Acordam em conferência no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do STA:
I- Relatório.
A
Com sede em Tondela, interpôs no TAC de Coimbra recurso contencioso de anulação do despacho emitido no uso de competência delegada pelo
PRESIDENTE DO INSTITUTO NACIONAL DE INTERVENÇÃO E GARANTIA AGRÍCOLA (INGA)
que ordenou o reembolso de importâncias recebidas como “restituições à exportação”.
O TAC de Coimbra negou provimento ao recurso por sentença de 15 de Maio de 2002.
Em recurso jurisdicional este STA, por Acórdão de 10 de Julho de 2002, revogou aquela sentença e concedeu provimento ao recurso contencioso.
Inconformada a entidade recorrida recorre agora para o Pleno com fundamento em que o Acórdão proferido nestes autos contém solução oposta à do Acórdão deste STA de 16.10.2001, no Proc. 47498, relativamente à mesma questão de direito.
O recurso foi admitido, considerado em condições de prosseguir e por fim alegado quanto à questão de fundo, tendo a entidade contenciosamente recorrida e agora recorrente formulado as conclusões seguintes:
- Os actos que concedem ajudas comunitárias ao abrigo do FEOGA- Garantia são actos praticados sob condição resolutiva.
- Os actos que, verificada a existência de irregularidades em controlo “a posteriori”, determinem a reposição de ajudas indevidamente recebidas, não são actos revogatórios, mas declarações de verificação da condição resolutiva, que implicam a caducidade do acto administrativo.
- Configurando-se o acto de concessão de ajudas como um acto constitutivo de direitos a sua revogabilidade está sujeita a um regime próprio.
- A aplicabilidade do prazo previsto no artigo 141.º do CPA à revogação dos actos constitutivos de direitos tornaria impossível a recuperação das ajudas atribuídas.
- A interpretação sufragada no Acórdão recorrido viola os princípios estabelecidos nos artigos 2.º e 4.º do Regulamento CEE 2988/95, bem como o artigo 8.º n.º 1 do Regulamento CEE 729/70 e o espírito que preside a estes diplomas de protecção dos interesses financeiros da Comunidade.
- Esses diplomas são de aplicação e vigoram na ordem interna nacional por força do art.º 8.º da Const. e do Tratado da União Europeia.
- Resulta assim inaplicável o art.º 141.º do CPA aos actos revogatórios de actos de concessão de ajudas do Feoga-Garantia e que determinem a sua restituição.
- A não aplicação dos Regulamentos referido constitui inconstitucionalidade por violação do art.º 8.º da Const.
A. .. contra alegou em defesa da manutenção do decidido desenvolvendo a tese de que é necessário manter a segurança nas relações jurídicas pela aplicação do prazo de revogação do artigo 141.º do CPA.
II- Da existência da Oposição.
Tendo em vista retomar a apreciação da existência de oposição entre as duas decisões, como é permitido pelo n.º 3 do artigo 766.º do CPC na redacção anterior ao DL 329-A/95 de 12.12, cumpre dizer que o Acórdão fundamento apreciou recurso da sentença do TAC na qual tinha sido anulada, com o fundamento de ter sido proferida muito para além do prazo de revogação do artigo 141.º do CPA, a deliberação do Conselho Directivo do INGA que impunha a uma Cooperativa a devolução da quantia recebida como ajuda à produção e comercialização de azeite na campanha 91/92.
Aquele Acórdão considerou que as ajudas concedidas eram reguladas pelo Regulamento CEE 4045/89, do Conselho, de 21.12.89, e decidiu com os mesmos fundamentos usados na decisão tomada por este STA no Acórdão de 20.02.2001, P. 46162.
Sobre o regime jurídico decorrente do aludido Regulamento diz, por remissão, o Ac. fundamento:
“… o mesmo [Regulamento] dispõe que “se aplica ao controlo da realidade e da regularidade das operações que façam directa ou indirectamente parte do sistema de financiamento pelo FEOGA, secção Garantia, com base nos documentos dos beneficiários ou devedores (art. 1.º n.º 1), dispondo o n.º 4 do artigo 2.º que o período de tal controlo decorre entre 1 de Julho e 30 de Junho do ano seguinte e que o controlo incidirá, pelo menos sobre o ano de calendário anterior ao período do controlo, podendo abranger um período a determinar pelo Estado-Membro anterior a esse ano de calendário, bem como o período compreendido entre 1 de Janeiro do ano em que o período teve início e a data do controlo efectivo de uma empresa.
Por sua vez o artigo 4.º do respectivo Regulamento dispõe que os documentos comerciais (referidos no n.º 2 do artigo 1.º e no art. 3.º) serão conservados pelas empresas durante pelo menos três anos contados da sua emissão.
E o artigo 5.º n.º 1 estabelece por sua vez que os responsáveis pelas empresas devem assegurar que todos os documentos comerciais e as informações complementares sejam fornecidos aos agentes encarregados do controlo e às pessoas habilitadas para o efeito …
Resulta do regime jurídico acabado de sintetizar nos seus traços essenciais que através do mesmo se pretendeu instituir um regime de controlo a posteriori quanto à realidade e regularidade das operações que façam parte do sistema de financiamento do FEOGA, secção Garantia …….
Visando tal controlo apurar a realidade e a regularidade das operações tituladas por semelhante documentação comercial, parece claro que, se em consequência de tal controlo se verificar que certa documentação não é conforme à operação a que a mesma se refere, no todo ou em parte, haverá que disso retirar as necessárias consequências, no que diz respeito a qualquer eventual recuperação de ajuda ou subsídio que na base formal daquela mesma documentação tenha sido concedida por esse Estado-Membro.
É isto aliás o que resulta do art. 3.º do Regulamento CEE n.º 729/70, do Conselho, de 21.04.70, o qual no âmbito do FEOGA (art. 1.º) determina que os Estados-membros, tomarão, de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais as medidas para, além do mais, se assegurar da validade e da regularidade das operações financiadas pelo Fundo, e para recuperar as importâncias perdidas após as irregularidades ou negligências.
… Um sistema de controlo como o que se pretendeu instituir ficaria sem sentido se o Estado Membro, uma vez verificada a inexactidão de documentação comercial de uma empresa, com base na qual a mesma acedeu a um financiamento do aludido Fundo, não pudesse obrigar esta a restituir o que sem base legal veio a receber.
Obrigação esta que resulta ela própria da lógica desse sistema de controlo, que para ser eficaz deverá poder reconduzir as operações de acordo com a realidade.
Significa isto que o regime de revisão dos actos administrativos quando inválidos, previsto no artigo 141.º do CPA resulta inaplicável quando estamos na presença do controlo exercido por um Estado Membro, através de um seu órgão administrativo competente na matéria sobre a exactidão dos documentos comerciais … no domínio das ajudas em matéria de destilação de vinho referente à campanha 91/92 nos termos do Regulamento CEE n.º 2384/91, e sobre a decisão daquele mesmo órgão …
Resta dizer que semelhante controlo, que decorre entre 1 de Julho e 30 de Junho do ano seguinte … pode abranger um período a determinar pelo Estado Membro anterior a esse ano de calendário …
E abrange os documentos comerciais emitidos há três anos … ou até há cinco anos, conforme o Regulamento CEE 2238/93 da Comissão de 26/7/93 (artigos 11.º e 19.º n.º 1) aplicável no âmbito dos registos a manter no sector vitivinícola”.
O Acórdão recorrido, por seu lado, apreciou a sentença do TAC que negara provimento ao recurso contencioso, além do mais com o fundamento de o direito comunitário ter a primazia sobre o direito nacional, não podendo ficar as respectivas normas desprovidas de eficácia pela existência de normas nacionais dispondo diversamente.
Diz o Acórdão recorrido, a certo ponto :
“... não estão em causa irregularidades reportadas à aplicação dos subsídios, detectadas “a posteriori” em acção de controlo sobre tal aplicação, mas sim irregularidades reportadas às próprias condições ou pressupostos da atribuição do subsídio … que afectaram de invalidade substancial os actos de certificação e concessão da ajuda.”
Mas, a matéria de facto dada como provada refere que a recorrente contenciosa recebeu um subsídio por exportação de vinho a granel para Angola nas campanhas de 1995/96, 1996/97 e 1997/98, benefício comunitário denominado “restituições à exportação” e que em 19.7.99 foi iniciada uma acção de inspecção que concluiu por propor:
a) A reposição do valor considerado como indevidamente recebido …. …………. de 2120 904581$00.
b) ….
c) A aplicação da penalização prevista na al. b) do art.º 11.º do Reg. CEE 3665/87, da Comissão, de 27 de Novembro, por existirem indícios suficientes de que essa empresa, a par de ter solicitado e beneficiado de facto, de uma restituição superior à aplicável, forneceu deliberadamente informações falsas no que concerne ao processo de atribuição das restituições à exportação …”
Neste contexto de facto o Acórdão recorrido considerou que tinha havido uma revogação efectiva da concessão das ajudas para além do prazo de um ano referido no artigo 141.º do CPA.
E por isso afirma mais adiante sobre esta revogação:
“… os poderes de controlo e os respectivo limites temporais estabelecidos para o seu exercício não contendem com os prazos previstos na legislação nacional de cada Estado Membro para a revogação dos actos administrativos.”
Ora, o Acórdão fundamento também entendeu existir uma revogação do acto de concessão das ajudas; mas considerou que essa revogação mesmo que regulada, em princípio, pela legislação nacional não podia em caso algum desinteressar-se das normas comunitárias aplicáveis e da sua eficácia e atender a essas exigências pode interferir com o prazo de revogação estabelecido no artigo 141.º do CPA se ele for incompatível com as normas que defendem os interesses financeiros da Comunidade ao ponto de tornar praticamente impossível a prossecução dos objectivos prosseguidos por tais dispositivos comunitários.
Neste ponto, isto é, sobre o alcance das normas comunitárias e a sua primazia sobre a norma nacional do artigo 141.º do CPA os dois Acórdãos divergem, sendo irrelevantes as considerações do Acórdão recorrido sobre a existência de erro na aprovação da ajuda induzido por declarações e informações falsas da própria firma, porque esse erro serviu de fundamento à aplicação de uma sanção em cumulação com a ordem de reposição, sanção essa que não é objecto de apreciação e pronúncia no Acórdão recorrido que se debruçou sobre exclusivamente sobre os vícios da ordem de reposição da quantia considerada indevidamente paga.
É que o Acórdão recorrido decidiu como nele se diz e é reafirmado no Acórdão proferido em reclamação que:
“A jurisprudência deste STA tem entendido maioritariamente que o acto de concessão de ajudas comunitárias é um acto administrativo constitutivo de direitos, pois é a resolução final do pedido de ajuda, não estando previsto qualquer outro momento decisório no respectivo procedimento.
E sendo um acto constitutivo de direitos também …. está sujeito ao regime de revogação dos actos administrativos constante do artigo 141.º do CPA ….”
Donde resulta evidente como antes se tinha assinalado em decisão interlocutória, que o Acórdão fundamento se apercebeu perfeitamente da possibilidade de uma dupla incidência temporal das irregularidades da escrita comercial: sobre as condições em que foi concedido o subsídio, umas vezes, outras sobre as condições em que foi aplicado. E, a solução que o Acórdão fundamento adoptou para as duas hipóteses foi expressa e transparentemente, a mesma, consistindo em entender que as normas dos Regulamentos comunitários que contenderem com a disposição nacional sobre revogação do artigo 141.º do CPA devem entender-se como aplicáveis e prevalecentes sobre a dita disposição nacional.
Também resulta do exposto que ambos os Acórdãos decidiram recursos jurisdicionais de sentenças que tinham julgado a mesma questão de facto, que consistia, no Acórdão fundamento, por intermédio do Ac. de 20.02.200P, 47498, na ordem de devolução de subsídio pago à produção e comercialização de azeite e por intermédio do P. 46162 - para cuja fundamentação o primeiro remete - na ordem de reposição de quantias pagas como “restituições à exportação” de vinho e produtos vínicos, com fundamento em que a documentação, que veio a ser apreciada em controlos “a posteriori”, fornecia informações falsas ou incorrectas para o processo de atribuição de cada um daqueles subsídios.
No Acórdão recorrido trata-se de devolução de subsídio à produção e comercialização de vinho e produtos vínicos, com a mesma designação de restituições à exportação e no domínio da mesma legislação, que foi considerado na vertente da irregularidade na documentação relativa à fase da concessão do montante da ajuda, mas em que as irregularidades foram detectadas em momento posterior ao respectivo pagamento.
Também resulta claro que, em qualquer dos Acórdãos, fundamento e recorrido, o quadro jurídico normativo em vigor e aplicável era exactamente o mesmo, sendo que a divergência de soluções adoptadas está ancorada em diferentes interpretações jurídicas do mesmo regime normativo, especificamente sobre a preponderância ou não do regime dos mesmos Regulamentos Comunitários sobre a norma nacional do artigo 141.º do CPA, no segmento em que estabelece o prazo limite de um ano para a revogação de actos cujos pressupostos estivessem errados, mesmo que se pretendesse rever o acto com fundamento em o erro ter sido induzido por documentação ou informações irregulares fornecidas pela empresa beneficiária da ajuda ou subsídio.
Assim, é de reiterar a existência de oposição de julgados, havendo agora de passar à apreciação de fundo.
III- O Regime Legal Aplicável.
1. A Confiança Legítima em Concurso com o Princípio Geral da Repetição do Indevido.
Atento que ambos os Acórdãos em confronto consideraram que a atribuição das ajudas comunitárias foi um acto constitutivo de direitos para os respectivos destinatários e que a ordem de restituição de montantes entregues a título daquelas ajudas era um acto revogatório não vamos entrar em nenhuma consideração que ponha em causa estes dados do problema, antes vamos concentrar a nossa atenção no ponto em que as decisões, divergentemente, consideraram aplicável, ou não, à ordem de reposição das ajudas comunitárias financiadas pelo Feoga-Garantia, o regime da revogação de actos inválidos do artigo 141.º do CPA, em particular a ordem assente nos resultados de um controlo inspectivo efectuado a partir da documentação comercial.
É assim que não vamos entrar a apreciar se as ajudas concedidas estavam ou não sujeitas a condição resolutiva, apesar de ser questão esta que é tratada em profundidade no Parecer junto aos autos pela entidade pública demandada no pedido de anulação.
No Ac. do STA de 16.10.2001, proferido no Proc. 47498, Acórdão fundamento, a deliberação do INGA que ordenava a reposição sustentou-se num controlo a posteriori realizado à documentação comercial da empresa que beneficiara de ajuda à armazenagem e comercialização de azeite na campanha 1991/92, ao qual considerou aplicável o Regulamento CEE 4045/89 de 21/12, cujo artigo 4.º dispõe que as empresas deverão conservar os documentos e dados comerciais relativos a actividades por via das quais receberam as ajudas, pelo menos três anos a contar da sua emissão.
O Acórdão fundamento é ainda composto, por remissão expressa, pelo Acórdão de 20.2.2001 no P. 46162, em que era analisado um caso de reposição de ajudas concedidas à destilação de vinho.
No entendimento perfilhado pelo dito Acórdão “havendo que aplicar em Portugal, por força da 2.ª parte deste art.º 4.º, que autoriza os Estados-membros a prever um período mais longo para a conservação dos documentos em causa, o disposto no Código Comercial (redacção do DL 41/72, de 4/2), o qual prevê um prazo de dez anos para a conservação pelo comerciante da sua escrituração mercantil” o regime previsto no artigo 141.º do CPA para a revogação dos actos inválidos não deverá aplicar-se em sede de exercício pelo Estado-membro, por intermédio dos seus órgãos administrativos, do controlo da matéria de exactidão dos documentos comerciais e correspondente verificação dos pressupostos da ajuda e da forma como foram executadas as operações para as quais foi concedida.
O Acórdão recorrido entendeu que os actos de controlo a posteriori e as ordens de reposição de ajudas não podem considerar-se válidos se não observarem estritamente a lei portuguesa, especificamente quanto ao prazo de revogação dos actos inválidos do artigo 141.º do CPA.
A divergência de soluções assenta pois na prevalência que o Acórdão recorrido concedeu ao princípio da segurança jurídica e de protecção da confiança dos agentes no comércio jurídico, enquanto o Acórdão fundamento considerou que deveria prevalecer um princípio superior de justiça assente na verdade das situações a julgar e no equilíbrio dos interesses em presença.
O principio da segurança jurídica informa a solução adoptada pelo CPA no artigo 141.º para a revogação dos actos inválidos, na medida em que adopta uma solução que faz prevalecer a necessidade de segurança jurídica sem calibrar o peso deste valor com o peso reclamado por outros valores igualmente inscritos no sistema constitucional e comummente aceites como princípios jurídicos de idêntica relevância designadamente para o justo equilíbrio nas relações jurídicas como base das instituições e da paz social.
Um dos princípios gerais de direito imanente a toda a ordem jurídica é a obrigação de restituir o que foi recebido indevidamente, segundo o princípio essencial de justiça “suum cuique tribuere” o qual colide com a necessária estabilidade e segurança do comércio jurídico sempre que tenha decorrido um período considerável de tempo sobre o recebimento indevido.
Na conjugação destes dois princípios a solução adoptada pelo art.º 141.º do CPA tem sido objecto de reparos, especialmente quando interpretada, como tem sido mais usual entre nós, no sentido de o prazo de a revogação do acto ilegal se contar desde a prática do acto e não desde o momento em que é conhecido o facto que determina a necessidade de revogar, como seja o erro sobre os pressupostos da decisão ou o não preenchimento, ainda que posterior, dos pressupostos que estiveram na base da decisão que atribuiu um benefício (o CPA Comentado de M. Esteves de Oliveira, P. Gonçalves e P. Amorim, 2.ª Ed. Pag. 682 assinala a rigidez da solução adoptada no n.º 1 do artigo 141.º nestes termos:
“As críticas mais cerradas à solução da lei reportam-se ao facto de o acto inválido só poder ser anulado administrativamente “dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida” sem se ter deixado margem para qualquer excepção, quando algumas se justificariam bem e permitiriam compor um sistema juridicamente muito mais compreensivo”.
E, Vieira de Andrade assinala os diferentes tipos de actos que são tratados no CPA indistintamente, sob a designação de revogação, limitando-se a manter o modelo tradicional francês da revisão dos actos – Vd. “A Revisão dos actos administrativos no direito português” in Cadernos de Ciência de Legislação INA, n.º 9/10.
Mais adiante refere o mesmo autor que “ … também não é de aceitar pacificamente a proibição em termos absolutos, da anulação administrativa para além da resposta (ou da contestação) da autoridade recorrida.
Se o processo administrativo se prolonga, pelas razões mais variadas, às vezes por muitos anos, porque não admitir que o órgão administrativo competente possa anular o acto – designadamente na hipótese de actos desfavoráveis – em momento posterior à resposta …”
Especificamente quanto ao prazo de revogação de acto inválido, fora do quadro acto da impugnação, diz o Prof. Vieira de Andrade:
“Optou-se por uma solução temporal de total precaridade do acto até um certo momento e de estabilidade absoluta a partir daí, sem considerar aspectos substanciais relevantes, que recomendariam porventura diferente regime.
Por exemplo não se considera aqui a diferença entre actos constitutivos de direitos, actos precários e actos desfavoráveis que poderia ser decisiva para a ponderação dos interesses no caso; tal como não se dá relevo à boa ou má-fé do particular”.
Portanto, os casos apontados são apenas exemplos dos muitos aspectos em que se verifica a necessidade de fazer funcionar o prazo de revogação de acordo com outros parâmetros basilares da ordem jurídica, para além da protecção da confiança e estabilidade.
Igual necessidade de considerar outros valores e de lhes conferir valia surge nos casos em que o acto que se torna necessário retirar da ordem jurídica foi emitido através de uma vontade inquinada por dolo ou má-fé introduzidos pela parte que pretendia beneficiar e beneficiou do acto (má-fé do particular).
Efectivamente, a estabilidade e segurança não devem servir de apoio jurídico para a pessoa que violou gravemente a boa-fé, sob pena de o direito servir para dar cobertura à iniquidade.
Estamos assim a ver como o princípio da segurança jurídica e as suas emanações normativas como o prazo de revogação dos actos administrativos ilegais, quando em confronto com outros princípios basilares do direito tem de encontrar uma forma de aplicação em que esses outros princípios também se realizem sob pena de o direito positivo se transformar em suma injustiça.
É nesta direcção tendente a aplicar de modo harmonizado com outros princípios jurídicos, normas idênticas ao art.º 141.º do CPA que em diversos países (como a Alemanha, a Áustria …) se tem entendido que o prazo de um ano para a revogação se conta desde o conhecimento do facto que é fundamento da revogação.
E, nada parece impedir que no direito Português se entenda do mesmo modo porque a norma do CPA (art.º 141.º n.º 1) pode ser lida como dispondo que o prazo de revogação é igual ao prazo máximo do recurso contencioso, isto é, um ano, contado desde o momento em que se torna conhecido o fundamento da invalidade (fundamento de facto, inaplicável ao erro de direito), tal como o prazo do recurso contencioso começa a decorrer apenas depois de o acto ser levado ao conhecimento do interessado pelas formas previstas na lei para que ele posa agir, isto é, apenas a partir do momento em que é possível ao destinatário do acto conhecer dos seus vícios, designadamente pela publicação, para o M.º P.º, começa a decorrer o prazo de impugnação.
Por outro lado, é oportuno referir que a matéria factual considerada no acto administrativo que atribui uma vantagem ao particular, se foi apresentada pelo próprio interessado de modo errado à Administração tendo em vista induzir em erro, enganar e assim obter um beneficio ilegítimo ou até proibido por lei - assim como nos casos em que o particular bem sabe quais os requisitos que tem de cumprir para a atribuição do beneficio e o recebe desde logo para cumprir esses requisitos, mas abusando da confiança que está na base das relações do comércio jurídico, não cumpre as condições que a sua posição na relação jurídica comporta - deveria ter como efeito a obrigação de reposição do que recebeu, como consequência do não preenchimento dos pressupostos que eram esperados da sua parte para a perfeição da relação jurídica, sob pena de se consagrar a obtenção ilegítima do beneficio.
É ainda de ter em conta que mesmo não existindo ou não sendo possível caracterizar dolo ou má-fé do particular, o simples incumprimento por este das regras que o vinculam e que aceitou para conseguir um beneficio desde logo atribuído numa base de confiança no preenchimento desses condicionalismos, criam uma situação cuja estrutura se desvia substancialmente da que é própria do acto praticado com base na verificação prévia dos respectivos pressupostos através do procedimento administrativo.
Na situação favorável ao particular que é criada numa base de confiança, enquanto, ou na medida em que os pressupostos que o particular tinha de preencher não se verificarem a relação jurídica está incompleta, mesmo que lhe tenha sido entregue a prestação da parte pública que com ele se encontra em relação, e daí que dê lugar à obrigação de repor tudo o que se recebeu com vista à relação cujos pressupostos se não preencheram e que o controlo verifica que já não vão preencher-se, pelo que não pode considerar-se que estamos perante a mesma estrutura daquele acto em que os pressupostos são verificados pela Administração entes da concessão, nem se pode dizer que estamos em fase de execução da definição operada pela concessão da ajuda, visto que o acto é praticado no conhecimento de que os pressupostos têm de verificar-se no futuro, sendo um ónus que impende sobre o beneficiário da ajuda fazer com que se verifiquem, mas sendo bem conhecido dos intervenientes que alguns pressupostos ainda se não verificam, sabendo-se que, por vezes, alguns deles só poderão passar a verificar-se depois de entregue a ajuda e através da sua aplicação nos termos previstos.
O que o particular recebe nestas situações é entregue em vista de uma relação que se espera vir a tornar-se perfeita, mas se intervierem factores de desvio pode gorar-se antes de se concluir ou tornar perfeita, pelo que surge aqui o dever de repetir o indevido que é um dever geral de justiça e não uma decorrência do “fecho” da relação jurídica em cuja preparação se verificou a entrega da ajuda financeira, entrega que é logo efectuada, porque se fosse remetida para momento posterior retiraria toda a possibilidade de se alcançarem os objectivos que através da sua concessão se pretendem obter.
Guiado por este princípio fundamental de direito da repetição do indevido, mais do que pela defesa “à outrance” dos interesses da Comunidade, o Tribunal de Justiça das Comunidades tem vindo a firmar desde o Acórdão Deutshe MilchKontor (Proc. 205/82ª 215/82) uma jurisprudência constante e repetida no sentido de que a aplicação do Direito Comunitário seria gravemente perturbada caso os Tribunais nacionais decidissem com base em regras que proíbem a revogação de actos administrativos em prazos de um ano, assim tornando impossível, na prática, recuperar ajudas indevidamente atribuídas (designadamente nos termos dos Regulamentos CEE 729/70) e postergando outro princípio geral de direito, porventura sem suficiente ponderação dos interesses e valores em presença.
Este princípio do Direito Comunitário não contraria as exigências e princípios do Direito Interno pois que também ele se orienta pelas mesmas razões de justiça efectiva e também na ordem interna vigora o princípio da repetição do indevido, regra de base civilística, mas que perpassa todo o ordenamento, concretizado no direito público como corolário directo do princípio da justiça inscrito no art.º 266.º n.º 2 da Constituição e comando aplicável a toda a actividade administrativa.
O que poderá contrariar a aplicação correcta dos princípios gerais de direito será uma a interpretação rígida da regra do artigo 141.º do CPA transformando-a em regra absoluta e superior a todos os outros princípios jurídicos.
Ora, no que interessa à decisão do caso submetido à nossa análise, o Tribunal de Justiça das Comunidades tem dito que as regras dos Estados Membros sobre prazo de revogação de actos administrativos ilegais como a do artigo 141.º do CPA, quando se tratar de reaver quantias pagas a título de ajudas comunitárias, de acordo com os Regulamentos Comunitários, mas que foram indevidamente atribuídas e recebidas, têm de ser aplicadas pelos Tribunais nacionais sem ignorar que a obrigação de repetição do indevido tem o valor de princípio geral de Direito Comunitário, pelo que não pode ser postergado, nem paralisadas as garantias que dele derivam, por disposições nacionais sobre a revogação que são resultantes da cristalização, da preponderância ou relevância exclusiva do princípio da segurança, sem a adequada ponderação de outros princípios estruturantes do ordenamento jurídico comunitário (e também de direito nacional como antes sublinhámos, mas que não importa à decisão do presente caso).
Como refere expressivamente o Acórdão Martin Huber, de 19.9.2002, P. C-336/2000:
“As regras previstas pelo direito nacional não podem, na prática, tornar impossível ou excessivamente difícil a recuperação dos auxílios indevidos …
Assim, não pode considerar-se contrário ao direito comunitário que o direito nacional em matéria de revogação dos actos administrativos e de restituição de prestações financeiras indevidamente pagas pela administração pública tome em consideração ao mesmo tempo que o princípio da legalidade, os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima, dado que estes fazem parte da ordem jurídica comunitária.
Contudo, o interesse da Comunidade na recuperação das ajudas recebidas em violação das condições para a sua concessão deve ser integralmente tomado em consideração quando da apreciação dos interesses em causa.
No mesmo sentido, tendente a fazer sobressair a relevância do princípio da restituição do que foi indevidamente recebido, se pronunciaram além dos dois antes referidos muitos outros Acórdãos do TJC dentre os quais se destacam os casos Oelműhle e Schmidt Sohne, de 16.7.98, P. C-298/96; Flemmer, de 9.10.2001, P. C-80/99.
É sabido que os controlos efectuados de acordo com os Regulamentos Comunitários como aquele que está em causa nestes autos (R. CEE n.º 4045/89) versam sobre a realidade e a regularidade das operações que fazem parte do sistema financiado pelas comunidades e são efectuados por ordem do Estado Membro, muitas vezes por entidades exteriores ao serviço que atribui e paga as ajudas e, de acordo com os artigos 4.º e 5.º incidem sobre a documentação comercial dos últimos três anos ou um período mais longo, se assim o determinar a legislação do Estado Membro, desde que tal documentação esteja relacionada com a operação financiada, pelo que aquelas irregularidades são detectadas muitas vezes passados períodos de alguns anos. O mesmo também pode acontecer em virtude de controlos que resultarem de iniciativas da Comissão.
Em todos estes casos, na interpretação que é efectuada pelo Acórdão recorrido, ficaria excluída por completo a possibilidade de recuperar as ajudas e reaver os meios financeiros indevidamente entregues, caso não se tivesse em conta a exigência de recuperação imposta pelo direito comunitário.
Exigência que não afasta por inteiro as preocupações de segurança jurídica porque continua a existir um prazo limite a partir do qual os controlos não são possíveis que será o prazo para a conservação da escrita comercial.
Por outro lado, do ponto de vista estrutural, como se procurou acima explicitar, a ordem de repetição do indevido insere-se numa relação jurídica que embora resulte revertida pela emissão deste novo acto não se encontrava perfeita, razão pela qual o que deve ser reposto não tinha as características de devido, de modo que a revogação assume, nestas circunstâncias, características muito peculiares que reclamam a preponderância do princípio da justiça na vertente da obrigação de repetição do indevido, sobre o princípio da estabilidade ou segurança que nestas situações não encontra a força justificativa que é característica da situação típica de proibição de retirar o que se entregou com uma causa que ocorria efectivamente, embora mais tarde se venha a verificar que estava inquinada de algum vício, ou que foi mal apreciada sob alguma vertente.
Esta análise da estrutura do acto administrativo de concessão da ajuda, idêntico a um feixe de obrigações sinalagmáticas, não encontra, porém, acolhimento na letra do artigo 141.º pelo que não encontra acolhimento fora do contexto da aplicação impositiva do direito comunitário, como vamos ainda aprofundar.
2. A Aplicabilidade directa do Regulamento Comunitário em concorrência com a lei Nacional.
Em favor da prevalência da solução do Acórdão fundamento podemos apontar a regra da aplicabilidade directa dos Regulamentos de direito comunitário.
Na verdade o Regulamento 3389/81, da Comissão de 27.11 que estabelece as regras das restituições à exportação no sector vinícola estabelece no seu artigo 3.º n.º 2 que o exportador deve indicar “Relativamente aos vinhos provenientes de uma lotação a origem e as quantidades de vinhos aplicados” e “os números e as datas dos documentos de acompanhamento” e esta indicação juntamente com outras exigências é, nos termos do n.º 1 do mesmo artigo, um pressuposto da concessão dos benefícios, sendo todos os detentores de produtos vinícolas obrigados a manter registos que indiquem em especial as entradas e saídas desses produtos (art.º 11.º).
E, o Regulamento 4045/89 do Conselho, de 21.12.89, respeitante ao controlo da regularidade das operações do sistema de financiamento Feoga, secção Garantia, depois de definir “documentos comerciais” no artigo 1.º estatui no artigo 4.º que as empresas conservarão esses documentos pelo menos três anos a contar do final do ano da sua emissão e que os Estados podem prever um período mais longo para a conservação desses documentos para efeitos de controlo da verdade e regularidade das operações.
Também resulta da análise daquele Regulamento que o controlo no prazo de um ano é apenas o controlo mínimo exigido aos Estados membros pelos n.ºs 1 e 3 do artigo 2.º, sem prejuízo dos controles resultantes de outras iniciativas nacionais ou comunitárias, bem como dos controlos a que se refere o n.º 5 do mesmo artigo 2.º, efectuados nos termos do art.º 6.º do Reg. CEE 283/72 e 9.º do Regulamento CEE 729/70, os quais têm como limite os três anos indicados ou o período mais longo que a lei nacional apontar para a guarda com carácter obrigatório da documentação comercial.
Isto é, de acordo com as enunciadas normas o pagamento da ajuda é efectuado em face do pedido instruído com a documentação exigida, mas a verificação sobre a realidade e regularidade do pedido e da respectiva documentação não é condição do pagamento da ajuda que é logo colocada à disposição do beneficiário, embora este fique sujeito à verificação da realidade e regularidade do que declarou para obter a ajuda.
O sistema de financiamento FEOGA-GARANTIA assenta, portanto, na base da confiança, na declaração sujeita a controlo “a posteriori”.
Aqui chegados importa agora salientar que as normas contidas em regulamentos comunitários são obrigatórias em todos os seus elementos e tem o carácter de acto legislativo perfeito e completo no sentido de que a sua aplicação e execução dispensam a actividade legislativa dos Estados Membros, e assim, como lei comum aos diversos membros das Comunidades asseguram uma aplicação uniforme.
Como refere Mota Campos, Direito Comunitário, II vol. Lisboa, 1983, p. 89: “os regulamentos comunitários uma vez publicados … entram em vigor em todo o território comunitário, ficam incorporados no ordenamento jurídico interno dos Estados (aplicabilidade directa formal) e são aí aplicáveis a qualquer pessoa, física ou moral, sujeita à jurisdição comunitária (aplicabilidade directa material)”.
Ora, apesar do nome poder inculcar uma ideia diferente, o certo é que os regulamentos comunitários são verdadeiras leis gerais comunitárias e também são leis ao nível do ordenamentos jurídico de cada um dos Estados Membros, pelo que o seu grau hierárquico é igual ao das leis provenientes dos órgãos legislativos nacionais.
Da aplicabilidade directa e desta situação na pirâmide das normas resulta que os acima mencionados regulamentos e suas normas estão ao mesmo nível e reclamam aplicação com força igual ao artigo 141.º do CPA.
Donde resulta a necessidade para os Tribunais nacionais de os interpretar e aplicar de modo a não a excluir a eficácia das respectivas normas, embora não se possa entender o alcance daquelas normas comunitárias como pretendendo revogar a norma nacional.
O problema consiste portanto, na interpretação da lei, a qual não se pode restringir à letra, mas tem de atender ao “pensamento legislativo”, à “unidade do sistema jurídico” ás “circunstâncias em que a lei foi elaborada” e “às condições especificas do tempo em que é aplicada” – art.º 9. n.º 1 do CCiv.
O Acórdão fundamento situou-se essencialmente neste patamar ao tomar em consideração que
“… um sistema de controlo como o que se pretendeu instituir ficaria sem sentido se o Estado Membro, uma vez verificada a inexactidão de documentação comercial de uma empresa, com base na qual a mesma acedeu a um financiamento do aludido Fundo, não pudesse obrigar esta a restituir o que sem base legal veio a receber.
Obrigação esta que resulta ela própria da lógica desse sistema de controlo, que para ser eficaz deverá poder reconduzir as operações de acordo com a realidade.”
Isto é, o Acórdão fundamento considerou que não é possível interpretar normas situadas ao mesmo nível da hierarquia das leis sem um esforço para garantir que se alcancem as finalidades que com a emissão dessas normas se procurou, fazendo, num primeiro momento, a tentativa de aplicar também a norma em colisão, conferindo-lhe igualmente efeitos que não descaracterizem a sua finalidade.
E foi assim que, na situação concreta de recuperação de entregas indevidas em financiamentos Feoga-Garantia, considerou que a segurança e confiança jurídica continuam a ser protegidas, embora com um alongamento do prazo.
Porém, a aplicabilidade directa do direito comunitário deixa alguma margem de dúvidas em face das dificuldades que suscita a aplicação harmonizada, visto que em termos teóricos haverá aceitar em grande medida as críticas dos que afirmam que a harmonização é uma modificação do regime legal cujas fronteiras são muito perigosas por via da indefinição em que assentam.
3. O primado do Direito Comunitário.
Em virtude das considerações antecedentes a solução do Acórdão fundamento é de adoptar definitivamente com base no princípio de prevalência da norma comunitária e afastamento de aplicação da norma nacional.
Vejamos em que consiste de modo breve.
Através do Direito Comunitário os Estados Membros procuraram instituir um mercado único, um espaço económico sujeito a regras essencialmente iguais.
Este objectivo exigiu de cada país membro uma limitação ou transferência de atribuições para a Comunidade, embora nos domínios e condições em que se vincularam nos tratados criadores, de modo que admitiram a integração nas ordens jurídicas nacionais de um corpo de direito não só de base convencional, mas também provindo de Instituições da Comunidade.
Como O TJC decidiu no Acórdão Costa – ENEL e se transformou em regra de direito pacífica:
“… Esta integração no direito de cada país membro de disposições provenientes de fonte comunitária e, mais genericamente, os termos e o espírito do tratado têm por corolário na impossibilidade para os Estados-membros de fazer prevalecer, contra uma ordem jurídica aceite por eles numa base de reciprocidade, uma medida unilateral ulterior …
A preeminência do direito comunitário é confirmada pelo artigo 189.º, nos termos do qual os regulamentos têm valor obrigatório e são directamente aplicáveis em qualquer Estado-membro.
…. Resulta do conjunto destes elementos que emanado de uma fonte autónoma, o direito resultante do tratado não poderia em razão da sua natureza específica original, ver-se judiciariamente confrontado com um texto de direito interno qualquer que este fosse, sem perder o seu carácter comunitário e sem que fosse posta em causa a base jurídica da própria Comunidade.”
(Sublinhados nossos)
O que se extrai para o caso presente deste princípio de primazia do Direito Comunitário é, em derradeira análise, que o artigo 141.º do CPA não pode ser aplicado se conduzir a solução desconforme com as normas dos regulamentos comunitários acima mencionadas, pelo que temos de conceder prevalência à aplicação das normas comunitárias e afastar a aplicação da norma nacional.
Em matéria diferente, sobre recuperação de ajuda estatal ilegalmente concedida - artigo 93.º do Tratado - mas esclarecedor sobre as relações entre o direito comunitário e o direito interno e os princípios que presidem à recuperação de ajudas, refere o Ac. do TJC de 20 de Março de 1997, Proc. C-24/95, caso Alcan:
“A recuperação de um auxílio ilegal deve ocorrer, em princípio, de acordo com as disposições pertinentes do direito nacional, sem prejuízo, todavia, de serem aplicadas de forma a não tornar praticamente impossível a recuperação exigida pelo direito comunitário. Em especial, o interesse da Comunidade deve ser respeitado em toda sua extensão aquando da aplicação de uma disposição que sujeita a revogação de um acto administrativo ilegal à apreciação dos diferentes interesses em causa.
A este respeito, embora a ordem jurídica comunitária não possa opor-se a uma legislação nacional que assegura o respeito da confiança legítima e da segurança jurídica no domínio da recuperação, todavia, tendo em conta o carácter imperativo do controlo dos auxílios de Estado efectuado pela Comissão nos termos do art.º 93.º do Tratado, as empresas beneficiárias de um auxilio não podem, em princípio, ter uma confiança legítima na regularidade do auxílio a não ser que este tenha sido concedido no respeito pelo processo previsto pelo referido artigo. Com efeito, um operador económico diligente deve normalmente estar em condições de se assegurar de que esse processo foi respeitado, mesmo que o Estado em causa seja de tal modo responsável pela ilegalidade da decisão de concessão do auxílio que a sua revogação se mostre contrária à boa-fé.
Além disso, estando em causa auxílios de Estado declarados incompatíveis, o papel das autoridades nacionais está limitado a dar execução a qualquer decisão da Comissão. Face à inexistência de poder discricionário da autoridade nacional, mesmo que ela deixe esgotar o prazo de preclusão previsto no direito nacional para a revogação da decisão de concessão do auxílio, o beneficiário de um auxílio concedido ilegalmente deixa de estar na incerteza a partir do momento em que a Comissão adopta uma decisão que declara tal auxílio incompatível e exige a sua recuperação.
Em consequência, a autoridade nacional competente está obrigada, por força do direito comunitário, a revogar a decisão de concessão de um auxílio atribuído ilegalmente, em conformidade com uma decisão definitiva da Comissão que declara o auxílio incompatível e exige a sua recuperação, mesmo que :
- tenha deixado expirar o prazo previsto para esse efeito no interesse da segurança jurídica pelo direito nacional;
- seja de tal modo responsável pela ilegalidade da decisão que a sua revogação se mostre, no que respeita ao beneficiário do auxílio, contrária à boa-fé, desde que o beneficiário do auxílio não tenha podido ter, por inobservância do procedimento previsto no artigo 93.º do Tratado, uma confiança legítima na regularidade do auxílio;
e
- o direito nacional a exclua em razão da extinção do enriquecimento, na ausência de má-fé do beneficiário do auxílio, uma vez que tal extinção é a regra no domínio dos auxílios de Estado que são, em geral, atribuídos a empresas em dificuldades, cujo balanço já não revela, no momento da recuperação, o aumento patrimonial que incontestavelmente resultou do auxílio.”
(Sublinhados nossos)
No caso dos autos não estamos perante a situação de recuperar ajudas nacionais declaradas incompatíveis como direito Comunitário pelo mecanismo do artigo 93.º do Tratado, mas de recuperar ajudas concedidas pelo Direito Comunitário através da Administração nacional.
Mas, em qualquer das situações a concessão da ajuda é considerada ilegal pelo direito interno e pelo direito comunitário e este último impõe indiscutivelmente a respectiva recuperação, mesmo contra normas nacionais de protecção da confiança e da segurança, pelo que estas devem ficar sem aplicação e ceder lugar à aplicação do direito comunitário, impondo-se como devido e legal o acto de revogação da concessão da ajuda.
4. O Prazo limite de Controlo e de Revisão do Acto que concedeu a Ajuda.
Para o caso dos registos relativos a operações do sector vitivinícola existe uma norma específica do Regulamento 2238/93 da Comissão, de 26/7, o artigo 19.º que estabelece para a conservação dos documentos um prazo de cinco anos, sem prejuízo de normas mais rigorosas adoptadas pelos Estados-membros.
Além do prazo do Regulamento 2238/93, o direito nacional estabelece no artigo 40.º do C. Comercial - também no CIRS art.º 118.º 2 e no CIRC, art.º 115.º - 5 - (Vd. J M Coutinho de Abreu, Curso de Direito Comercial, I vol. P. 176) o prazo de dez anos para o comerciante conservar a sua escrituração mercantil, pelo que é este prazo mais longo aquele durante o qual podem ser efectuados controlos de acordo com as normas comunitárias, controlos esses que têm necessariamente de surtir os efeitos que para eles a lei determina, designadamente a revisão das ajudas financeiras concedidas e consequente exigência do que foi indevidamente pago e nessa medida a revogação do acto que as concedeu, sendo o prazo desta revogação dilatado até ao referido limite temporal.
Portanto, é recusada a aplicação da norma do artigo 141.º n.º 1 do CPA, embora se considere que a estabilidade e a segurança não deixam de ser protegidas, antes passam a ser protegidas de forma menos intensa, cedendo em parte, à necessidade de protecção de outros valores de semelhante relevância.
IV- Decisão.
Em conformidade com o exposto o recurso é provido e o Acórdão recorrido revogado, sendo de recusar a aplicação do art.º 141.º n.º 1 do CPA e aplicar a solução adoptada pelo Acórdão fundamento para a questão jurídica do prazo de revogação dos actos que visam a recuperação de ajudas indevidamente pagas nos termos dos Regulamentos Comunitários 2238/93, de 26/7 e 4045/89, de 21.12, admitindo-se a respectiva revogação dentro do limite do prazo pelo qual deve ser conservada a escrituração comercial.
É também ordenada a baixa do processo para serem conhecidos as demais questões que foram consideradas prejudicadas, mas deixam de o ser, face ao agora decidido.
Custas pela ora recorrida, fixando-se a taxa de justiça de 450€ e a procuradoria de 60%.
Lisboa, 6 de Outubro de 2005.
Rosendo José – (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Fernanda Xavier – Angelina Domingues – Pais Borges – Costa Reis – Santos Botelho.
Tem voto de conformidade do Sr. Consº. António Madureira que não assina por não estar presente nesta data.
