046119 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O acto interno limita-se a produzir efeitos jurídicos no seio da própria pessoa colectiva cujo órgão o praticou, situando-se, por isso, no âmbito das relações interorgânicas ou das relações de hierarquia, não afectando a esfera jurídica de terceiros.

II- São excepcionais os poderes conferidos à Administração nos arts. 3° e sgs. da Lei n° 109/88, de 26/9, por representarem a intromissão de uma autoridade pública no domínio contratual privado e que, por isso, só encontra justificação no estrito âmbito do procedimento administrativo com vista à atribuição de reservas.

III- Uma vez concluído o procedimento administrativo com a atribuição e entrega da reserva ao titular do prédio expropriado cessam inteiramente os poderes excepcionais acima referidos.

IV- Padece de falta de atribuições, sendo por isso, nulo, o acto da Administração que posteriormente à entrega da reserva, sem qualquer ónus ou encargo, determina a celebração de contratos de arrendamento rural com seareiros que ocupavam a área da reserva.

Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A A...., com sede em Lisboa, recorre contenciosamente do despacho do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, de 7.04.2000, que determinou a celebração de contratos de arrendamento rural entre os seareiros e o Estado Português nos prédios ..., ... e ... .

Na resposta a entidade recorrida suscitou a questão prévia da irrecorribilidade do despacho recorrido, por entender tratar-se de acto interno, contendo "um conjunto de instruções dirigidas à DRAAL".

Por despacho de fls. 66 v. a apreciação de tal questão foi relegada para final.

Alegou, formulando as seguintes conclusões:

1ª O despacho recorrido afecta os legítimos interesses e direitos da recorrente pelo que é susceptível de ser impugnado contenciosamente.

2ª O despacho impugnado não se encontra fundamentado de facto e de direito.

3ª A reserva atribuída por despacho de 12/10/95, não ficou condicionada à celebração de quaisquer contratos de arrendamento com o Estado.

4ª A entidade recorrida enganou-se quanto a este facto, com base no qual praticou o acto administrativo recorrido.

5ª O despacho recorrido não tem legitimidade para derrogar o despacho de 12/10/95, na parte em que atribuiu a reserva nos prédios ..., ... e ..., livre de quaisquer ónus de arrendamento.

A entidade recorrida não contra alegou e os recorridos particulares limitaram-se a remeter para a resposta apresentada no incidente de suspensão de eficácia.

O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do provimento do recurso.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

Considera-se provada a seguinte matéria de facto:

a) Por despacho do Senhor Ministro da Agricultura de 12.10.95 foi atribuída à ora recorrente, no âmbito das leis da reforma agrária, reserva que, além de outros, incidiu sobre os prédios ..., ... e ... , conforme docs. de fls. 15 a 17 dos autos que aqui se dão por reproduzidos;

b) Quando da execução de tal despacho, em 21/11/95, encontravam-se na exploração das áreas devolvidas a título de reserva, vários seareiros, sem qualquer título, e que já tinham dado início às culturas do ano agrícola de 95/96 (doc. de fls. 19);

c) Como consta da acta de entrega da reserva, de fls. 19 dos autos, a fim de todos os seareiros abandonarem de seguida os prédios, os serviços do Ministério da Agricultura procederam ao cálculo dos custos dos avanços às culturas, que a recorrente efectuasse o seu pagamento e retomasse a exploração da terra;

d) Porém, logo após a entrega da reserva, o Sr. Ministro da Agricultura solicitou à recorrente um acordo no sentido de se encontrar uma solução que permitisse que os seareiros continuassem na exploração da terra, como rendeiros da recorrente;

e) Após negociações entre as partes envolvidas, em 5/2/96, no Governo Civil de Beja, a recorrente aceitou por acordo receber todos os seareiros como rendeiros dos prédios referidos em a), no total de 1065,9375 ha na condição de o Sr. Ministro da Agricultura permitir:

- A descolectivização da referida área agora com fundamento na reversão prevista no artº 44° n° 2 da Lei 86/95, de 1/9.

- A atribuição, como contrapartida de uma nova reserva noutros prédios expropriados, propriedade da recorrente no equivalente à área revertida (doc. de fls. 20-21);

f) Por parecer da Auditoria Jurídica do Ministério da Agricultura n° .../97, de .../.../97 foi entendido que:

- Por despacho de 12/10/95 foi atribuída à recorrente uma reserva de 91.000 pontos.

- A área de reserva foi entregue à reservatária.

- Os contratos referidos nas alíneas a), b) e c) do n° 3 do artº 29° da Lei 109/88, que teriam de ser celebrados por imperativo legal para a atribuição da nova reserva, já não podiam ser impostos aos rendeiros, uma vez que a Lei 109/88 já estava revogada pela Lei 86/95, de 1/9 (doc. de fls. 22);

g) Sobre tal informação, o Sr. Secretário de Estado da Agricultura e do Desenvolvimento Rural apôs, em 27/1/97, o despacho de "Concordo";

h) Assim face à inviabilização do referido acordo, por requerimento apresentado em 3/9/98, a recorrente solicitou ao Ministro da Agricultura a notificação de todos os seareiros no sentido de abandonarem a área de reserva entregue (doc. de fls 24 e sgs.);

i) Na sequência deste requerimento, o Sr. Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas proferiu, em 7/4/2000, o seguinte despacho:

"ASSUNTO: PROCESSO DE RESERVA DA A

1. As condições em que foi atribuída uma reserva à A... têm dificultado a execução do respectivo despacho.

No sentido de pôr definitivamente cobro a uma situação que se vem arrastando desde 1995, determino à DRAAL que notifique todos os actuais usuários das áreas abrangidas pela reserva de 91.000 pontos atribuída por despacho de 12/10/95 do então Ministro da Agricultura, Engº. ..., sob condição de serem elaborados contratos de arrendamento com o Estado nos termos nele referidos (veja-se o ponto 2.3 da informação n° 25/95 da DRAAL/Zona Agrária de Barros e Alentejo Interior de 22/5/95), no sentido de serem formalizados os respectivos contratos de arrendamento.

2. Para o efeito do número anterior, a notificação deverá ser acompanhada da minuta do contrato a qual deverá incluir, obviamente, o montante da renda.

Na mesma notificação deverá constar a data limite para a assinatura do mesmo que, em nenhum caso, ultrapassará o dia 31/5/00; e deverá constar ainda, a convocatória para uma reunião de esclarecimento que a DRAAL deverá promover com os agricultores, antes da assinatura dos contratos de arrendamento.

3. Se, após o decurso do prazo fixado, não estiverem formalizados os contratos, por motivos imputáveis aos usuários referidos no n° 1 deste despacho, proceda-se à entrega da reserva à respectiva titular.

4. Nas parcelas da área de reserva relativamente às quais já haja acordo entre o(s) usuário(s) e a reservatária, execute-se o citado despacho ministerial de 12/10/95.

5. Concluídas todas as diligências referidas nos números anteriores deverá proceder-se de imediato à instrução do processo relativo ao pagamento da indemnização definitiva devida.

6. Dê-se conhecimento deste meu despacho à reservatária, à DRAAL e ao Senhor Governador Civil de Beja".

O DIREITO

Há que começar naturalmente pela apreciação da questão prévia da irrecorribilidade do acto, suscitada pela autoridade recorrida na sua resposta. Sustenta esta que o despacho impugnado tem a natureza de acto interno que, como tal, é insusceptível de recurso contencioso.

Um dos elementos do acto administrativo, tal como é definido no artº 120° do CPA, tem a ver com a necessidade de a decisão visar produzir efeitos jurídicos num caso concreto, afectando, por isso, a esfera jurídica de terceiros, seus destinatários individualizados.

Ao invés, o acto interno limita-se a produzir efeitos jurídicos no seio da própria pessoa colectiva cujo órgão o praticou, situando-se, por isso, no âmbito das relações interorgânicas ou das relações de hierarquia.

Seguramente que não é esta a natureza do acto contenciosamente impugnado nos presentes autos.

Com efeito, resulta claro do texto expresso do despacho recorrido uma ordem dada à DRAAL no sentido de serem notificados os usuários das áreas abrangidas pela reserva de 91.000 pontos a fim de serem formalizados os contratos de arrendamento com o Estado, até ao dia 31/5/00. Determina-se, pois, a celebração de contratos de arrendamento com os seareiros que se encontravam nas áreas relativas à reserva atribuída à recorrente.

Trata-se, pois, de um acto com eficácia externa, na medida em que afecta a esfera jurídica da recorrente. E, assim, um acto lesivo, contenciosamente recorrível, nos termos do disposto nos arts. 268°, n° 4 da CRP e 25°, n° 1 da LPTA.

Improcede, deste modo, a questão prévia suscitada pela autoridade recorrida.

Como vimos, constitui objecto do presente recurso o despacho do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, de 07/04/2000, que determinou a celebração de contratos de arrendamento rural entre os seareiros que ocupam a área da reserva já atribuída à recorrente e o Estado Português. Considerando o preceituado no artº 57° da LPTA, há que conhecer prioritariamente do vício de violação de lei decorrente de falta de atribuições, na medida em que tal vício, a proceder, gera a nulidade do acto.

Conforme resulta da matéria de facto, o despacho atributivo da reserva da recorrente, de 12/10/95, não contemplava qualquer ónus de arrendamento ou outro encargo sobre a área devolvida.

É certo que aquando da entrega da reserva, em 21/11/95, se encontravam vários seareiros nos prédios em causa, sem qualquer vínculo ao Estado, e que já tinham dado início às culturas do ano agrícola de 95/96.

Decorreu então um processo de negociações, com vista a salvaguardar os interesses desses seareiros, sendo que tal processo terminou sem qualquer resultado, designadamente por ter sido proferido o parecer n° .../97, de .../.../97 , da Auditoria Jurídica do Ministério da Agricultura entendendo que:

- Por despacho de 12/10/95 foi atribuída à recorrente uma reserva de 91.000 pontos;

- A área de reserva foi entregue à reservatária;

- Os contratos referidos nas alíneas a), b) e c) do n° 3 do artº 29° da Lei 109/88, que tenham de ser celebrados por imperativo legal para a atribuição da nova reserva, já não podiam ser impostos aos rendeiros, uma vez que a Lei 109/88 já estava revogada pela Lei 86/95 de 01/9.

Ou seja, em execução do despacho de 12/10/95, foi atribuída à recorrente a reserva sem quaisquer condições.

Ora, de acordo com o artº 14°, n° 1 da Lei n° 109/88, "a concessão do direito de reserva determina o restabelecimento do respectivo direito de propriedade, tal como existia à data da expropriação ou da ocupação, quando esta tenha ocorrido em primeiro lugar".

Isto significa que a atribuição da reserva à recorrente, nos termos em que foi feita, se consolidou na ordem jurídica, determinando o restabelecimento do direito de propriedade tal como existia à data da expropriação ou da ocupação. Ora, como se sublinha no ac. deste STA, de 8/4/97, rec. n° 36.955, "os poderes conferidos à Administração nos nºs 3 e sgs. da Lei n° 109/88, de 26 de Setembro, são poderes excepcionais, por representarem a intromissão de uma autoridade pública no domínio contratual privado, que só encontra justificação no estrito campo do procedimento administrativo tendo em vista a atribuição de reservas (ou a atribuição do acto expropriativo).

A Administração, salvo lei habilitante, não tem poderes (falta de atribuições) para, por acto autoritário, se intrometer no domínio contratual privado.

Uma vez concluído o procedimento administrativo regido pelas referidas normas, com a entrega da reserva ao titular do prédio expropriado, cessam por inteiro os referidos poderes excepcionais".

É certo que o despacho de atribuição de reserva, como qualquer outro acto administrativo, é susceptível de ser revogado, desde que se respeitem os respectivos pressupostos legais.

A verdade, porém, é que o despacho recorrido não pretendeu revogar o acto de atribuição de reserva, não reconheceu qualquer ilegalidade de que o mesmo eventualmente padecesse e foi proferido para além do prazo de um ano a contar de 12/10/95 (cfr. arts. 140, n° 2, al. b) e 141° do CPA, 28° n° 1, al c) da LPTA e 18°, n° 2 da LOSTA).

Ou seja, através da sua prática a autoridade recorrida não pretendeu atingir os efeitos do despacho anterior mas apenas resolver o problema concreto dos seareiros.

Mas já vimos que não o podia fazer, por falta de atribuições para o efeito, face à consolidação na ordem jurídica do acto atributivo da reserva, com o que haviam cessado os seus poderes excepcionais.

Ou seja, a autoridade recorrida agiu com falta de atribuições, o que gera a nulidade do acto contenciosamente impugnado, nos termos do artº 133°, n° 2, al. b) do CPA.

Em face do exposto, com prejuízo das restantes questões suscitadas, acordam em conceder provimento ao recurso, declarando-se a nulidade do despacho recorrido, por falta de atribuições.

Custas pelos recorridos particulares, fixando-se a taxa de justiça em 200 € e a procuradoria em 100 €, para cada um deles.

Lisboa, 5 de Junho de 2002

Abel Atanásio – Relator – António Samagaio – Madeira dos Santos