Quando foi proferido o acórdão 01577/03?

O acórdão foi proferido em 22 de junho de 2004.

Acórdão STA (2004) — Obra particular, Licenciamento

Referências Legais

Legislação Nacional

DL 445/91 DE 1991/11/20 ART63 ART72.
DL 166/70 DE 1970/04/15 ART15.
CPC96 ART684-A ART715.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC18666 DE 1995/05/17.; AC STA PROC26514 DE 1989/04/26.; AC STA PROC34594 DE 1995/06/28.; AC STA PROC45695 DE 2002/06/19.; AC STA PROC790/03 DE 2003/10/07.

Sumário

I- Às obras particulares, cujo processo de licenciamento decorra na respectiva câmara municipal, na data do início de vigência do Dec. Lei 445/91, de 20/11, é aplicável o regime do Dec. Lei 166/70, de 15 de Abril, salvo se o requerente e a câmara optarem pelo regime da lei nova - art. 72º do Dec. Lei 445/91.

II- O regime de conhecimento em substituição pelo tribunal de recurso, previsto no art. 715.º do C.P.C. para os tribunais da Relação em recurso de apelação, tem carácter excepcional, ao suprimir um grau de jurisdição, pelo que não é aplicável nos recursos jurisdicionais interpostos para o Supremo Tribunal Administrativo das decisões dos Tribunais Administrativos de Círculo.

III- A alínea c) do art. 110.º da L.P.T.A. não permite ao Supremo Tribunal Administrativo conhecer de vícios do acto recorrido que não tenham sido objecto de apreciação na sentença recorrida.

IV- A legalidade de um acto administrativo afere-se pela realidade fáctica existente no momento da sua prática e pelo quadro normativo então em vigor.

V- As Normas Provisórias do Plano director Municipal de Lisboa publicadas no DR em 30-6-92, são aplicáveis ao acto administrativo que indeferiu o pedido de licenciamento de obras particulares proferido em 19-10-98, mesmo que o procedimento respectivo se tivesse iniciado muito antes daquela data.

Texto Integral

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1Relatório

A VEREADORA DO PELOURO DO URBANISMO da Câmara Municipal de Lisboa, recorreu para este Supremo Tribunal da sentença proferida no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que, no recurso contencioso de anulação interposto por A... anulou o seu despacho de 19 de Outubro de 1998, formulando as seguintes conclusões:

a)o presente recurso de Agravo vem interposto da douta sentença proferida pelo Tribunal a quo, nos autos supra identificados, a fls. da parte onde concedeu provimento ao recurso contencioso considerando procedente o vício de violação de lei imputado ao acto recorrido, por entender que o fundamento de indeferimento constante do despacho recorrido deveria ser o Dec. Lei n.º 445/91, de 20/11 e não o Dec. Lei n.º 166/70 de 15/04, o que, de acordo com o doutamente decidido, consubstanciou errada aplicação do art. 15.°, al. c), do DL. n.o 166/70.
b)A douta sentença sob recurso na parte III.1 considerou provados factos nas alíneas I), m) e n), que não coincidem com a matéria de facto articulada pelos Recorrentes e pela Autoridade recorrida e, sobretudo, com o conteúdo dos Processos Instrutores - Processos Administrativos n.ºs 25670/89, 44158/90 e 4234/08/91 e do Doc. n. 12, junto com a petição de recurso, pelo que, nesta parte, a mesma incorre em erro sobre os pressupostos de facto que conduziu a uma errada interpretação do direito aplicável ao fundamento do despacho recorrido, quanto ao vício de violação de lei invocado por errada aplicação da norma habilitante do fundamento de indeferimento do pedido de licenciamento, em que se consubstanciou o acto recorrido, proferido em 19 de Outubro de 1998.
c)Conforme resulta de fls. 8 do Proc. n.o 25670/89, do art.o 14º da Petição de recurso e do art.o 12º da Contestação, em 26 de Janeiro de 1990, o Requerente A... assumiu a intenção de apresentar um projecto de substituição do anterior, que integrava o Proc. n.º 5068/08/82.
d)A Memória descritiva e justificativa, datada de Maio de 1990, cuja cópia foi junta como doc. n..º 12 com a petição de recurso, não integra o Proc. n..º 25670/89 nem o Proc, nº 44158/90, contrariamente ao dado como provado na al. l) da parte III.1 da Fundamentação de facto da douta sentença sob recurso.
e)Também o pedido de revalidação do despacho que aprovou o projecto constante do Proc. n.o 5068/08/82, bem como o pedido de reapreciação do mesmo foi objecto de despacho de indeferimento proferido, em 11/06/91, a fls 6, do Proc. n.º 44158/90 (cfr.: al. m) da parte III.1 da Fundamentação de facto da douta sentença ora sob recurso);
f)Conforme resulta dos Processos Instrutores - Proc. n.os 25670/89 (fls. 8) e Proc. n.º 4234/08/91, o projecto de substituição do projecto de arquitectura constante do Proc. n.º 5068/oB/82, foi apresentado juntamente com uma adenda à memória descritiva e submetida a licenciamento, sob o Proc. 4324/OB/91 e não sob o Proc. 25760/89, conforme erroneamente foi dado como provado na al. l) da parte III.1 da fundamentação de facto da douta sentença ora sob recurso.
g)Em 10 de Outubro de 1991, foi submetido a licenciamento municipal um novo projecto de arquitectura, que o requerente identificou como projecto de substituição (cfr. fls. 8 proc. 25670/89) tendo o respectivo requerimento de fls. 1, do Proc. 4234/OB/91, sido solicitada a reapreciação do Proc. 5068/OB/82 “para o que se junta os elementos em peças desenhadas e escritas então solicitadas pelos Serviços Técnicos da Câmara Municipal;
h)o pedido apresentado em 10 de Outubro de 1991, sob o proc. n.º 4234/OB/981, continha um novo projecto de arquitectura e uma adenda à memória descritiva e justificativa constante do Proc. 5068/OB/82, a qual constitui o Doc. 12, junto com a petição de recurso (cfr. fls. 2 a 24 do Proc. 4234/OB/91 e art.ºs 16º, 17º e 18º da petição de recurso e artigos 12º, 13º e 14º da contestação);
i)ao procedimento administrativo desencadeado em 10 de Outubro de 1991, sob o Proc. 4234/OB/91, que culminou na prolação do despacho da Autoridade administrativa, ora agravante, em 19 de Outubro de 1998, é aplicável o regime jurídico do licenciamento de obras particulares previsto no Dec. Lei 166/70, de 15 de Abril e não o regime previsto no Dec. Lei 445/91, de 20 de Novembro, que iniciou vigência em 18 de Fevereiro de 1992, conforme o prescrito no art. 75º;
j)o facto do despacho de indeferimento expresso daquele pedido de licenciamento ter sido prolatado, pela autoridade recorrida, ora agravante, em 19-10-98, a verdade é que no âmbito do regime jurídico de licenciamento de obras particulares, o momento determinante, para efeitos de aplicação da lei temporariamente aplicável, é a data da apresentação na Câmara Municipal do pedido, conforme decorre do regime transitório previsto no art. 72º, n.º 1 do Dec. Lei 445/91, de 20/11;
l)Uma vez que o projecto de arquitectura apresentado em 10 de Outubro de 1991, sob o Proc. n.o 4234/08/91, não consubstanciava alteração a qualquer alvará, nem o requerente manifestou intenção ou acordou com a Câmara municipal de Lisboa optar pela aplicação do regime jurídico do Dec. Lei 445/91, ao procedimento em apreço é aplicável, nos termos do art. 72º, n.º 1 deste diploma, o Dec. Lei 166/70, de 15 de Abril;
m)Atento que o despacho da autoridade recorrida, ora agravante se fundou na inconformidade com o plano de ordenamento denominado NPPDM, conforme aliás o ora recorrente bem entendeu e a douta sentença deu por consignado nas alíneas y) a aa) do probatório, e acolheu na sua fundamentação de direito, a indicação da alínea c) em vez da al. a) do art. 15º do Dec. Lei 166/70, de 15 de Abril como norma habilitante do fundamento de indeferimento, deve-se a mero lapso de escrita, o qual, em sintonia com o entendimento da Jurisprudência do STA, não pode servir errónea invocação da base legal do despacho da ora Agravante.
n)A fundamentação do despacho da ora agravante, sendo sucinta, expressa, clara e precisa, esclarece concretamente que o projecto de arquitectura constante do Proc. n.º 4234/0B/91, apresentado na em 10 de Outubro de 1991 viola as normas do NPPDM, em especial o art.o 21º, para o qual remete expressamente, o n.º 2 do art. 6º, pelo que a norma habilitante do despacho vinculado de indeferimento será necessariamente a prevista no art. 15º do Dec. Lei 166/70 e não o art. 63º do Dec. Lei 445/91;
o)Ao julgar procedente o vício Agravante, por aplicação do art.o 15º do DL. n.o 166/70, de 15 de Abril, a douta sentença sob recurso incorreu em erro sobre direito, sendo por isso ilegal, donde se justifica a sua revogação.

Contra-alegaram os recorridos (herdeiros habilitados de A...), C... e B..., pedindo a manutenção da sentença recorrida, ou, para o caso de assim se não atender pedir a ampliação do objecto do recurso aos vícios que o tribunal a quo conheceu (e julgou não verificados) e também daqueles que o mesmo tribunal não chegou a conhecer, formulando as seguintes conclusões:

a)- o Recurso veio interposto da douta sentença proferida pelo Tribunal a quo que considerou procedente o vício de violação de lei por entender que a lei aplicável ao acto recorrido deveria ser o D. L. 445/91, de 20 de Novembro e não o D.L. 166/70, de 15 de Abril.
b)- A Recorrente alega que ao procedimento administrativo desencadeado em 10 de Outubro de 1991, sob o Processo n.o 4234/08/91, que culminou na prolação do despacho da Autoridade Recorrente, de 19/10/98, é aplicável o regime jurídico de licenciamento de obras particulares previsto no DL n.o 166/70 de 15 de Abril e não o regime previsto no D.L. n.o 445/91, de 20 de Novembro, que iniciou vigência em 18 de Fevereiro de 1992, conforme o prescrito no art.o 75.°, alegando ainda que
c)- No âmbito do regime jurídico de licenciamento de obras particulares, o momento determinante, para efeitos da aplicação da lei temporalmente aplicável é a data da apresentação na Câmara Municipal, do respectivo pedido, conforme decorre do regime transitório previsto no art.o 72.°, n.o 1, do DL n.o 445/91 , de 20 de Novembro.
d)- À cautela, para o caso de proceder a pretensão formulada pela Agravante, requer-se a ampliação do âmbito do Recurso, nos termos do art. 684-A do C.P.C. devendo esse douto Tribunal conhecer de todos os fundamentos invocados pelo primitivo Recorrido, pai dos actuais Recorridos, no seu Recurso Contencioso, quer aqueles que o Tribunal a quo conheceu, quer aqueles que o referido Tribunal não conheceu.
e)- São os seguintes os fundamentos invocados pelos Recorridos e que devem ser objecto de conhecimento por esse douto Tribunal:
i)- O despacho recorrido é ilegal por existir contradição entre a fundamentação apresentada na notificação para a audiência prévia e a apresentada na notificação do despacho final de indeferimento e ainda por a fundamentação apresentada no despacho final de indeferimento ser obscura, o que conduz ao vício de forma, nos termos do art.o 125.°, n.o 2, do Código do Procedimento Administrativo, pelo que o acto, por ilegal, é anulável.
ii)Além do mais, os factos invocados como fundamento do despacho recorrido não são verdadeiros, pelo que o mesmo é anulável, por erro de facto nos pressupostos, que integra o vício de violação de lei.
iii)- o mesmo despacho é também ilegal, por a fundamentação de facto que lhe serviu de base violar o art.o 12ºdo Código Civil, estando a decisão ferida do vício de violação de lei, uma vez que o ponto 2 do art.o 6º das Normas Provisórias do Plano Director Municipal de Lisboa, não pode ser aplicado a um processo que entrou na CML em 1982 e em fase de reapreciação, em 10/10/91, uma vez que essas normas não estavam em vigor naquelas datas, por só terem sido publicadas, em 30/6/92, no DR 11, Série, 30/6/92 e só vigorarem para o futuro, nos termos do referido Código Civil, pelo que o acto, por ilegal, é anulável.

iv) - Mas mesmo que assim se não entenda, o referido ponto 2, do art.o 6.°, não é uma norma proibitiva, apenas define que devem ser delimitadas áreas que deverão ser objecto de plano de pormenor, mas não proíbe a construção nessas zonas, pelo que o despacho de indeferimento recorrido está ferido do vício de violação de lei, por violar o ponto 2 do art.o 6.° das Normas Provisórias do Plano Director Municipal de Lisboa, publicadas, em 30/6/92, no DR II Série, n.º 6032, de 30/6/92, pelo que o acto, por ilegal, é anulável.

v)- É também ilegal por a fundamentação de direito que lhe serviu de base - a alínea c) do art.o 15º do D.L. n.º 166/70 de 15 de Abril - não ter qualquer aplicação ao caso em apreço, uma vez que o terreno em causa é urbano e não está sujeito a qualquer loteamento e, ainda, por não estar preenchido nenhum dos requisitos exigidos para o indeferimento, pela referida norma, já que se localiza fora dos limites da Área de Implementação do Parque Periférico de Lisboa e não existe nenhum plano ou ante plano, geral ou parcial, de urbanização e expansão da zona e as Normas Provisórias do Plano Director Municipal não podem ser aplicadas, estando a decisão ferida do vício de violação de lei, por violar o art.o 15º do D.L. n.o 166/70, de 15 de Abril, Regime Geral de Licenciamento de Obras, em vigor à data, já que
vi)- o direito de edificação numa parcela de terreno só pode ser denegado com base na lei e em normas regulamentares aplicáveis ao caso, sob pena de se estar a restringir o uso e fruição plenos do direito de propriedade, consagrado nos artigos 62.°, n.o 1, da Constituição da República Portuguesa e 1305.° do Código Civil, pelo que o acto, por ilegal, é anulável.
vii)- o despacho recorrido é também ilegal por violar o princípio da igualdade de tratamento a que a Agravante está adstrita, por força do art.o 5.° do Código do Procedimento Administrativo e do art.o 13.° da Constituição da República Portuguesa, uma vez que indeferiu, em 1998, o processo do Recorrente com fundamento no ponto 2, do art.o 6.°, das Normas Provisórias do Plano Director Municipal e emitiu, em 1998, a licença de construção n.o 3/98, no processo de obras n.o 5538/08/89, cujo edifício se encontra em fase de construção pela empresa ...., situando-se a construção a menos de 50 metros de distância do terreno do Recorrente, tendo ainda emitido, desde 1982 até à data, várias licenças de construção para edifícios que foram ou estão sendo construídos nas ruas contíguas à rua onde se situa o terreno do Recorrente, como é caso do pedido de licenciamento para construção de um prédio com 12 fogos e duas ocupações, sito na Azinhaga da Póvoa, Lote JS - Rua contígua à Quinta da Assunção - requerido por ...a e construído pelo primitivo Recorrido A... e que deu origem ao processo de obras n.o 2502/08/86 e à emissão, pela CML, da licença de construção n.o 56, emitida em 26/4/88, o que conduz ao vício de violação de lei, pelo que o acto, por ilegal, é anulável.
viii)- O mesmo despacho está eivado do vício de violação de lei por contrariar o disposto nos artigos 8.°, 12.° e 13.° do DL 166/70, de 15 de Abril e ainda o disposto no n.o 2, do art. 18.° do DL 40 768, de 8 de Setembro de 1956 (LOSTA) e na alínea b) do art.o 77.°, do DL n. 100/84, de 29 de Março, uma vez que não tendo a pretensão do primitivo Recorrido sido objecto de decisão expressa até 10 de Dezembro de 1991, formou-se, nessa data, acto tácito de deferimento do pedido de licenciamento, em obediência ao estabelecido na legislação referida e, como o deferimento tácito do pedido de licenciamento é um acto constitutivo de direitos, na medida em que fez surgir na esfera jurídica do primitivo Recorrido o direito de lhe ser passado o alvará de licença construção, só é revogável com fundamento em ilegalidade e dentro de certo prazo e como o acto tácito é legal, por não violar o disposto no art.o 15.°, do DL 166/70, de 15 de Abril, por o terreno em causa se localizar fora dos limites da Área de Implementação do Parque Periférico de Lisboa e não existir qualquer outro plano ou anteplano, geral ou parcial, de urbanização e expansão da referida zona, a sua revogação operada pelo despacho recorrido é ilegal, pelo que o acto é anulável.

Neste Tribunal o Ex.mo Procurador-geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2.Fundamentação
1. 2.1.Matéria de facto

A sentença recorrida deu como assente a seguinte matéria de facto:

a)Em 10/12/82, A... requereu o licenciamento destinado a habitação e comércio, a levar a efeito no prédio sito na Quinta da Assunção, em Lisboa, pedido esse que deu origem ao Processo n.º 5068/OB/82;
b)Por despacho de 04/05/83, publicado no D.M. n° 14141, de 17/05/83, foi deferido o licenciamento, mas condicionando-se a emissão da respectiva licença de construção, designadamente, à apresentação do estudo de estabilidade, pagamento de compensação ou mais-valia e pedido de demolição deferido;
c)Em reunião de 4/6/84 a CML deliberou aceitar, de A..., a doação de uma parcela de terreno com a área de 476 m2, destinada a via pública;
d)Em 6-12-83 A... e outros pagaram a título de pavimentos e esgotos Esc. 1.318.087$50;
e)Em 23/2/83 A... pagou Esc. 78.000$00 de taxa sanitária;
f)Em 13/3/83 A..., considerando que era exagerado o pagamento da quantia de Esc. 2.635.053$00 e a cedência de terrenos, requereu que fosse informado se poderia apresentar um projecto de infra-estruturas de arruamentos e esgotos e efectuar a sua execução, descontando o seu valor nas mais-valias e licença de construção;
g)Em 23/07/85, o ora recorrente requereu, através do Proc. n° 31074/85, o licenciamento da demolição do obras de demolição, o qual foi deferido em 3/9/86, tendo a respectiva licença de obras de demolição n.º 5442, sido emitida em 29/12/86 e levantada em 5/01/87;
h)Dela constando, nomeadamente, o seguinte "o titular da presente licença somente a utilizará quando o prédio a demolir se encontrar completamente desocupado";
i)Em 03/04/87 foi emitida a licença n.º 981, nas condições da licença referida na al. anterior, com o prazo de 180 dias para a sua execução;
j)Em 19/6/89 requereu a revalidação do despacho que aprovou o projecto, praticado no proc. 5068/OB/82, pedido que deu origem ao Proc. 25670/89;
k)Em 8/11/89 foi notificado para: a) superar a deficiência de parqueamento; b) rectificar a largura do vão externo de acesso ao estacionamento; c) Introduzir compartimento de recolha de lixos;
l)Em Maio de 1990, no Proc. n°. 25670/89, A... apresentou os elementos solicitados e apresentou um projecto de substituição, propondo construir primeiro um dos blocos, onde seria alojado o inquilino e, posteriormente, a demolição da habitação deste e a construção do outro bloco;
m)o pedido de revalidação foi indeferido por despacho de 11.06.91;
n)Em 10.10.91 A... requereu (Proc. n. 4234/08/91) a 5068/0B/82;
o)Em 6 de Março de 1992 foi notificado de que não era possível reapreciar o Proc. n°. 5068/0B/82, porque o respectivo procedimento se encontrava concluído e a licença não tinha sido emitida, por não ter sido requerida, e de que o projecto de alterações iria ser apreciado e decidido como novo pedido de licenciamento de obras;
p)Em 05/02/92 A... requereu certidão da aprovação do projecto, para fins judiciais, alegando que na parcela de terreno de 476 m2 que cedera à CML se encontrava uma casa de madeira abarracada cujo inquilino se recusa a abandonar, o que o impedia de realizar a escritura de cedência;
q)Na sequência desse requerimento foi prestada a informação dos serviços que consta de fls. 21, cujo teor se dá por reproduzido, e onde se refere que o projecto foi aprovado mas não chegou a ser emitida licença de construção;
r)Em 9 de Março de 1992, sob o Proc. n°. 1155/PGU/92, A... requereu a transferência de peças gráficas, pareceres e projectos das especialidades do Proc. n°. 5068/0B/82 para o Proc. n°. 4231/0B/91;
s)Em 13/05/92, foi o requerente, ora Recorrente notificado da informação de que só era autorizada a transferência dos elementos que estivessem estritamente concordantes com o projecto de alterações e com as demais normas em vigor;
t)em 29-7-92 foi notificado para juntar outro projecto de estabilidade de acordo com o projecto de arquitectura, e conforme ao Regulamento de Betão Armado em vigor;
u)E em 9-10-92 notificado para corrigir a instrução do pedido de licenciamento das obras de alteração, com todos os elementos em falta, em concordância com o projecto de arquitectura, e informado que, no proc. 5068/BO/82, só era aproveitável a planta de localização;
v)Em 20/10/92, foi apresentado o respectivo termo de responsabilidade subscrito pelo autor do projecto de arquitectura;
x)Em 04/06/98 A... foi notificado, nos termos dos artigos 100º e 101º do CPA da intenção da sua pretensão ser indeferida, com cópia das seguintes informações e despachos constantes de fls, 47 a 50, cujo teor se dá aqui por reproduzido, entre as quais a informação de 25/05/98 da Divisão de Gestão Urbanística do seguinte teor: "Complementarmente à anterior informação refere-se que a fundamentação de facto para a proposta de indeferimento é o ponto 2 do art. 6º das Normas Provisórias do Plano Director Municipal de Lisboa, e de direito a alínea c) do art. 15º do D.L. 166/70 de 15 de Abril";
y)Em 06/10/98 o arquitecto ..., emitiu a seguinte informação: “De acordo com a informação do Sr. Engenheiro da zona, o proc.o n.o 5068/08/82 não foi licenciado por não terem sido juntos os projectos das especialidades, solicitados em devido tempo. Não há assim razão na exposição feita, pelo que é de indeferir definitivamente o presente processo, nos termos da informação de fls. 62;
z)Após essa informação foi proferido o seguinte despacho, de 10.10.98: Ao Exm.o Director Municipal. Concordo com a informação e respectivo proposta de indeferimento do projecto. Acresce, como se verifica, a fundamentação de facto, oportunamente comunicada ao requerente em sede de audiência prévia, ao abrigo das disposições dos art.os 100.° e 101.° do CPA, a situação descrita na informação, relativa à falta de apresentação dos elementos técnicos solicitados em devido tempo e indispensáveis ao licenciamento do projecto, a que se refere o presente processo. Proponho, assim, o indeferimento e o sequente arquivo do processo.
aa)Na sequência desse despacho foi proferido um outro, do seguinte teor: À Sra. Vereadora Margarida Magalhães: Concordo com a proposta de indeferimento, pelos motivos e com os fundamentos invocados.
bb)Em 98/10/19 a Vereadora Margarida Magalhães, invocando o despacho de subdelegação de competências 28/B/P /98 publicado no B.M. n.º 206 de 29/1/98 proferiu o seguinte despacho: Concordo.
cc)No projecto constante do Proc. n°. 4234/0B/91, destinado a habitação colectiva e comércio prevê-se um coeficiente de ocupação do solo de 9.84 m3/m2.
dd)A... nunca procedeu à demolição referida nas als. b) e h), tendo assim deixado caducar a respectiva licença;
ee)E não procedeu ao pagamento das mais-valias ou compensação referidas em b);

2.2 Matéria de direito

a) Delimitação do objecto deste recurso (jurisdicional).

A sentença recorrida apreciou as seguintes questões: i) julgou que o acto recorrido (indeferimento expresso) não era revogatório de anterior acto de deferimento; ii) julgou aplicáveis as Normas Provisórias do Plano Director Municipal de Lisboa; iii) julgou que não se verificava o vício de violação do art. 6º, 2 das referidas Normas (coeficiente de ocupação do solo); iv) julgou verificar-se o vício de violação de lei por errada aplicação do art. 15º, al. c) do Dec.Lei 166/70 e, com este fundamento, anulou o acto.

O recurso da Vereadora do Pelouro do Urbanismo da Câmara Municipal de Lisboa tem como objecto, apenas a questão de saber se o vício imputado ao acto determinante da sua anulação se verifica ou não.

Porém, nas contra-alegações os recorridos invocam o art. 684º-A do C.P.Civil pedindo que, no caso de ser dado provimento ao recurso jurisdicional, sejam apreciados os vícios que tinham imputado ao acto recorrido, quer tenham ou não sido conhecidos na sentença recorrida. Esta pretensão deve acolher-se, mas limitada aos vícios efectivamente conhecidos na sentença. Tem sido entendimento dominante (como melhor se verá) que este Supremo Tribunal não conhece por substituição, e, a esta luz não se tem admitido o alargamento do objecto do recurso a vícios não apreciados na decisão recorrida. Assim, caso seja provido o recurso da Vereadora do Pelouro do Urbanismo da C. M. Lisboa, impõe-se apreciar o acerto da decisão recorrida, quanto aos vícios que efectivamente julgou não existirem no acto impugnado.

b) Recurso da Vereadora do Pelouro do Urbanismo da Câmara Municipal de Lisboa

A sentença anulou o acto por este ter aplicado o Dec. Lei 166/70, de 15 de Abril, por entender que era aplicável o Dec. Lei 445/91, de 20 de Novembro. Para tanto a decisão recorrida começou por recortar a fundamentação acolhida no acto de indeferimento: “Complementarmente à anterior informação refere-se que a fundamentação de facto para a proposta de indeferimento é o ponto 2 do art. 6º das Normas Provisórias do Plano director Municipal de Lisboa, e de direito a alínea c) do art. 15º do Dec. Lei 166/70, de 15 de Abril”. “Ora - argumenta a sentença – não faz sentido indeferir uma pretensão de revalidação do despacho que aprovou o projecto, praticado sob o n.º 5069/OB/82, e decidir-se que o projecto de alterações iria ser apreciado e decidido como um novo pedido de licenciamento de obras e, no fim, vir aplicar o regime legal vigente à data do despacho inicial (cuja validação se pretendia) mas que já não vigorava na data em que o despacho impugnado foi praticado – cfr. art. 72º, n.º 1 do Dec. Lei 445/91, de 20 de Novembro. O acto impugnado é de 98-10-19 e nesta data vigorava este último diploma, que revogou o Dec.Lei 166/70 de 15 de Abril – art. 73º”.

Esta argumentação não procede, uma vez que não basta a invocação do art. 73º do Dec. Lei 445/91, de 20 de Novembro, nem a revogação do Dec. Lei 166/70, de 15 de Abril, por aquele revogado. Na verdade, o art. 72º do Dec. Lei 445/91, de 20/11, estabeleceu o seguinte regime transitório, que deveria ter sido aplicado.

Diz este artigo:

“(…)72.°

Regime transitório

1 - Às obras particulares cujo processo de licenciamento decorra na respectiva câmara municipal, à data da entrada em vigor do presente diploma, é aplicável o regime do Decreto-Lei n.° 166/70, de 15 de Abril.

2 - Na situação prevista no número anterior, o requerente e a câmara municipal podem, de comum acordo, optar pelo regime previsto no presente diploma (…)”.

Ora, não tendo havido qualquer acordo na opção pelo regime da lei nova, torna-se claro que é aplicável ao caso dos autos, o regime do Dec. Lei 166/70, de 15 de Abril, uma vez que decorria na respectiva câmara municipal o processo de licenciamento.

Com efeito, não há dúvidas sobre o facto do pedido de licenciamento indeferido se reportar ao “processo de licenciamento” que estava a decorrer na respectiva câmara municipal. Basta consultar os apensos (processo o instrutor) para se concluir sem margem para dúvidas que está em causa o mesmo pedido de licenciamento – embora com as vicissitudes enumeradas na matéria de facto. O processo a que foi dado o número 4234/03/1991 – como se vê de do requerimento que lhe dá início – é um pedido de “reapreciação do processo 5068/0B/82”, com a revisão do projecto no sentido previamente indicado: “introdução da coluna do lixo; correcção da entrada da garagem, com a introdução de um segundo portão; correcção da área de estacionamento”.

Também o recorrente estruturou o seu recurso tendo em conta a aplicação deste diploma legal, invocando a violação dos artigos deste diploma e não os do Dec.Lei 445/91, de 20/11, não imputando ao acto a violação do art. 15º do Dec. Lei 166/70, por o artigo não ser aplicável.

Finalmente, em ambos os diplomas legais – o Dec. Lei 166/70 de 15 de Abril e o Dec. Lei 445/91, de 20/1 – a desconformidade entre o pedido de licenciamento e os planos ou ante planos de urbanização (art. 15º, 1, al. a) do Dec. Lei 166/70) ou com os instrumentos de planeamento territorial, válidos nos termos da lei (art. 63º, 1, al. a) do Dec. Lei 445/91, de 20/11) implicava o indeferimento do pedido. Assim, o vício de violação de lei invocado pelo recorrente consistia na desconformidade do pedido com a norma do art. 6º, n.º 2 das Normas Provisórias do Plano Director Municipal de Lisboa (DR II Série, n.º 603, de 30/6/92), sendo esse o seu núcleo essencial. Verificada tal desconformidade a Administração estava vinculada ao indeferimento, quer no domínio do Dec.Lei 166/70, quer no domínio do Dec. Lei 445/91.

Assim, um erro de direito que apenas incidisse sobre este aspecto (invocação errada de norma legal, perante a existência de outra norma que impõe inelutavelmente a mesma estatuição) seria irrelevante – cfr. sobre a “irrelevância do erro de direito se os pressupostos legais conduzirem aos efeitos da decisão” o Acórdão do STA (Pleno) de 12-7-90 (recurso 2296) e Acórdão do STA de 17-5-95, (recurso 18666).

Verifica-se assim que a sentença conheceu de um vício de violação de lei que não fora invocado, que não existia e que, se existisse, não era relevante. Deve, em consequência ser dado provimento ao recurso e, nesta parte, revogada a sentença recorrida.

c) Alargamento do âmbito do recurso aos vícios conhecidos na sentença (art. 684-A do C.P.Civil).

Tendo em atenção a delimitação do objecto deste recurso impõe-se apreciar a decisão recorrida, na parte em que foi favorável ao recorrido, isto é, na parte em que considerou (i) que o acto recorrido não é inválido por ter revogado um acto anterior; (ii) que as Normas do Provisórias do Plano Director Municipal de Lisboa eram aplicáveis; (iii) que o art. 6º, n.º 2 das referidas Normas Provisórias não era respeitado.

Os demais vícios imputados ao acto recorrido não foram apreciados na sentença recorrida e, portanto, não fazem parte do objecto deste recurso - este Supremo Tribunal tem vindo a entender que o preceituado no art. 715º, 2 e 753º, 1 do Cód. Proc. Civil, sobre o conhecimento do mérito em substituição do tribunal de primeira instância previsto para os Tribunais da Relação tem carácter excepcional, pelo que não é aplicável nos recursos jurisdicionais para o Supremo Tribunal Administrativo das decisões dos Tribunais Administrativos de Círculo – neste sentido Ac.s de 26-4-89, (rec. 26.514); 9-5-89, (rec. 26.600); 12-10-92, (rec. 31.416); 16-11-93, (rec. 31.460); 28-6-95, (rec. 34.594); 20-1-98, (rec. 5747); 11-2-99, (rec. 44.032) e 19-6-02, (rec. 45.695).

Relativamente ao primeiro dos vícios “conhecidos”, importa referir que a sentença recorrida começou por colocar bem a questão (ou seja, por enunciar o vício efectivamente imputado ao acto), e que era o de saber se o indeferimento expresso (acto recorrido) era ilegal por se ter formado acto expresso de deferimento – o vício consistia na ilegalidade da revogação (expressa) de acto tácito.

Porém, o vício que apreciou não foi esse.

“A primeira questão que se coloca – diz a sentença – é a de saber se tal acto é revogatório de acto tácito anterior”. Como se vê, a questão está correctamente formulada.

“A resposta é obviamente negativa, - continua a sentença - pois na data em que foi proferido o despacho recorrido já não subsistia validamente o anterior despacho que deferiu condicionalmente o pedido de licenciamento no âmbito do processo 5068/OB/82 (despacho de 4-5-83)” – cfr. fls. 255. Como se vê, apreciou a questão da revogação perante um anterior acto expresso, com condições, e não sobre um eventual acto de deferimento tácito, entretanto formado.

Ora, o que a sentença disse está certo. É verdade que não existe revogação ilícita do despacho que anteriormente havia deferido com condições o licenciamento (o referido despacho de 4-5-83). Só que o vício invocado não era esse, mas sim o de saber se havia revogação ilícita de anterior acto tácito – o que implicava conhecer da verificação, ou não, dos requisitos da formação do referido deferimento tácito.

Nesta medida, o que foi decidido na sentença deve manter-se, uma vez que apenas poderia censurar-se a sentença por ter conhecido de vício não alegado, mas tal vício (excesso de pronúncia) não é de conhecimento oficioso e não foi arguido. Por outro lado, quanto ao vício efectivamente alegado, a sentença não o apreciou, o que implica que, nessa medida, não pode este Tribunal por substituição apreciar a existência vício.

Impõe-se, assim, concluir que o vício efectivamente alegado, ou seja, a ilegalidade decorrente da revogação ilegal de anterior acto de deferimento tácito, também não faz parte do objecto deste recurso jurisdicional dado que sobre o mesmo não foi emitida ainda qualquer pronúncia na 1ª instância.

O âmbito de cognição do Tribunal fica, pois, limitado a apreciar o mérito da sentença recorrida quanto ao julgamento da (i) aplicabilidade das Normas Provisórias do Plano Director Municipal de Lisboa e da (i) desconformidade do projecto com o art. 6º, n.º 2 desse diploma.

(i) aplicabilidade das Normas Provisórias do Plano director Municipal

Quanto à aplicabilidade das Normas Provisórias a sentença entendeu que as mesmas eram aplicáveis atendendo ao princípio “tempus regit actum”. Para tanto invocou uma notificação feita ao recorrente de que o projecto de alterações iria ser apreciado e decidido como novo pedido de licenciamento.

A aplicação ao caso das referidas Normas Provisórias não pode depender do entendimento da Administração querer ou não apreciar o pedido de alteração como um novo pedido de licenciamento. A vontade da Administração aqui é irrelevante. O que importa é saber se perante as regras de aplicação da lei no tempo, as Normas Provisórias são aplicáveis ao pedido de licenciamento em causa.

O argumento do recorrente – reafirmado nas contra-alegações deste recurso – é o de que as referidas Normas só foram publicadas em 30-6-92, e, portanto só podem valer para o futuro, e, o seu processo entrou na CML em 1982 estando em fase de reapreciação em 10-10-91.

O acto recorrido, porém, foi proferido em 19-10-98. Portanto, se como diz o recorrente em 30-6-92 e 10-10-91, ainda não tinham entrado em vigor as Normas Provisórias – só publicadas em 30-6-92 – o certo é que em 19-10-98 já vigoravam plenamente.

Portanto, a decisão está certa: em 19-10-98 era possível aplicar um regime jurídico cuja vigência se iniciou em 30-6-92. A jurisprudência deste Supremo Tribunal tem entendido que o bloco de legalidade aplicável a um acto administrativo é o vigente na data em que for proferido, mesmo em casos onde tenha havido deferimento de actos intermédios do respectivo procedimento de licenciamento – cfr. o Acórdão deste STA (Pleno da secção) de 06.02.2002, (rec. 37 633): a legalidade do acto administrativo afere-se pela realidade fáctica existente no momento da sua prática e pelo quadro normativo então em vigor, segundo o princípio «tempus regit actum».

A aplicação do referido princípio implica que, como se refere no Acórdão deste STA de 7-10-2003 (recurso 790/03) “(…) embora tecnicamente a conformidade com os instrumentos de gestão territorial seja aferida na altura de apreciação do projecto de arquitectura, a aplicabilidade ou não de um instrumento de gestão territorial válido nos termos da lei, estende-se em última análise à decisão final de licenciamento - Acs. STA de 05.05.98, rec. 39 097 e 05.05.98, rec. 43 497”.

Assim, improcede, nesta parte a crítica feita à sentença recorrida.

(i) desconformidade do projecto com o art. 6º, n.º 2 desse diploma.

Neste ponto a sentença decidiu que o art. 6º, 2 das referidas Normas provisórias remete para o art. 21º que fixa, para espaços urbanizáveis o coeficiente 5 de ocupação do solo, e que o projecto prevê um coeficiente de ocupação de 9,84 m3/m2.

O recorrente não põe em causa que o coeficiente de ocupação seja superior ao referido no art. 21º, o que defende é que a norma do art. 6º, n.º 2 “não é uma norma proibitiva”, pois apenas define que devem ser delimitadas áreas que deverão ser objecto de plano de pormenor sem proibir a construção nessas zonas.

Vejamos se é assim.

As referidas Normas estão juntas aos autos (fls. 61 a 68). O art. 6º, n.º 2 tem a seguinte redacção: “Em zonas onde se verifique coexistência de áreas de edificação e espaços intersticiais edificáveis, elementos remanescentes de ocupação rural e produtos de infra-estruturas ou em edifícios onde se verifique a necessidade de uma alteração profunda de usos, são delimitadas áreas de reconversão e de reestruturação urbanística, as quais serão objecto de plano de pormenor a elaborar de acordo com o estabelecido nos artigos 20º e 21”.

O art. 21º tem a seguinte redacção: “Aos loteamentos e construções nos espaços urbanizáveis são aplicáveis os seguintes coeficientes de ocupação do solo (segue-se um quadro, onde se prevê um coeficiente de ocupação do solo a preservar para habitação de 5 e para comércio, escritório, instalações industriais e garagens de 6,5 metros cúbicos/metros quadrados). É possível utilizar um mesmo terreno para diversas possibilidades de ocupação do solo, utilizando os coeficientes de forma ponderada nos termos do quadro”.

Da articulação dos artigos 6º, 20º e 21º das referidas Normas resulta o seguinte. Os espaços urbanos subdividem-se em duas categorias: a) áreas a preservar e b) áreas consolidadas (art. 6º, n.º 1), prevendo-se ainda a possibilidade de “áreas de reconversão” (n.º 2). As áreas de reconversão ficariam sujeitas aos coeficientes previstos nos artigos 20º e 21º. O artigo 21º define os coeficientes de ocupação para as áreas a preservar e para as áreas consolidadas de comercial e administrativa, habitação colectiva e habitação individual.

Assim, o que decorre dos referidos preceitos é que, que para as áreas a preservar, quer para as áreas consolidadas, quer para as áreas de reconversão, serão sempre aplicáveis os índices de ocupação definidos nos artigos 20 e 21º. As áreas de reconversão, como é o caso do projecto em causa neste processo, deveriam, assim, necessariamente respeitar tais indicies.

O Projecto foi indeferido, no âmbito destes autos, “dado que o prédio objecto do projecto integrava, na planta de ordenamento do espaço, uma Área de Reconversão e Reestruturação Urbanística, para a qual se previa a elaboração de um Plano de Pormenor de acordo com os parâmetros urbanísticos previstos nos artigos 20º e 21º daquele instrumento de planeamento urbanístico” (cfr. fls. 209 dos autos).

Deste modo, a inexistência de um Plano de Pormenor para a referida área de conversão, não afasta a obrigatoriedade de respeitar os coeficientes de ocupação definidos no art. 21º.

E como tais coeficientes não são respeitados, verifica-se a desconformidade entre o projecto e as referidas Normas, ou seja, entre os indíces art. 21º das referidas Normas e o projecto apresentado e indeferido. O ora recorrido tem alguma razão quando diz que o art. 6º, 2 não é uma norma proibitiva. A norma proibitiva é a do art. 21º, pois é nessa norma que se estabelecem os indicies de ocupação que o projecto não respeita. O art. 6º é relevante para a classificação do espaço urbano, nas categorias aí previstas. A proibição resultante do art. 21º impõe-se a qualquer das áreas classificadas expressamente (área a preservar e área consolidada) e, por força do n.º 2 aos casos de reconversão. Ou seja, nos casos de reconversão devem respeitar-se os coeficientes de ocupação previstos para comércio, habitação colectiva e habitação individual. Esta limitação aos futuros planos de pormenor decorre desde logo do art. 6º, 2. Assim, a possibilidade de se delimitar uma “área de reconversão” fica a mesma sempre subordinada aos coeficientes do art. 21º. Daí que não seja defensável a tese da ora recorrida, no sentido do art. 21º não ser aplicável, com o sentido de um norma proibitiva.

Improcede, assim, também nesta parte a crítica feita à sentença.

Como a sentença não apreciou qualquer outro vício, impõe-se o prosseguimento dos autos, para julgamento dos vícios imputados ao acto e ainda não conhecidos.

3Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam:

a)conceder provimento ao recurso interposto pela Vereadora do Pelouro do Urbanismo da C.M. Lisboa, e, sequentemente revogar a sentença, na parte em que anulou o acto impugnado;
b)manter a decisão recorrida, relativamente aos vícios que apreciou e julgou não se verificarem;
c)ordenar a baixa do processo para julgamento dos vícios imputados ao acto contenciosamente recorrido e ainda não conhecidos.

Custas pelo recorrido, fixando a taxa de justiça em 400 €. Procuradoria em 50%.

Lisboa, 22 de Junho de 2004 – São Pedro – Relator – Fernanda Xavier – Alberto Augusto Oliveira –