de ilícito contra-ordenacional em apreço “a transposição de uma barreira de portagem através de uma via reservada a um sistema eletrónico de cobrança de portagens em incumprimento das condições de utilização previstas no contrato de adesão ao respectivo sistema, designadamente por falta ou deficiente colocação do equipamento no veículo, por falta de validação do equipamento nos termos contratualmente acordados, por falta de associação de meio de pagamento válido ao equipamento ou por falta de saldo bancário que permita a liquidação da taxa de portagem devida”, circunstância que é simplesmente omitida na decisão condenatória sub judice.
Acresce que, na referida decisão, nas “normas punitivas”, apenas é indicado o preceito legal de acordo com o qual a conduta contra-ordenacional em apreço é punida, sendo completamente omitida a moldura legal abstractamente aplicável.
Ademais, a fundamentação da decisão, no que concerne à fixação da medida da coima, reconduz-se a um mero quadro-tipo, com os elementos consagrados no artigo 27.º do RGIT, consubstanciando, portanto, uma mera alusão formal a tais requisitos, sem indicação da ponderação concreta de cada um deles na graduação e fixação da coima.
A omissão da moldura legal aplicável onera o destinatário da decisão, impondo-lhe o acesso aos diplomas legais invocados para, por essa via, se aperceber dos moldes em que é punida a conduta cuja prática lhe é imputada, pois desconhece os respectivos limites máximos e mínimos, facto que é, em abstracto, passível de constituir uma limitação à respectiva defesa.
Assim como o recurso a um quadro-tipo para fundamentação da medida da coima obsta ao conhecimento, por parte do arguido, do peso e da forma como foram considerados cada um dos elementos previstos no artigo 27.º do RGIT na determinação da medida concreta da coima.
Para que se mostrasse cumprido o requisito vertido na alínea c) do n.º 1 do artigo 79.º do RGIT, não bastava o recurso a um quadro com a indicação dos elementos previstos no artigo 27.º do RGIT, acompanhado da mera afirmação de que esses elementos foram tidos em conta na graduação da coima.
Ao invés, impunha-se uma demonstração expressa do iter cognitivo e valorativo subjacente a tal fixação, que permitisse ao arguido, em primeira linha, e ao Tribunal, nesta sede, compreender as razões pelas quais se decidiu fixar a coima naquele valor e não noutro.
Face ao exposto, verifica-se que a decisão recorrida incumpre o disposto nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 79.º do R.G.I.T., o que constitui uma nulidade insuprível, nos termos do disposto no artigo 63.º, n.º 1 alínea d) e n.º 3 do RGIT e importa a respectiva anulação.
Por conseguinte, resulta prejudicado o conhecimento das demais questões invocadas – cfr. artigo 608.º, n.º 2 do Código de Processo Civil».
O Magistrado do Ministério Público junto do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto discorda da sentença. Considerou, em síntese, que não se verifica a nulidade da decisão de aplicação de coima, que cumpre suficientemente com os requisitos legais previstos no art. 79.º do RGIT, designadamente os que se referem à descrição sumária dos factos que integram a infracção – que a Arguida deu mostras de ter compreendido perfeitamente, como resulta da leitura da petição inicial de recurso judicial daquela decisão, não havendo qualquer dúvida quanto à conduta que foi sancionada –, bem assim como os que respeitam à fixação da medida da coima. Por isso, entendeu que não ficou comprometido, em medida alguma, o direito de defesa que a observância daqueles requisitos visa assegurar.
Assim, a questão a apreciar e decidir é a de saber se a sentença fez correcto julgamento ao anular a decisão administrativa de aplicação da coima com fundamento na verificação da nulidade insuprível prevista no art. 63.º, n.ºs 1, alínea d) e 3, do RGIT, por violação da exigência da «descrição sumária dos factos», por falta da indicação dos limites da moldura sancionatória abstractamente aplicável, que considera integrar-se na exigência de indicação das normas punitivas, e por falta de indicação «dos elementos que contribuíram para a […] fixação» da coima, nos termos do disposto nas alíneas b) e c) do n.º 1 do art. 79.º do mesmo Regime.
2.2.2 DA NULIDADE DA DECISÃO DE APLICAÇÃO DA COIMA
2.2.2.1 DA DESCRIÇÃO SUMÁRIA DOS FACTOS
A «descrição sumária dos factos» imposta pela alínea b) do n.º 1 do art. 79.º do RGIT e, bem assim, os demais requisitos da decisão de aplicação da coima enumerados nesse número «devem ser entendidos como visando assegurar ao arguido a possibilidade de exercício efectivo dos seus direitos de defesa, que só poderá existir com um conhecimento perfeito dos factos que lhe são imputados, das normas legais em que se enquadram e condições em que pode impugnar judicialmente aquela decisão» (JORGE LOPES DE SOUSA e MANUEL SIMAS SANTOS, Regime Geral das Infracções Tributárias anotado, Áreas Editora, 2010, 4.ª edição, anotação 1 ao art. 79.º, pág. 517. ). Por isso, essas exigências «deverão considerar-se satisfeitas quando as indicações contidas na decisão sejam suficientes para permitir ao arguido o exercício desses direitos» (Ibidem.), assim assegurando o direito de defesa ao arguido [cfr. art. 32.º, n.º 10, da Constituição da República Portuguesa].
Quanto à descrição sumária dos factos na decisão administrativa, disse GERMANO MARQUES DA SILVA, em intervenção no Centro de Estudos Judiciários: «em resposta à questão de «qual o limite para a descrição sumária dos factos enquanto garantia de defesa» a minha resposta é também sumária: deve descrever o facto nos seus elementos essenciais para que o destinatário possa saber o que lhe é imputado e de que é que tem de se defender sem necessidade de consultar outros elementos em posse da administração» ( Cfr. Contra-ordenações Tributárias 2016 [Em linha], Centro de Estudos Judiciários, 2016, pág. 20, disponível em cej.mj.pt.).
A sentença, oficiosamente, considerou que decisão administrativa que aplicou a coima não respeitou a exigência quanto à descrição sumária dos factos, uma vez que nesta o Chefe do Serviço de Finanças de Gaia se teria limitado a afirmar a «falta de pagamento da taxa de portagem», quando a norma que nela se considerou infringida – a alínea b) do n.º 1 do art. 5.º da Lei n.º 25/2006, de 30 de Julho – não se basta com essa falta de pagamento, uma vez que constitui ainda elemento integrante do tipo de ilícito contra-ordenacional aí previsto «a transposição de uma barreira de portagem através de uma via reservada a um sistema electrónico de cobrança de portagens em incumprimento das condições de utilização previstas no contrato de adesão ao respectivo sistema, designadamente por falta ou deficiente colocação do equipamento no veículo, por falta de validação do equipamento nos termos contratualmente acordados, por falta de associação de meio de pagamento válido ao equipamento ou por falta de saldo bancário que permita a liquidação da taxa de portagem devida”, circunstância que é simplesmente omitida na decisão condenatória sub judice».
Salvo o devido respeito, bastando-se a lei como uma descrição sumária dos factos, afigura-se-nos que esta exigência se há-de considerar satisfeita quando, como no caso sub judice, o elemento essencial do tipo – a falta de pagamento da taxa de portagem pela circulação de veículo automóvel em infra-estruturas rodoviárias, designadamente auto-estradas e pontes – está descrito na decisão administrativa; e está, não apenas por referência à norma que prevê a contra-ordenação, o que não seria suficiente, mas mediante a descrição detalhada do comportamento: falta de pagamento de taxas de portagem referente ao veículo identificado pela respectiva matrícula e com referência aos trajectos expressamente indicados, com indicação dos locais, datas e horas a que se verificaram as infracções e aos montantes das respectivas taxas.
É certo que a “Falta de pagamento da taxa de portagem” não está referida na parte da decisão administrativa que tem como epígrafe “Descrição Sumária dos Factos”, mas na parte intitulada “Normas Infringidas e Punitivas”, sob a indicação das dessas normas. Mas essa menção, apesar de fora do lugar adequado na decisão administrativa condenatória, constitui uma efectiva descrição da factualidade que integra o tipo contra-ordenacional (Vide o comentário de JORGE LOPES DE SOUSA e MANUEL SIMAS SANTOS, ob. cit, na nota de rodapé com o n.º 153, pág. 425, a propósito de uma situação paralela, objecto do acórdão da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo de 27 de Junho de 2007, proferido no processo n.º 353/07, disponível em
dgsi.pt.) e, conjugada com a demais, aduzida no lugar próprio, não deixa à Arguida qualquer dúvida sobre a factualidade que lhe foi imputada. Essa factualidade, conjugada com a indicação das normas que prevêem e punem a infracção, permite à Arguida exercer plenamente o seu direito de defesa relativamente à decisão de aplicação da coima.
Como, lapidarmente, ficou dito no acórdão de 7 de Outubro de 2015 desta Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, proferido no processo n.º 218/15, «O requisito da decisão administrativa de aplicação da coima “descrição sumária dos factos”, constante da primeira parte da alínea b) do n.º 1 do artigo 79.º, do RGIT, há-de interpretar-se em correlação necessária com o tipo legal de infracção no qual se prevê e pune a contra-ordenação imputada à arguida, pois que os factos que importa descrever, embora sumariamente, na decisão de aplicação da coima não são outros senão os factos tipicamente ilícitos declarados puníveis pela norma fiscal punitiva aplicada» (Disponível em
dgsi.pt.).
O ilícito em causa é a falta de pagamento da taxa de portagem e os comportamentos imputados à Arguida, descritos com pormenor, preenchem o tipo legal, permitindo à Arguida entender claramente o facto que lhe é imputado.
A norma em apreço – art. 5.º da Lei n.º 25/2006, de 30 de Junho – tutela o pagamento da taxa de portagem, sendo indiferente o modo como o não pagamento se concretizou, que também não releva quanto à coima aplicável ou à respectiva medida (cfr. art. 7.º da mesma Lei). É certo que no referido art. 5.º se descrevem, nos seus n.ºs 1, alíneas a) e b), e 2, os diversos modos como pode concretizar-se essa falta de pagamento, uma vez que esta, em razão da diversidade de modos de pagamento, pode resultar de uma multiplicidade de circunstâncias. Mas essas circunstâncias não constituem elementos essenciais do tipo, pois se destinam apenas a concretizar um e o mesmo ilícito, qual seja a falta de pagamento da portagem. Por isso, não se exige a menção às mesmas na “descrição sumária dos factos” requerida pela primeira parte da alínea b) do n.º 1 do art. 79.º do RGIT.
Acresce que esses elementos não essenciais do tipo foram oportunamente comunicados à Arguida aquando da notificação que lhe foi efectuada ao abrigo do art. 70.º do RGIT (cfr. os documentos para que se remete no facto provado sob o n.º 2).
Em suma, a descrição sumária da factualidade constante da decisão administrativa que aplicou a coima permite à Arguida o exercício cabal do seu direito de defesa, não subsistindo dúvida alguma quanto aos factos que lhe são imputados, motivo por que não concordamos com a sentença quando considera que essa decisão enferma de nulidade por inobservância do requisito constante da primeira parte da alínea b) do n.º 1 do art. 79.º, do RGIT.».
Tendo em conta o citado, reiterado posteriormente no acórdão do Supremo de 23/01/2019, no processo 207/17.1BEVIS, em idêntica situação, e que no caso dos autos, a factualidade integrante das contraordenações imputadas à Recorrida é descrita sumariamente nas decisões de aplicação de coima em termos que permitem o cabal exercício dos seus direitos de defesa, igual julgamento se impõe, não padecendo de nulidade as decisões administrativas de aplicação das coimas, tal como foi julgado pela sentença recorrida, não merecendo o recurso provimento.
