Quem foi o relator do acórdão 02068/02?

O relator foi João Belchior, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 02068/02?

O acórdão foi proferido em 22 de junho de 2004.

02068/02 - STA

Sumário

I - Sendo que a ordem do conhecimento dos vícios imputados ao acto recorrido nos é dada pelo art.º 57º n.º 2 da L.P.T.A., tal não impede que o conhecimento do vício de forma por falta de fundamentação deva preceder o do conhecimento de vício de violação de lei quando ao acto recorrido é substantivamente imputado que por deficiente externação dos seus motivos não permite apreender os respectivos pressupostos de facto e de direito que determinaram a sua a prolação. II - Com o dever de fundamentação, constitucionalmente enunciado no art.268.º (n.º3) da CRP, e hoje definido nos arts. 124.º e 125.º, do CPA, visa-se assegurar fundamentalmente, por banda da Administração, a garantia de que a actividade administrativa se processe no sentido de uma melhor ponderação do caso, e pelo lado do destinatário do acto, a garantia de que apenas perante uma fundamentação suficiente, que permita aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, poderá o mesmo decidir-se livremente pela respectiva aceitação ou pela sua impugnação. III - Não se verifica tal vicio quando os elementos do procedimento para que o acto remete permitem a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto. IV - O erro sobre os pressupostos de facto traduz-se numa desconformidade entre os factos em que assentou a prolação do acto e os factos reais de modo a que sejam considerados para efeitos da decisão factos não provados ou desconformes com a realidade. V - Não é o caso, sem prejuízo de tal pode vir a relevar noutro plano, quando a tal respeito apenas se invoca uma descontiguidade temporal entre os pressupostos de facto que são referenciados em informação que vem a ser assumida pelo posterior acto (e que constitui o acto impugnado), e uma pretensa diferenciação nos pressupostos (alegadamente desactualizados) que se verificam aquando da prolação desse acto, mas sem que se alegue e demonstre que os pressupostos de facto eleitos pelo acto impugnado sejam desconformes com a realidade. VI - Não viola os princípios da proporcionalidade e da prossecução do interesse público (cf. nº 2 dos artºs 4º e 5º do CPA e 266º da CRP) a decisão administrativa que rescinde contrato de concessão de incentivos financeiros em virtude de a entidade beneficiária, por razões que lhe são exclusivamente imputáveis, não ter executado o projecto no prazo contratualmente previsto, tendo concretamente decorrido seis anos desde o termo final do prazo para execução do projecto e três anos desde que as obras pararam sem que o projecto estivesse integralmente concluído.

Texto

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA): I. Relatório A..., com os sinais dos autos, interpõe o presente recurso contencioso de anulação do despacho conjunto (ACI) do SECRETÁRIO DE ESTADO DO TURISMO, MINISTRA DO PLANEAMENTO (actual MINISTRA DE ESTADO E DAS FINANÇAS), e SECRETÁRIO DE ESTADO DO TRABALHO e FORMAÇÃO (actual SECRETÁRIO DE ESTADO DO TRABALHO), assinado por estas entidades, respectivamente a 20 de Dezembro de 2001, 2 de Janeiro de 2002 e 23 de Janeiro de 2002, imputando-lhe vícios de forma e de violação de lei. As entidades recorridas (E.Rs.) vieram aos autos oferecer as suas respostas, sustentando a legalidade do ACI. Alegando a recorrente formulou as seguintes CONCLUSÕES: 1ª: O despacho conjunto recorrido é “fundamentado” per relationem e o seu conteúdo está exarado na informação 395/2001/DAIN do IFT; 2ª: A referida informação aponta para duas soluções, a rescisão do contrato ou, considerando o interesse público, a prorrogação do contrato; 3ª: Duas das três “sub/decisões” que integram o despacho conjunto são meramente de “concordo” sem dizerem com o quê; 4ª: Não é definido porque se concordo com a rescisão – na sub/decisão do Secretário de Estado do Turismo – e se rejeita, considerando o interesse público como consta da informação integrada e convertida em “fundamentação” do acto, a prorrogação do contrato de incentivos financeiros; 5ª: A fundamentação é incongruente e equivale à sua inexistência; Consequentemente, 6ª: O acto recorrido é ilegal por violação do disposto nos artigos 124º e 125º, ambos do C.P. Administrativo e 268º, nº 3, da Constituição; 7ª: A decisão recorrida contraria expressamente os ditames do interesse público referida na sua fundamentação. Além do que, 8ª: Face ao investimento feito, a rescisão do contrato implica um sacrifício excessivo para a recorrente –atento, aliás, o interesse também público lesado -, pelo que se desrespeitou o princípio da proporcionalidade. Consequentemente, 9ª: Os pressupostos de facto referenciados no acto não estão actualizados – entre a vistoria e a decisão decorreu quase um ano e meio até à notificação da recorrente – tendo-se alterado e em muito a factualidade referida. Além do que, 10ª: Não é verdade que o clube social não esteja construído, nem é verdade que os demais equipamentos turísticos – v.g. a marina – não estejam em pleno funcionamento, o que já foi referido em sede de pronúncia, não aferida pelos serviços públicos e mantida sem fundamento na decisão final. 12ª: Verifica-se pois clamoroso erro nos pressupostos de facto, no que concerne à decisão recorrida; 13ª: Os juros peticionados já prescreveram, ex vi do disposto na alínea b) do art. 310º do C. Civil, em 8 de Março de 2000. O SECRETÁRIO DE ESTADO DO TURISMO, contra-alegando, reafirmou a posição expressa em sede de resposta, formulando as seguintes CONCLUSÕES: 1ª - O despacho recorrido fundamentou-se na Informação de Serviço nº 395/2001/DAIN, de 22.11.2001, do Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo, e despachos internos sobre ela exarados, de cujos conteúdos se apropriou. 2ª - Nessa Informação e nesses despachos internos, o Instituto descreve, com suficiente detalhe e rigor factual, a situação do empreendimento da Recorrente verificada pela vistoria de Março de 2001 e as razões por esta invocadas tendentes a justificar o atraso constatado na execução do projecto, concluindo no sentido da existência de uma efectiva causa de rescisão do Contrato de Concessão de Incentivos Financeiros que com ela havia sido celebrado em 8 de Março de 2003. 3ª - Não enferma, pois, o acto recorrido do alegado vício de forma por falta ou insuficiência de fundamentação. 4°.- Por força do aludido Contrato (artigo 4°.), estava a Recorrente obrigada a concluir o empreendimento no prazo máximo de 24 meses contados a partir da data da sua assinatura, ou seja, até ao dia 8 de Março de 1995. 5ª - Em vez disso, a aludida vistoria efectuada em Março de 2001 constatou que o projecto não estava ainda concluído, com a agravante de não existirem sequer perspectivas credíveis quanto a tal conclusão. 6ª - É, pois, aplicável ao caso em apreço o disposto na alínea a) do nº1 do artigo 8° do Contrato que prevê, como um dos motivos imputáveis ao promotor e justificativos da rescisão do contrato por iniciativa governamental, “o não cumprimento dos objectivos e obrigações nos prazos estabelecidos neste contrato". 7ª - As razões invocadas pela Recorrente para uma tal situação - conflitualidade com o empreiteiro e dificuldades internas na formação da sua própria vontade social - são manifestamente insusceptíveis de ilidir a presunção de culpa quanto à mora em que caiu. 8ª - Estando largamente ultrapassado o prazo contratual para a conclusão do projecto e face à ausência de perspectivas credíveis quanto a essa mesma conclusão, impunha-se, por parte dos membros do Governo com competência na matéria, a rescisão do Contrato, para defesa dos dinheiros públicos envolvidos no projecto. 9ª - Assim sendo, também o acto recorrido não enferma do alegado vício de violação de lei. A MINISTRA DE ESTADO E DAS FINANÇAS, e o SECRETÁRIO DE ESTADO DO TRABALHO, contra-alegando, louvaram-se na aludida posição expressa pelo SECRETÁRIO DE ESTADO DO TURISMO. O Exmº Procurador-Geral Adjunto, através do seu parecer de fls. 145-147, sustentou que o recurso não merece provimento, nos termos seguintes: “O recurso vem interposto do despacho conjunto do Secretário de Estado do Turismo, Ministra do Planeamento e Secretário de Estado do Trabalho e Formação, datado, respectivamente, de 20-12-01, 02-01-02 e 23-01-02, nos termos do qual foi rescindido o contrato de concessão de incentivos financeiros celebrado com ora recorrente. Ao despacho impugnado vêm atribuídos vícios de forma, por falta de fundamentação, e de violação de lei, decorrentes de violação do princípio da proporcionalidade de da prossecução do interesse público, bem como por erro nos pressupostos de facto. Acompanhando o alegado pelas autoridades recorridas, também, em meu entender, o despacho não enferma dos vícios acima mencionados. Vejamos. Defende a recorrente que a fundamentação do despacho sindicado seria incongruente, obscura e contraditória, já que teria acolhido uma informação dos serviços (395/01/DAIN) cujas conclusões apontariam, ao invés da decisão que veio a ser tomada de rescisão do contrato, no sentido da prorrogação do prazo de execução material e financeira do projecto de investimento que estava em causa. Acontece que se é certo que a informação referida, depois de descrever o quadro factual que suportava a conclusão do incumprimento do prazo contratual para a realização material do projecto, desenhava, em alternativa, duas soluções possíveis a serem tomadas em instância superior, a verdade é que o despacho conjunto das autoridade recorridas foi lavrado após proposta do CA do Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo que, apoiando-se na fundamentação dum sequente parecer jurídico, expressamente optava pela rescisão contratual. Ora, na articulação lógica e sequencial da informação e do parecer jurídico, o que relevará em termos de suporte fundamentador do despacho é o que consta deste último, através do qual se alcança com clareza a motivação para a rescisão do contrato em face do atraso culposo de mais de oito anos na conclusão do projecto e da inexistência de qualquer interesse público susceptível de justificar outra decisão. A recorrente poderá não se conformar com a decisão tomada, não poderá é, a meu ver, alegar desconhecer as razões que conduziram as recorridas a decidirem Dela rescisão do contrato. No concernente aos vícios de violação de lei, a decisão de rescindir o contrato, para além de expressamente contemplada no respectivo clausulado (artigo 8.º, alínea a)), configura-se como sanção adequada e proporcional ao grosseiro e culposo incumprimento do prazo previsto para a realização material do 'Projecto (24 meses- artigo 4.º do contrato), não tendo a recorrente, por outro lado, nada alegado por forma a poder concluir-se que a decisão tomada seria atentatória do dever da administração prosseguir o interesse público. Pretende ainda a recorrente que o despacho impugnado estaria ferido de erro sobre os pressupostos de facto. Ora, se é certo que se possa admitir que o estado de concretização do projecto se tenha alterado desde a data da vistoria realizada(Março de 2.001) até às datas da prolação do despacho conjunto, a verdade é que a eventual desactualização ocorrida é de mero pormenor, em vista do que afirma a própria recorrente, e em nada afecta o cerne do motivo determinante para a rescisão do contrato e que se prendeu com o facto do prazo para a realização do projecto se encontrar largamente excedido. Importará, pois, concluir pela irrelevância invalidante de eventual erro de pormenor na descrição factual dos pressupostos em que assentou o despacho recorrido. Por último, a recorrente vem invocar a prescrição dos juros que lhe foram exigidos quanto à restituição da importância que lhe foi concedida a título de incentivo financeiro. Trata-se de questão que, a meu ver, exorbita do âmbito da impugnação contenciosa do despacho conjunto, uma vez que nele nada se definiu a respeito da exigência de juros, apenas se tendo decidido - sem mais - a rescisão do contrato”. II. FUNDAMENTAÇÃO II.1.DE FACTO Para a decisão do recurso importa registar os seguintes FACTOS (M.ª de F.º): 1. A A... é uma empresa que possuí um único empreendimento imobiliário afecto à exploração turística, sito em ..., Gondomar, na margem direita do rio Douro, a cerca de 9 Km da cidade do Porto, rotunda do Freixo. 2. Este empreendimento corresponde a oito lotes, titulados por um alvará de loteamento em vigor. 3. Entre estes lotes, alguns estão integralmente realizados – lote Marina, servida por posto de abastecimento combustível, tudo representando um volume de negócios anual superior a 400 mil Euros. 4. Quanto aos restantes lotes, destaca-se o lote hotel/apartamentos turísticos que se encontra integralmente infra-estruturado, e o lote “aldeamento turístico” que apresenta infra-estruturas realizadas em 70% (setenta por cento). 5. Em 8 de Março de 1993, foi celebrado um contrato de concessão de incentivos entre a ora recorrente e o Instituto de Investimento de Apoio ao Turismo documentado a fls. 18-24, aqui dado por reproduzido para todos os efeitos legais. 6. A 22 de Novembro de 2001 é elaborada no Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo a informação de serviço nº 395/2001 DAIN, documentada nos autos a fls. 25-30, aqui dada por reproduzida, de que se destaca a alusão à vistoria levada a efeito ao empreendimento subsidiado, onde se constatou que o mesmo se não mostrava concluído, “não obstante o prazo para o efeito ter terminado”, a 8 de Março de 1995, pelo que se configurava a existência de causa de rescisão do contrato, motivo porque foi ouvido o promotor (recorrente) para ao fins do artº 100º do Código de Procedimento Administrativo, ao que aquele respondeu justificando a verificação do atraso (o qual se relacionava com defeitos que a obra de construção civil apresentava e imputáveis à construtora) e ainda que concorria motivo para prorrogação do prazo. Mais se refere na informação que tal atraso na execução da obra era de imputar a conduta culposa da recorrente. Como no entanto a rescisão do contrato não se impõe vinculadamente à Administração, pese embora o incumprimento aparentemente culposo do prazo de execução material e financeira do projecto de investimento, e atendendo ao interesse público de apoio ao turismo e aos montantes ali já investidos, termina a mesma informação por propor o não exercício da faculdade de rescisão, devendo antes proceder-se à “prorrogação do prazo de execução material e financeira do projecto de investimento até data a fixar superiormente e sempre a título de única prorrogação”. 7. Em tal informação é exarado, com a data de 02.12.2001, o seguinte parecer: “Visto Em face do que se enuncia na presente informação de serviço é manifesto o incumprimento por parte da promotora da obrigação que sobre si impende de executar o projecto nos termos previstos inicialmente. Com efeito o prazo para executar o projecto terminou em 8 de Março de 1995, sem que o mesmo se encontre, neste momento, concluído. Acresce ainda que: a) não obstante a promotora ter já demonstrado a vontade ao IFT de apenas executar o Clube Social desistindo assim, por agora da execução do Centro Hípico - redução essa que, não obstante, não foi ainda objecto de deliberação por parte do CA em virtude da ausência de perspectivas quanto à possibilidade de execução integral do próprio Clube Social - a verdade é que se constata, por um lado, a não execução integral daquele Clube Social e por outro lado a manutenção de ausência de perspectivas quanto àquela conclusão. b) a promotora não logrou ilidir a presunção de culpa que onera o seu comportamento faltoso nos termos do artigo 799º do Código Civil, tal como resulta do teor da presente informação de serviço. Se é certo que a rescisão não constitui o exercício de um poder funcional vinculado, podendo ou não ser exercido ponderados os interesses em presença também não é menos certo que, tendo Já decorrido perto de nove anos desde a data da celebração do contrato de concessão de incentivos, seis anos desde o termo final do prazo de execução do projecto e três anos desde que as obras pararam sem que o projecto - ou mesmo parte do projecto - estivesse concluído, é manifesto que não existe qualquer interesse público susceptível de justificar o não exercício dessa mesma faculdade de rescisão. Deste modo, e nos termos e com os fundamentos constantes da presente informação de serviço e do presente parecer, propõe-se a rescisão do contrato de concessão de incentivos celebrado com a promotora em 8 de Março de 1993, sendo competente para o efeito os membros do Governo responsáveis pelas áreas do desenvolvimento regional, turismo e emprego. À consideração superior” 8. Ao lado de tal informação, e com data de 6.12.01, foi exarado: “Considerando os fundamentos constantes do presente parecer, o CA delibera propor aos membros do Governo competentes para o efeito a rescisão do presente contrato.” 9. Ainda na mesma informação, com a data de 2001.12.20, é exarado pelo SECRETÁRIO DE ESTADO DO TURISMO o despacho nº 949/2001/DAIN - “Concordo com a rescisão do contrato de concessão de incentivos. À consideração da Senhora Ministra do Planeamento e dos Senhores Secretários de Estado do Trabalho e Formação” –, e, respectivamente com as datas de 2 de Janeiro de 2002 e 23 de Janeiro de 2002, são exarados os despachos de concordo, pela MINISTRA DO PLANEAMENTO e SECRETÁRIO DE ESTADO DO TRABALHO e FORMAÇÃO. 11. O referido despacho conjunto constitui o ACI. II.2. DO DIREITO Como se viu vem impugnado o despacho conjunto da autoria das Es.Rs., através do qual se procedeu à rescisão do contrato de concessão de incentivos celebrado em 8 de Março de 1993, entre a ora recorrente e o Instituto de Investimento de Apoio ao Turismo. Com tal concessão de incentivos visava-se a construção de um conjunto de animação turística. Importa desde já atentar no conteúdo do ACI, ponto de partida essencial para indagar do (des)acerto dos vícios que lhe são imputados. Ora, o ACI teve a antecedê-lo a informação de 22 de Novembro de 2001 elaborada no Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo (informação de serviço nº 395/2001 DAIN), a que se refere o ponto 6 da M.ª de F.º, na qual, e com base numa vistoria levada a efeito no anterior mês de Março, se refere que o empreendimento subsidiado não se mostrava concluído, pese embora o prazo para o efeito haver já terminado, a 8 de Março de 1995, pelo que se configurava a existência de causa de rescisão do contrato. Mais se refere naquela informação que tal atraso na execução da obra era de imputar a conduta culposa da recorrente, mas como a rescisão do contrato não se impõe vinculadamente à Administração, e pese embora o incumprimento aparentemente culposo do prazo de execução do projecto de investimento, atendendo no entanto ao interesse público de apoio ao turismo e aos montantes ali já investidos, acaba por propor o não exercício da faculdade de rescisão, antes sugerindo a prorrogação do prazo de execução material e financeira do projecto de investimento. Em tal informação é exarado parecer no qual, depois de aludir que o promotora já demonstrou a vontade ao IFT de apenas executar o Clube Social (desistindo assim, por agora da execução do Centro Hípico), e à ausência de perspectivas quanto à possibilidade de execução integral do próprio Clube Social, e depois de ponderar ser manifesto o incumprimento por parte da promotora da obrigação que sobre si impende de executar o projecto nos termos previstos inicialmente, e que, visto o prazo para executar o projecto haver terminado em 8 de Março de 1995, sem que o mesmo se encontre concluído, e que, tendo Já decorrido perto de nove anos desde a data da celebração do contrato de concessão de incentivos, seis anos desde o termo final do prazo de execução do projecto e três anos desde que as obras pararam sem que o projecto - ou mesmo parte do projecto - estivesse concluído, é manifesto que não existe qualquer interesse público susceptível de justificar o não exercício dessa mesma faculdade de rescisão. Por isso, e depois de o CA daquele Instituto ter deliberado propor aos membros do Governo competentes a rescisão do contrato, as entidades recorridas exararam despacho de concordância. A ordem do conhecimento dos vícios imputados ao acto recorrido é-nos é dada pelo art.º 57º n.º 2 da L.P.T.A., sendo que como primeiro vicio atribuído ao ACI, a recorrente afirma mostrar-se o mesmo inquinado de falta de fundamentação, com o que violaria o disposto nos artigos 124º e 125º, ambos do C.P.Administrativo e 268º, nº 3, da Constituição (cf. conclusões 1ª a 6ª da alegação). Ora, importa referir a propósito que desde há muito que a jurisprudência deste S.T.A. vem defendendo que o conhecimento do vício de forma por falta de fundamentação deve preceder o do conhecimento de vício de violação de lei quando o acto recorrido, alegadamente, não permite vislumbrar com segurança a motivação e, consequentemente, subsumi-la inequivocamente nos textos legais aplicáveis (Podem ver-se a propósito, e entre muitos outros, os seguintes acórdãos do STA: 30.OUT.90 - Rec. 24.248, 16.1097-Rec. 37851, 30.09.98-Rec.34176, de 17.1199-Recc.40035, de 30.MAI.00-Rec. Rec. 45339, e de 07/02/2002-Rec.47767.). Afinal, e prioritariamente, torna-se necessário perscrutar o conteúdo do acto impugnado, concretamente os seus fundamentos de facto, pois só após a eventual superação da alegada carência (ou incongruência) da motivação de facto, impeditiva da apreensão dos pressupostos de facto e de direito do acto que determinaram a sua a prolação, é que se poderá ajuizar da sua correcção, que é afinal o que a recorrente invoca. Efectivamente, sustentando tal vicio, em seu abono, e fundamentalmente, afirma a recorrente que, estando o seu conteúdo exarado na sobredita informação 395/2001/DAIN do IFT (cf. ponto 6 da M.ª de F.ª), a mesma aponta para duas soluções, a rescisão do contrato ou, considerando o interesse público, a sua prorrogação, pelo que não pode a fundamentação operada deixar de se considera incongruente, o que equivale à sua inexistência. Vejamos: Com o dever de fundamentação, constitucionalmente enunciado no art.º 268.º (n.º3) da CRP, e hoje definido nos arts. 124.º e 125.º, do CPA, como vem sendo reiteradamente afirmado pela jurisprudência deste STA, pretendem-se assegurar fundamentalmente, por banda da Administração, a garantia de que a actividade administrativa se processe no sentido de uma melhor ponderação do caso, e, pelo lado do destinatário do acto, que apenas perante uma fundamentação suficiente, que permita a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto até ser proferida a decisão, poderá o mesmo decidir-se clara e livremente pela respectiva aceitação ou pela sua impugnação quando se não conforme com a decisão administrativa (Entre muitos outros, vejam-se por mais recentes os acórdão deste S.T.A. de 24.NOV.98 - Rec. 43.93, de 12-11-2003-Rec. nº 041291(PLENO), e de 10 de Fevereiro de 2004-Rec. 1813/02-12.) . Por outro lado, deve ter-se em vista que, como conceito relativo que é, varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso, pelo que haverá que atentar no tipo de acto em causa para aferir da suficiência do cumprimento daquele dever. É indiscutível, por outro lado, que a fundamentação por remissão, como sucedeu no caso, se encontra claramente expressa no citado art.º 125.º(n.º1) do CPA. Deve ainda referir-se que ocorre incongruência na fundamentação quando for manifesta a contradição entre os fundamentos e a decisão, ou seja, quando dos motivos indicados não se possa extrair logicamente a conclusão extraída. À luz do exposto, e atentando no que se mostra registado em sede de M.ª de F.º, deve concluir-se que não ocorre tal vício, ou melhor, a sua afirmação apenas pode radicar numa visão insuficiente dos elementos para que o despacho conjunto recorrido remeteu, como a análise daquela M.ª de F.º o revela. Efectivamente, se é verdade que a informação 395/2001/DAIN do IFT (cf. ponto 6 da M.ª de F.ª), aponta para duas soluções (a rescisão do contrato ou a sua prorrogação), não é menos certo que tal informação é complementada, como o revela o ponto 7 da M.ª de F.º, com um parecer ali extratado, e no qual se conclui ser manifesto que não existe qualquer interesse público susceptível de justificar o não exercício dessa mesma faculdade de rescisão. Por outro lado, ainda antes da intervenção dos membros do Governo, e como o denota o ponto 8 da M.ª de F.ª, consta a menção de que, o CA delibera propor aos membros do Governo competentes para o efeito a rescisão do presente contrato. Só então é que é exarado pelo SECRETÁRIO DE ESTADO DO TURISMO o aludido despacho de, concordo com a rescisão do contrato de concessão de incentivos, concordância reiterada pelas demais entidades recorridas, o qual constituiu o conteúdo dispositivo do ACI. Está assim justificada a afirmação acima produzida no sentido de que apenas numa visão insuficiente dos elementos para que o despacho conjunto recorrido remete é que pode justificar o esgrimir-se com a falta (insuficiência ou incongruência) de cumprimento do dever de fundamentação. Sem necessidade, pois, de outras considerações, deve concluir-se pela improcedência do vicio levado às conclusões 1ª a 6ª da alegação. Atente-se agora na arguição a que respeitam as conclusões 9ª a 12ª da alegação, segundo as quais se verifica erro nos pressupostos de facto, em virtude de alegadamente os pressupostos de facto referenciados no acto não estão actualizados, visto que se terão alterado entre a vistoria e a decisão contida no acto recorrido, concretamente não sendo verdade que o clube social não esteja construído, nem que os demais equipamentos turísticos – v.g. a marina – não estejam em pleno funcionamento. Vejamos: Importa precisar a propósito que o erro nos pressupostos de facto se traduz essencialmente numa desconformidade entre os factos em que assentou a prolação do acto e os factos reais de modo a que sejam considerados para efeitos da decisão factos não provados ou desconformes com a realidade. Ora, a ocorrência de uma descontiguidade temporal entre os pressupostos de facto que são referenciados em dada informação (a qual por sua vez alude a situação revelada em vistoria antes levada a efeito), situação que vem a ser assumida pelo posterior acto (que constitui o acto impugnado), e os pressupostos diferenciados que hipoteticamente se verificam aquando da prolação desse acto, não significa, por si só, que os factos em que assentou a sua prolação sejam desconformes com a realidade, sendo que seria nessa desconformidade, e não noutra, que residiria o erro em causa. Isto sem prejuízo de essa desconformidade (ou falta de actualização como lhe chama a recorrente) poder eventualmente relevar nalgum outro plano. Ou seja, e em resumo, não tendo a recorrente alegado que os pressupostos de facto eleitos pelo acto impugnado sejam desconformes com a realidade, improcede necessariamente a matéria a que respeitam as conclusões 9ª a 12ª da alegação. Sob as conclusões 7ª e 8ª, afirma a recorrente que a decisão recorrida contraria expressamente os ditames do interesse público referida na sua fundamentação, além do que, face ao investimento feito, a rescisão do contrato implica um sacrifício excessivo para a recorrente – atento, aliás, o interesse também público lesado -, pelo que se desrespeitou o princípio da proporcionalidade. Em tal sorte de arguição pretende-se evidenciar que parte considerável do investimento que a execução do empreendimento requeria já se encontrava realizado (empreendimento esse destinado ao desenvolvimento do turismo, como se viu), pelo que ao proceder à rescisão do contrato de concessão de incentivos a Administração agiu em desconformidade com o que é requerido pelos princípios da proporcionalidade e da prossecução do interesse público (cf. nº 2 dos artºs 4º e 5º do CPA e 266º da CRP). Vejamos: Como se viu, o que presidiu à prolação do ACI foi a constatação (referenciada à data da aludida vistoria) de que, como se viu, se verificava manifesto incumprimento por parte da promotora da obrigação que sobre si impendia de executar o projecto nos termos previstos inicialmente, e que, tendo Já decorrido perto de nove anos desde a data da celebração do contrato de concessão de incentivos, seis anos desde o termo final do prazo de execução do projecto e três anos desde que as obras pararam sem que o projecto (ou mesmo parte do mesmo) estivesse concluído, não existe qualquer interesse público susceptível de justificar o não exercício da faculdade de rescisão (cf. pontos 7 e 8 da M.ª de F.º). Isto é, tendo decorrido prazo excessivo relativamente ao que estava previsto sem que a execução do empreendimento se mostrasse satisfeita, com paragem de obras, inclusive, a Administração entendeu que já não existia qualquer interesse público susceptível de justificar o não exercício da faculdade de rescisão. Ao princípio da prossecução do interesse público presidem duas referências fundamentais: por um lado constitui uma primeira manifestação da sujeição da Administração à lei; por outro lado, “significa que em toda a actuação administrativa há-de ser considerada e valorizada juridicamente uma dimensão teleológica, finalística, seja para a invalidar juridicamente (por desvio de poder), seja para condenar aquele que, actuando como Administração, se decidiu (intencionalmente, ou não) com intuitos diversos da prossecução do interesse público” (In Esteves de Oliveira e outros em anotação ao art.º 5.º do CPA. A propósito podem ver-se, reflectindo idêntica posição, e entre muitos outros, os seguintes acórdãos deste STA: de 28-05-2003 (rec.0132/03) e de 18/01/2001 (rec.45013)) . Ora, seja qual for a referência sob que se perspective a arguição em causa, não se antolha que a rescisão operada pelo ACI, e com invocação daquele condicionalismo, haja afrontado o enunciado princípio. Na verdade, ao ter-se posto cobro a apoio financeiro destinado a promover certo empreendimento indutor do desenvolvimento turístico, em virtude de o respectivo prazo de execução ter sido largamente excedido nos termos já vistos, tal constitui uma óbvia manifestação da sujeição da Administração à lei (Prescreve a cláusula 8ª do aludido contrato de incentivos, de harmonia com o preceituado na alínea a) do nº 1 do artº 11º do Dec.Lei nº 420/87, de 31 de Dezembro, que o mesmo pode ser rescindido se se verificar, o “não cumprimento dos objectivos e obrigações nos prazos estabelecidos neste contrato”.) . Por outro lado, carece de demonstração que a enunciada actuação, se haja pautado (muito menos intencionalmente) com intuitos diversos da prossecução do interesse público. Basicamente pelo que se deixa referido, e pelo que a seguir se sublinhará, deve dizer-se que não vem demonstrado que no descrito condicionalismo haja sido foi violado o princípio da proporcionalidade, Na verdade, atentando no teor das aludidas informações que antecederam e serviram de suporte factual ao ACI, não é difícil descortinar que o motivo determinante para a rescisão do contrato, residiu na circunstância de ter sido largamente excedido o prazo para a realização do projecto, como também afirma o Exmº Procurador-Geral Adjunto no seu aludido parecer. Por outro lado perpassa por aquelas informações uma indisfarçável falta de entusiasmo (para não se lhe chamar pessimismo) quanto à satisfação das perspectivas postas na execução do empreendimento nos termos que levaram à concessão do subsídio, apoiada na evolução da execução do empreendimento de que ali é dada nota. Aliás, é a própria recorrente que, contestando embora que se não mostra concluída a construção do aludido Clube Social, a par da invocação no sentido de que se verificaram situações de conflitualidade com o empreiteiro e dificuldades decorrentes da sua organização interna, admite no entanto que tal se processou com defeitos de construção - cf. artº 25º da p.i.. Ora, se se tiver em conta o que essencialmente preside ao princípio da proporcionalidade (“o princípio da proporcionalidade da actuação administrativa (colidente com posições jurídicas subjectivas dos administrados) exige que a decisão seja: _adequada (princípio) da adequação: a lesão de posições jurídicas dos administrados tem de revelar-se adequada, apta, à prossecução do interesse público visado; _necessária (princípio da necessidade): a lesão daquelas posições tem de se mostrar necessária ou exigível (por qualquer outro meio não satisfazer o interesse público visado); _proporcional (princípio da proporcionalidade em sentido estrito): a lesão sofrida pelos administrados deve ser proporcional e justa em relação ao benefício alcançado para o interesse público (princípio do custo/benefício).” (in citada obra de Esteves de Oliveira e outros em anotação ao art.º 5.º do CPA). A propósito da dificuldade em ajuizar onde começa a proporcionalidade (jurídica) e o mérito (administrativo) de uma decisão, os mesmos autores acentuam o carácter relativo de um tal juízo em função da decisão administrativa em causa.,) o qual fundamentalmente reclama que a prossecução do interesse público se paute pela justa medida (A propósito, e entre muitos outros, podem ver-se por mais recentes os seguintes acórdãos deste STA: de 30896 , 19/03/1999, 1ª SECÇÃO-PLENO, de 23/06/1998 (rec. 40332-PLENO), de 23/06/1998 (rec. 40332-PLENO), de 29/01/20024 (rec.7525), de 02/05/2000 (rec.44308), e de 29/09/1999 (rec. 45082).) para evitar excessivo gravame para a esfera jurídica dos administrados, e atento o que atrás se disse, haverá que concluir pela improcedência das enunciadas alegações que intentam substanciar a arguição em causa. Finalmente invoca a recorrente, sob a conclusão 13ª da alegação que, os juros peticionados já prescreveram, ex vi do disposto na alínea b) do art. 310º do C. Civil, em 8 de Março de 2000. Só que, é de todo alheia ao conteúdo dispositivo do ACI a imposição do pagamento de alguma importância, concretamente a título de juros, havendo-se limitado a decidir, como se alcança da Mª de Fº, sobre a rescisão do contrato de concessão de incentivos, por se configurar a existência de causa de rescisão, pelo que é de todo impertinente o esgrimir com a prescrição do direito a juros eventualmente devidos. Improcedem, pelo que se deixou referido, todos os vícios imputados ao acto impugnado. III. DECISÃO Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em julgar improcedente o presente recurso. Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 400 (quatrocentos) Euros e a procuradoria em 200 (quatrocentos) Euros Lx. aos 22 de Junho de 2004 - João Belchior – Relator – Alberto Augusto Oliveira – Polibio Henriques

Sumário

II- Com o dever de fundamentação, constitucionalmente enunciado no art.268.º (n.º3) da CRP, e hoje definido nos arts. 124.º e 125.º, do CPA, visa-se assegurar fundamentalmente, por banda da Administração, a garantia de que a actividade administrativa se processe no sentido de uma melhor ponderação do caso, e pelo lado do destinatário do acto, a garantia de que apenas perante uma fundamentação suficiente, que permita aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, poderá o mesmo decidir-se livremente pela respectiva aceitação ou pela sua impugnação.

III- Não se verifica tal vicio quando os elementos do procedimento para que o acto remete permitem a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto.

IV- O erro sobre os pressupostos de facto traduz-se numa desconformidade entre os factos em que assentou a prolação do acto e os factos reais de modo a que sejam considerados para efeitos da decisão factos não provados ou desconformes com a realidade.

V- Não é o caso, sem prejuízo de tal pode vir a relevar noutro plano, quando a tal respeito apenas se invoca uma descontiguidade temporal entre os pressupostos de facto que são referenciados em informação que vem a ser assumida pelo posterior acto (e que constitui o acto impugnado), e uma pretensa diferenciação nos pressupostos (alegadamente desactualizados) que se verificam aquando da prolação desse acto, mas sem que se alegue e demonstre que os pressupostos de facto eleitos pelo acto impugnado sejam desconformes com a realidade.

VI- Não viola os princípios da proporcionalidade e da prossecução do interesse público (cf. nº 2 dos artºs 4º e 5º do CPA e 266º da CRP) a decisão administrativa que rescinde contrato de concessão de incentivos financeiros em virtude de a entidade beneficiária, por razões que lhe são exclusivamente imputáveis, não ter executado o projecto no prazo contratualmente previsto, tendo concretamente decorrido seis anos desde o termo final do prazo para execução do projecto e três anos desde que as obras pararam sem que o projecto estivesse integralmente concluído.

Texto Integral

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA):

I. Relatório

A. .., com os sinais dos autos, interpõe o presente recurso contencioso de anulação do despacho conjunto (ACI) do SECRETÁRIO DE ESTADO DO TURISMO, MINISTRA DO PLANEAMENTO (actual MINISTRA DE ESTADO E DAS FINANÇAS), e SECRETÁRIO DE ESTADO DO TRABALHO e FORMAÇÃO (actual SECRETÁRIO DE ESTADO DO TRABALHO), assinado por estas entidades, respectivamente a 20 de Dezembro de 2001, 2 de Janeiro de 2002 e 23 de Janeiro de 2002, imputando-lhe vícios de forma e de violação de lei.

As entidades recorridas (E.Rs.) vieram aos autos oferecer as suas respostas, sustentando a legalidade do ACI.

Alegando a recorrente formulou as seguintes CONCLUSÕES:

1ª: O despacho conjunto recorrido é “fundamentado” per relationem e o seu conteúdo está exarado na informação 395/2001/DAIN do IFT;

2ª: A referida informação aponta para duas soluções, a rescisão do contrato ou, considerando o interesse público, a prorrogação do contrato;

3ª: Duas das três “sub/decisões” que integram o despacho conjunto são meramente de “concordo” sem dizerem com o quê;

4ª: Não é definido porque se concordo com a rescisão – na sub/decisão do Secretário de Estado do Turismo – e se rejeita, considerando o interesse público como consta da informação integrada e convertida em “fundamentação” do acto, a prorrogação do contrato de incentivos financeiros;

5ª: A fundamentação é incongruente e equivale à sua inexistência;

Consequentemente,

6ª: O acto recorrido é ilegal por violação do disposto nos artigos 124º e 125º, ambos do C.P. Administrativo e 268º, nº 3, da Constituição;

7ª: A decisão recorrida contraria expressamente os ditames do interesse público referida na sua fundamentação.

Além do que,

8ª: Face ao investimento feito, a rescisão do contrato implica um sacrifício excessivo para a recorrente –atento, aliás, o interesse também público lesado -, pelo que se desrespeitou o princípio da proporcionalidade.

Consequentemente,

9ª: Os pressupostos de facto referenciados no acto não estão actualizados – entre a vistoria e a decisão decorreu quase um ano e meio até à notificação da recorrente – tendo-se alterado e em muito a factualidade referida.

Além do que,

10ª: Não é verdade que o clube social não esteja construído, nem é verdade que os demais equipamentos turísticos – v.g. a marina – não estejam em pleno funcionamento, o que já foi referido em sede de pronúncia, não aferida pelos serviços públicos e mantida sem fundamento na decisão final.

12ª: Verifica-se pois clamoroso erro nos pressupostos de facto, no que concerne à decisão recorrida;

13ª: Os juros peticionados já prescreveram, ex vi do disposto na alínea b) do art. 310º do C. Civil, em 8 de Março de 2000.

O SECRETÁRIO DE ESTADO DO TURISMO, contra-alegando, reafirmou a posição expressa em sede de resposta, formulando as seguintes CONCLUSÕES:

1ª O despacho recorrido fundamentou-se na Informação de

Serviço nº 395/2001/DAIN, de 22.11.2001, do Instituto de Financiamento

e Apoio ao Turismo, e despachos internos sobre ela exarados, de cujos

conteúdos se apropriou.

2ª Nessa Informação e nesses despachos internos, o Instituto descreve, com suficiente detalhe e rigor factual, a situação do empreendimento da Recorrente verificada pela vistoria de Março de 2001 e as razões por esta invocadas tendentes a justificar o atraso constatado na execução do projecto, concluindo no sentido da existência de uma efectiva causa de rescisão do Contrato de Concessão de Incentivos Financeiros que com ela havia sido celebrado em 8 de Março de 2003.

3ª Não enferma, pois, o acto recorrido do alegado vício de forma por falta ou insuficiência de fundamentação.

4° - Por força do aludido Contrato (artigo 4°.), estava a Recorrente obrigada a concluir o empreendimento no prazo máximo de 24 meses contados a partir da data da sua assinatura, ou seja, até ao dia 8 de Março de 1995.

5ª Em vez disso, a aludida vistoria efectuada em Março de 2001 constatou que o projecto não estava ainda concluído, com a agravante de não existirem sequer perspectivas credíveis quanto a tal conclusão.

6ª É, pois, aplicável ao caso em apreço o disposto na alínea a) do nº1 do artigo 8° do Contrato que prevê, como um dos motivos imputáveis ao promotor e justificativos da rescisão do contrato por iniciativa governamental, “o não cumprimento dos objectivos e obrigações nos prazos estabelecidos neste contrato".

7ª As razões invocadas pela Recorrente para uma tal situação - conflitualidade com o empreiteiro e dificuldades internas na formação da sua própria vontade social - são manifestamente insusceptíveis de ilidir a presunção de culpa quanto à mora em que caiu.

8ª Estando largamente ultrapassado o prazo contratual para a conclusão do projecto e face à ausência de perspectivas credíveis quanto a essa mesma conclusão, impunha-se, por parte dos membros do Governo com competência na matéria, a rescisão do Contrato, para defesa dos dinheiros públicos envolvidos no projecto.

9ª Assim sendo, também o acto recorrido não enferma do alegado vício de violação de lei.

A MINISTRA DE ESTADO E DAS FINANÇAS, e o SECRETÁRIO DE ESTADO DO TRABALHO, contra-alegando, louvaram-se na aludida posição expressa pelo SECRETÁRIO DE ESTADO DO TURISMO.

O Exmº Procurador-Geral Adjunto, através do seu parecer de fls. 145-147, sustentou que o recurso não merece provimento, nos termos seguintes:

“O recurso vem interposto do despacho conjunto do Secretário de Estado do Turismo, Ministra do Planeamento e Secretário de Estado do Trabalho e Formação, datado, respectivamente, de 20-12-01, 02-01-02 e 23-01-02, nos termos do qual foi rescindido o contrato de concessão de incentivos financeiros celebrado com ora recorrente.

Ao despacho impugnado vêm atribuídos vícios de forma, por falta de fundamentação, e de violação de lei, decorrentes de violação do princípio da proporcionalidade de da prossecução do interesse público, bem como por erro nos pressupostos de facto.

Acompanhando o alegado pelas autoridades recorridas, também, em meu entender, o despacho não enferma dos vícios acima mencionados.

Vejamos.

Defende a recorrente que a fundamentação do despacho sindicado seria incongruente, obscura e contraditória, já que teria acolhido uma informação dos serviços (395/01/DAIN) cujas conclusões apontariam, ao invés da decisão que veio a ser tomada de rescisão do contrato, no sentido da prorrogação do prazo de execução material e financeira do projecto de investimento que estava em causa.

Acontece que se é certo que a informação referida, depois de descrever o quadro factual que suportava a conclusão do incumprimento do prazo contratual para a realização material do projecto, desenhava, em alternativa, duas soluções possíveis a serem tomadas em instância superior, a verdade é que o despacho conjunto das autoridade recorridas foi lavrado após proposta do CA do Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo que, apoiando-se na fundamentação dum sequente parecer jurídico, expressamente optava pela rescisão contratual.

Ora, na articulação lógica e sequencial da informação e do parecer jurídico, o que relevará em termos de suporte fundamentador do despacho é o que consta deste último, através do qual se alcança com clareza a motivação para a rescisão do contrato em face do atraso culposo de mais de oito anos na conclusão do projecto e da inexistência de qualquer interesse público susceptível de justificar outra decisão.

A recorrente poderá não se conformar com a decisão tomada, não poderá é, a meu ver, alegar desconhecer as razões que conduziram as recorridas a decidirem Dela rescisão do contrato.

No concernente aos vícios de violação de lei, a decisão de rescindir o contrato, para além de expressamente contemplada no respectivo clausulado (artigo 8.º, alínea a)), configura-se como sanção adequada e proporcional ao grosseiro e culposo incumprimento do prazo previsto para a realização material do 'Projecto (24 meses- artigo 4.º do contrato), não tendo a recorrente, por outro lado, nada alegado por forma a poder concluir-se que a decisão tomada seria atentatória do dever da administração prosseguir o interesse público.

Pretende ainda a recorrente que o despacho impugnado estaria ferido de erro sobre os pressupostos de facto.

Ora, se é certo que se possa admitir que o estado de concretização do projecto se tenha alterado desde a data da vistoria realizada(Março de 2.001) até às datas da prolação do despacho conjunto, a verdade é que a eventual desactualização ocorrida é de mero pormenor, em vista do que afirma a própria recorrente, e em nada afecta o cerne do motivo determinante para a rescisão do contrato e que se prendeu com o facto do prazo para a realização do projecto se encontrar largamente excedido.

Importará, pois, concluir pela irrelevância invalidante de eventual erro de pormenor na descrição factual dos pressupostos em que assentou o despacho recorrido.

Por último, a recorrente vem invocar a prescrição dos juros que lhe foram exigidos quanto à restituição da importância que lhe foi concedida a título de incentivo financeiro.

Trata-se de questão que, a meu ver, exorbita do âmbito da impugnação contenciosa do despacho conjunto, uma vez que nele nada se definiu a respeito da exigência de juros, apenas se tendo decidido - sem mais - a rescisão do contrato”.

II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. DE FACTO

Para a decisão do recurso importa registar os seguintes FACTOS (M.ª de F.º):

1. A A... é uma empresa que possuí um único empreendimento imobiliário afecto à exploração turística, sito em ..., Gondomar, na margem direita do rio Douro, a cerca de 9 Km da cidade do Porto, rotunda do Freixo.

2. Este empreendimento corresponde a oito lotes, titulados por um alvará de loteamento em vigor.

3. Entre estes lotes, alguns estão integralmente realizados – lote Marina, servida por posto de abastecimento combustível, tudo representando um volume de negócios anual superior a 400 mil Euros.

4. Quanto aos restantes lotes, destaca-se o lote hotel/apartamentos turísticos que se encontra integralmente infra-estruturado, e o lote “aldeamento turístico” que apresenta infra-estruturas realizadas em 70% (setenta por cento).

5. Em 8 de Março de 1993, foi celebrado um contrato de concessão de incentivos entre a ora recorrente e o Instituto de Investimento de Apoio ao Turismo documentado a fls. 18-24, aqui dado por reproduzido para todos os efeitos legais.

6. A 22 de Novembro de 2001 é elaborada no Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo a informação de serviço nº 395/2001 DAIN, documentada nos autos a fls. 25-30, aqui dada por reproduzida, de que se destaca a alusão à vistoria levada a efeito ao empreendimento subsidiado, onde se constatou que o mesmo se não mostrava concluído, “não obstante o prazo para o efeito ter terminado”, a 8 de Março de 1995, pelo que se configurava a existência de causa de rescisão do contrato, motivo porque foi ouvido o promotor (recorrente) para ao fins do artº 100º do Código de Procedimento Administrativo, ao que aquele respondeu justificando a verificação do atraso (o qual se relacionava com defeitos que a obra de construção civil apresentava e imputáveis à construtora) e ainda que concorria motivo para prorrogação do prazo.

Mais se refere na informação que tal atraso na execução da obra era de imputar a conduta culposa da recorrente.

Como no entanto a rescisão do contrato não se impõe vinculadamente à Administração, pese embora o incumprimento aparentemente culposo do prazo de execução material e financeira do projecto de investimento, e atendendo ao interesse público de apoio ao turismo e aos montantes ali já investidos, termina a mesma informação por propor o não exercício da faculdade de rescisão, devendo antes proceder-se à “prorrogação do prazo de execução material e financeira do projecto de investimento até data a fixar superiormente e sempre a título de única prorrogação”.

7. Em tal informação é exarado, com a data de 02.12.2001, o seguinte parecer:

“Visto

Em face do que se enuncia na presente informação de serviço é manifesto o incumprimento por parte da promotora da obrigação que sobre si impende de executar o projecto nos termos previstos inicialmente.

Com efeito o prazo para executar o projecto terminou em 8 de Março de 1995, sem que o mesmo se encontre, neste momento, concluído.

Acresce ainda que:

a) não obstante a promotora ter já demonstrado a vontade ao IFT de apenas executar o Clube Social desistindo assim, por agora da execução do Centro Hípico - redução essa que, não obstante, não foi ainda objecto de deliberação por parte do CA em virtude da ausência de perspectivas quanto à possibilidade de execução integral do próprio Clube Social - a verdade é que se constata, por um lado, a não execução integral daquele Clube Social e por outro lado a manutenção de ausência de perspectivas quanto àquela conclusão.

b) a promotora não logrou ilidir a presunção de culpa que onera o seu comportamento faltoso nos termos do artigo 799º do Código Civil, tal como resulta do teor da presente informação de serviço.

Se é certo que a rescisão não constitui o exercício de um poder funcional vinculado, podendo ou não ser exercido ponderados os interesses em presença também não é menos certo que, tendo Já decorrido perto de nove anos desde a data da celebração do contrato de concessão de incentivos, seis anos desde o termo final do prazo de execução do projecto e três anos desde que as obras pararam sem que o projecto - ou mesmo parte do projecto - estivesse concluído, é manifesto que não existe qualquer interesse público susceptível de justificar o não exercício dessa mesma faculdade de rescisão.

Deste modo, e nos termos e com os fundamentos constantes da presente informação de serviço e do presente parecer, propõe-se a rescisão do contrato de concessão de incentivos celebrado com a promotora em 8 de Março de 1993, sendo competente para o efeito os membros do Governo responsáveis pelas áreas do desenvolvimento regional, turismo e emprego.

À consideração superior”

8. Ao lado de tal informação, e com data de 6.12.01, foi exarado:

“Considerando os fundamentos constantes do presente parecer, o CA delibera propor aos membros do Governo competentes para o efeito a rescisão do presente contrato.”

9. Ainda na mesma informação, com a data de 2001.12.20, é exarado pelo SECRETÁRIO DE ESTADO DO TURISMO o despacho nº 949/2001/DAIN - “Concordo com a rescisão do contrato de concessão de incentivos. À consideração da Senhora Ministra do Planeamento e dos Senhores Secretários de Estado do Trabalho e Formação” –, e, respectivamente com as datas de 2 de Janeiro de 2002 e 23 de Janeiro de 2002, são exarados os despachos de concordo, pela MINISTRA DO PLANEAMENTO e SECRETÁRIO DE ESTADO DO TRABALHO e FORMAÇÃO.

11. O referido despacho conjunto constitui o ACI.

II.2. DO DIREITO

Como se viu vem impugnado o despacho conjunto da autoria das Es.Rs., através do qual se procedeu à rescisão do contrato de concessão de incentivos celebrado em 8 de Março de 1993, entre a ora recorrente e o Instituto de Investimento de Apoio ao Turismo.

Com tal concessão de incentivos visava-se a construção de um conjunto de animação turística.

Importa desde já atentar no conteúdo do ACI, ponto de partida essencial para indagar do (des)acerto dos vícios que lhe são imputados.

Ora, o ACI teve a antecedê-lo a informação de 22 de Novembro de 2001 elaborada no Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo (informação de serviço nº 395/2001 DAIN), a que se refere o ponto 6 da M.ª de F.º, na qual, e com base numa vistoria levada a efeito no anterior mês de Março, se refere que o empreendimento subsidiado não se mostrava concluído, pese embora o prazo para o efeito haver já terminado, a 8 de Março de 1995, pelo que se configurava a existência de causa de rescisão do contrato.

Mais se refere naquela informação que tal atraso na execução da obra era de imputar a conduta culposa da recorrente, mas como a rescisão do contrato não se impõe vinculadamente à Administração, e pese embora o incumprimento aparentemente culposo do prazo de execução do projecto de investimento, atendendo no entanto ao interesse público de apoio ao turismo e aos montantes ali já investidos, acaba por propor o não exercício da faculdade de rescisão, antes sugerindo a prorrogação do prazo de execução material e financeira do projecto de investimento.

Em tal informação é exarado parecer no qual, depois de aludir que o promotora já demonstrou a vontade ao IFT de apenas executar o Clube Social (desistindo assim, por agora da execução do Centro Hípico), e à ausência de perspectivas quanto à possibilidade de execução integral do próprio Clube Social, e depois de ponderar ser manifesto o incumprimento por parte da promotora da obrigação que sobre si impende de executar o projecto nos termos previstos inicialmente, e que, visto o prazo para executar o projecto haver terminado em 8 de Março de 1995, sem que o mesmo se encontre concluído, e que, tendo Já decorrido perto de nove anos desde a data da celebração do contrato de concessão de incentivos, seis anos desde o termo final do prazo de execução do projecto e três anos desde que as obras pararam sem que o projecto - ou mesmo parte do projecto - estivesse concluído, é manifesto que não existe qualquer interesse público susceptível de justificar o não exercício dessa mesma faculdade de rescisão.

Por isso, e depois de o CA daquele Instituto ter deliberado propor aos membros do Governo competentes a rescisão do contrato, as entidades recorridas exararam despacho de concordância.

A ordem do conhecimento dos vícios imputados ao acto recorrido é-nos é dada pelo art.º 57º n.º 2 da L.P.T.A., sendo que como primeiro vicio atribuído ao ACI, a recorrente afirma mostrar-se o mesmo inquinado de falta de fundamentação, com o que violaria o disposto nos artigos 124º e 125º, ambos do C.P.Administrativo e 268º, nº 3, da Constituição (cf. conclusões 1ª a 6ª da alegação).

Ora, importa referir a propósito que desde há muito que a jurisprudência deste S.T.A. vem defendendo que o conhecimento do vício de forma por falta de fundamentação deve preceder o do conhecimento de vício de violação de lei quando o acto recorrido, alegadamente, não permite vislumbrar com segurança a motivação e, consequentemente, subsumi-la inequivocamente nos textos legais aplicáveis (Podem ver-se a propósito, e entre muitos outros, os seguintes acórdãos do STA: 30.OUT.90 - Rec. 24.248, 16.1097-Rec. 37851, 30.09.98-Rec.34176, de 17.1199-Recc.40035, de 30.MAI.00-Rec. Rec. 45339, e de 07/02/2002-Rec.47767.). Afinal, e prioritariamente, torna-se necessário perscrutar o conteúdo do acto impugnado, concretamente os seus fundamentos de facto, pois só após a eventual superação da alegada carência (ou incongruência) da motivação de facto, impeditiva da apreensão dos pressupostos de facto e de direito do acto que determinaram a sua a prolação, é que se poderá ajuizar da sua correcção, que é afinal o que a recorrente invoca.

Efectivamente, sustentando tal vicio, em seu abono, e fundamentalmente, afirma a recorrente que, estando o seu conteúdo exarado na sobredita informação 395/2001/DAIN do IFT (cf. ponto 6 da M.ª de F.ª), a mesma aponta para duas soluções, a rescisão do contrato ou, considerando o interesse público, a sua prorrogação, pelo que não pode a fundamentação operada deixar de se considera incongruente, o que equivale à sua inexistência.

Vejamos:

Com o dever de fundamentação, constitucionalmente enunciado no art.º 268.º (n.º3) da CRP, e hoje definido nos arts. 124.º e 125.º, do CPA, como vem sendo reiteradamente afirmado pela jurisprudência deste STA, pretendem-se assegurar fundamentalmente, por banda da Administração, a garantia de que a actividade administrativa se processe no sentido de uma melhor ponderação do caso, e, pelo lado do destinatário do acto, que apenas perante uma fundamentação suficiente, que permita a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto até ser proferida a decisão, poderá o mesmo decidir-se clara e livremente pela respectiva aceitação ou pela sua impugnação quando se não conforme com a decisão administrativa (Entre muitos outros, vejam-se por mais recentes os acórdão deste S.T.A. de 24.NOV.98 - Rec. 43.93, de 12-11-2003-Rec. nº 041291(PLENO), e de 10 de Fevereiro de 2004-Rec. 1813/02-12.) . Por outro lado, deve ter-se em vista que, como conceito relativo que é, varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso, pelo que haverá que atentar no tipo de acto em causa para aferir da suficiência do cumprimento daquele dever.

É indiscutível, por outro lado, que a fundamentação por remissão, como sucedeu no caso, se encontra claramente expressa no citado art.º 125.º(n.º1) do CPA.

Deve ainda referir-se que ocorre incongruência na fundamentação quando for manifesta a contradição entre os fundamentos e a decisão, ou seja, quando dos motivos indicados não se possa extrair logicamente a conclusão extraída.

À luz do exposto, e atentando no que se mostra registado em sede de M.ª de F.º, deve concluir-se que não ocorre tal vício, ou melhor, a sua afirmação apenas pode radicar numa visão insuficiente dos elementos para que o despacho conjunto recorrido remeteu, como a análise daquela M.ª de F.º o revela.

Efectivamente, se é verdade que a informação 395/2001/DAIN do IFT (cf. ponto 6 da M.ª de F.ª), aponta para duas soluções (a rescisão do contrato ou a sua prorrogação), não é menos certo que tal informação é complementada, como o revela o ponto 7 da M.ª de F.º, com um parecer ali extratado, e no qual se conclui ser manifesto que não existe qualquer interesse público susceptível de justificar o não exercício dessa mesma faculdade de rescisão.

Por outro lado, ainda antes da intervenção dos membros do Governo, e como o denota o ponto 8 da M.ª de F.ª, consta a menção de que, o CA delibera propor aos membros do Governo competentes para o efeito a rescisão do presente contrato.

Só então é que é exarado pelo SECRETÁRIO DE ESTADO DO TURISMO o aludido despacho de, concordo com a rescisão do contrato de concessão de incentivos, concordância reiterada pelas demais entidades recorridas, o qual constituiu o conteúdo dispositivo do ACI.

Está assim justificada a afirmação acima produzida no sentido de que apenas numa visão insuficiente dos elementos para que o despacho conjunto recorrido remete é que pode justificar o esgrimir-se com a falta (insuficiência ou incongruência) de cumprimento do dever de fundamentação.

Sem necessidade, pois, de outras considerações, deve concluir-se pela improcedência do vicio levado às conclusões 1ª a 6ª da alegação.

Atente-se agora na arguição a que respeitam as conclusões 9ª a 12ª da alegação, segundo as quais se verifica erro nos pressupostos de facto, em virtude de alegadamente os pressupostos de facto referenciados no acto não estão actualizados, visto que se terão alterado entre a vistoria e a decisão contida no acto recorrido, concretamente não sendo verdade que o clube social não esteja construído, nem que os demais equipamentos turísticos – v.g. a marina – não estejam em pleno funcionamento.

Vejamos:

Importa precisar a propósito que o erro nos pressupostos de facto se traduz essencialmente numa desconformidade entre os factos em que assentou a prolação do acto e os factos reais de modo a que sejam considerados para efeitos da decisão factos não provados ou desconformes com a realidade.

Ora, a ocorrência de uma descontiguidade temporal entre os pressupostos de facto que são referenciados em dada informação (a qual por sua vez alude a situação revelada em vistoria antes levada a efeito), situação que vem a ser assumida pelo posterior acto (que constitui o acto impugnado), e os pressupostos diferenciados que hipoteticamente se verificam aquando da prolação desse acto, não significa, por si só, que os factos em que assentou a sua prolação sejam desconformes com a realidade, sendo que seria nessa desconformidade, e não noutra, que residiria o erro em causa. Isto sem prejuízo de essa desconformidade (ou falta de actualização como lhe chama a recorrente) poder eventualmente relevar nalgum outro plano.

Ou seja, e em resumo, não tendo a recorrente alegado que os pressupostos de facto eleitos pelo acto impugnado sejam desconformes com a realidade, improcede necessariamente a matéria a que respeitam as conclusões 9ª a 12ª da alegação.

Sob as conclusões 7ª e 8ª, afirma a recorrente que a decisão recorrida contraria expressamente os ditames do interesse público referida na sua fundamentação, além do que, face ao investimento feito, a rescisão do contrato implica um sacrifício excessivo para a recorrente – atento, aliás, o interesse também público lesado -, pelo que se desrespeitou o princípio da proporcionalidade.

Em tal sorte de arguição pretende-se evidenciar que parte considerável do investimento que a execução do empreendimento requeria já se encontrava realizado (empreendimento esse destinado ao desenvolvimento do turismo, como se viu), pelo que ao proceder à rescisão do contrato de concessão de incentivos a Administração agiu em desconformidade com o que é requerido pelos princípios da proporcionalidade e da prossecução do interesse público (cf. nº 2 dos artºs 4º e 5º do CPA e 266º da CRP).

Vejamos:

Como se viu, o que presidiu à prolação do ACI foi a constatação (referenciada à data da aludida vistoria) de que, como se viu, se verificava manifesto incumprimento por parte da promotora da obrigação que sobre si impendia de executar o projecto nos termos previstos inicialmente, e que, tendo Já decorrido perto de nove anos desde a data da celebração do contrato de concessão de incentivos, seis anos desde o termo final do prazo de execução do projecto e três anos desde que as obras pararam sem que o projecto (ou mesmo parte do mesmo) estivesse concluído, não existe qualquer interesse público susceptível de justificar o não exercício da faculdade de rescisão (cf. pontos 7 e 8 da M.ª de F.º). Isto é, tendo decorrido prazo excessivo relativamente ao que estava previsto sem que a execução do empreendimento se mostrasse satisfeita, com paragem de obras, inclusive, a Administração entendeu que já não existia qualquer interesse público susceptível de justificar o não exercício da faculdade de rescisão.

Ao princípio da prossecução do interesse público presidem duas referências fundamentais: por um lado constitui uma primeira manifestação da sujeição da Administração à lei; por outro lado, “significa que em toda a actuação administrativa há-de ser considerada e valorizada juridicamente uma dimensão teleológica, finalística, seja para a invalidar juridicamente (por desvio de poder), seja para condenar aquele que, actuando como Administração, se decidiu (intencionalmente, ou não) com intuitos diversos da prossecução do interesse público” (In Esteves de Oliveira e outros em anotação ao art.º 5.º do CPA.

A propósito podem ver-se, reflectindo idêntica posição, e entre muitos outros, os seguintes acórdãos deste STA: de 28-05-2003 (rec.0132/03) e de 18/01/2001 (rec.45013)) .

Ora, seja qual for a referência sob que se perspective a arguição em causa, não se antolha que a rescisão operada pelo ACI, e com invocação daquele condicionalismo, haja afrontado o enunciado princípio.

Na verdade, ao ter-se posto cobro a apoio financeiro destinado a promover certo empreendimento indutor do desenvolvimento turístico, em virtude de o respectivo prazo de execução ter sido largamente excedido nos termos já vistos, tal constitui uma óbvia manifestação da sujeição da Administração à lei (Prescreve a cláusula 8ª do aludido contrato de incentivos, de harmonia com o preceituado na alínea a) do nº 1 do artº 11º do Dec.Lei nº 420/87, de 31 de Dezembro, que o mesmo pode ser rescindido se se verificar, o “não cumprimento dos objectivos e obrigações nos prazos estabelecidos neste contrato”.) . Por outro lado, carece de demonstração que a enunciada actuação, se haja pautado (muito menos intencionalmente) com intuitos diversos da prossecução do interesse público.

Basicamente pelo que se deixa referido, e pelo que a seguir se sublinhará, deve dizer-se que não vem demonstrado que no descrito condicionalismo haja sido foi violado o princípio da proporcionalidade,

Na verdade, atentando no teor das aludidas informações que antecederam e serviram de suporte factual ao ACI, não é difícil descortinar que o motivo determinante para a rescisão do contrato, residiu na circunstância de ter sido largamente excedido o prazo para a realização do projecto, como também afirma o Exmº Procurador-Geral Adjunto no seu aludido parecer. Por outro lado perpassa por aquelas informações uma indisfarçável falta de entusiasmo (para não se lhe chamar pessimismo) quanto à satisfação das perspectivas postas na execução do empreendimento nos termos que levaram à concessão do subsídio, apoiada na evolução da execução do empreendimento de que ali é dada nota.

Aliás, é a própria recorrente que, contestando embora que se não mostra concluída a construção do aludido Clube Social, a par da invocação no sentido de que se verificaram situações de conflitualidade com o empreiteiro e dificuldades decorrentes da sua organização interna, admite no entanto que tal se processou com defeitos de construção - cf. artº 25º da p.i

Ora, se se tiver em conta o que essencialmente preside ao princípio da proporcionalidade (“o princípio da proporcionalidade da actuação administrativa (colidente com posições jurídicas subjectivas dos administrados) exige que a decisão seja:

_adequada (princípio) da adequação: a lesão de posições jurídicas dos administrados tem de revelar-se adequada, apta, à prossecução do interesse público visado;

_necessária (princípio da necessidade): a lesão daquelas posições tem de se mostrar necessária ou exigível (por qualquer outro meio não satisfazer o interesse público visado);

_proporcional (princípio da proporcionalidade em sentido estrito):

a lesão sofrida pelos administrados deve ser proporcional e justa em relação ao benefício alcançado para o interesse público (princípio do custo/benefício).” (in citada obra de Esteves de Oliveira e outros em anotação ao art.º 5.º do CPA).

A propósito da dificuldade em ajuizar onde começa a proporcionalidade (jurídica) e o mérito (administrativo) de uma decisão, os mesmos autores acentuam o carácter relativo de um tal juízo em função da decisão administrativa em causa.,) o qual fundamentalmente reclama que a prossecução do interesse público se paute pela justa medida (A propósito, e entre muitos outros, podem ver-se por mais recentes os seguintes acórdãos deste STA: de 30896 , 19/03/1999, 1ª SECÇÃO-PLENO, de 23/06/1998 (rec. 40332-PLENO), de 23/06/1998 (rec. 40332-PLENO), de 29/01/20024 (rec.7525), de 02/05/2000 (rec.44308), e de 29/09/1999 (rec. 45082).) para evitar excessivo gravame para a esfera jurídica dos administrados, e atento o que atrás se disse, haverá que concluir pela improcedência das enunciadas alegações que intentam substanciar a arguição em causa.

Finalmente invoca a recorrente, sob a conclusão 13ª da alegação que, os juros peticionados já prescreveram, ex vi do disposto na alínea b) do art. 310º do C. Civil, em 8 de Março de 2000.

Só que, é de todo alheia ao conteúdo dispositivo do ACI a imposição do pagamento de alguma importância, concretamente a título de juros, havendo-se limitado a decidir, como se alcança da Mª de Fº, sobre a rescisão do contrato de concessão de incentivos, por se configurar a existência de causa de rescisão, pelo que é de todo impertinente o esgrimir com a prescrição do direito a juros eventualmente devidos.

Improcedem, pelo que se deixou referido, todos os vícios imputados ao acto impugnado.

III. DECISÃO

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em julgar improcedente o presente recurso.

Custas pela recorrente, fixando-se

a taxa de justiça em 400 (quatrocentos) Euros

e a procuradoria em 200 (quatrocentos) Euros

Lx. aos 22 de Junho de 2004 - João Belchior – Relator – Alberto Augusto Oliveira – Polibio Henriques

Referências Legais

Legislação Nacional

LPTA85 ART57.
CPA91 ART5 ART124 ART125.
CONST97 ART268 N3.
CCIV66 ART310.

Jurisprudência Nacional

AC STAPLENO PROC41291 DE 2003/11/12.; AC STAPLENO PROC40332 DE 1998/06/23.; AC STA PROC24248 DE 1990/10/30.; AC STA PROC47767 DE 2002/02/07.; AC STA PROC132/03 DE 2003/05/28.

Doutrina

ESTEVES DE OLIVEIRA E OUTROS CÓDIGO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO COMENTADO ART5.

Sumário

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Sumário

Texto Integral

I. Relatório

II. FUNDAMENTAÇÃO

III. DECISÃO

Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional

Doutrina