0972/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nas acções de formação co-financiadas pelo FSE a aprovação do financiamento não significa a atribuição definitiva e irrevogável dos montantes aprovados nem que a entidade que a leve a cabo disponha de inteira e total liberdade no seu gasto, pois que, no seu final, cabe às entidades financiadoras proceder à fiscalização da forma como as despesas foram feitas e eleger aquelas cujo pagamento deve ser rejeitado.

II- Não viola a boa fé a decisão da administração que não defere o pedido de pagamento da totalidade do saldo, ao abrigo do disposto no art. 15º do Despacho Normativo 68/91, com o fundamento na inelegibilidade de determinadas despesas, uma vez que a confiança do interessado nesse deferimento era injustificada (por não estar conforme ao sistema jurídico) no caso de incumprimento dos requisitos de que a lei fazia depender a atribuição do financiamento.

III- Está suficientemente fundamentada a decisão que não considera elegíveis a totalidade de determinados custos, quando casuisticamente indica as razões justificativas das alterações propostas, possibilitando dessa forma a um destinatário normal a compreensão de tais razões.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A. .., LDA. recorreu para este Supremo Tribunal da sentença proferida no TAC de Lisboa que julgou improcedente o RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO por si interposto do despacho do Ex.mo DIRECTOR GERAL DO DEPARTAMENTO DOS ASSUNTOS DO FUNDO SOCIAL EUROPEU (DAFSE), formulando as seguintes conclusões:

A douta sentença padece dos seguintes vícios:

a) errada apreciação do vício de violação de lei por desrespeito a um acto constitutivo de direitos;

b) errada apreciação do princípio da boa fé;

c) errada apreciação de falta de fundamentação.

A entidade recorrida, Conselho Directivo do Instituo de Gestão do Fundo Social Europeu, por sucessão da entidade que praticou o acto recorrido, nas suas contra alegações defendeu a manutenção da sentença recorrida.

O M.P. junto deste Supremo Tribunal emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

A sentença recorrida deu como assentes os seguintes factos:

a) Em Julho de 1992, a recorrente apresentou uma candidatura à realização de um serviço de promoção profissional, financiada pelo Fundo Social Europeu, de produção de Software com linguagens da 4ª geração, com a duração de seis meses. Pedido n.º 1/PO/10/904001P1;

b) a candidatura foi aprovada em 13 de Outubro de 1992 pelo Instituto do Emprego e formação Profissional (IEFP), no âmbito do Po 10 (Programa Operacional), tendo sido o respectivo termo de aceitação remetido àquela entidade em 13 de Outubro de 1992 – cfr. doc.s n.º 2 e 3 juntos com a petição do recorrente;

c) o mesmo IEFP determinou nova concessão dos apoios até ao montante referido no documento anexo à notificação de 21 de Setembro de 1992, que constitui documento n.º 2 junto com a petição do recorrente – cfr. fls. 53 e 56 dos autos;

d) após aceitação da decisão por parte da recorrente e iniciado o respectivo curso o IEFP emitiu as respectivas autorizações de pagamento dos primeiros adiantamentos;

e) após a realização da acção de formação em apreço que decorreu entre 2 de Dezembro de 1992 e 11 de Maio de 1993, a recorrente apresentou o respectivo pedido de pagamento de saldo em 22 de Fevereiro de 1994 – cfr. documento n.º 6 junto com a petição do recorrente;

f) a acção de formação realizada pela recorrente foi objecto de uma vistoria efectuada pela “...”, após o que foi elaborado e presente à autoridade recorrida o respectivo relatório – cfr. Processo Instrutor numerado e documento n.º 4 junto com a petição do recurso;

g) dá-se por reproduzido o teor do relatório de auditoria mencionado na alínea anterior, datada de 22 de Novembro de 1995, e que deu entrada no DAFSE em 30 de Novembro de 1995;

h) com base nessa auditoria foi elaborada a notificação do projecto de decisão, comunicada pela autoridade recorrida à recorrente, através do ofício n.º 11.054, datado de 17 de Outubro de 1995 – cfr. doc. junto com a petição de recurso cujo teor se dá na integra por reproduzido;

i) ao abrigo do disposto no art. 101º do Cód. Proc. Administrativo a recorrente apresentou a sua contestação – cfr. doc. n.º 9 junto com a petição da recorrente a fls. 120 e seguintes dos autos;

j) por um jurista do DAFSE foi elaborada, com data de 18 de Dezembro de 1996 o Relatório – Informação n.º 1651/DAFSE/96 sobre “Assunto: Análise da contestação à auditoria efectuada e conformação da decisão final”, que consta do processo instrutor apenso e de fls. 31 e seguintes dos autos, cujo teor integral se dá por reproduzido, concluindo e propondo que:

“Face ao exposto anteriormente, propõe-se que se mantenham os montantes certificados por Despacho do Sr. Director Geral de 96-05-30, aposta na informação n.º 679/DAFSE/96”;

k) tal informação mereceu o parecer de concordância de 18 de Dezembro de 1996 da Chefe de Divisão – cfr. fls. 31 dos autos;

l) pelo Director Geral do DAFSE foi proferido o despacho de certificação sobre a informação n.º 1651/DAFSE/96, datado de 27 de Janeiro de 1997, mediante a utilização da expressão “concordo com o que se propõe”, e pela qual se obrigava a ora recorrente a devolver a quantia de 1.361.139$00 – cfr. fls. 31 dos autos e instrutor não numerado;

m) através do ofício n.º 0016141, datado de 28 de Agosto de 1997, a autoridade recorrida procedeu à notificação da decisão final mencionada na alínea anterior, nos termos do disposto nos art.ºs 66º e 106º do Cód. Proc. Administrativo – cfr. doc. n.º 1 junto com a petição de recurso, a fls. 28 dos autos;

n) o presente recurso deu entrada no TAC de Lisboa, em 28 de Outubro de 1997 – cfr. fls. 2 dos autos.

2.2. Matéria de direito

Por despacho de 3 de Fevereiro de 1999 o M. Juiz do TAC rejeitou o recurso por manifesta ilegalidade da sua interposição, entendendo que o Director Geral do DAFSE tinha agido no âmbito de competência própria, mas não exclusiva - fls. 395 e seguintes. Porém, tal decisão veio a ser revogada por Acórdão deste Supremo Tribunal de 7 de Dezembro de 1999 (fls. 421 e seguintes).

Por sentença de 16 de Fevereiro de 2000 o recurso foi julgado procedente e anulado o acto recorrido, por vício de incompetência absoluta do Director Geral do DFSE (falta de atribuições). Porém, também esta sentença veio a ser revogada por este Supremo Tribunal proferida em 29 de Março de 2001.

A sentença ora recorrida apreciou os demais vícios imputados ao acto, (violação de lei – art. 140º do CPA; violação do princípio da boa – fé -art. 6º-A do CPA; e vício de forma por falta de fundamentação) julgando que não se verificava qualquer deles. Defende o recorrente que a sentença errou na referida apreciação, pelo que é objecto deste recurso a verificação, ou não, dos aludidos vícios.

i) Violação do art. 140º do CPA.

A sentença recorrida considerou que não se verificava o vício de revogação ilegal do acto impugnado, por entender que “as despesas consideradas elegíveis da aprovação do pedido de aprovação do pedido de co-financiamento são meras previsões cuja justificação - a aferir em função de critérios de legalidade, razoabilidade e boa gestão financeira – controle e aprovação final se efectiva após a realização da acção de formação através da prestação de contas que os pedidos de pagamento de saldo comportam” - fls. 487/487 verso.

A recorrente entende que a sentença não faz a demonstração desta sua tese. Para si o acto que aprovou o projecto é um acto constitutivo de direitos, e, portanto, só poderia ser revogado com fundamento em ilegalidade e no prazo de um ano (art. 140º do CPA). Para tanto baseia-se no facto do projecto apresentado e aprovado dever ser “rigorosamente cumprido”. A este dever corresponde o “direito de cumprir o projecto”, sob pena de ser penalizado. Logo, conclui, “o acto que aprovou o projecto é um acto constitutivo de direitos”.

Vejamos se tem razão.

O Despacho Normativo 68/91 prevê uma decisão de aprovação sobre o pedido no art. 11º. Esta decisão deve ser aceite (termo de aceitação) pela entidade promotora (art. 12º). A aceitação da decisão de aprovação confere à entidade promotora o “direito ao recebimento de um adiantamento” calculado nos termos do art. 14º. Concluída a formação aprovada, as entidades promotoras pedem à entidade gestora o “pagamento de saldo” (art. 15º). Será defensável considerar que a decisão de aprovação do projecto é constitutiva de direitos, com a protecção da irrevogabilidade que acompanha este tipo de actos (art. 140º do CPA)?

Parece-nos não.

Tal entendimento implicava que o posterior pedido de pagamento do saldo fosse automaticamente concedido. Bastava que entre a decisão de aprovação e o pedido do saldo mediasse mais de um ano, e a Administração ficaria obrigada a pagar integralmente o saldo – mesmo que o promotor do projecto não cumprisse a acção, ou lhe afectasse custos não elegíveis. E não é isso que decorre da lei. O referido Despacho Normativo no art. 24º sob a epigrafe “incumprimento” diz-nos que “quando o co-financiamento venha a ser reduzido ou suprimido em virtude da não consecução dos objectivos previsto, da não justificação de custos, da não consideração de receitas provenientes da formação ou de modificações à decisão de aprovação do pedido, as entidades promotoras ficam obrigadas a restituir os respectivos montantes no prazo de oito dias após a notificação, findo o qual serão devidos juros de mora calculados à taxa legal”. Está, assim, especialmente prevista a redução ou suprimento do financiamento, quando não se verifiquem algumas condições (não consecução dos objectivos, não elegibilidade ou justificação dos custos e não consideração de receitas da formação), o que mostra que a decisão de aprovação do projecto não é definitiva, nem constitutiva do direito a receber a totalidade do financiamento. Tem sido este, de resto o entendimento deste Supremo Tribunal:

“(…) a aprovação do financiamento não significa uma atribuição definitiva e incontrolável dos montantes aprovados para as entidades promotoras de acções financiadas, antes será controlada a sua efectiva aplicação e feita apreciação da sua boa utilização, não bastando, para afastar o dever de restituir quantias recebidas ou para conferir o direito a receber quantias pedidas, que não seja utilizado todo o montante aprovado (…)” – Acórdão do STA de 14-3-2002 (recurso 45.749)

- “(…) a aprovação do financiamento solicitado não significa uma atribuição definitiva e irrevogável dos montantes aprovados e que a entidade que leva a efeito a realização das acções de formação tenha inteira liberdade gastar esses montantes de forma descontrolada e da maneira que melhor lhe aprouver ou que esteja dispensada de, a final, prestar contas, pois que as entidades co-financiadoras têm o poder, e o dever, de acompanhar as acções patrocinadas e de fiscalizar a forma como os financiamentos foram gastos (…)” – Acórdão do STA de 8-10-2003 (recurso 1108/02).

Improcedem assim as alegações da recorrente quanto ao vício de violação do art. 140º do CPA.

ii) Violação do princípio da boa – fé (art. 6º-A do CPA).

A recorrente considera violado o princípio da boa fé. De facto, argumenta a recorrente, a Administração pelo seu comportamento ao aprovar a realização de um curso de formação e o seu respectivo orçamento criou uma confiança na entidade promotora que foi defraudada quando, à posteriori, se diz que não são razoáveis as despesas aprovadas (fls. 504). Há ainda uma clara violação da proibição do “venire contra factum proprium”, na medida em que a Administração na pág. 116 do “Fundo Social Europeu – Guia do Utilizador Português” estipula expressamente que “a decisão de aprovação deve ser rigorosamente cumprida sob pena de ser suprimido ou reduzido o co-financiamento”. Agora, a Administração entende que o “rigorosamente cumprido” não é razoável.

Daí que, conclui a recorrente, o acto em crise que ordena a restituição de uma soma utilizada de boa fé pelo recorrente constitui uma clara violação do princípio da boa fé.

Vejamos este ponto

É certo que o art. 6º- A do CPA impõe tanto à Administração, como aos particulares a obrigação de agir de boa fé. Também é certo que a violação deste princípio pela Administração possa, apesar de tal não ser a regra geral, causar a invalidade de um acto administrativo. A invalidade pode ser consequência da violação da boa fé nos casos em que “a lei, ou a natureza do acto impuseram a vinculatividade jurídico-administrativa da expectativa criada” – ESTEVES DE OLIVEIRA, e outros, Cód. Proc. Adm. 2ª Edição pág. 114. Sem uma clara indicação legal no sentido de que a frustração da confiança gerada no interessado seja cominada com a invalidade do acto, as consequências da violação da boa fé pela Administração serão de outra espécie - a violação da boa fé pode ter reflexos e ser determinante v. g. no aproveitamento dos actos; na restrição do exercício de direitos; no evitar as consequências do exercício inadequado – erro na notificação relevante na preclusão do prazo de interposição do recurso - ; na delimitação do cumprimento e limitação dos efeitos do incumprimento de uma obrigação; e, finalmente, na indemnização dos prejuízos – cfr. JESUS GONZALVEZ PEREZ, “El Principio General de la Buena Fe en el Direcho Administrativo”, 2ª edição, pág. 78 e seguintes.

No presente caso não resulta da lei, nem da natureza do acto que a expectativa criada na recorrente com a decisão de aprovação do projecto, vinculasse a Administração ao financiamento. O que decorre da lei é que o montante do financiamento constante da decisão aprovada, pode ser “suprimido ou reduzido” (art. 24º do Despacho Normativo 68/91) nos casos expressamente previstos na lei. Portanto, a expectativa (confiança) criada no interessado era tão só a expectativa do financiamento lhe ser concedido, desde que observados os requisitos ou condições legais, nomeadamente a “realização dos objectivos do projecto”, a “justificação dos custos” ou a “consideração das receitas provenientes da formação”. Há assim uma clara indicação da lei em sentido contrário ao pretendido pelo interessado. A decisão de aprovação (art. 11º do Despacho Normativo 68/91) cria uma expectativa condicionada ao cumprimento dos requisitos de que a lei faz depender a atribuição do financiamento.

Esta característica implica ainda a não verificação dos pressupostos que a doutrina individualiza no recorte da concretização do princípio da boa fé. MENEZES CORDEIRO, Tratado de direito Civil, I, Parte Geral, Tomo I, pág. 186 e seguintes, enumera quatro requisitos: uma situação de confiança; uma justificação dessa confiança; um investimento de confiança e a imputação da situação de confiança à pessoa que vai ser atingida com a protecção dada ao confiante – cfr. FREITAS DO AMARAL, Lições de Direito Administrativo, II, pág. 137 enumera também estes requisitos para a concretização da boa fé no direito administrativo. Ora, tanto a “situação de confiança”, como a “justificação dessa confiança” devem ser conformes ao sistema jurídico, não merecendo tutela a confiança que não se fundamente em elementos objectivos capazes, em abstracto de provocarem uma crença plausível. No caso dos autos, a crença que o interessado diz ter sido frustrada não assenta no regime jurídico atribuído por lei à decisão de aprovação do projecto, pois desprezou os requisitos ou condições impostas com a cominação de redução ou supressão do financiamento. Foi assim uma crença parcelar, desligada do sistema jurídico concretamente aplicável, portanto uma confiança não justificada. Ou, como concluiu o Acórdão deste Supremo Tribunal acima citado de 14-3-2002 (recurso 45.749), “(…) o eventual convencimento da recorrente de que seriam reembolsadas todas as despesas efectuadas desde que não excedesse o limite do financiamento, não tem suporte legal, pelo que, não podem considerar-se legítimas as expectativas que a recorrente possa ter formulado nesse sentido”

Daí que, em nosso entender, se não verifique também o apontado vício.

iii) Falta de fundamentação.

A fundamentação do acto em crise, diz a recorrente, baseia-se em critérios de razoabilidade, sem que se especifiquem os fundamentos de facto e de direito, em termos tais que permitam concluir que as acções de formação não foram efectuadas e que o dinheiro não foi nelas dispendido por motivo imputável ao promotor.

A sentença recorrida considerou que o vício se não verificava, dado constarem do relatório onde se baseou o acto recorrido, ainda que sucintamente, as razões do “corte” efectuado.

É manifesto que a recorrente não tem qualquer razão, como vamos ver.

A fls. 35 e 37 dos autos constam os esclarecimentos da sociedade de revisores de contas que procedeu à auditoria, após a reclamação da ora recorrente. Nessa resposta esta entidade explicita, em termos perfeitamente inelegíveis para um destinatário normal, as razões da correcção dos montantes elegíveis.

Assim:

- Na rubrica 2.1.2 (formadores externos) indicam-se as facturas de suporte dos custos. Tendo concluído, perante os sumários e folhas de presença que tinham sido dadas 405 horas teóricas e 330 horas práticas e o valor de 6.000$00 hora encontra-se o valor elegível de 5.017.500$00. Como se vê está fundamentado o montante do valor elegível.

- Na rubrica 3.1. Pessoal não Docente foi considerado que as facturas n.º 233 de 30/4/93 e 264 de 26/5/93 correspondiam a duplicação de tarefas desempenhadas pelos funcionários da promotora. Portanto, a não elegibilidade está suficientemente fundamentada. O fundamento da não elegibilidade é que pode não estar correcto, mas caberia à recorrente alegar o vício respectivo (erro nos pressupostos de facto) e, depois, demonstrar que não havia qualquer duplicação dos custos das (mesmas) tarefas, o que não fez.

- Na rubrica 4.2. – Material Didáctico foi considerado razoável a elegibilidade de 10.000$00 por manual, uma vez que “os manuais foram adaptados, traduzidos e reproduzidos”. Está claramente explicitada a razão onde se baseou a razoabilidade deste custo (manuais não originais), o que para a “suficiência” da fundamentação é quanto basta. O critério poderia ter sido posto em causa, imputando-lhe os vícios típicos do exercício da “discricionariedade técnica”, o que também não foi feito.

- Na rubrica 5.2. Funcionamento – Materiais e Bens não Duradouros, foi considerado razoável a ponderação de um custo de 50.000$00 por formando em termos gastos em material escolar, escritório e consumíveis de informática, tendo em conta o custo “também pouco explícito” apresentado pela interessada. O destinatário do acto ficou a saber a razão desse “corte”, e, portanto, a poder – se assim entendesse – impugná-la, designadamente através da demonstração que cada formando gastava mais de 50.000$00 do referido material escolar.

- Finalmente na rubrica 6.1 - Equipamento – Alugueres, o custo baseou-se num custo horário considerando como vida útil de um ano, “quando se sabe que a amortização daquele equipamento é feita em 3 ou 4 anos”. Como se vê o critério da correcção da diferença nos custos, reportado à escrituração da amortização ou depreciação do equipamento e alugueres (3 ou 4 anos e não 1 ano) está clara e suficientemente explicitado.

Do exposto resulta, com toda a evidência, que o acto está suficientemente fundamentado, sendo casuisticamente indicadas as razões justificativas das alterações propostas (e aceites pelo acto recorrido), possibilitando a um destinatário normal compreender tais razões e, se assim o entendesse, discuti-las jurisdicionalmente.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente. Taxa de justiça: 450 €. Procuradoria: 50%.

Lisboa, 1 de Junho de 2004.

São Pedro – Relator – Fernanda Xavier – João Belchior