048/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- No concurso limitado sem apresentação de candidaturas regulado nos artigos 127.º a 131.º do DL 197/99, de 8/6, haverá um júri, como no concurso público, que efectua um acto público para abertura das propostas e admissão dos concorrentes segundo critérios formais (atinentes apenas à suficiência dos documentos e modo de apresentação das propostas) e posteriormente aprecia a capacidade técnica e financeira dos concorrentes e a valia das propostas face aos critérios de adjudicação e apresenta um relatório final depois da audiência prévia dos concorrentes acerca da sua proposta de adjudicação.

II- As reclamações e recursos administrativos dos actos do júri, no âmbito dos concursos de aquisição de bens e serviços regulados pelo DL 197/99 são sempre facultativos, como decorre quanto às reclamações dos artigos 101.º n.º 7; 103.º n.º 5 e 104.º n.º 6 e quanto aos recursos do disposto nos artigos 180.º n.º 1 e 184.º n.º 1.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA:

I- Relatório.

O Presidente da Câmara Municipal de Guimarães, entidade demandada como autor do despacho de 19 de Novembro de 2003 autorizou a prestação de serviços e adjudicou à ..., Ld.ª a montagem de iluminações de Natal, viu anulado pela sentença do TAF do Porto, de 22/07/2004, aquele acto, a requerimento da firma

A. ..,Ld.ª.

Inconformado recorreu para o TCA Norte, onde, em Acórdão de 16 de Dezembro último, foi declarada a incompetência em razão da hierarquia para conhecer do recurso.

Requerida e efectuada a remessa a este STA o EMMP emitiu douto parecer em que o recurso deverá improceder em virtude de não ser obrigatória a reclamação para abrir a via contenciosa.

Importa pois apreciar se a competência cabe a este STA e em caso afirmativo conhecer da questão proposta.

II- A Matéria de Facto.

A sentença do TAC deu como provada a seguinte matéria de facto:

1. Por despacho de 07 de Outubro de 2003 o Presidente da Câmara Municipal de Guimarães ordenou a abertura de um concurso limitado sem apresentação de candidaturas para “Prestação de Serviços - Iluminação de Natal 2003”, com o valor estimado de € 65.000,00 acrescido de I.V.A., nos termos do artigo 127° do D.L. 197/99, de 08/06, o qual correu termos sob o n° 29/03, nomeando o Júri respectivo (fls. 29 destes autos).

2. No dia 08-10-2003, o Júri nomeado reuniu para definir a ponderação a aplicar aos diferentes elementos que interferem na aplicação do critério de adjudicação estabelecido no programa do concurso nos termos do n° 1 do art. 94° do D.L. n° 197/99, de 08-06 tal como se alcança da acta de definição de critérios que consta de fls. 173 do PA apenso, tendo sido estabelecido o seguinte:

Critério de Avaliação:

O critério de apreciação das propostas para adjudicação é o da proposta economicamente mais vantajosa tendo em conta os seguintes factores:

- Características técnicas e estéticas - 50%;

- Preço

50%;

Factor 1 - Características técnicas e estéticas

A avaliação das propostas neste factor tem em conta o quadro a seguir definido, sendo atribuída a pontuação em função das características técnicas e estéticas

Suficiente

10 a 14 valores

Bom

15 a 17 valores

Muito Bom

18 a 20 valores

Factor 2 - Preço

A classificação das propostas relativamente a este factor é efectuada atribuindo-se 20 valores à proposta de preço mais baixo. Seguidamente calcular-se-ão os desvios percentuais relativamente ao preço mais baixo e retirar-se-á a percentagem encontrada à classificação máxima ( fls. 173 do PA apenso).

3. No âmbito desse concurso, e através do oficio n° 653/A, de 08-10-03, o recorrido convidou a recorrente a apresentar proposta de preço para a prestação de serviços de iluminação e decoração de algumas artérias, praças e edifícios da cidade de Guimarães para os dias 26 de Novembro de 2003 e 9 de Janeiro de 2004 (fls. 159 a 162 do PA apenso).

4. De acordo com o programa de concurso e o caderno de encargos, foi exigido aos concorrentes, além do mais, o seguinte:

A- quando em arco sobre as artérias, a ornamentação deverá ter um mínimo de 5,5 metros de altura;

B- as propostas deveriam ser acompanhadas de maquetes a cores com o formato mínimo de A4 de todas as ornamentações previstas para os locais a decorar.

C- o critério adoptado para a adjudicação desses serviços foi o da proposta economicamente mais vantajosa, tendo em conta dois únicos factores: a) as características técnicas, na percentagem de 50%; e, b) o preço, também em 50%.

5. Foram apresentadas apenas duas propostas: uma formulada pela ora recorrente, e outra por ..., Lda., ora recorrida particular, tendo a primeira proposto o preço de € 50.000,00, enquanto a segunda propôs o preço de € 45.000,00, tendo os concorrentes sido admitidos, conforme resulta da Acta de Acto Público de Abertura de Propostas datada de 20-10-2003 (fls. 62 do PA apenso).

6. Dou aqui por reproduzido o teor da proposta apresentada por ...l, Lda., ora recorrida particular e que consta de fls. 107 a 145 do PA apenso.

7. Dou aqui por reproduzido o teor da proposta apresentada pela ora recorrente “A..., Lda.” e que consta de fls. 65 a 106 do PA apenso.

8. Por ofício datado de 30-10-2003, o recorrido notificou a ora Recorrente o projecto de decisão tal como se alcança de fls. 55 do PA apenso no sentido de adjudicar os mencionados serviços à concorrente “..., Lda”, de acordo com o relatório de análise das propostas efectuada pelo júri do concurso.

9. Nesse relatório de análises das propostas, o júri deliberou atribuir aos concorrentes ... e A.... a mesma pontuação (40%) às características técnicas e estéticas das respectivas propostas e, em factor dos preços apresentados, concedeu 50% à ... e 44,45% à ora recorrente ( fls. 57-58 do PA apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido)

10. Em virtude do exposto em 9., a ... foi a final classificada em primeiro lugar, com 90% e a recorrente em segundo com 84,45%, mais deliberando o júri propor o fornecimento dos serviços à concorrente ..., pelo preço de € 45.000, acrescido de I.V.A. (fls. 57-58 do PA apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido).

11. Nos anos de 2001 e 2002 a Câmara Municipal de Guimarães abriu concurso limitado para a ornamentação das mesmas artérias e praças da cidade de Guimarães nos respectivos períodos natalício e de fim-de-ano.

12. A esses concursos concorreram também a ... e a ora recorrente A

13. Em ambos os concursos os trabalhos foram adjudicados à ..., que foi ainda quem realizou as ornamentações dos mesmos locais da cidade de Guimarães no período de decurso das festas da cidade ( festas Gualterianas ) no mês de Agosto de 2003.

14. Nos concursos referidos no artigo 21° supra era obrigação do adjudicatário remover as estruturas respeitantes às ornamentações até ao dia 15 de Janeiro de 2002 e 15 de Janeiro de 2003, respectivamente.

15. A data em que foram apresentadas as propostas de ambos os concorrentes, e à data do relatório elaborado pelo júri para apreciação e valoração das propostas, a ... mantinha as estruturas de ornamentação (tais como cabos de aço para suporte, cabos eléctricos e quadros de electricidade) dos trabalhos realizados no âmbito dos concursos anteriores em locais e abrangidos pelo concurso limitado n° 29/03, tais como: Rua Paio Galvão, Rua de Santo António, Rua da Rainha (D. Maria), Rua da Tulha, Rua de Camões, Rua de Gil Vicente e Avenida Conde de Margaride.

16. Em 15-12-2003, o recorrido subscreveu a resposta que consta de fls. 14-15 destes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido à exposição apresentada pela recorrente, através dos seus mandatários e que deu entrada nos Serviços da Câmara em 21-11-2003 e que consta de fls. 18-20 do PA apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido, onde se refere, além do mais que “os equipamentos utilizados nas iluminações do Natal de 2001 e Natal de 2002” ainda permaneciam instalados à data da abertura do concurso n° 29/03 e que “esta situação resultou do incumprimento dos contratos anteriores relativos às iluminações de Natal e festas Gualterianas”

17. Com data de 03-11-2003, a Recorrente subscreveu reclamação que dirigiu ao recorrido alegando, além do mais, que a recorrida particular se encontra em situação de vantagem em função do incumprimento de concursos anteriores, a proposta da recorrida particular não cumpre integralmente o caderno de encargos (fls. 51-52 do PA apenso).

18. Por oficio datado de 19-11-2003, o recorrido comunicou à Recorrente que por despacho de 19-11-2003 foi adjudicada a prestação de serviços acima identificada ( Concurso Limitado nº 29/2003 – Prestação de Serviços – Iluminação de Natal 2003) à concorrente “..., Unipessoal, Lda.” Pelo preço de € 45.000,00, acrescido do I.V.A. à taxa legal em vigor, conforme o relatório final em anexo ( fls. 34 e 36 do PA apenso).

19. Dou aqui por reproduzido o relatório final que consta de fls.36 do PA apenso, datado de 19-11-2003, nos termos do qual, o Júri deliberou por unanimidade, propor a adjudicação da presente prestação de serviços à concorrente “..., Lda.” pelo preço de. € 45.000,00, acrescido do I.V.A. à taxa legal em vigor, aí se referindo quanto à reclamação apresentada pela ora recorrente o seguinte:

“Quanto ao primeiro motivo (A concorrente ... parte para o concurso em situação de vantagem “uma vez que beneficia do facto de ter colocadas previamente todas as espias de segurança os respectivos cabos e alguns quadros eléctricos):

Que o Júri não é competente para sobre ele se pronunciar.

Quando ao segundo motivo (por não constar da “proposta apresentada pela concorrente ... qualquer maquete elucidativa da respectiva proposta para as quatro entradas da cidade”, tal como exigido no caderno de encargos):

Que face às razões aduzidas na nossa informação de 12 de Novembro, e que o referido parecer classifica de “fundamentadas” acrescida do facto de uma reclamação com base nesse motivo dever ser apresentada, não em fase de audiência prévia, mas sim no acto público, entendemos ser de considerar improcedente a presente reclamação, pelo que mantemos a sugestão de intenção de adjudicação constante do Relatório de 28 de Outubro de 2003” (fls. 36 do PA apenso)

20. Sobre o relatório final id. em 19., o recorrido proferiu em 19-11-2003 o seguinte despacho: “Adjudico, nos termos da informação” (Acto Recorrido).

21. O recorrido notificou a adjudicação do concurso público ao concorrente “- ..., Lda.” nos termos do oficio que consta de fls. 29 do PA apenso com data de 19-11-2003 (fls. 29 do PA apenso).

22. No decurso do procedimento do concurso, e antes do acto de adjudicação que sobre o mesmo recaiu, a ... não só mantinha montadas as instalações nos termos supra alegados, como procedeu à montagem das ornamentações em diversas artérias da cidade.

23. Dou aqui por reproduzido o teor da Requisição Interna n° 4163 que consta de fls. 179 do PA apenso onde, além do mais, consta despacho proferido pelo recorrido em 19-11-2003 nos seguintes termos: “Autorizo a aquisição por ajuste directo. Proceda-se à emissão de proposta de cabimento de despesa, assunção do respectivo compromisso e adjudicação ao preço mais baixo” (fls. 179 do PA apenso).

24. Dou aqui por reproduzido o teor da informação prestada pelo recorrido nos termos de fls. 248 a 250 destes autos na sequência do despacho proferido a fls. 244 destes autos.

25. A recorrente veio intentar o presente recurso em 18-12-2003 (fls.2 destes autos).

III- Apreciação.

1. A competência.

O TCA - N considerou que o artigo 4.º n.º 1 do DL 134/98 de 15.5 determina a aplicação do disposto no ETAF e na LPTA, mas apenas aos recursos contenciosos de actos administrativos e não aos recursos jurisdicionais, designadamente quanto a competência do TCA. Considera também que o facto de o recurso ser urgente não contende com as normas de distribuição das competências entre o TCA e o STA.

Vejamos:

O art.º 4.º n.º 1 do DL 134/98 que manteve a redacção durante todo o período em que vigorou é aplicável dado que o processo se iniciou no seu âmbito de vigência temporal, determina:

“Aos recursos previstos neste diploma é aplicável o disposto no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e na Lei de Processo nos Tribunais Administrativos relativamente aos recursos contenciosos de actos administrativos, salvo o preceituado nos números seguintes”.

De notar que este artigo tem, a epígrafe “tramitação” e o seu n.º 4 tem a redacção seguinte:

“Os recursos têm carácter urgente, devendo observar-se os seguintes prazos:

a) Quinze dias para a resposta ou contestação e para as alegações, correndo simultaneamente para todos os recorrentes ou para todos os recorridos;

b) Dez dias para a decisão do juiz ou do relator ou para este submeter o processo a julgamento;

c) Cinco dias para os restantes casos.”

De notar que a alínea b) se pode em abstracto referir tanto ao processamento do recurso contencioso em tribunal superior, como do recurso jurisdicional.

Quanto à regra de competência do TCA, no que ao caso interessa, é a que consta do artigo 40.º al. a) última parte que comete a este o conhecimento dos recursos”que tenham sido proferidos em meios processuais acessórios”.

Ora, o meio em causa não era acessório, mas sim o meio principal, o recurso contencioso de anulação com carácter urgente regulado no referido DL 134/98.

Assim há que concluir que embora não seja vulgar a solução de separar a competência para conhecer do recurso jurisdicional em matéria cautelar da competência para conhecer do recurso sobre a causa principal, o certo é que no caso é esta a a solução que resulta da lei e a que se deve obediência.

2. A Questão de fundo.

2.1. No recurso jurisdicional o recorrente formula as seguintes conclusões:

- A ... foi intimada a retirar todo o equipamento sobrante de anteriores iluminações, o que foi cumprido, tendo sido posteriormente instalado todo o material necessário sem recurso a qualquer elemento previamente instalado, pelo que não foi violado o princípio da imparcialidade.

- A recorrente não reclamou nem apresentou recurso hierárquico da decisão do júri do acto público do concurso, de 20.10.2003 pelo que se formou caso decidido, e a sentença violou o art.º 99.º n.º2 c) em conjugação com o art.º 180.º do DL 197/99, de 8/6.

Não houve contra alegação.

O EMMP junto do TCA entende que a matéria de facto dada como provada é em contrário do que o recorrente afirma, e por outro lado a intervenção do júri é regulada pelo artigo 107.º do DL 197/99, não estando prevista reclamação ou recurso administrativo, pelo que não deverá proceder o recurso contencioso.

Vejamos se tem razão o recorrente.

2.2. Quanto ao primeiro ponto, a matéria de facto dada como provada é no sentido de que não foi cumprida a ordem de retirar as partes de instalações anteriores que se encontravam nas ruas e mais do que isso, tendo sido alegado, em sede de audiência prévia, que a ... beneficiava do facto de ter colocadas previamente (de iluminações anteriores de que fora adjudicatária), todas as espias de segurança, os respectivos cabos e alguns quadros eléctricos, também ficou provado que “No decurso do procedimento do concurso e antes do acto de adjudicação que sobre o mesmo recaiu, a ... não só mantinha montadas as instalações nos termos supra alegados, como procedeu à montagem das ornamentações em diversas artérias da cidade”.

Desta factualidade se infere que a alegação da entidade ora recorrente de que em nada beneficiou da anterior instalação se encontra perfeitamente afastada pela aludida matéria de facto pelo que não podem colher neste Tribunal de recurso simples afirmações em contrário dos factos apurados.

2.3. Quanto à necessidade de recurso administrativo prévio da decisão do júri (ou comissão, uma vez que o DL 197/99 usa o termo júri para o concurso público e Comissão para os demais e este era um concurso limitado sem apresentação de candidaturas, regulado nos artigos 127.º a 131.º do referido diploma) rege o artigo 107.º a 109.º que dispõe quanto à apresentação de um relatório fundamentado sobre o mérito das propostas (n.º1) com base no qual a entidade competente para autorizar a despesa escolhe o adjudicatário. Não está em causa a exclusão de candidatos nem há lugar a outras diligências atento o carácter simplificado deste procedimento.

No caso de concurso limitado sem apresentação de candidaturas, regulado nos artigos 127.º a 131.º do DL 197/99, de 8/6, haverá um júri (como no concurso público) que efectua um acto público para abertura das propostas e admissão dos concorrentes segundo critérios formais (atinentes apenas à suficiência dos documentos e modo de apresentação das propostas) e posteriormente aprecia a capacidade técnica e financeira dos concorrentes e a valia das propostas face aos critérios de adjudicação e apresenta um relatório final depois da audiência prévia dos concorrentes acerca da sua proposta de adjudicação.

As reclamações e recursos administrativos dos actos do júri, no âmbito dos concursos de aquisição de bens e serviços regulados pelo DL 197/99 são sempre facultativos, como decorre quanto às reclamações dos artigos 101.º n.º 7; 103.º n.º 5 e 104.º n.º 6 e quanto aos recursos do disposto nos artigos 180.º n.º 1 e 184.º n.º 1.

Efectivamente as normas aplicáveis nunca referem que haverá reclamação de certo acto, mas apenas que o júri delibera “sobre as eventuais reclamações” e quanto ao recurso as normas apontadas dizem de forma directa que é sempre meramente facultativo.

De qualquer modo, no caso, não haveria, ainda por outra razão, lugar a reclamação ou recurso algum sobre a matéria que depois é questionada no recurso contencioso, atento que a queixa da recorrente é relativa à avaliação e apreciação das propostas, nunca haveria lugar a reclamação de decisões tomadas no acto público, dado que, nessa oportunidade, não é efectuada a apreciação da valia relativa das propostas que estava em causa nesta espécie.

Portanto, a lei não prevê nem exige para o acesso dos eventuais lesados à via contenciosa nenhuma reclamação ou recurso administrativo quer da admissão ou rejeição das propostas, quer da respectiva apreciação.

Improcedem, portanto, todas a alegações do recorrente.

IV- Decisão.

Em conformidade com o exposto acordam em negar provimento ao recurso.

Sem custas, atenta a isenção do recorrente.

Lisboa, 1 de Fevereiro de 2005. – Rosendo José (relator) – António Madureira – São Pedro.