0476/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A revalorização das carreiras prevista no DL 404-A/98, de 18.12 só se aplicava directamente às carreiras do regime geral da administração central que constam do anexo ao referido diploma legal ( cf. seu artº 17º nº1).

II- No que respeita às carreiras/categorias com designações específicas e às carreiras do regime especial, a revalorização prevista no referido diploma legal, seria feita mediante decreto regulamentar e abrangeria tão só, no primeiro caso, as que apresentassem um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras/categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral e, no segundo caso, aquelas em que se justificasse a adaptação dos respectivos regimes e escalas salariais ( cf. nº 2 e 3 do citado artº 17º, respectivamente).

III- O Governo legislador conferiu, assim, ao Governo administrador uma larga margem de apreciação, já que lhe conferiu a prerrogativa de avaliação e definição das carreiras que seriam enquadráveis nas citadas disposições legais, e, portanto, a faculdade de escolha dentro do universo existente, embora sujeita aos limites aí referidos, mais apertados no caso do nº 2 e mais latos no caso do nº 3 do referido artº 17º.

IV- O legislador não fixou qualquer prazo para que a administração levasse a cabo tal desiderato.

V- Assim, não se verificam os pressupostos da procedência do pedido de declaração de ilegalidade por omissão daquela regulamentação no que respeita aos trabalhadores do MADRP integrados em carreiras/categorias com designações específicas ou do regime especial, pois não existia a necessária vinculação legal, que tornasse obrigatória e exigível, a aplicação aos mesmos da revalorização prevista no referido DL 404-A/98.

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

O SINDICATO DOS TRABALHADORES DA FUNÇÃO PÚBLICA DO SUL E AÇORES, com sede na Av. Luís Bívar, nº12, 1069-140 Lisboa, veio propor, em nome próprio e em representação dos seus associados identificados no artº 3º da petição inicial, contra o MINISTÉRIO DA AGRICULTURA DO DESENVOLVIMENTO RURAL E DAS PESCAS (MADRP), o MINISTÉRIO DAS FINANÇAS E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (MFAP) e a PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS (PCM), a presente Acção Administrativa Especial (conexa com normas administrativas), pedindo a condenação dos demandados a (a) no prazo de seis meses, suprir a omissão de regulamentação prevista nos nº 2 e 3 do artº 17º do DL 404-A/98, relativamente aos trabalhadores do 1º Demandado abrangidos pelos DRs. Nº 24/89, 43/91 e 38/92, (b) que essa regulamentação produza efeitos desde a data de entrada em vigor do decreto-lei regulamentado, ou seja, reportados a 01.01.1998 e (c) ao pagamento aos trabalhadores lesados das diferenças salariais daí decorrentes e dos juros de mora respectivos, tudo a apurar em execução de sentença.

Para o efeito, alegou, em síntese, que já decorreram mais de oito anos sobre a data de entrada em vigor do DL nº 404-A/98, de 18.12 e os demandados ainda não procederam à regulamentação prevista nos nº 2 e 3 do artº 17º daquele diploma legal, relativamente aos trabalhadores dos serviços e organismos sob dependência ou superintendência do 1º demandado, identificados no artº 3º da petição, cujas carreiras se encontram reguladas no DR nº 24/89, de 11.08, com a adaptação ao NSR feita pelo Decreto Regulamentar nº 43/91, de 20.08, alterado pelo Decreto Regulamentar nº 38/92, de 31.12, que se encontram integrados nas carreiras e categorias previstas nos mapas anexos aos referidos Decretos Regulamentares, concretamente nas categorias/carreiras indicadas nos recibos de vencimento juntos como Docs. nº 72 a 138.

Fluí directamente da lei que impendia e impende sobre todos os demandados a obrigação de elaborar, aprovar e fazer publicar a regulamentação em causa necessária, a que estavam obrigados à luz do disposto nos citados nº 2 e 3 do artº 17º do DL 404-A/98 e dos princípios constitucionais pertinentes, designadamente da igualdade, da proporcionalidade, da boa fé, da imparcialidade e da justiça material.

Não é lícita a conduta omissiva em apreço que, por inércia, tem impedido que os trabalhadores abrangidos pelos referidos DR, vejam a sua revalorização profissional e retributiva ser concretizada, a exemplo do que ocorreu para a generalidade dos funcionários públicos, com efeitos a 01.01.1998 (cf. nº 1 do artº 34º do DL 404-A/98).

Por causa da referida omissão regulamentar, aqueles trabalhadores não puderam ainda beneficiar da revalorização prevista no Decreto-Lei nº 404-A/98, de 18.12, o que causou lesões na sua esfera jurídica, visto que o acto normativo omitido se mostra manifestamente necessário para dar exequibilidade, no referido âmbito, ao DL nº 404-A/98.

Contestaram os demandados, separadamente, todos concluindo, a final, pela improcedência da acção.

O MFAP e o PCM sustentaram que não se verificam os pressupostos que permitam formular um juízo de ilicitude sobre a situação de omissão regulamentar invocada, quer porque a maioria das carreiras/ categorias dos trabalhadores, cujos interesses o Autor representa, não se enquadram no nº 2 do citado artº 17º do DL 404-A/98 (por não preencherem o requisito de aproximação ou correspondência predominante com os índices remuneratórios das carreiras do regime geral, ou nos casos em que os índices são aproximados ou equivalentes, não integram o correspondente grupo de pessoal, outras havendo que pela sua natureza e especificidade das funções integram carreiras do regime especial, como as carreiras de maioral, auxiliar agrícola, viveirista principal e de tratador de animais, todas integradas no grupo de pessoal agrícola, sendo que os interessados pertencentes às carreiras de motorista de ligeiros e de auxiliar administrativo já integravam então o grupo de pessoal auxiliar do regime geral e, como tal, beneficiaram directamente da revalorização remuneratória prevista no nº 1 do citado artº 17º), quer porque o artº 17º não fixou qualquer prazo para a eventual emissão de diploma regulamentar, o que desde logo afasta a aplicação do artº 77º do CPTA.

Referem ainda, que a situação retributiva dos trabalhadores das carreiras específicas do MADRP não permaneceu inalterável, já que através dos diplomas de execução orçamental dos anos de 2000 a 2004, inclusive, a estrutura salarial dessas carreiras acabou por ser actualizada e ajustada pontualmente, procedendo-se, assim, à sua revalorização por via legislativa e que as orientações programáticos e os pressupostos de facto subjacentes ao DL 404-A/98, entretanto alteraram-se, tendo sido determinada, pela Lei 53-A/2006, de 29.1, a suspensão de todas as revisões de carreiras da função pública, o que impede a emissão de qualquer decreto regulamentar nessa matéria.

A Presidência do Conselho de Ministros arguiu ainda a sua ilegitimidade para o terceiro pedido formulado na petição sob a alínea c), porque tendo tal pedido natureza indemnizatória, teria de ser formulado contra o Estado.

No despacho saneador proferido a fls. 262 e segs, foi julgada improcedente a excepção de ilegitimidade arguida pelo terceiro demandado e, nos termos do artº 90º, nº 3 do CPTA, diferiu-se para momento posterior às alegações, a apreciação da necessidade ou não de instrução do pedido formulado sob a alínea c) e determinou-se o prosseguimento dos autos com alegações escritas.

Alegaram o Autor e as entidades demandadas, mantendo, no essencial, as suas posições iniciais quanto ao mérito da causa.

Cumprido o artº 92º do CPTA, vêm os autos agora à conferência, para decisão.

II- OS FACTOS

Consideram-se provados os seguintes factos, com interesse para a decisão:

a) Os representados pelo Autor, identificados no artº 3º da petição inicial, eram, à data da instauração da presente acção, trabalhadores do Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Regional e Pescas (MADRP) integrados em carreiras/ carreiras/ categorias previstas nos mapas anexos aos DR nº 24/89, de 11.08, 43/91, de 20.08 e nº 38/92, de 21.12 (cf. docs. fls. 72 a 138).

b) Não foi, até à data, emitido pelo Governo, qualquer decreto regulamentar ao abrigo do nº 2 ou do nº 3 do artº 17º do DL 404-A/98, de 18.12, que procedesse à aplicação da revalorização prevista no referido diploma legal, às carreiras e categorias com designações específicas ou do regime especial previstas nos citados DR nº 24/89, 43/91 e 38/92.

III- O DIREITO

O Autor vem pedir a este Supremo Tribunal, que condene as entidades demandados a, no prazo de seis meses, suprirem a omissão da regulamentação prevista nos n 2 e 3 do artº 17º do DL 404-A/98, com efeitos reportados a 01.01.1998, relativamente aos trabalhadores do 1º Demandado, seus representados, que se encontram integrados em carreiras/categorias previstas nos mapas anexos aos DRs. Nº 24/89, de 11.08, nº 43/91 de 20.08 e nº 38/92, de 21.12.

Alega para o efeito e em síntese, que tal omissão traduz uma conduta ilícita, que tem impedido os referidos trabalhadores de verem a sua revalorização profissional e retributiva de ser concretizada, a exemplo, do que ocorreu para a generalidade dos funcionários públicos, pelo que é lesiva dos seus interesses e viola os princípios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade, da boa fé, da imparcialidade e da justiça material, não havendo fundamento material em que se possa suportar a não aplicação atempada a estes trabalhadores das medidas concretizadas pelo DL 404-A/98.

A presente acção é, pois, instaurada ao abrigo do artº 77º do CPTA, ou seja, estamos perante uma acção para declaração de ilegalidade por omissão de normas regulamentares.

Embora o Autor não formule, expressamente, esse pedido, que vem definido, na lei, como o pedido principal deste meio processual (cf. artº 46º, nº 2 d) do CPTA) - e, na verdade, da sua procedência dependerá não só a fixação do prazo prevista no nº 2, mas de outros eventuais pedidos condenatórios, cumuláveis nos termos da lei (cf. artº 46º, nº 1 e 2 d) e b) e 47º, nº 1 do CPTA) - é evidente que, face aos termos em que a acção é proposta, é essa a primeira pretensão do Autor, o que, aliás, resulta claramente da sua alegação e os demandados perfeitamente entenderam como se vê das respectivas contestações.

Ora, nos termos do citado artº 77º do CPTA:

1. O Ministério Público, as demais pessoas e entidades defensoras dos interesses referidos no nº 2 do artº 9º e quem alegue um prejuízo directamente resultante da situação de omissão podem pedir ao tribunal administrativo competente que aprecie e verifique a existência de situações de ilegalidade por omissão das normas, cuja adopção, ao abrigo de disposições de direito administrativo, seja necessária para dar exequibilidade a actos legislativos carentes de regulamentação.

2. Quando o tribunal verifique a existência de uma situação de ilegalidade por omissão, nos termos do número anterior, disso dará conhecimento à entidade competente, fixando prazo, não inferior a seis meses, para que a omissão seja suprida.

Este é um meio processual novo no contencioso administrativo, introduzido pelo CPTA e que terá sido “importado” do direito constitucional, porventura a sugestão do Prof. Paulo Otero, como se dá nota em recente acórdão desta subsecção Cf. acórdão de 30.01.2007, rec. 310/06 , sendo, efectivamente, claras as semelhanças entre o citado artº 77º e o artº 283º da CRP/97, que prevê a fiscalização da inconstitucionalidade por omissão, da competência do Tribunal Constitucional.

Tendo já ficado definida, no despacho saneador, a legitimidade das partes para a presente acção e estando precludida a apreciação de outras eventuais questões obstativas do prosseguimento do processo (cf. artº 87º, nº 2 ex vi artº 46º, nº 1 ambos do CPTA), passemos, então, a apreciar a pretensão do Autor:

As normas administrativas, cuja falta de regulamentação vem invocada pelo Autor, são os nº 2 e 3 do artº 17º do DL 404-A/98, de 18.12, diploma que estabelece as regras sobre o ingresso, acesso e progressão nas carreiras e categorias de regime geral, bem como as respectivas escalas salariais ( artº 1).

O referido artº17º dispõe o seguinte:

Escalas salariais

1. As escalas salariais das carreiras de regime geral da administração central constam do anexo ao presente diploma, do qual faz parte integrante.

2. Às carreiras e categorias com designações específicas que apresentem um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral será aplicada a revalorização prevista no presente diploma bem como as regras de transição e de produção de efeitos, mediante decreto regulamentar.

3. Nos casos em que se justifique a adaptação dos regimes e escalas salariais de carreiras de regime especial ao disposto no presente diploma, as alterações são feitas mediante decreto regulamentar.

Está assente nos autos e é aliás reconhecido pelas entidades demandadas, que o Governo não procedeu a qualquer regulamentação, ao abrigo dos nº 2 e 3 do transcrito preceito legal, relativamente aos trabalhadores do MADRP, integrados em carreiras/categorias com designações específicas, ou em carreiras de regime especial, previstas nos DR. 24/89, 43/91 e 38/92.

E também está assente que os trabalhadores, cujos interesses o Autor representa, estão integrados em carreiras/categorias previstas naqueles DRs, sendo que, à excepção dos motoristas de ligeiros e dos auxiliares administrativos, que já integravam o grupo de pessoal auxiliar do regime geral, todas as entidades demandadas reconhecem que os referidos trabalhadores integram carreiras/categorias com designação específica e eventualmente, carreiras do regime especial, como seria o caso das carreiras de maioral, de auxiliar agrícola, de viveirista principal e de tratador de animais.

Ora, a questão que se discute é a de saber se o Governo estava vinculado, por força do citado artº 17º, a proceder, através da via regulamentar, à revalorização prevista no citado DL 404-A/98, das carreiras/ categorias com designação específica e das carreiras do regime especial do MADRP.

Como já decidiu este STA, no referido acórdão desta Subsecção de 30.01.2007, que veio a ser confirmado pelo Pleno da Secção Cf. ac. Pleno de 18.10.2007, P.310/06, proferidos numa acção com idêntico objecto ao da presente acção, mas relativa a trabalhadores da DGAIEC, a lei faz depender a procedência do pedido de declaração de ilegalidade por omissão de normas, dos seguintes pressupostos:

1- É necessário que a omissão seja relativa à falta de emissão de normas cuja adopção possa considerar-se, sem margem de dúvida, como exigência da lei.

2- É necessário que o acto legislativo careça de regulamentação para ser exequível, isto é, faltem elementos para poder ser aplicada aos casos da vida visados no âmbito da norma (necessidade de regulamento), elementos esses cuja definição o legislador voluntariamente endossou para concretização através de regulamento (autorização regulamentar).

3- É necessário que a obrigação de regulamentar se tenha tornado exigível, por ter decorrido o prazo para efectuar a regulamentação.

O segundo requisito está verificado, já que os nº 2 e 3 do supra transcrito artº 17º do DL 404-A/98, fazem depender da emissão de um decreto regulamentar, quer a aplicação da revalorização prevista naquele diploma a carreiras/categorias com designações específicas, quer a adaptação, ao regime nele previsto, de carreiras do regime especial, conferindo logo, desse modo, autorização ao Governo para o efeito.

Apreciemos, então, os restantes requisitos:

Segundo o Autor impendia sobre todos os demandados a obrigação de elaborar, aprovar e fazer publicar a regulamentação em causa necessária e a que estavam obrigados à luz do disposto nos nº 2 e 3 do citado artº 17º e dos princípios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade, da boa fé, da imparcialidade e da justiça material.

Ou seja, segundo o Autor, havia uma obrigação de regulamentação, face aos citados preceitos, que impunha que os demandados procedessem à aplicação da revalorização prevista no referido DL 404-A/98, às carreiras específicas e especiais previstas nos DRs nº 24/89, 43/91 e 38/92, em que estão integrados os trabalhadores do MADRP, seus representados, e, consequentemente, existia, face ao citado preceito legal, um direito subjectivo desses trabalhadores à revalorização escalonar e indiciária das respectivas carreiras.

Mas, salvo o devido respeito, não é assim.

Em primeiro lugar, está fora de dúvida, face ao citado artº 17º, que a revalorização das carreiras prevista no DL 404-A/98 se aplicava directamente apenas às carreiras do regime geral da administração central, que constam do anexo ao referido diploma (nº 1).

É verdade que essa revalorização poderia ainda ser tornada extensiva a carreiras/ categorias com designações específicas (nº 2), podendo mesmo as carreiras do regime especial beneficiar de adaptação dos respectivos regimes e escalas salariais ao disposto naquele diploma (nº 3).

Mas o legislador não pretendeu que a revalorização prevista naquele diploma se aplicasse, indiscriminadamente, a todas as carreiras/categorias com designação específica, ou a todas as carreiras especiais, mas tão só àquelas que, no primeiro caso, apresentassem um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral (nº 2) e, no segundo caso, em que se justificasse a adaptação dos respectivos regimes e escalas salariais (nº 3) cf. neste sentido, os citados acórdãos da subsecção e do Pleno .

Portanto, o citado nº 2 do artº 17º, não confere a todos os trabalhadores do MADRP que integrem uma carreira/categoria com designação específica, o alegado direito à revalorização escalonar e indiciária nos termos do citado diploma legal.

No caso das carreiras especiais, a situação ainda é mais evidente, já que o nº 3 do artº 17º, diferentemente do nº 2, não manda aplicar, ainda que só em certos casos, a revalorização prevista naquele diploma legal às carreiras de regime especial, mas apenas permite alterações, mediante decreto regulamentar, nos regimes e escalas salariais dessas carreiras, nos casos em que se justifique a adaptação desses regimes ao disposto no referido diploma.

Verifica-se, pois, que o Governo legislador delegou no Governo administrador, o poder de definir, concretizando, por via regulamentar, e, portanto, ainda no campo normativo, as carreiras enquadráveis nos citados nº 2 e 3 do artº 17º, ou seja, o Governo deixou para a sua competência administrativa regulamentar, a prerrogativa de avaliação e definição das carreiras que seriam enquadráveis nas citadas disposições legais, conferindo, assim, à administração, uma larga margem de apreciação, que envolve a faculdade de escolha dessas carreiras, dentro do universo existente, tendo em conta as particularidades de cada uma delas, e, portanto, uma discricionariedade própria dos regulamentos delegados integrativos cf. a este propósito, o Prof. Afonso Queiró, Lições de Direito Administrativo, Coimbra, vol-I, 1978, p.448/449 , embora dentro dos limites previstos na lei, mais apertados no caso do nº 2 e mais latos no caso do nº 3 do citado preceito legal. Com efeito, o legislador conferiu à administração o poder de analisar, avaliar e decidir, no primeiro caso, se existia, quanto às carreiras/categorias com designação específica a equivalência e a correspondência necessária, no que respeita ao desenvolvimento indiciário, com as carreiras/categorias do mesmo grupo de pessoal do regime geral, exigida pelo nº 2 e, no segundo caso, se se justificava, quanto às carreiras especiais, a adaptação dos respectivos regimes e escalas salariais, como exigido pelo nº 3.

Não tendo, pois, a lei determinado que todas as carreiras com designações específicas ou todas as carreiras de regime especial do MADRP seriam objecto de aplicação ou adaptação ao regime remuneratório do DL 404-A/98, ficando essa aplicação ou adaptação dependente, em cada caso, do seu enquadramento ou não, por via regulamentar, nos citados nº 2 ou 3 do artº 17º daquele diploma, após a devida ponderação, em cada caso, pela administração dos aspectos já atrás referidos, não existe vinculação legal que permita impor ao Governo essa regulamentação no que respeita aos trabalhadores do MADRP, representados pelo Autor, sendo certo que o tribunal não pode, como é óbvio, substituir-se à Administração nessa tarefa.

Aliás, segundo o Prof. João Caupers, «a aplicação da lei, na ausência de regulamento, quando este esteja previsto na própria lei, equivalerá sempre a uma modificação da intenção legislativa». Cf in , Um Dever de Regulamentar?- Cadernos de Ciência e Legislação nº 18, p.10 . .

Por outro lado, o legislador não estabeleceu qualquer prazo para que a Administração levasse a cabo tal desiderato.

O que, de resto, bem se compreende, face à previsível complexidade e morosidade de tal tarefa e à necessidade de obter recursos financeiros para prover aos encargos eventualmente daí decorrentes. Na verdade e como se refere no citado acórdão da Secção, «ao efectuar esta opção, a lei cometeu ao poder regulamentar escolhas deveras importantes e de efeitos financeiros pesados, com balizas indeterminadas, sendo que esta grande latitude se pode ainda compreender e aceitar melhor do que em matéria de reserva legislativa do parlamento, quando, neste caso, é o mesmo órgão, o Governo, a legislar e depois, na sua outra qualidade de órgão executivo, a regulamentar.»

Ora, como afirmam Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira: cf. CPTA, Coimbra 2004, p. 456 “Se, porém, a própria lei exequenda deixar ao critério da Administração (por qualquer maneira) a escolha do momento adequado para se pôr em execução o comando nela contido, a sua omissão (do regulamento) não pode ser considerada ilegal – como sucederá, por exemplo, quando é necessário afectar a essa execução meios que ainda não existem e tem de ser a Administração a decidir quando e como podem ser angariados».

O Autor veio ainda invocar que a referida omissão de regulamentação viola os princípios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade, da boa fé, da imparcialidade e da justiça material, limitando-se a alegar, a este respeito que os referidos princípios constitucionais reclamam tratamento idêntico para situações idênticas e proíbem a imposição de sacrifícios desproporcionados e injustos relativamente aos demais funcionários públicos, não descortinando fundamento material em que se possa suportar a não aplicação a estes trabalhadores das medidas concretizadas pelo DL 404-A/98, designadamente as que visam “introduzir mais justiça relativa no sistema vigente, dando-lhe coerência e equidade e melhorando as condições para um acesso mais fácil no percurso da carreira dos funcionários” (cfr. preâmbulo).

Ora, não se vislumbra como a referida omissão de regulamentação viole os citados princípios constitucionais, nem o Autor o demonstra, sendo certo que foi o próprio legislador que, no artº 17º do citado DL 404-A/98, deu, como vimos, um tratamento diferenciado às carreiras de regime geral, relativamente às carreiras/ categorias com designações específicas e do regime especial, atento, naturalmente, as especificidades destas últimas. Aliás, como tem afirmado a jurisprudência deste STA e do Tribunal Constitucional, o princípio da igualdade não proíbe que se estabeleçam distinções e até impõe que se trate diferentemente aquilo que é essencialmente desigual. O que proíbe é o arbítrio, traduzido em diferenciações arbitrárias, porque desprovidas de justificação objectiva e racional cf. entre outros, os acs. do TC nº 188/90, DR II de 12.09.1990 e. nº 455/02, de 30.10.02 e a jurisprudência do TC neles citada, quanto ao princípio da igualdade como limite da actividade administrativa e ainda os acs. do Pleno de 29.04.93, rec. 24.606 e da Secção de 03.11.05, rec. 419/05 e jurisprudência neles citada, quanto ao princípio da igualdade como limite interno da actividade administrativa , o que no caso não ficou demonstrado.

Não se verificam, pois, os restantes pressupostos de que, vimos, depende a procedência da presente acção.

Face a tudo o anteriormente exposto, há que concluir pela improcedência do pedido de declaração da ilegalidade por omissão ilegal de normas regulamentares, improcedendo, consequentemente, os restantes pedidos formulados na petição, porque dependentes da procedência daquele.

IV- DECISÃO

Termos em que acordam os juízes em julgar a acção totalmente improcedente.

Sem custas, por o Autor estar isento.

Lisboa, 20 de Fevereiro de 2008. – Fernanda Martins Xavier e Nunes (relatora) – Maria Angelina Domingues – António Bento São Pedro.