0501/10 - Supremo Tribunal Administrativo

Um despacho do Ministro da Defesa Nacional que decide não dar seguimento a um projecto de decreto-lei tendo em vista possibilitar a reintegração de oficiais de complemento da Força Aérea, não se constitui como fonte de prejuízo destes pelo não recebimento de pensões de reserva.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1. 1.1. A…, B…, C…, D…, E…, F…, G…, H…, I…, J…, L…, M…, N…, O…, P…, Q…, R…, S…, T…, U…, V…, X…, Z…, AA…, todos pilotos de linha aérea, bem como AB…, AC…, e AD…, estas últimas na qualidade de herdeiras de AE…, todos melhor identificados nos autos, intentaram contra o Estado Português acção de responsabilidade civil, pedindo a sua condenação a pagar a cada um deles, a título de indemnização, os montantes que liquidaram em diversos artigos da petição inicial, “perfazendo o valor global de Esc: 2.225.817.840$00 (Dois biliões duzentos e vinte cinco milhões oitocentos e dezassete mil oitocentos e quarenta escudos) (do artigo 238.º da petição inicial), acrescidos dos juros moratórios vincendos contados desde a data da citação. Essa indemnização seria devida por prejuízo, decorrente de não recebimento de pensão de reserva e de reforma, causado por despacho de 31 de Janeiro de 2000 do Ministro da Defesa Nacional, que não deu seguimento ao pedido efectuado pelos autores com vista à sua reintegração na Força Aérea, a ser feito por via legislativa. 1.2. Por saneador-sentença de 15 de Dezembro de 2009, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa começou por apreciar as excepções que haviam sido suscitadas pelo réu, de incompetência absoluta − por estar em causa um acto de natureza política − e de impropriedade do meio processual − por os autores deverem ter interposto recurso contencioso dos actos administrativos que alegadamente lhes causaram os danos. A sentença não acolheu nenhuma dessas excepções. Depois, apreciando de mérito, a sentença julgou a acção improcedente e absolveu o réu do pedido. 1.3. Inconformados, os autores interpuseram o presente recurso em cujas alegações, após convite, formularam as seguintes conclusões: “a) A forma de lei de um acto produzido por um órgão de Estado com poderes legislativos não esgota o enquadramento qualificativo desse acto; b) a qualificação do acto como lei não deve fazer-se por recurso apenas aos seus elementos formais, v.g., a competência do seu autor e a forma adoptada para o mesmo, mas também por recurso à determinação dos seus efeitos, isto é, pela determinação dos sujeitos e situações jurídicas seus destinatários e pela operatividade imediata dos seus efeitos jurídicos típicos; c) O acto em questão e que visava a solução da situação dos ora Alegantes é um acto administrativo, embora visando, na forma de acto legislativo; d) Ou seja, esse acto encerrou, inequivocamente, uma solução jurídica para o caso concreto dos Alegantes e não uma solução dotada de generalidade abstracta; e) Com efeito, a generalidade característica da lei é a generalidade abstracta, no sentido da indeterminação dos sujeitos e situações abrangidas e não a generalidade numérica; f) É o caso dos presentes autos, em que o diploma que se visou tinha por objecto um acto administrativo, pois os seus destinatários inequivocamente predeterminados, a saber: eram os Alegantes e mais ninguém; g) O próprio MDN reconheceu a ilegalidade da situação atinente aos Alegantes, quer no plano do Estatuto do Oficial da Força Aérea, quer no da Constituição da República Portuguesa, como consta dos pareceres descritos na douta sentença recorrida, razão pela qual o Senhor Ministro da Defesa Nacional proferiu o despacho de 19 de Maio de 1999 no sentido da reintegração dos mesmos no Quadro Permanente das Forças Armadas e posterior passagem à reserva, ainda que sob forma de lei — no caso, de decreto-lei; h) O despacho de 31 de Janeiro de 2000, que mandou arquivar o processo, exclusivamente com fundamento nas «circunstâncias orçamentais do Ramo», não questionou, muito menos derrogou, as razões de substância que justificaram o anterior despacho e a preparação daquele diploma legal, pelo contrário, continuaram a ser reconhecidas; I) Da matéria assente, tal como descrita na douta sentença recorrida, extrai-se, com meridiana clareza, que o despacho de 31 de Janeiro de 2000 violou os princípios constitucionais da justiça, da imparcialidade, da boa-fé e da tutela da confiança, consagrados nos Artigo 266° da CRP e, em sede de legislação ordinária, nos Artigos 6° e 6° - A do CPA. j) Como é evidente, a não se entender assim, no quadro de todo o processo aceite e factualmente tomado como relevante pela douta sentença recorrida, ter-se-ia que entender que os direitos constitucionais e legais — em segunda normação concretizados —em particular dos Alegantes valem aquilo que o orçamento da Força Aérea permitir que valham; k) Os apontados princípios constitucionais e legais são imediatamente vinculantes para toda a Administração Pública, como claramente resulta do Artigo 266° da CRP e dos Artigos 3° a 12° do CPA; 1) O Estado tem de actuar como uma pessoa de bem, no quadro dos apontados princípios e como decorrência da boa-fé e da tutela da confiança, que deve a acção administrativa respeitar, o que no caso foi manifestamente desrespeitado pelo MDN; m) a aprovação do projecto de decreto-lei regulador das situações jurídicas concretas dos Alegantes em 19 de Maio de 1999 constituiu um acto pressuposto da sua aprovação em Conselho de Ministros; n) por outro lado, a não sujeição a aprovação pelo Conselho de Ministros apenas teve na sua base despacho de arquivamento do processo da sua elaboração, despacho esse que contém efeitos concretos lesivos dos direitos e interesses dos Alegantes, com violação dos apontados princípios constitucionais e legais; o) A produção dos efeitos jurídicos concretos - causa directa dos prejuízos peticionados - reside única e exclusivamente no despacho de 31 de Janeiro de 2000; p) Ou seja, os prejuízos sofridos pelos Alegantes têm como causa directa e exclusiva, o despacho de 31 de Janeiro de 2004; [sic] q) De acordo com a matéria de facto assente, tal como reconhecida pela douta sentença recorrida, esta deveria ter dado seguimento à acção para a avaliação e julgamento, dos prejuízos peticionados; r) Não o tendo feito, a douta sentença recorrida violou - para além dos apontados princípios constitucionais e legais consagrados nos preceitos da CRP e do CPA acima citados - o Artigo 22° da CRP e os Artigo 3º, 4º, 6° e 7° do Decreto-Lei n° 48.051, de 21 de Novembro de 1967”. 1.4. O Ministério Público, em representação do Estado, alegou em contrário, concluindo: “1 ─ A douta sentença ora em crise, fez a correcta aplicação do direito ao caso “sub-judice” tendo valorado correctamente todos os elementos coligidos. 2 ─ Existe “in casu” uma discordância quanto à matéria de facto que se entende relevante. 3 ─ O que está aqui em causa, é uma desconformidade entre a decisão de facto do julgador e aquela que teria sido a dos próprios recorrentes, carecendo esta de qualquer relevância jurídica. 4 ─ Assim a, aliás douta, sentença ora em crise não, está ferida de qualquer vício, nomeadamente a do erro de julgamento. 5 ─ A decisão proferida pelo Chefe do Estado-Maior da Força Aérea foi-o no âmbito de um poder discricionário de decidir, legalmente previsto. 6 ─ Face ao despacho do CEMFA, os AA, usando de uma faculdade da mesma forma legalmente prevista optaram, pelo quadro de complemento, o que requereram e lhes foi deferido. 7 ─ Todos sabiam o que implicava a decisão que tomavam, à data, não podendo, pois, a posteriori, pretenderem, como pretendem, o reconhecimento da existência de uma situação de facto que, igualmente à data em que abandonaram a Força Aérea, não existia. 8 ─ Inexistiu qualquer violação, dos princípios de igualdade da justiça e da imparcialidade, na medida em que sendo as situações objectivamente diferentes, necessariamente teriam que merecer um tratamento diferente, uma vez que, a sua situação não era igual à de outros pilotos da Força Aérea sendo que os seus requerimentos foram apresentados em momentos distintos e com distintos fundamentos. 9 ─ O despacho do Ministro da Defesa Nacional, de 17 de Maio de 1999, não encerra um acto administrativo, mas tão só uma proposta política, no sentido de propor resolver legislativamente a situação, na medida em que não se destina a resolver uma situação individual e concreta. 10 ─ O despacho de 31 de Janeiro de 2000 não interferiu com qualquer direito dos AA., porquanto, e bem, foi entendido que não havendo dotações orçamentais suficientes no Ramo não era de resolver o assunto legislativamente. 11 ─ Também não existe culpa da Administração, já que o despacho de 31 de Janeiro de 2000, que não revogou o despacho de 17 de Maio de 1999, pautou-se pelo cumprimento da Lei e não houve qualquer negligência ou dolo. 12 ─ Os AA. imputam ao R. Estado nos presentes autos uma obrigação de indemnizar com fundamento na culpa do Ministro da Defesa Nacional, sob a forma de dolo directo, culpa essa que causou prejuízos directos aos AA. 13 ─ Inexistiu “ in casu” qualquer conduta culposa ou lesiva de interesses de terceiros. 14 ─ Nos termos do art. 2° n.° 1 do DL 48051, de 21.11.67, o Estado e demais pessoas colectivas respondem civilmente perante terceiros por ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício. 15 ─ A existência dessa responsabilidade dependerá apenas da verificação cumulativa dos pressupostos clássicos de tal responsabilidade — facto ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade entre o facto e o dano, que neste caso inexistem. 16 ─ Não havendo qualquer facto ilícito culposo, desnecessário é dizer que não há qualquer nexo de causalidade adequada entre os factos imputados ao Estado e os alegados danos invocados e reclamados pelos AA.. 17 ─ Não foram violados o artigo 22° da CRP e os artigos 3°, 4°, 6° e 7° do Decreto n° 48.051, de 21 de Novembro de 1967. 18 ─ Pelo que bem andou o M° Juiz, ao decidir da forma como o fez, devendo a, aliás douta, sentença recorrida, ser mantida, por estar em conformidade com o direito aplicável ao caso”. Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir. 2. 2.1. A sentença considerou a seguinte matéria de facto: “1 - Os Autores (as referências aos autores respeitam aos 24 primeiros autores indicados na petição e a AE…, já falecido, ao qual sucederam as autoras identificadas em 25° lugar) são ex-pilotos da Força Aérea, sendo os identificados na petição inicial, respectivamente, em 6° e 16° lugares, ex-pilotos aviadores e os restantes ex-pilotos, de acordo com o que se dispunha no Capítulo IV do Estatuto do Oficial da Força Aérea (EOFA), aprovado pelo Decreto n.° 377/71, de 10 de Setembro. (alegação sob o artigo 5° da petição, aceite sob o artigo 19° da contestação) 2 - Entre 1988 e 1989, com vista a poderem ingressar em companhias de linha aérea comercial, todos os AA manifestaram a intenção de passarem à situação de reserva e, posteriormente, de passarem a licença ilimitada, uma vez que todos estavam nas condições legalmente exigidas para esses efeitos, de acordo com o que se previa no EOFA, complementado pelo Decreto-Lei 514/79, de 28 Dezembro. (alegação sob o artigo 8° da petição, aceite sob o artigo 19° da contestação) 3 - Os AA manifestaram essa intenção com vista a poderem ingressar em companhias de linha aérea comercial, que entretanto estavam no mercado a recrutar pilotos com licenças e experiência de voo. (alegação sob os artigos 10° e 11º da petição, aceite sob o artigo 19° da contestação) 4 - No decurso daqueles anos de 1988 e 1989, todos os AA começaram por requerer, individualmente, ao Chefe de Estado-Maior da Força Aérea (CEMFA) a passagem à situação de reserva, tendo sido, em relação a todos eles, indeferidos os respectivos pedidos. (alegação sob o artigo 12° da petição, aceite sob o artigo 19º da contestação) 5 - Os pedidos apresentados pelos AA foram indeferidos, apesar de terem prestado quinze anos ou mais de serviço e requerido a passagem à reserva, condições estabelecidas no art.° 1° do Decreto-Lei 514/79. (alegação sob o artigo 13° da petição, aceite sob o artigo 19° da contestação e defesa no seu conjunto) 6 - Face à recusa por parte do CEMFA em autorizá-los a passarem à situação de reserva, os AA., com excepção de U… ao qual o CEMFA nem sequer lhe admitiu a apresentação de qualquer dos pedidos, requereram a passagem à situação de licença ilimitada, pretensões negadas pelo CEMFA, pelo que requereram a passagem ao Complemento, nos termos dos artigos 47° e 48° do EOFA, o que implicou o abate definitivo dos Quadros Permanentes da Força Aérea. (alegação sob os artigos 16°, 17° e 29° a 32° da petição, aceite sob o artigo 19° da contestação) 7 - O CEMFA fez publicar em anexo à Ordem de Serviço n° 243 de 23.12.1988 o Despacho n.° 57/88, de 19 de Dezembro, do seguinte teor: “Considerando que a Força Aérea tem vindo ao longo dos anos a confrontar-se com orçamentos cada vez mais restritos que dificultam a manutenção do elevado número de militares do quadro permanente que anualmente e de uma forma crescente transitam para a situação de reserva com direito a pensão; Considerando, por outro lado, que a formação dos militares do quadro permanente, designadamente no que respeita a algumas especialidades, atinge montantes tão elevados que a sua curta permanência na efectividade de serviço não só não é rentável como até redunda em significativos prejuízos para a Força Aérea e para a Nação; Considerando que estes aspectos são de primordial importância para o cumprimento da missão da Força Aérea; Tornando-se, por isso, necessário proceder à revisão da actual doutrina por forma a contemplar aqueles aspectos ou a reajustar os princípios e procedimentos regularizadores dos fluxos de saída de pessoal militar permanente privativo da Força Aérea de harmonia com os ingressos nos respectivos quadros; Ao abrigo do disposto na alínea a) do n° 2 do artigo 57° da Lei n° 29/82, de 11 de Dezembro, determino que se observe temporariamente o seguinte: 1. Os requerimentos para mudança de situação dos militares do quadro permanente no activo, apresentados nos termos da legislação em vigor, serão apreciados e despachados em função dos seguintes critérios: a. Para passagem à situação de reserva: - Cumprimento de 36 anos de serviço; b. Para passagem à situação de licença ilimitada - Sempre com subordinação à conveniência de serviço; (1) Cumprimento de 30 ou mais anos de tempo de serviço; ou (2) Quando ao requerente faltem 6 ou menos anos para atingir o limite de idade no posto para a transição para a situação de reserva: c. Para a passagem ao complemento: - Com subordinação à conveniência do serviço, salvo os casos previstos na lei. 2. Os militares que pretendam mudar de situação nos termos do número 1. a. deverão apresentar o respectivo requerimento com uma antecedência mínima de 90 dias, relativamente à data em que pretendam mudar de situação. 3. Os militares que pretendam mudar de situação nos termos do número 1. (b. e c.) deverão apresentar o respectivo requerimento até 30OUT de cada ano para produzir efeitos no ano seguinte. 4. Excepcionalmente, concede-se aos militares mencionados no número anterior um prazo de 15 dias, após a publicação do presente despacho em O.S. do EMFA, para apresentação de requerimentos, que serão de imediato tratados segundo os procedimentos citados em 5. e 6. do presente despacho. 5 Os requerimentos, devidamente informados, serão remetidos à DSP no prazo máximo de 15 dias após a sua recepção nos serviços competentes. 6. Compete à DSP, a partir de 15NOV de cada ano: a. Agrupar os requerimentos por quadros, e dentro de cada quadro, por postos; b. Informar os requerimentos com base nos seguintes parâmetros: (1) Tempo total de serviço com aumentos; (2) Antiguidade; (3) Número de vezes que o militar requereu a passagem à situação de reserva, licença ilimitada ou ao complemento; (4) Idade; (5) Tempo de serviço efectivo no actual quadro; c. Submeter os requerimentos, devidamente instruídos, à apreciação do CPESFA que decidirá. 7. Os militares a quem seja indeferida a sua pretensão podem apresentar novo requerimento nos anos posteriores observando-se para o efeito, o prazo e os procedimentos atrás indicados. 8. As dúvidas e omissões, bem como casos especiais, serão submetidos, sob proposta do CPESFA, a apreciação do CEMFA para tomada de decisão final. 9. É revogado o Despacho 39/88, de 16SET88, do CEMFA”. (fls 49/51 dos autos). 8 - O CEMFA deferiu pedidos de passagem à reserva dos seguintes oficiais pilotos da Força Aérea: MAJ AF…, CAP AG…, CAP AH…, CAP AI…, CAP AJ…, CAP AL…, CAP AL’…, CAP AL’’, CAP AM… e CAP NA…, todos passados à reserva em 1 de Janeiro de 1988 para irem voar em companhias de linha aérea comercial. (alegação sob os artigos 39° a 41° da petição, admitida sob o artigo 29° da contestação) 9 - Em 1 de Outubro de 1990, o CEMFA deferiu pedidos de passagem à reserva dos seguintes oficiais pilotos da Força Aérea: TEN.COR. AO… e CAP AP…; estes dois oficiais pilotos começaram por entrar em licença ilimitada em 1 de Janeiro de 1989, com o argumento de que não haveria cabimento orçamental para se dar satisfação aos seus pedidos de passagem à reserva, mas em Outubro de 1990 deferiu a estes oficiais o pedido de passagem à situação de reserva. (alegação sob os artigos 42°, 44° e 45° da petição, admitida sob o artigo 29° da contestação) 10 - Entre 1 de Outubro de 1991 e 18 de Maio de 1992, o CEMFA deferiu os pedidos de passagem à reserva dos seguintes oficiais pilotos da Força Aérea: CAP AQ…, CAP AR…, CAP AS…, MAJ AT…, CAP AU…, MAJ AV…, CAP AX…, TEN. COR. AZ…, CAP BA… e CAP BB…. Todos estes oficiais pilotos solicitaram a passagem à reserva para irem voar para companhias de linha aérea comercial. (alegação sob os artigos 46° e 47° da petição, admitida sob o artigo 29° da contestação) 11 - Paralelamente as estes casos, entre aquelas datas, houve um conjunto de 23 oficiais pilotos para passaram à reserva de acordo com o previsto no Artigo 31°, n°s 9 e 10 da Lei de Defesa Nacional, aprovada pela acima citada Lei 29/82, com o argumento de que iriam candidatar-se ao exercício de cargos políticos electivos, os quais viram satisfeitas as suas pretensões, tendo o CEMFA deferido os respectivos pedidos de passagem à reserva. (alegação sob os artigos 48° e 49° da petição, admitida sob o artigo 29° da contestação) 12 - Em 15 de Setembro de 1990, quinze dos ora AA, capitães pilotos, fizeram uma exposição ao Ministro da Defesa Nacional, do seguinte teor: “Exmo. Sr. Ministro da Defesa Nacional Dr. BC… Somos um grupo de capitães pilotos da Força Aérea Portuguesa, que saíram da FP para o quadro de complemento a partir de 1988, aquando da abertura de vagas para pilotos por parte das companhias aéreas civis, em virtude de nos ter sido negada a passagem à reserva ou a concessão da licença ilimitada a que tínhamos direito pelo estatuto dos oficiais das FA’s. Foi nessa altura (1° semestre de 1988) invocada uma hipotética falta de pilotos para a recusa da concessão de passagem à reserva, e isto apenas 30 dias depois de a mesma reserva ter sido concedida a 9 colegas nossos que saíram para a TAP em Janeiro de 1988. Foi-nos então dito que a FAP não iria deixar sair ninguém para desta forma obter “dividendos financeiros por parte do Governo” acenando com a bandeira da “falta de pilotos”. Em nosso ver a realidade é outra. Os orçamentos das FA’S têm sido reduzidos depois da guerra do Ultramar e o material vai sendo penalizado em termos de prontidão operacional. Pilotos há até de mais. Tirem o pessoal que envelhece atrás das secretárias de Alfragide e ponham-no a voar. No Festival da Força Aérea deste ano, que decorreu na praia de Carcavelos, desfilaram 95 aeronaves pilotadas por 111 pilotos. Alguns de nós saímos da FP por efectivamente estarmos atrás de secretárias com 35 anos de idade, privados do contacto com os aviões diariamente. Passados seis meses, portanto no 2° semestre de 1988, voltámos a solicitar a passagem à reserva. É entretanto publicado o célebre despacho 57/88 de 19DEZ do CEMFA que vem alterar as regras de passagem à reserva e licença ilimitada, contrariando o estipulado no EOFAP. Este despacho do CEMFA, contraria as regras elementares da justiça, pois vem contrariar o estipulado num código aprovado pela Assembleia da República, e pelo qual os militares se regiam. Em nosso ver, se o CEMFA pretendia disciplinar o fluxo de saídas de pilotos da FAP, primeiro deveria ter pedido a alteração do estatuto dos oficiais das FA’s e só depois despachava de acordo com os “interesses” da FAP. Depois das pessoas terem os seus processos de saída a decorrerem de acordo com um determinado estatuto, alterar as regras do jogo é que não nos parece muito democrático. O despacho ao nosso 2º pedido de passagem à reserva é-nos igualmente desfavorável, mas desta feita com o argumento de que, “não havia dinheiro para pagar as respectivas pensões de reserva”. Apenas com seis meses de intervalo, repare-se na diferença de critérios. Mas nem por isso entraram mais pilotos nos quadros da FAP. Como todas as portas nos foram fechadas, e as companhias civis não ficariam eternamente à espera de que a FAP resolvesse a nossa situação, podendo eventualmente recorrer a pilotos estrangeiros para ocupar as suas vagas, resolvemos passar ao quadro de complemento, única forma que os PIL (não oriundos da Academia da FAP) tinham de sair e assegurar os empregos civis. Para um oficial que sempre se orgulhou de o ser e que esteve ligado à FAP mais de 25 anos a passagem ao quadro de complemento, é a pior situação que um oficial pode desejar. No 1° semestre de 1989, e como a situação interna da FP se mantinha, alguns pilotos que tinham ficado, mas que pretendiam sair, decidiram concorrer às eleições autárquicas e perante a reacção negativa da FAP foram inclusive até ao recurso à greve. Todos eram PILAVS da BA1 e BA5 que pretenderam utilizar, uma possível lacuna da lei, concorrendo às eleições... sairiam da FAP para a reserva. “entretinham-se” com a política, e trabalhavam nas companhias aéreas civis. Entendemos que cada um tem o direito de sair da melhor maneira possível, mas também achamos que se a finalidade é a saída tem que haver critérios de justiça. Tivemos conhecimento que recentemente um parecer da Procuradoria Geral da República obriga à passagem à reserva todos os militares do activo que pretendam concorrer a eleições, reservando-se no entanto a FAP a convocar os no eleitos para o serviço activo, na medida das suas necessidades. Alguns desses pilotos que concorreram às autárquicas tinham muito pouco tempo de tropa. Nós esperamos 15 anos de serviço efectivo para, de acordo com a lei, pela primeira vez pedir para passar à reserva. Recentemente Vª Exª, numa visita à BA5, Monte Real, divulgou a sua intenção de facultar a saída dos militares que tenham 10 anos de serviço, conforme veio publicado nos órgãos de comunicação social. Sr. Ministro da Defesa, como é evidente não temos a mínima intenção de comentar, esta sua decisão. Pedimos-lhe no entanto que reflicta na nossa situação. Os pilotos com 10 anos de serviço pouco mais terão que os anos da academia e os cursos de formação de pilotagem, pertencerão a um grupo etário novo, com muitos anos de carreira pela frente nas companhias civis, eventualmente terão dado muito pouco à FAP, de quem receberam tudo. Nós estivemos na guerra de África, tínhamos todos mais de 23 anos de serviço, mais de 2500 horas de voo, esperámos o prescrito na lei para pedir a passagem à reserva, estávamos mais ou menos afastados do voo diariamente. Enquanto os primeiros pouco terão dado à Organização, os segundos embora tenham saído para as companhias civis perderam tudo. Sr. Ministro não será um pouco injusta esta dualidade de critérios? Recentemente, a situação do Golfo, veio a nosso ver acrescentar novas variáveis a toda esta situação. Numa altura em que a maior parte das FA’s do mundo convocam os reservistas especializados para, com a sua experiência contribuírem para o esforço de guerra que eventualmente venha a ser pedido, poderemos perguntar quem são os reservistas nacionais? Não acreditamos que coronéis e tenentes-coronéis que passaram à reserva há 15 anos estejam em condições de pilotar um A-7 ou mesmo um C-130. Em termos de tácticas modernas nem vale a pena falar. Nós saímos da FAP há pouco mais de ano e meio. Estamos “up-date” com a pilotagem (porque continuamos a pilotar máquinas sofisticadas na TAP; AIR-ATLANTIS; LAR, SATA, e estamos ainda por dentro dos “segredos” da NATO. Achamos que ainda podemos ser úteis ao país. Tivemos orgulho de ter sido pilotos militares, gostaríamos de ainda o ser no quadro de reservistas da FAP. A situação para que fomos empurrados no quadro de complemento é que não é vantajosa para ninguém. Solicitamos desse modo a atenção de Vª Exª para a nossa situação, que é injusta”. (fls. 53/55 dos autos) 13 - Em resposta a essa exposição, foi-lhes remetido o ofício N° 5487/CG, datado de 28.11.1990 e subscrito pelo chefe de gabinete do Ministro da Defesa Nacional, do seguinte teor: “ASS: EXPOSIÇÃO DOS CAPITÃES PILOTOS QUE PASSARAM AO QUADRO DO COMPLEMENTO Relativamente ao assunto constante da exposição de 15 de Setembro de 1990, encarrega-me Sua Excelência o Ministro da Defesa Nacional de transmitir a V. Exª. os pareceres que a mesma mereceu do Estado-Maior da Força-Aérea e deste Gabinete: “1. À data da passagem dos referidos ex-pilotos ao Quadro de Complemento, a legislação que regulava o assunto era o EOFA e o EOFAP. 2. Tais disposições legais permitiam ao Chefe do Estado-Maior deste ramo o poder discricionário de decidir, sobre a passagem à reserva, ainda que os requerentes tivessem o direito a transitarem para a situação de reserva, pois segundo as declarações dos ex-pilotos, todos tinham mais de 23 anos de serviço. 3. No âmbito das suas competências e dentro dos limites que o poder discricionário ainda assim impõe, considerou o Chefe do Estado-Maior da Força Aérea indeferir os requerimentos de passagem à reserva. 4. Não se conformando com tal, os então requerentes optaram pelo Quadro de Complemento, ou seja, o seu abate ao Quadro de efectivos da FAP. 5. Tinham como intenção, expressamente declarada na carta que enviaram a Sua Excelência o Ministro, o assegurar empregos na vida civil. 6. Os ex-pilotos em causa não foram “empurrados para o Quadro de Complemento” Requereram tal situação e o Chefe do Estado-Maior da Força Aérea limitou-se a dar cumprimento ao disposto no art.° 48, n°2 do EOFAP. Como se tratava de norma geradora de poder vinculado, ao CEMFA não restou outra hipótese que não fosse o deferimento dos requerimentos. 7. Sugerem os exponentes que terá havido tratamento distinto entre PILOTOS e PILOTOS-AVIADORES (.. “única forma que os PIL (não oriundos da Academia da FAP) tinham de sair ...”). Não se concorda com tal, uma vez que entre eles assina o CAP/PILAV I…, oriundo da Academia. As disposições legais aplicadas e as decisões tomadas foram idênticas para todos os indivíduos, independentemente da sua formação académica e militar. 8. O pedido subjacente à carta enviada a Sua Excelência o Ministro é a passagem ao Quadro de Reserva da FAP. A Lei do Serviço Militar, a Lei de Defesa Nacional e o Estatuto dos Militares das Forças Armadas não contemplam a reversibilidade do abate aos Quadros de efectivo, logo não parece ser possível a assumpção da qualidade de militar (ainda que na reserva) por alguém que já não o é. 9. A situação de crise no Golfo não interfere no caso presente. A legislação em vigor regula as situações de Guerra ou Estado de sítio; se e quando necessário, os indivíduos em questão poderão ser chamados a prestar serviço no Ramo, mas não adquirindo a qualidade de reservistas da Força Aérea, sendo dispensados logo que a causa da sua chamada seja dada por finda. 10. Nestes termos não parece ter o Chefe do Estado-Maior da Força Aérea poder ou competência para aceder ao pedido formulado, sugerindo-se que a questão seja resolvida a nível de Ministério da Defesa Nacional.” “1. Concorda-se na íntegra com o conteúdo do ofício do Gab/CEMGFA. 2. De facto, após vários pedidos para passarem à situação de reserva, sistematicamente indeferidos pelo CEMFA, os pilotos signatários da carta enviada a Sua Excelência o Ministro da Defesa Nacional foram “empurrados” para a única saída que se lhes deparava, para aproveitarem as oportunidades então surgidas na aviação comercial - o abate ao Quadro Permanente da Força Aérea. Fizeram-no, todavia, de forma voluntária. 3. O abate ao efectivo das Forças Armadas é, de acordo com a legislação em vigor, irreversível.” Com os melhores cumprimentos”. (fls. 56/58 dos autos) 14 - Em 19 de Março de 1991, e no seguimento de nova exposição apresentada ao Ministro da Defesa Nacional pelos AA, e outros não intervenientes na presente acção, o seu Adjunto Militar da Força Aérea produziu a seguinte Informação: “Memorando para Sua Excelência ASS: Exposições de ex-oficiais PIL AV e PIL. INTRODUÇÃO 1. Trinta (30) ex-oficiais PIL AV e PIL da Força Aérea, abatidos aos QP’s a seu pedido, apresentaram a Sua Excelência o Ministro da Defesa Nacional exposições/requerimentos individuais, em que solicitam a reintegração nos quadros da Força Aérea na situação de reserva. 2. A identificação, número de anos de serviço e data de abate ao efectivo dos requerentes são apresentados em ANEXO A. ANÁLISE 3. Dos trinta (30) ex-oficiais PIL AV e PIL da Força Aérea requerentes, vinte e cinco (25), todos ex-capitães, pertenciam ao quadro de pilotos (não oriundos da Academia) e cinco (5), pertenciam ao quadro de pilotos-aviadores, sendo quatro (4) ex-majores e um (1) ex- capitão. 4. Os ex-oficiais requerentes solicitaram, antes de pedirem o abate ao efectivo dos respectivos QP’s, a passagem à situação de reserva e posteriormente à situação de licença ilimitada, tendo ambas as pretensões sido indeferidas pelo General CEMFA. 5. O documento que se apresenta em Anexo B (Despacho n° 57/88 de 19DEZ do Gen. CEMFA) definiu os critérios para passagem a situação de reserva (36 anos de serviço) e licença ilimitada (30 anos de serviço). 6. Dos trinta ex-oficiais, oito (8) deles concorreram, ainda, às eleições autárquicas, ao abrigo do Art° 31°, n°10 da LDNFA, tendo desistido de abandonar a Força Aérea por este processo, antes da homologação por Sua Excelência o Ministro da Defesa Nacional do parecer da Procuradoria Geral da República. No ANEXO A estão assinalados os referidos oito oficiais. 7. Os requerentes afirmam sentir-se prejudicados face à situação de outros oficiais actualmente na situação de reserva, por via da aplicação do Art° 31º da LDNFA e ainda, devido “a passagem à reserva em 01OUT90, de dois oficiais da FAP, a voarem em companhias civis, que se encontravam na licença ilimitada ao abrigo do Despacho n°57/88 do CEMFA” 8. Os ex-oficiais requerentes têm tempos de serviço compreendidos entre os 29 e os 16 anos de serviço, mas apenas quatro têm menos de 20 anos de serviço. 9. Aproximadamente metade dos requerentes combateram no Ultramar, a maioria como oficiais milicianos. 10. Embora desconhecendo-se da aplicabilidade do DL 434-S/88 de 29 de OUT aos ex-oficiais reclamantes, a Lei do Serviço Militar, a Lei de Defesa Nacional e o Estatuto dos Militares das Forças Armadas não contemplam a reversibilidade do abate aos QP’s. RECOMENDAÇÃO 11. Face ao exposto, recomenda-se que: a. As exposições/requerimentos sejam objecto de parecer jurídico; b. Tendo em consideração o tempo e os serviços prestados pela maioria dos ex-oficiais requerentes, estes sejam reintegrados nos QP’s da Força Aérea na situação de reserva, sem retroactivos. 12. A superior consideração de Sua Excelência o MDN”. (fls. 59/61 dos autos) 15 - O processo foi-se desenvolvendo, sem que os AA vissem satisfeitos os seus direitos por parte do Ministro, com diversas diligências de insistência, até que, em Maio de 1994 foram informados, através do A. P…, que havia sido produzido um parecer jurídico favorável e que iria ser aprovado um diploma legal para repor a situação. (alegação sob o artigo 55° da petição, não impugnada) 16 - Em Dezembro de 1994 foi dado conhecimento aos AA do projecto de Decreto-Lei, elaborado com base em decisão do Ministro da Defesa Nacional, cuja cópia consta de fls. 63/64 dos autos, do seguinte teor: “Ministério da Defesa Nacional....................................... (a)......................................................... (b) Decreto-Lei n° Tendo em vista rever a situação dos oficiais pilotos da Força Aérea Portuguesa que, tendo prestado o tempo mínimo de serviço militar nos quadros permanentes para efeitos de passagem à situação de reserva, foram abatidos, a seu pedido, àqueles quadros, nos anos de 1988 a 1992, por terem requerido e não lhes ter sido concedida a passagem à situação de reserva ou licença ilimitada. Assim: Nos termos da alínea a) do número 1 do artigo 198° da Constituição, o Governo decreta o seguinte: Artigo 1° 1. Podem requerer a reintegração nos quadros permanentes da Força Aérea Portuguesa os oficiais das especialidades de pilotos aviadores e pilotos que, a seu pedido, foram abatidos àqueles quadros entre 1 de Janeiro de 1988 e 31 de Dezembro de 1992, por não lhes ter sido concedida a passagem à situação de reserva ou licença ilimitada, desde que à data do abate tenham prestado o tempo mínimo de serviço militar para efeitos de passagem à situação de reserva. 2. O requerimento a solicitar a reintegração é dirigido ao Chefe do Estado-Maior da Força Aérea (CEMFA), devendo dar entrada no órgão de pessoal competente até 90 dias após a entrada em vigor do presente diploma. 3. Ao órgão de pessoal da Força Aérea referido no número anterior, compete organizar para cada requerente, um processo de reintegração onde conste toda a documentação necessária para a sua instrução. 4. Os processos de reintegração são presentes ao CEMFA a quem compete decidir da reintegração dos requerentes. Artigo 2° Os requerentes que obtenham decisão favorável relativamente à sua pretensão, são reintegrados nos quadros permanentes, transitando para a situação de reserva na data da decisão do CEMFA. Artigo 3° Aos militares reintegrados ao abrigo do presente diploma não lhes é contado, para qualquer efeito, o tempo em que permaneceram abatidos aos quadros permanentes da Força Aérea, não lhes sendo, em consequência, devidas quaisquer remunerações correspondentes àquele período. Visto e aprovado em Conselho de ministros de O Primeiro Ministro O Ministro da Defesa Nacional O Ministro das Finanças” 17 - Pese embora a decisão ministerial que teve por objecto a produção deste diploma para aprovação em Conselho de Ministros, não foi este levado por diante, com fundamento em razões então apresentadas aos AA, de falta de verba orçamental. (alegação sob os artigos 56° e 59° da petição, não impugnada) 18 - Em 6.02.1995, o Director-Geral de Pessoal do Ministério da Defesa Nacional subscreveu a PROPOSTA N° 53/DIR/95.02.06, do seguinte teor: “ASSUNTO: REINTEGRAÇÃO DE OFICIAIS PILOTOS NO QUADRO PERMANENTE DA FORÇA AÉREA À consideração de Sua Excelência o Secretário de Estado da Defesa Nacional 1. Os oficiais pilotos que, entre 1988 e 1992, viram indeferidos requerimentos para passagem à reserva ou à licença ilimitada, decidindo, na circunstância, requerer a passagem ao quadro de complemento e consequente abate ao quadro, solicitaram à Direcção-Geral de Pessoal diligências no sentido de que a sua situação fosse revista. 2. O pedido dos referidos oficiais fundamenta-se na desigualdade de tratamento dado aos requerimentos apresentados no período acima mencionado, uma vez que, apesar de todos os requerentes reunirem as mesmas condições legais, foi concedida a passagem à reserva ou à licença ilimitada a alguns e indeferida a outros. 3. As alegações referidas em 2. foram confirmadas junto da Direcção do Pessoal da Força Aérea, a qual forneceu a Lista dos oficiais abatidos ao quadro, em anexo à presente proposta. 4. A reparação da injustiça relativa decorrente do tratamento desigual acima descrito só poderá ser conseguida através de iniciativa legislativa que reintegre no quadro permanente os oficiais abrangidos, à semelhança do que ocorre com a publicação do Decreto-Lei n°434-S/82, de 29 de Outubro. 5. No caso vertente, porém, entende-se que a reintegração só deve ser consentida aos militares que, à data do abate ao quadro, já tinham tempo de serviço previsto como condição para passagem à reserva. A este respeito, é de referir que o tempo mínimo de serviço exigido para poder passar à reserva era de 15 anos até 31 de Dezembro de 1989, passando a exigir-se 20 anos a partir de 1 de Janeiro de 1990. 6. Nestas circunstâncias, apresento a V. Excia. o projecto de diploma em anexo e respectiva nota justificativa, o qual tem acordo informal da Sua Excelência o Chefe do Estado-Maior da Força Aérea, sugerindo, no entanto, que seja formalmente auscultado, designadamente para o efeito de informação sobre disponibilidade orçamental que suporte os encargos inerentes, caso a presente proposta mereça acolhimento de princípio por parte de V Excia.”; Após esta Informação/Proposta, o Ministro da Defesa Nacional, em 10.02.1995, proferiu despacho do seguinte teor: “À consideração do Senhor General CEMFA com pedido de parecer”. (doc. n° 14 junto com a petição, a fls. 88/89 dos autos) 19 - Pelo ofício n° 003421, de 7.04.1995, subscrito pelo Chefe do Gabinete do General Chefe do Estado-Maior da Força Aérea, dirigido ao Chefe do Gabinete do Ministro da Defesa Nacional, foi informado o seguinte: “Assunto: REINTEGRAÇÃO DE OFICIAIS PILOTOS NO QUADRO PERMANENTE DA FORÇA AÉREA Ref ª . V/Ofício n.° 1305/CG de 95FEV24 b. N/Ofício n.° 2584 de 95MAR17 c. V/Ofício n.° 2389/CG de 95MAR24 1. Tendo em atenção a correspondência citada e o assunto em epígrafe, encarrega-me (..) Excelência o General Chefe do Estado-Maior da Força Aérea, de levar ao conhecimento de V Exª o parecer da Força Aérea. 2. Após análise do assunto, que já não é novo quanto às pretensões formuladas pelos (...) Pilotos e atento o previsto no projecto de Diploma em apreço, nada há a opôr, formalmente (...) redacção. 3. O óbice fundamental e que se enfatiza, é de que a Força Aérea não dispõe de (..) disponibilidade orçamental que suporte os encargos inerentes, quer sejam com vencimentos (...) com as comparticipações da ADMFA, ou outros que surjam em consequência da entrada em vigor (...) diploma, caso venha a ser aprovado”. (doc. n° 15 junto com a petição, a fls. 90/91 dos autos) 20 - No âmbito do Gabinete do Ministro da Defesa Nacional, sobre a pretensão dos autores, foi elaborada uma Informação do seguinte teor: “NOTA Ass: REINTEGRAÇÃO DE OFICIAIS PILOTOS NO QUADRO PERMANENTE DA FORÇA AÉREA 1. Os oficiais pilotos que, entre 1988 e 1992, viram indeferidos requerimentos para passagem à reserva ou à licença ilimitada e tendo decidido, nessa circunstância, requerer a passagem ao quadro do complemento e consequente abate aos quadros, solicitaram diligências no sentido de ser revista a sua situação. 2. Fundamentam o pedido na desigualdade de tratamento dado aos requerimentos apresentados no período acima mencionado, uma vez que, apesar de todos os requerentes reunirem as mesmas condições legais, foi concedida a passagem à reserva ou à licença ilimitada a alguns e indeferida a outros. 3. Até à entrada em vigor do Estatuto dos Militares das Forças Armadas (EMFAR), aprovado pelo Decreto-Lei n° 34-A/90, de 24 de Janeiro, as condições de passagem à reserva estavam previstas no artigo 1° do Decreto-Lei n° 514/79, de 28 de Dezembro. 4. O artigo 168º (hoje 167°) do EMFAR veio substituir o citado artigo 1° do revogado Decreto-Lei n° 514/79 prevendo um regime algo diferente, no entanto, tal como no regime do Decreto-Lei n° 514/79, a passagem à reserva dos militares é, num caso (alínea a) automática, nos outros casos, dependente de pedido (requerimento) do militar. 5. E, tal como naquele diploma legal, nestes casos há que distinguir: num caso (alínea a) do referido artigo 168° a concessão da reserva integra-se no exercício de um poder vinculado; no outro caso (alínea b) do mesmo preceito) o deferimento do pedido integra-se no exercício de um poder discricionário da competente autoridade militar. 6. Ao abrigo do disposto no n° 10 do artigo 31° da Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas (LDNFA, Lei n° 29/82, de 11 de Dezembro) o militar pode requerer a sua passagem à situação de reserva, com o fim de possibilitar a sua candidatura a eleições para determinados cargos (referidos no n° 9 do citado normativo), não podendo tal pedido ser recusado em tempo de paz. 7. A aplicação do disposto no n° 10 do artigo 31º da LDNFA gerou dúvidas interpretativas que culminaram com um pedido de parecer ao Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República e subsequente homologação por Sua Excelência o Ministro da Defesa Nacional. Nas conclusões do referido parecer pode ler-se que o pedido de passagem à reserva, a que se refere o n° 10 do artigo 31º da Lei n° 29/82, de 11 de Dezembro, não pressupõe nem depende da prestação de um tempo mínimo de serviço efectivo, não podendo deixar de ser deferido verificados que sejam os pressupostos previstos na referida disposição legal. Tem pois que concluir-se que a disposição do n° 10 do artigo 31º da LDNFA confere aos CEM um poder vinculado. 8. Já as disposições legais ao abrigo das quais foram interpostos os requerimentos para passagem à reserva ou à licença ilimitada referidos em 1. conferem ao órgão de decisão um poder discricionário, deixando-lhe liberdade de escolha do procedimento a adoptar em cada caso como mais ajustado à realização do interesse público protegido pela norma que o confere. 9. E foi ao abrigo desse poder discricionário que foram indeferidos aqueles requerimentos. Não sendo conhecidos vícios que inquinem tais actos de indeferimento (vícios cuja sanação, a existirem, já teria porventura ocorrido) resulta claro que a questão não é, hoje, de legalidade. 10. Assim sendo, qualquer decisão que seja tomada reveste uma natureza exclusivamente política. Mas uma tal decisão não pode deixar de ponderar que está em causa a situação de militares que, por opção própria e de livre vontade, deixaram a instituição militar e que não pode dar-se por assente que tenha havido casos de “injustiça relativa” pois é facto que carece de comprovação”. (documento de fls. 424/426 dos autos) 21 - Esta Informação/Nota mereceu do Secretário de Estado da Defesa Nacional, em 6.04.1995, o seguinte despacho: “Salvo melhor opinião, considero que a questão colocada pelo Sr. DGP necessita ainda de cuidada ponderação complementar, pois a solução proposta acarreta o perigo de arrastamentos involuntários. Realmente não vejo que possa falar-se de razões de “injustiça relativa” nos casos de opções deliberadas de abandono do quadro permanente perante o exercício legítimo de um poder de chefia. A única situação passível de ponderação naquela lógica de justiça (e é preciso confirmar se houve casos concretos aqui enquadráveis) é a dos militares que, ao abrigo do art.° 31°, n° 10 da LDNFA, solicitaram legitimamente a passagem à reserva não lhes tendo sido deferida a sua pretensão, o que veio a confirmar-se (parecer do CC da PGR) ser ilegal. Ora, mesmo perante estas situações a existirem, creio que deveria tentar-se uma quadros gerais de direito constituído.., e nunca caminhar-se para soluções ex-justo”. Após esta Informação/despacho, o Ministro da Defesa Nacional, em 17.04.1995, proferiu despacho do seguinte teor: “Concordo com o despacho do Senhor SEDN. Arquive e informe a DGP”. (documento de fls. 424/426 dos autos) 22 - Os AA foram entretanto encetando todas as diligências possíveis para a resolução das suas situações, através dos meios próprios que a organização do Sistema Político, Legislativo e Administrativo dispõe, nomeadamente através de deputados, Presidente da Assembleia da República, Dr. …, Provedor de Justiça, tendo sido alvo de apoios, em todos os casos, nomeadamente por parte do Presidente da Assembleia da República, que se dispôs a interceder junto do novo Ministro da Defesa Nacional, o que foi feito, de acordo com o que foi dado a conhecer aos AA pelo Gabinete do Ministro. (alegação sob os artigos 63°, 64° e 65° da petição, não impugnada) 23 - Em 1 de Março de 1999, os AA, através do A P…, solicitaram uma audiência ao então Ministro da Defesa Nacional, para mais uma vez exporem as suas razões e solicitarem a resolução favorável da situação. (alegação sob o artigo 66° da petição, não impugnada, e documento de fls. 65 dos autos) 24 - Essa reunião com o Ministro realizou-se em 25 de Março de 1999; entretanto, no seguimento da exposição referida foi reaberto o processo, com o n.° 389/90, relativo ao pedido dos autores, tendo o chefe de gabinete do Ministro da Defesa Nacional dirigido ao Secretário-Geral do Ministério o ofício n° 1739/CG, com a referência P.° 398/90 (2), datado de 19.03.1999, do seguinte teor: “ASS: EXPOSIÇÃO DE EX-PILOTOS DA FORÇA AÉREA REINTEGRAÇÃO NO QP PARA PASSAGEM À SITUAÇÃO DE RESERVA Ref.ª a. Ofício n.° 4059, P° 96/99 de 16Mar99, do GabCEMFA b. n/Ofício n.° 1465/CG. P° 4608/90(4) de 09Mar99 c. Ofício n.° 2919, P° 96/99 de 26Fev99, do GabCEMFA d. n/Ofício n.° 2389/CG, P° 398/90 de 24Mar95 e. Oficio n,° 3421, de 07Abr95, do GabCEMFA f. Info n.° 242/DSCEM/DTJ/97.05.30 Encarrega-me Sua Excelência o Ministro da Defesa Nacional de remeter a V.Exª os documentos em referência, para efeitos de apuramento dos encargos actuais, tendo em atenção um possível acolhimento do projecto de diploma, conforme explanado no parecer ao ofício referido em a), que mereceu de Sua Excelência o seguinte despacho: “À Secretaria-Geral para calcular os custos, solicitando-lhe urgência” 99.03.19 Ass) BD…” Com os melhores cumprimentos.” (alegação sob os artigos 67°, 68° da petição, não impugnada, e documentos de fls. 66/67 dos autos) 25 - Em cumprimento do transcrito Despacho Ministerial de 19.03.1999, o Gabinete do CEMFA enviou ao secretário Geral do Ministério o cálculo determinado, que foi enviado ao Gabinete do Ministro em 5 de Maio de 1999, através do ofício com as referências P° 71/99 e 1049/99, do seguinte teor: “ASSUNTO: EXPOSIÇÃO DE EX-PILOTOS DA FORÇA AÉREA REINTEGRAÇÃO NO QP PARA PASSAGEM A RESERVA 1. Para cumprimento do determinado no despacho de Sua Excelência o Ministro da Defesa Nacional, comunicado a esta Secretaria-Geral pelo ofício de referência, solicitou-se à Força Aérea que, face aos processos individuais dos ex-pilotos em causa, efectuasse os cálculos dos montantes a que teriam direito a título de pensões de Reserva, indicando os tempos de serviço militar e efectivo de cada um. 2. Pelo ofício n.° 6643, de 99.04.23, do Gabinete do CEMFA, recebeu-se a resposta pretendida, abrangendo trinta pilotos que se encontram no Quadro de Complemento e que, à data, tinham o tempo de serviço previsto na lei como condição para passagem à Reserva (15 anos de serviço até 31DEZ89 e 20 anos a partir de 1JAN90). Os cinco pilotos que ficaram de fora da listagem com os cálculos de pensões, efectuada pela FA., mudaram de situação em 01JAN92, não tendo completados, então, os 20 anos de serviço. 3. Os custos calculados são de 8.603.009$00 mensais, correspondendo a 120.442.126$00 anuais. Com os melhores cumprimentos”. (documentos de fls. 68/70 dos autos). 26 - Neste ofício, em 17 de Maio de 1999, o Ministro da Defesa Nacional apôs o seguinte despacho: “Ao Senhor Secretário de Estado para a DGP preparar a legislação sob sua orientação”. (documentos de fls. 70/71 dos autos). 27 - No seguimento deste despacho, a chefe de gabinete do Ministro da Defesa Nacional dirigiu ao Director-Geral de Pessoal o ofício as referências P.° 398/90 (2) N° 3244/CG, datado de 21.05.1999, do seguinte teor: “ASS: EXPOSIÇÃO DE EX-PILOTOS DA FORÇA AÉREA REINTEGRAÇÃO NO QP PARA PASSAGEM À SITUAÇÃO DE RESERVA Encarrega-me Sua Excelência o Ministro da Defesa Nacional de remeter a V.Ex.ª cópia do ofício n° 10497, de 05 de Maio de 1999, da Secretaria-Geral do Ministério da Defesa Nacional, no qual exarou os seguintes despachos: «os documentos em referência, para efeitos de apuramento dos encargos actuais, tendo em atenção um possível acolhimento do projecto de diploma, conforme explanado no parecer ao ofício referido em a), que mereceu de Sua Excelência o seguinte despacho: «Ao Senhor Secretário de Estado para a D.G.P. preparar a legislação sob sua orientação 99.05.17 Ass) BD…» «À DGP, para sequência. 05.20 Ass) BE…» Com os melhores cumprimentos.” (documentos de fls. 70/71 dos autos) 28 - Consta do processo em questão o parecer emitido por Jurista da Direcção Geral de Pessoal, Capitão (LD) BF… constante de doc. 12 junto com a petição, que se dá por reproduzido na íntegra e cujas conclusões são as seguintes: “6. CONCLUSÕES 6.1 A passagem à situação de reserva nos termos do Art° 1°, n° 1, alínea c), nº 4, do Decreto-Lei n° 514/79 de 28 de Dezembro e nos termos da alínea b) do Art° 167° do EMFAR, precede um acto administrativo definitivo e executório, praticado pelo CEMFA, no exercício de um poder discricionário conferido por lei, a quem, nos termos do Art° 57°, n° 2, alínea a), da LDNFA e Art° 8°, n° 4, alínea a), da LOBOFA, compete dirigir, coordenar e administrar o respectivo ramo. 6.2 Também a passagem à situação de licença ilimitada, nos termos do Art° 193º do EOFAP, bem como a passagem ao QC e consequente abate ao QP, nos termos dos Art°s 47° e 48° do EOFAP e do Art° 184º do EMFAR, precede um acto administrativo definitivo e executório, praticado pelo CEMFA, no exercício de um poder discricionário conferido por lei e no âmbito das suas competências. 6.3 Pese embora legitimidade para decidir, pelo deferimento ou recusa, segundo critérios de oportunidade e conveniência, atento ao interesse público em causa, o CEMFA, recusou os pedidos de passagem à situação de reserva e licença ilimitada com o fundamento de que os oficiais faziam falta ao serviço, acabando por deferir em datas muito próximas pedidos de passagem ao QC, com o consequente abate ao QP. Verifica-se assim a inconsistência dos fundamentos que suportam os despachos proferidos, o que, atento aos princípios da justiça, da imparcialidade e da igualdade que devem pautar o exercício da actividade administrativa, pode assumir contornos de alguma arbitrariedade e até abuso de poder. 6.4 Acresce ainda que, ao longo do processo, o CEMFA proferiu despachos díspares em pedidos com iguais pressupostos, sendo que uma decisão diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes exigia uma fundamentação diferenciadora, clara e consistente, sob pena de a falta de fundamentação ou fundamentação contraditória e insuficiente, determinar a existência de vício de forma. 6.5 Porém a passagem à situação de reserva nos termos do n° 10, Art° 31°, da LDNFA, precede um acto administrativo, definitivo e executório, praticado no exercício de um poder vinculado, sendo certo que o CEMFA tinha o dever jurídico de decidir deferindo os pedidos dos oficiais pilotos. Aliás na sequência do Parecer emitido em 8 de Março de 1990, pela Procuradoria Geral da República, o CEMFA deferiu cinco dos pedidos apresentados, quando nesta data já tinham passado ao Quadro de Complemento seis dos oficiais que haviam requerido a passagem à reserva nos termos anteriormente referidos.” 29 - O mesmo Jurista, Capitão (LD) BF…, em 24.05.1999, elaborou novo parecer do seguinte teor: “PARECER N° 219 DSCEM/DTJ/99 05.24; 01-99/PA.99 ASSUNTO: PILOTOS DA FORÇA AÉREA QUE PASSARAM AO QUADRO DE COMPLEMENTO ENTRE OS ANOS DE 1988 A 1991. 1. Através do ofício n° 18621CG, de 26.03.99, do Gabinete de Sua Excelência o Ministro da Defesa Nacional, foi remetida a esta Direcção-Geral de Pessoal cópia da exposição subscrita por P… e BG…, ex-oficiais pilotos da Força Aérea Portuguesa, versando sobre a matéria em epígrafe. 2. Exposição versando sobre a mesma matéria, subscrita por BG…, foi remetida a esta Direcção-Geral pelo Gabinete de Sua Excelência o Secretário de Estado da Defesa Nacional, através do ofício n° 7898/CG, de 09.12.98. 3. Nos mencionados petitórios, os ex-oficiais pilotos apelam ao alto sentido de justiça de Sua Excelência o Ministro da Defesa Nacional no sentido de que seja encontrada uma solução visando a sua reintegração na Força Aérea e a dos ex-oficiais pilotos que passaram ao quadro de complemento entre 1989 e 1991. 4. Esta pretensão assenta no facto destes militares terem requerido a passagem à situação de reserva com a finalidade de se candidatarem a cargos políticos, nos termos do disposto no n° 10 do artigo 31° da Lei n°29/82, de 11 de Dezembro, - Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas (LDNFA) - e apesar de a lei o permitir, não terem obtido resposta em tempo útil por parte da Força Aérea. 5. Sobre a questão vertente foram elaborados pela Direcção-Geral de Pessoal os seguintes documentos: • Informação n° 1I2IDSCEMI97.03.11; • Informação n° 242IDSCEMIDTJI97.05.30; • Memorando DSCEM/DTJI97.07.01; • Informação n° 3381DSCEM/DJTI98.09.10. 6. Conforme já foi referido nos documentos supra mencionados, ao longo de todo este processo, o general Chefe do Estado-Maior da Força Aérea (CEMFA) proferiu despachos díspares em pedidos com iguais pressupostos, alguns dos quais determinaram a passagem ao quadro de complemento e consequente abate aos quadros permanentes de alguns oficiais pilotos, enquanto a outros foi permitida a passagem à situação de reserva. 7. Ainda que, nalguns casos e no plano jurídico, não se possa pôr em causa a legitimidade da decisão dado que o general CEMFA dispõe de um poder discricionário que, em atinência a critérios de justiça, proporcionalidade, igualdade e equidade, lhe permite decidir num ou noutro sentido, a questão assume contornos perfeitamente diferenciados quando se trata de decidir sobre os pedidos formulados ao abrigo do n° 10 do artigo 31º da LDNFA, em que aquela entidade, no exercício de um poder vinculado, estava obrigado a decidir de acordo com o fim previsto na lei, neste caso a deferir os pedidos. 8. Neste contexto, ainda que a passagem dos oficiais pilotos ao quadro de complemento e consequente abate aos quadros permanentes resulte da expressão da vontade livre e consciente de cada um dos interessados, não podemos deixar de referir que, no plano ético, se criaram situações de tratamento desigual e injustiça relativa entre militares que, ao tempo, requereram a passagem à reserva nos termos do n° 10 do artigo 31º da LDNFA, porquanto, conforme foi referido, a uns foi permitida a passagem à situação de reserva enquanto a outros foi indeferida. 9. Antes de prosseguir, importa, no entanto, esclarecer que o despacho de 28.12.89, do general CEMFA, apenas conhece do mérito do pedido de passagem ao quadro de complemento e não, conforme pretende o ex-oficial piloto BG…, do mérito do pedido de passagem à situação de reserva nos termos do n ° 10 do artigo 31° da LDNFA. Nesta conformidade, o mencionado despacho é juridicamente inatacável porquanto o peticionante ao requerer a sua passagem ao quadro de complemento emitiu uma declaração de vontade autónoma, livre e consciente, conformando-se não só com a sua conduta, mas também com o resultado jurídico dela consequente, sendo certo que a decisão que conheceu do mérito do pedido, no exercício de um poder vinculado, só podia ser proferida no sentido que a lei determina, isto é, só podia conduzir ao deferimento do pedido de passagem ao quadro de complemento. 10. A questão que ora se nos coloca e à qual tentaremos dar resposta é a de saber qual a relevância da omissão face ao dever de decidir sobre a pretensão concreta da passagem à reserva nos termos do n° 10 do artigo 31º da LDNFA. O dever de decidir existe desde que, não faltando os demais requisitos do acto administrativo, a autoridade competente possua competência para a decisão - que no caso vertente é inquestionável - salvo se a defesa do interesse público não impuser a actuação ou exigir a abstenção. Ora, o despacho de 28.12.89 do general CEMFA sustenta que o deferimento dos pedidos de passagem à reserva de trinta e seis pilotos e pessoal técnico acarretaria a paralisação parcial da Força Aérea, nomeadamente as esquadras operacionais “NATO ASSIGNED” com a consequente quebra dos compromissos internacionais assumidos e a perda de um capital de experiência dificilmente recuperáveis. Neste contexto, parece poder concluir-se que, estando em causa o interesse público, a omissão de decidir sobre os pedidos de passagem à situação de reserva por parte do general CEMFA estaria legitimada. 11. A questão é, porém, bem diferente. Com efeito, o general CEMFA acabou por deferir os pedidos de passagem ao quadro de complemento e consequente abate aos quadros permanentes de alguns oficiais pilotos, pese embora tivesse recusado três meses antes os pedidos de passagem à situação de reserva nos termos supra mencionados, sendo certo que em ambos os casos estava no exercício de um poder vinculado. Refira-se ainda que na sequência do Parecer de 08.03.90, da Procuradoria-Geral da República, o General CEMFA deferiu alguns dos pedidos de passagem à situação de reserva formulados pelos oficiais pilotos. 12. Constatada a irrelevância dos fundamentos aduzidos para justificar a invocação do interesse público, permitimo-nos concluir que o general CEMFA tinha um dever legal de decidir sobre os pedidos de passagem à reserva formulados pelos pilotos. Nesta conformidade, e tendo presente que havia possibilidade física de expressão da sua vontade, o silêncio do general CEMFA consubstancia um acto tácito de indeferimento, acto esse susceptível de recurso contencioso. 13. Perante estas vicissitudes, cabia aos oficiais pilotos legitimidade para tomarem as providências que assegurassem a realização do seu direito, sendo certo que, de acordo com dados disponíveis, estes nada fizeram nesse sentido. Aliás, ao requererem a passagem ao quadro de complemento, por opção livre e consciente, quando a lei lhes facultava meios adequados de impugnação do acto administrativo desfavorável, os oficiais pilotos conformaram-se, de forma inequívoca, com a decisão de indeferimento dos pedidos de passagem à situação de reserva. 14. Em abono desta tese sanatória e confirmativa está a constatação de que os oficiais pilotos não reagiram às acusações expressas no despacho de 28.12.89 do general CEMFA quando refere que “os numerosos requerimentos recebidos visariam utilizar abusivamente o mecanismo estabelecido no citado preceito da LDNFA, procurando, por meios ínvios obter o estatuto de reserva sem respeitar os fins previstos na lei ainda que tenha havido confirmação partidária das candidaturas. Aliás, a intenção fraudulenta vem demonstrada pelo facto de terem os requerentes concorrido já a companhias aéreas civis e ainda pela reiteração dos pedidos de abandono da instituição militar, agora sem a justificação da candidatura a cargos políticos “. 15. Refira-se, por último, que de acordo com o n° 5 da Informação n° 112/DSCEM/97.03.11, a Direcção-Geral de Pessoal sugeriu a adopção de uma medida legislativa com vista a reintegrar os ex-oficiais pilotos nos quadros permanentes das Forças Armadas, na situação de reserva, medida esta inviabilizada por razões de ordem orçamental e para evitar previsíveis fenómenos de arrastamento, 16. De qualquer modo, e tendo presente que em todo este processo houve efectivamente situações de tratamento desigual e manifesta injustiça, é nosso parecer que a solução da presente questão, não poderá, em caso algum, prescindir da adopção de uma medida legislativa visando a reintegração destes cidadãos nos quadros permanentes das Forças Armadas. Este é, salvo melhor opinião, o meu parecer” (doc. 13 junto com a petição, a fls. 82/87 dos autos) 30 - Este Parecer mereceu do Subdirector-Geral do Ministério da Defesa Nacional, em 2.06.1999, o seguinte despacho: “Concordo. Elabore-se ofício a acompanhar a presente Informação e projecto de Diploma para o Gabinete de Sua Exª o Senhor SEDN, com conhecimento ao Gabinete de Sua Ex° o Senhor MDN” (documentos de fls. 82/87 dos autos - fls. 82). 31 - No seguimento dos transcritos Despachos de 17 e de 20 de Maio de 1999, o Ministério da Defesa Nacional, através do Gabinete do Ministro, elaborou um projecto de Decreto-Lei, acompanhado da Nota Justificativa, que são do seguinte teor: “Ministério d a Defesa Nacional.............. (a)........................................... (b) Decreto-Lei n°............. Tendo em vista rever a situação dos oficiais pilotos da Força Aérea Portuguesa que, tendo prestado o tempo mínimo de serviço militar nos quadros permanentes para efeitos de passagem à situação de reserva, foram abatidos, a seu pedido, àqueles quadros, nos anos de 1988 a 1992, por terem requerido e não lhes ter sido concedida a passagem à situação de reserva ou licença ilimitada. Assim: Nos termos da alínea a) do número 1 do artigo 198° da Constituição, o Governo decreta o seguinte: Artigo 1° 5. Podem requerer a reintegração nos quadros permanentes da Força Aérea Portuguesa os oficiais das especialidades de pilotos aviadores e pilotos que, a seu pedido, foram abatidos àqueles quadros entre 1 de Janeiro de 1988 e 31 de Dezembro de 1992, por não lhes ter sido concedida a passagem à situação de reserva ou licença ilimitada, desde que à data do abate tenham prestado o tempo mínimo de serviço militar para efeitos de passagem à situação de reserva. 6. O requerimento a solicitar a reintegração é dirigido ao Chefe do Estado-Maior da Força Aérea (CEMFA), devendo dar entrada no órgão de pessoal competente até 90 dias após a entrada em vigor do presente diploma. 7. Ao órgão de pessoal da Força Aérea referido no número anterior, compete organizar para cada requerente, um processo de reintegração onde conste toda a documentação necessária para a sua instrução. 8. Os processos de reintegração são presentes ao CEMFA a quem compete decidir da reintegração dos requerentes. Artigo 2° Os requerentes que obtenham decisão favorável relativamente à sua pretensão, são reintegrados nos quadros permanentes, transitando para a situação de reserva na data da decisão do CEMFA. Artigo 3° Aos militares reintegrados ao abrigo do presente diploma não lhes é contado, para qualquer efeito, o tempo em que permaneceram abatidos aos quadros permanentes da Força Aérea, não lhes sendo, em consequência, devidas quaisquer remunerações correspondentes àquele período. Visto e aprovado em Conselho de Ministros de O Primeiro Ministro O Ministro da Defesa Nacional O Ministro das Finanças “MINISTÉRIO DA DEFESA NACIONAL GABINETE DO MINISTRO NOTA JUSTIFICATIVA A. SUMÁRIO A PUBLICAR NO DIÁRIO DA REPÚBLICA Decreto-Lei que revê a situação dos oficiais pilotos aviadores e pilotos abatidos aos quadros permanentes da Força Aérea entre 1988 e 1992. B. ACTUAL ENQUADRAMENTO JURÍDICO DA MATÉRIA Nada a referir. C. RAZÕES QUE ACONSELHAM A ALTERAÇÃO DA SITUAÇÃO EXISTENTE Durante os anos de 1986 e 1987 a Força Aérea despachou favoravelmente requerimentos de oficiais pilotos que solicitaram a passagem à situação de reserva ou de licença ilimitada. Em 1988 outros oficiais pilotos, que entretanto haviam concorrido a lugares em companhias de aviação, requereram a passagem à situação de reserva e posteriormente a licença ilimitada, tendo, em ambos os casos, sido indeferidas. Admitidos nos mencionados concursos, os oficiais pilotos decidiram requerer, como única alternativa, a passagem ao quadro de complemento com o consequente abate ao quadro permanente. Todavia, estes pilotos viriam a ser autorizados a transitar para a situação de reserva em 1 de Janeiro de 1988. Ainda em 1988, outros pilotos que haviam concorrido a lugares em companhias de aviação e viram negado provimento aos pedidos de passagem à situação de reserva ou a licença ilimitada, requereram a passagem ao quadro de complemento. Paralelamente, a militares de outras especialidades foi deferido o pedido de passagem à situação de reserva. Entretanto, alguns oficiais pilotos requereram a passagem à situação de reserva ao abrigo do n° 10 do artigo 31º da Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas, pedidos estes que não mereceram despacho em tempo útil. Alguns destes oficiais acabaram por requerer a passagem ao quadro de complemento e consequente abate ao quadro, enquanto a outros foi autorizada a passagem à situação de reserva em resultado de um parecer favorável da Procuradoria Geral da República. Posteriormente, em 1991, outros oficiais pilotos manifestaram, pelas mesmas razões, vontade de transitar para a situação de reserva tendo-lhes sido deferidos os respectivos pedidos. D. SÍNTESE DO CONTEÚDO DO DIPLOMA O presente projecto de diploma visa a reintegração na Força Aérea dos oficiais pilotos aviadores e pilotos que, tendo prestado o tempo mínimo de serviço militar para efeitos de passagem à situação de reserva, foram abatidos aos quadros permanentes, a seu pedido, por não lhes ter sido autorizada a passagem à situação de reserva ou concedida licença ilimitada. A reintegração nos termos do presente projecto de diploma opera a requerimento do interessado e decisão favorável do CEMFA, transitando os militares para a situação de reserva na data do despacho desta entidade. O diploma prevê ainda que o tempo em que os militares estiveram abatidos ao quadro não releve para quaisquer efeitos, designadamente remuneratórios. E. ARTICULAÇÃO COMO PROGRAMA DO GOVERNO A presente medida legislativa insere-se no âmbito das medidas de política de defesa nacional, previstas no Programa do XIII Governo Constitucional, designadamente, na alínea f) do ponto 3.4. F. ARTICULAÇÃO COM AS POLÍTICAS COMUNITÁRIAS Não existe articulação com as políticas comunitárias. G. NECESSIDADE DE FORMA PARA O PROJECTO Dado que se trata de matéria de competência legislativa concorrencial o diploma deve adoptar a forma de Decreto-Lei. H. IDENTIFICAÇÃO EXPRESSA DA LEGISLAÇÃO A ALTERAR OU A REVOGAR E EVENTUAL LEGISLAÇÃO COMPLEMENTAR Não há lugar à revogação de qualquer diploma. 1. AVALIAÇÃO SUMÁRIA DOS MEIOS FINANCEIROS E HUMANOS ENVOLVIDOS NA RESPECTIVA EXECUÇÃO A CURTO E MÉDIO PRAZO. A aprovação e consequente execução do presente projecto envolve um encargo adicional mensal no montante de Esc: 8.603.009$00, correspondendo ao encargo anual de Esc: 120.442.126$00. J. REFERÊNCIA À PARTICIPAÇÃO E AUDIÇÃO DE ENTIDADES, NOMEADAMENTE AQUELAS CUJO PARECER SEJA LEGALMENTE EXIGIDO. A natureza e suporte legal das disposições constantes do projecto de diploma em apreço implicam a prévia audição dos ministérios intervenientes, designadamente do Ministério da Finanças. K. NOTA DESTINADA A DIVULGAÇÃO JUNTO DA COMUNICAÇÃO SOCIAL. Atendendo à natureza da matéria em apreço julga-se desnecessária divulgação junto dos órgãos de comunicação social.” (doc. 16 e 17 juntos com a petição, a fls. 92/97 dos autos) 32 - Em 29 de Dezembro de 1999, o A P…, intitulando-se “O representante dos Pilotos”, solicitou uma audiência ao então Ministro da Defesa Nacional, mediante carta, dirigida ao respectivo chefe de gabinete, do seguinte teor. Ass: Reintegração na Força Aérea de Oficiais Pilotos que passaram ao QC nos anos de 1988 a 1992. Proc. 398/90 (2) Ex.mo Senhor Com vista a expor à elevada consideração de S. Ex.a. O Ministro da Defesa Nacional a situação em que se encontram oficiais pilotos da Força Aérea que, tendo prestado o seu tempo de serviço militar nos quadros permanentes, para efeitos de passagem à reserva, se viram confrontados com o abatimento dos quadros permanentes, enquanto que a outros a situação de Reserva era concedida, nos anos de 1988 a 1992, tendo sido assim criada uma situação de injustiça relativa. Em 25/03/99 os signatários foram recebidos pelo Ministro da Defesa Prof. BD…. Após esta audiência, foi elaborado um processo, que recebeu o nº 398/90. Na sequência do mesmo S. Ex. o Ministro da Defesa exarou um despacho no sentido de que se preparasse legislação. A referida legislação foi elaborada em 02/06/99. Desde essa altura vários pilotos da FAP, abandonaram a efectividade de serviço e passaram à reserva ao abrigo do n.º 10º do artigo 31° da Lei n.º 29/82 (LDNFA). Desde 1990 já terão passado a esta situação mais de 100 pilotos da FAP a maior parte com menos tempo de serviço que os signatários. Os signatários vêm solicitar a concessão de uma audiência a S. Ex.a o Ministro da Defesa Nacional, onde estes lhe possam transmitir de viva voz os seus anseios. Assim, conscientes do elevado sentido de justiça de S Ex.a o Senhor Ministro da Defesa Nacional, ousamos por esta via, solicitar a concessão da referida audiência. Com os nossos melhores cumprimentos”. (alegação sob o artigo 84° da petição, não impugnada, e doc. 18 junto com a petição, a fls. 98 dos autos) 33 - Em resposta a esta carta, ao A P… foi remetido o ofício n° 936/CG, de 04.02.2000, com as referências P.° 398/91 (2) e P.° 2504/90 (2), subscrito pelo Chefe do Gabinete do Ministro da Defesa Nacional, do seguinte teor: “ASS: REINTEGRAÇÃO NA FORÇA AÉREA DE EX-PILOTOS QUE PASSARAM AO QUADRO DO COMPLEMENTO ENTRE 1988 E 1992 Refª s/Carta de 29Dez99 Tendo em vista dar resposta à carta supra indicada, vimos por este meio informar V. Exª que o assunto em apreço mereceu a melhor atenção de Sua Excelência o Ministro Defesa Nacional e que após análise detalhada da informação obtida junto da Força Aérea, da Secretaria-Geral e Direcção-Geral de Pessoal, ambas do Ministério da Defesa Nacional, me encarrega de comunicar a V. que o processo mereceu o seguinte despacho: “Atentas as circunstâncias orçamentais do Ramo sou de manter as razões que encaram a não resolução do assunto legislativamente. Arquive-se o dossier. 31.01.2000 Ass) BH…” (alegação sob o artigo 86° da petição, não impugnada, e doc. 19 junto com a petição, a fls. 99 dos autos) 34 - Alguns dos AA interpuseram recursos contenciosos directos de anulação contra os respectivos despachos de indeferimento do pedido de passagem à reserva, os quais foram rejeitados por acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, com fundamento em ilegitimidade activa, por se considerar que a procedência de tais recursos nunca teria como consequência a eliminação da ordem jurídica do despacho que passou os ora autores ao Quadro de Complemento. (teor das cópias dos acórdãos do STA juntos a fls. 417/461 dos autos - Rec. N° 026.839, 1ª Secção, de 26.06.90, confirmado por Rec. N° 26.839, Pleno, de 17.12.92; Rec. N° 26.830, 1ª Secção, de 10.07.90, confirmado por Acórdão do STA/Pleno de 29.09.92; Rec. N° 26.290, 1ª Secção, de 30.05.89)”. 2.2.1. Sem prejuízo da necessária atenção a toda a matéria de facto, mas com o simples intuito de tornar mais rápida a apreensão do que está em discussão, pode destacar-se dela: - Os autores, ora recorrentes, são ex-pilotos aviadores e ex-pilotos da Força Aérea que, entre 1988 e 1989, com vista a poderem ingressar em companhias de linha aérea comercial, manifestaram individualmente a intenção de passarem à situação de reserva e posteriormente à situação de licença ilimitada, pedidos que lhes foram indeferidos; - Na sequência desses indeferimentos, requereram a passagem ao Complemento, nos termos dos artigos 47° e 48° do EOFA, o que implicou o abate definitivo dos Quadros Permanentes da Força Aérea (ponto 6 da matéria de facto). - Entre Janeiro de 1988 e Maio de 1992, foram deferidos pedidos de passagem à reserva de pelo menos 22 pilotos da Força Aérea sendo que em 20 dos casos foi invocada a intenção de irem voar em companhias de linha aérea comercial (pontos 8, 9 e 10 da matéria de facto). - Em 15 de Setembro de 1990, quinze dos autores fizeram uma exposição ao Ministro da Defesa Nacional na qual invocaram a diferença de critérios nas decisões relativas aos pedidos de passagem à reserva de pilotos da FA e requereram a análise da sua situação, tendo-lhes sido respondido, em 28.11.1990, que o abate ao efectivo das Forças Armadas era irreversível, de acordo com a legislação em vigor (pontos 12 e 13 da matéria de facto); - Os interessados prosseguiram, no entanto, diversas diligências de insistência; - Em Dezembro de 1994, foi-lhes dado conhecimento de projecto de Decreto-Lei, elaborado com base em decisão do Ministro da Defesa Nacional, para aprovação em Conselho de Ministros, diploma que não foi levado por diante, com fundamento em razões de falta de verba orçamental. (pontos 16 e 17 da matéria de facto); - Os AA prosseguiram diligências para a resolução das suas situações (pontos 22 a 24 da matéria de facto); - No seguimento de exposição/pedido de audiência de 1.3.1999, foi reaberto processo, com o n.° 389/90, relativo ao pedido dos autores, tendo o Ministro da Defesa Nacional proferido em 19.03.1999 um despacho do seguinte teor: “À Secretaria-Geral para calcular os custos, solicitando-lhe urgência” (pontos 24 e 25 da matéria de facto); - Apurados os custos, o Ministro foi informado dos mesmos e em 17 de Maio de 1999, proferiu o seguinte despacho: “Ao Senhor Secretário de Estado para a DGP preparar a legislação sob sua orientação”. (pontos 25 e 26 da matéria de facto); - Após os despachos do Ministro da Defesa Nacional de 19 de Março de 1999 e de 17 de Maio de 1999, o Jurista, Capitão (LD) BF…, em 24.05.1999, elaborou novo parecer no qual concluiu “(...) a solução da presente questão, não poderá, em caso algum, prescindir da adopção de uma medida legislativa visando a reintegração destes cidadãos nos quadros permanentes das Forças Armadas (ponto 29 da matéria de facto). Este parecer mereceu despacho concordante do Subdirector-Geral do Ministério da Defesa Nacional em 2.06.1999, tendo sido elaborado um projecto de Decreto-Lei, para submeter à aprovação do Conselho de Ministros (pontos 30 e 31 da matéria de facto); - Em 29 de Dezembro de 1999, o A P…, intitulando-se “O representante dos Pilotos”, solicitou uma audiência ao Ministro da Defesa Nacional, e, em resposta à mesma foi-lhe remetido o ofício n° 936/CG, de 04.02.2000, com as referências P.° 398/91 (2) e P9 2504/90 (2), subscrito pelo Chefe do Gabinete do Ministro da Defesa Nacional, do seguinte teor: “ASS: REINTEGRAÇÃO NA FORÇA AÉREA DE EX-PILOTOS QUE PASSARAM AO QUADRO DO COMPLEMENTO ENTRE 1988 E 1992 Ref’s/Carta de 29Dez99 Tendo em vista dar resposta à carta supra indicada, vimos por este meio informar V. Exª que o assunto em apreço mereceu a melhor atenção de Sua Excelência o Ministro da Defesa Nacional e que após análise detalhada da informação obtida junto da Força Aérea, da Secretaria-Geral e Direcção-Geral de Pessoal, ambas do Ministério da Defesa Nacional, me encarrega de comunicar a V. que o processo mereceu o seguinte despacho: “Atentas as circunstâncias orçamentais do Ramo sou de manter as razões que encaram a não resolução do assunto legislativamente. Arquive-se o dossier. 31.01.2000 Ass) BH…” (pontos 32 e 33 da matéria de facto) 2.2.2. Na determinação da causa de pedir da acção, a sentença ponderou: “III.4 - Os autores fundamentam o seu pedido de indemnização na responsabilidade civil extracontratual do réu por prejuízos decorrentes de um despacho do Ministro da Defesa Nacional de 31 de Janeiro de 2000, que teria revogado outro despacho de 17 de Maio de 1999 do mesmo membro do governo, invocando também o disposto no art.° 22° da CRP e nos artigos 3°, 4°, 6° e 7° do DL n° 48.051, de 21.11.67, bem como a violação dos princípios da igualdade, da imparcialidade e da boa fé”. E formulou, mais à frente: “Como alegam os autores sob o art° 3° da petição, os pedidos formulados têm como causa de pedir “o despacho de 31 de Janeiro de 2000, proferido pelo Ministro da Defesa Nacional, que revogou o despacho proferido pelo anterior titular da pasta desse Ministério, em 17 de Maio de 1999”. Tais despachos encontram-se provados e transcritos acima sob os números 24 (despacho de 17.05.1999) e 33 (despacho de 31.01.2000) da matéria de facto assente, pelo que o facto do órgão do Estado existiu, havendo que analisar se está eivado de ilicitude. [...] No caso presente, os autores não invocam a violação de qualquer norma jurídica pelos acto ou despacho em causa, mas apenas que o mesmo viola os princípios constitucionais da igualdade, da justiça e da imparcialidade, consagrados no art.° 266°, nº 2 da CRP e nos artigos 4°, 5° e 6° do CPA (cfr. art.° 92° e 94° da petição). Sob o art.° 117° da petição, os autores invocam também a violação do princípio da boa-fé, consagrado no art.° 6°-A do CPA pelo despacho de 31 de Janeiro de 2000”. A determinação feita pela sentença sobre os fundamentos do pedido não vem questionada pelos ora recorrentes. Deve salientar-se, aliás, que os recorrentes enfatizam nas conclusões das suas alegações: “o) A produção dos efeitos jurídicos concretos - causa directa dos prejuízos peticionados - reside única e exclusivamente no despacho de 31 de Janeiro de 2000; p) Ou seja, os prejuízos sofridos pelos Alegantes têm como causa directa e exclusiva, o despacho de 31 de Janeiro de 2004”. 2.2.3. No presente recurso, os recorrentes intentam uma discussão sobre a distinção entre acto e lei, como se ela fosse relevante para a sua discordância sobre a sentença. Vejamos. Inicialmente, a sentença teve que se debruçar sobre a excepção que lhe fora apontada de incompetência do tribunal, exactamente porque o réu alegava que o que estava em causa não era uma actuação administrativa, mas uma actuação política. Aí, a sentença julgou improcedente a excepção. Disse, para o efeito: “No caso concreto dos presentes autos, como salientam os autores e resulta dos termos em que a acção é proposta e já acima extensamente descritos, todo o processo em que foram proferidos os despachos erigidos como fonte da responsabilidade civil extracontratual do Estado foi tramitado como um processo gracioso de natureza administrativa. Tal processo iniciou-se no seguimento de uma pretensão formulada pelos ora autores (ou parte deles) ao Ministro da Defesa Nacional e que consistia no pedido da sua reintegração no quadro de reservistas da Força Aérea, tendo-se desenvolvido e tramitado por referência a tal pretensão, a qual no entendimento do autores chegou a ser acolhida e posteriormente revogada, o que alegadamente lhes causou prejuízos que pretendem ver ressarcidos. Assim, os despachos em causa inserem-se no âmbito da relação jurídica administrativa que se estabeleceu entre os autores e o Ministério da Defesa Nacional enquanto órgão decisor da Administração na tomada de resolução sobre a matéria em causa, pelo que a presente acção não está abrangida pelas exclusões previstas nas alíneas a) e b) do n° 1 do art.° 4° do ETAF, mas insere-se no âmbito de uma relação jurídica administrativa. Nesta conformidade, conclui-se pela improcedência da excepção da incompetência do tribunal em razão da matéria, sendo, por isso, o tribunal materialmente competente”. Essa decisão não foi impugnada, pelo que não pode ser retomada. Mas essa decisão não constituiu qualquer julgamento sobre se o acto apontado como fundamento dos danos era causa desses danos. A decisão julgou a excepção, mas não se pronunciou sobre o mérito. Ora, quanto ao mérito, a sentença observou: “Os autores alegam que o despacho do Ministro da Defesa Nacional de 17 de Maio de 1999 encerra um acto administrativo, já compreendendo no seu objecto efeitos decisórios de reintegração dos mesmos nos Quadros Permanentes da Força Aérea e de subsequente integração na reserva, o que não é contrariado pelo facto de o mesmo visar a assumpção pela forma de lei no seu sentido formal. (cfr. art.° 95º a 97° da petição). Porém, do próprio teor desse despacho resulta apenas que o Ministro da Defesa Nacional em 17 de Maio de 1999 remeteu o assunto para o Secretário de Estado da Defesa Nacional no sentido de a Direcção-Geral de Pessoal preparar legislação que permitisse a reintegração dos ex-pilotos da Força Aérea na situação dos autores. Ora, a resolução de tal situação teria sempre de passar pela elaboração de um projecto de Decreto-Lei, o que foi feito, sendo certo que o mesmo sempre teria de ser submetido a aprovação do Conselho de Ministros, o que nunca aconteceu. Assim, contrariamente às alegações dos autores em que estribam toda a sua argumentação para afirmar a violação dos princípios em causa, nunca nenhum órgão do réu Estado proferiu uma decisão final sobre a sua pretensão de reintegração nos quadros da Força Aérea, sabendo os mesmos que a sua situação só poderia ser resolvida por lei e não por despacho ministerial. Na verdade, como os autores afirmam na sua petição, não relevam para a presente acção, nem constituem causa de pedir da mesma, os actos de indeferimento dos seus pedidos de passagem à reserva e à situação de licença ilimitada, tanto mais que a saída dos autores dos quadros da Força Aérea não ficou a dever-se a tais actos, mas aos respectivos pedidos voluntários de passagem ao quadro de complemento, que mereceram despachos favoráveis do CEMFA. Nesta conformidade, os autores sempre aceitaram que resolução da sua situação tinha obrigatoriamente de passar pela emissão de um acto jurídico formal, com valor de lei, cuja competência sabiam não caber nos poderes atribuídos ao Ministro da Defesa, mas pertencer ao Conselho de Ministros. É claro que a iniciativa do procedimento tendente à solução da situação sempre teria de pertencer ao Ministro da Defesa Nacional, como resulta evidenciado também ser do conhecimento dos autores, que, apesar da negação da pretensão pelo Ministro da Defesa Nacional logo em 1991, voltaram a diligenciar junto dos poderes públicos pela sua reintegração na Força Aérea. Aliás, em finais de 1994 a situação dos autores já tinha sido objecto de um projecto de decreto-lei para a sua resolução, na sequência de uma decisão ministerial de acolhimento das suas pretensões, mas, em 1995, na sequência de mudança do titular da pasta do Ministério da Defesa Nacional, o projecto em causa não foi submetido a aprovação do Conselho de Ministros, tal como veio a suceder em 2000. Face a este quadro legal e jurídico, há que ter em conta todas as decisões que foram sendo tomadas pelos sucessivos ministros da defesa nacional sobre o pedido de reintegração dos autores nos quadros da Força Aérea, processo em foram tomadas as seguintes posições: - Negação da pretensão dos autores logo em 1990, o que lhes foi transmitido por ofício de 28.11.1990; - Acolhimento da pretensão pelo Ministro da Defesa Nacional, o que foi transmitido aos autores em Maio de 1994, seguindo-se projecto de decreto-lei, não submetido a aprovação e indeferimento expresso da pretensão dos autores, mediante despacho do Ministro da Defesa Nacional de 17.04.1995; - Acolhimento da pretensão dos autores mediante despacho do Ministro da Defesa Nacional de 19 de Maio de 1999, que determinou o cálculo dos custos da solução, seguido de projecto de decreto-lei, não submetido a aprovação e indeferimento expresso da pretensão dos autores, mediante despacho do Ministro da Defesa Nacional de 31.01.2000. Ora, perante tais factos, verifica-se que os despachos proferidos pelos sucessivos ministros no âmbito do processo em causa não têm sequer a virtualidade ou susceptibilidade de ter violado os princípios de direito administrativo invocados pelos autores, uma vez que tais despachos apenas mantiveram a situação dos autores decorrente do seu abate aos quadros da Força Aérea em resultado dos respectivos pedidos de passagem ao quadro de complemento. Na verdade, contrariamente à alegação dos autores, nem o despacho do Ministro da Defesa Nacional de 19 de Maio de 1999 veio alterar a suas posições jurídicas, nem o despacho do mesmo ministro de 31.01.2000 lhes veio retirar algum direito ou expectativa jurídica, pois, sem a aprovação e publicação do decreto-lei projectado para a resolução do assunto, não há actuação dos órgãos do Estado que possa ser considerada arbitrária, parcial, injusta ou geradora de vinculação incumprida, pois, a actuação dos sucessivos ministros apenas se inseriu no âmbito instrutório de um procedimento legislativo, nada tendo decidido em concreto. Impõe-se, pois, a conclusão de que o despacho do Ministro da Defesa Nacional de 31.01.2000, erigido pelos autores como facto emergente da responsabilidade civil do Estado e causador dos prejuízos peticionados, não viola nenhum dos princípios invocados e não configura um facto ilícito. Além disso, ainda que tal despacho estivesse eivado de ilicitude, há que ter em conta que o mesmo não é susceptível de poder configurar-se como causa adequada dos danos alegadamente sofridos pelos autores, uma vez que os mesmos decorrem dos próprios actos voluntários dos autores de passagem ao quadro de complemento, subsequentemente aos actos do CEMFA a negar-lhes os pedidos de passagem à reserva e ao quadro de complemento. Nesta conformidade, não ocorrem os pressupostos cumulativos da responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, pelo que a presente acção tem de improceder”. Quer dizer, a sentença na apreciação de mérito, não disse que o acto em que se funda o pedido fosse um acto legislativo, o que disse é que se inseria no âmbito instrutório de um procedimento legislativo. Se o diploma que daí resultasse haveria de ser considerado lei/acto, lei/medida, lei formalmente/acto substancialmente foi matéria que não foi determinante para a apreciação final a que chegou a sentença. O que ela não conseguiu foi detectar nem ilicitude no acto nem que ele se constituísse como fonte dos prejuízos invocados. 2.2.4. Não há discussão sobre a situação dos autores – tendo tido passagem a oficiais de complemento, foram abatidos aos quadros permanentes da Força Aérea. Os requerentes pretendem, no entanto, que foram impelidos a pedir a passagem a oficiais de complementos pela actuação da Administração, que lhes indeferiu prévio pedido de passagem à reserva e à licença ilimitada. Mas o certo é que não está em discussão a voluntariedade da decisão de cada um de pedir a passagem a complemento com o consequente abatimento aos quadros. Ora, o quadro legislativo não contemplava a possibilidade de regresso. Todavia, assentes na injustiça da actuação da Administração ao indeferir-lhes, então, a passagem à reserva e à licença ilimitada, no seguimento do que pediram a passagem ao complemento, os autores pretenderam junto da Administração que esta, reconhecendo essa injustiça, agisse no sentido de permitir o seu regresso e consequente integração na reserva. É dessas diligências que dá conta parte substancial da matéria de facto. Resulta dela avanços e recurso na actuação da Administração no sentido de tomar medidas para possibilitar tal regresso. O mais significativo foi a formulação, no âmbito do Ministério da Defesa Nacional, de dois projectos de decreto-lei. O primeiro projecto de diploma legal, de Dezembro de 1994, é o referenciado em 16 da matéria de facto. Esse projecto não teve seguimento. O segundo projecto é o referenciado em 31 da matéria de facto. Também não avançou, sendo que o processo correspondente foi mandado arquivar pelo despacho de 31.01.2000 do Ministro da Defesa Nacional, referenciado em 33 da matéria de facto. 2.2.5. Ora, dentre os diversos avanços e recuos no quadro dos esforços desenvolvidos pelos requerentes seleccionaram eles aquele despacho de 31.01.2000 do Ministro da Defesa Nacional como sendo fontes dos prejuízos que alegam. E os prejuízos consideraram-nos por referência a Maio de 1999, pois, segundo eles, o despacho de 17 desse mês ano, do Ministro da Defesa Nacional, despacho referenciado em 27 da matéria de facto, “assegurou estes seus direitos que estão na base da determinação dos prejuízos” (artigo 124.º da petição inicial). Segundo eles, “seriam reintegrados nos Quadros Permanentes da Força Aérea, passando de seguida, e sob pedido, à situação de reserva, com efeitos a partir do despacho do CEMFA” (do art. 122.º da petição inicial), sendo que “Os prejuízos reparáveis sofridos pelos AA correspondem, precisamente, aos respectivos montantes das pensões de reserva perdidas, acrescidos dos respectivos montantes de pensões de reforma” (do artigo 123.º da petição inicial). 2.2.6. Deve notar-se, no entanto, que o mencionado despacho de 17 de Maio de 1999 do Ministro da Defesa Nacional, não assegurou quaisquer direitos dos requerentes. Ele expressamente comete ao Secretário de Estado os documentos “tendo em atenção um possível acolhimento do projecto de diploma”. E como ponderou a sentença nem podia assegurar, pois a competência para a produção do decreto-lei não cabia ao Ministro da Defesa, antes ao Conselho de Ministros – art. 200.º, n.º 1, d), da Constituição da República. Mas mesmo o projecto de decreto-lei elaborado nesse contexto não previa a inevitável reintegração. Basta ver o seu artigo 1.º, n.º 8: “Os processos de reintegração são presente ao CEMFA a quem compete decidir da reintegração dos requerentes”; e o seu artigo 2.º: “Os requerentes que obtenham decisão favorável relativamente à sua pretensão, são reintegrados nos quadros permanentes, transitando para a situação de reserva na data da decisão do CEMFA”. E assim, nem estava garantida por aquele despacho a reintegração nem sequer, de algum modo, se podia presumir que a transição para a situação de reserva se operaria numa data predeterminada, pois que nos termos do projecto era a da decisão do CEMFA. Ademais, nos termos do artigo 3.º do mesmo projecto, “Aos militares reintegrados ao abrigo do presente diploma não lhes é contado, para qualquer efeito, o tempo em que permaneceram abatidos aos quadros permanentes da Força Aérea, não lhes sendo, em consequência, devidas quaisquer remunerações correspondentes àquele período”. Por isso, o despacho que os autores arvoraram como fonte dos prejuízos não os pode ter causado, pois nada alterou na situação em que eles se encontravam nem retirou qualquer garantia que tivessem obtido. 2.2.7. Deve observar-se, que a injustiça de que se dizem vítimas os recorrentes não radica, não pode radicar, na actuação da Administração que a não conseguiu reparar. A injustiça, a existir, radicará nos actos de indeferimento das suas pretensões a serem colocados na reserva e na situação de licença ilimitada, indeferimentos alegadamente em sentido diverso do que aconteceu com outros em condições idênticas. É nessa diferença, alegadamente sem justificação, que radicará, porventura, a injustiça. E, afinal, se os autores tivessem o direito à reintegração não seria necessário qualquer diploma legal novo que o contemplasse. Sendo que foi disso que se tratou em todas as diligências encetadas pelos interessados junto da Administração, e foi nesse âmbito que se processou o despacho arvorado em fonte dos prejuízos. Não há possibilidade de autonomização desse acto, de modo a ser ele, também, apodado de violador dos princípios da justiça e da imparcialidade. Com efeito, a injustiça e parcialidade a que se reportam os autores é baseada no tratamento diferente que foi dados a outros militares. Mas não se trata de tratamento diverso no ambiente da possibilidade de reintegração em que se moveu o acto fundamento da acção. Na verdade, não vem apontada qualquer situação de tratamento diverso pela Administração de qualquer elemento que tivesse passado ao complemento e que tivesse podido reingressar, ao contrário deles. O tratamento injusto e parcial é reportado pelos recorrentes, ainda uma vez, ao que ocorreu no com os iniciais indeferimentos de passagem à reserva e licença ilimitada. Por isso, não pode o despacho de 31.01.2000 do Ministro da Defesa Nacional ter violado os invocados princípios da justiça e da imparcialidade. 2.2.8. Já quanto à violação da boa fé e da confiança legítima Independentemente da sua verificação, a verdade é que os prejuízos que vieram deduzidos não estão coligados a essa eventual violação, não decorrem dela. Com efeito, conforme a petição inicial: “122.º Os AA seriam reintegrados nos Quadros Permanentes da Força Aérea, passando de seguida, e sob pedido, à situação de reserva, com efeitos a partir do despacho do CEMFA. 123.º Os prejuízos reparáveis sofridos pelos AA correspondem, precisamente, aos respectivos montantes das pensões de reserva perdidas, acrescidos dos respectivos montantes de pensões de reforma, igualmente perdidas a que teriam direito, até à verificação dos seus direitos à reforma, à luz do regime geral, i.e., até aos 65 anos”. Assim, esses danos não relevam da actuação de boa ou má fé da Administração, da actuação respeitadora ou desrespeitadora da confiança legítima. É que não foi por causa da boa-fé e da confiança que os autores depositaram na actuação da Administração que deixaram de ser reintegrados e que, por isso, deixaram de receber os montantes a que se julgavam com direito. Certo que poderia, a demonstrar-se actuação violadora da boa-fé e da tutela da confiança por parte da Administração, configurar-se dano indemnizável. Seria o caso de prejuízo patrimonial resultante de uma acção ou omissão dos autores em função da segurança adquirida quanto a determinado comportamento da Administração. Ou, mesmo, de dano não patrimonial em razão de tal actuação. Mas não é o caso dos autos. Os AA não pedem qualquer indemnização em função de actuação ou omissão que tenham praticado ou deixado de praticar em razão do despacho em que fundam o dano. 2.2.9. E em tudo o mais que aqui não se regista expressamente, remete-se para a sentença, que merece todo o respaldo. 3. Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso. Custas pelos recorrentes. Lisboa, 9 de Novembro de 2010. – Alberto Augusto Oliveira (relator) – António Políbio Ferreira Henriques – Maria Angelina Domingues.