Acordam no Pleno da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
A..., identificado nos autos, interpôs recurso jurisdicional do acórdão da Subsecção, constante de fls. 133 e ss. dos autos, que negou provimento ao recurso contencioso que havia deduzido do despacho do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, de 18/8/99, o qual denegara o pedido de reversão de um imóvel anteriormente expropriado.
O recorrente terminou a sua alegação de recurso, enunciando as conclusões seguintes:
1 – O imóvel «sub judice» nunca foi afecto aos concretos fins de utilidade pública que justificaram e legitimaram a sua expropriação, pelo que o ora recorrente tem direito à sua reversão (v. arts. 13º, 18º, 62º e 266º da CRP e art. 5º do CE 91, aprovado pelo DL 438/91, de 9/11; cfr., actualmente, o art. 5º do CE 99, aprovado pela Lei 168/99, de 18/9).
2 – O despacho em análise violou frontalmente o disposto no art. 62º da CRP e no art. 5º do CE 91, dado que se verificam «in casu» os requisitos legais do direito de reversão do recorrente, nunca tendo este sido notificado de qualquer acto relativo ao imóvel em causa (v. art. 268º/3 da CRP e art. 329º do C. Civil; cfr. art. 133º/2/d) do CPA).
3 – O cômputo do prazo para o exercício do direito de reversão depende do efectivo conhecimento pelo interessado do facto gerador do direito de reversão, ou seja, da não aplicação do bem ao fim que determinou a expropriação ou da sua aplicação a outro fim (v. art. 5º do CE 91).
4 – O termo do prazo de dois anos previsto no art. 5º/6 do CE 91, em consequência de factos que resultam de uma actividade com eficácia externa – como se verifica «in casu» – sempre dependeria da notificação ao interessado dos actos pelos quais se decidiu a não afectação do terreno em causa aos fins de utilidade pública que legitimaram e fundamentaram a sua expropriação (v. art. 268º/3 da CRP; cfr. Ac. do TC n.º 829/96, de 26/6/96, DR, II Série, de 4/3/98, p. 2778).
5 – O ora recorrente nunca foi notificado dos actos pelos quais se decidiu a não afectação do terreno em causa ao fim de utilidade pública que legitimou e justificou a sua expropriação, pelo que não caducou nem se poderia ter iniciado qualquer prazo de caducidade do direito de reversão «sub judice» (v. art. 268º/3 da CRP; cfr. arts. 66º e ss. do CPA).
6 – O n.º 6 do art. 5º do CE 91, interpretado no sentido de, no cômputo do prazo para o exercício do direito de reversão, não se atender ao conhecimento pelos interessados do respectivo facto gerador – «maxime» mediante notificação – é inconstitucional por violação do disposto nos arts. 20º/1, 62º/1 e 268º/3 da CRP (cfr. art. 204º da CRP).
7 – O douto acórdão recorrido, ao decidir que «o prazo de dois anos estabelecido por lei (...) para o recorrente requerer a reversão iniciou-se em 7 de Fevereiro de 1994», independentemente do conhecimento do respectivo facto gerador, enferma assim de erros de julgamento, tendo violado os arts. 20º/1, 62º/1 e 268º/3 da CRP, o art. 5º do CE 91 e os arts. 66º e ss. do CPA).
8 – O acto em análise violou clara e frontalmente os arts. 267º/5 e 268º/1 da CRP e os artigos 8º, 100º, 103º e 105º do CPA, pois o ora recorrente nunca se pronunciou ou foi notificado para se pronunciar sobre as questões suscitadas no procedimento antes da prolação do acto «sub judice» – «maxime» a alegada caducidade do seu direito de reversão – pelo que é nulo (v. art. 133º/2/d) do CPA) ou, pelo menos, anulável (v. art. 134º do CPA).
9 – A intervenção do ora recorrente em sede de audição prévia poderia ter influenciado efectivamente a decisão tomada, permitindo a invocação das razões que demonstram a não caducidade do seu direito e possibilitando à entidade recorrida a sua efectiva ponderação, o que, conforme resulta do despacho «sub judice», não se verificou.
10 – No caso em apreço, não se verificam, nem foram invocados pela entidade recorrida, quaisquer dos pressupostos previstos no art. 103º do CPA, que permitiriam a dispensa da audição prévia do ora recorrente.
11 – O despacho em análise não indica quaisquer razões de facto ou de direito que pudessem justificar a falta de audição prévia do ora recorrente, pelo que enferma de falta de fundamentação (v. art. 268º/3 da CRP e arts. 103º, 124º e 125º do CPA).
12 – O não reconhecimento do direito de reversão do ora recorrente viola frontalmente o conteúdo essencial do seu direito fundamental de propriedade, constitucionalmente consagrado no art. 62º da CRP, pois implica uma privação imotivada e arbitrária do mesmo (v. art. 17º/2 da Declaração Universal dos Direitos do Homem, DR I Série, de 9/3/87; cfr. arts. 8º e 18º da CRP).
13 – O não reconhecimento do direito de reversão do ora recorrente violou ainda os princípios da justiça, da prossecução do interesse público, do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, da igualdade, da confiança e da boa fé (v. arts. 1º, 2º, 9º/b), 13º, 18º, 61º, 62º, 266º e 268º/4 da CRP; cfr. ainda os arts. 3º, 4º, 5º, 6º e 6º-A do CPA).
14 – O acórdão recorrido enferma assim de manifestos erros de julgamento, tendo violado, além do mais, os arts. 1º, 2º, 9º, 13º, 18º, 20º, 61º, 62º, 204º, 266º e 268º da CRP, os arts. 3º a 6º, 66º e ss., 103º, 124º, 125º, 133º e 134º do CPA e o art. 5º do CE 91.
Só a autoridade recorrida contra-alegou, defendendo a manutenção do acórdão «sub censura» e o não provimento do presente recurso jurisdicional.
O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste Pleno emitiu douto parecer no sentido de se negar provimento ao recurso.
A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «sub censura», que aqui damos por reproduzida – como se estabelece no art. 713º, n.º 6, do CPC (cfr. os artigos 726º e 749º do mesmo diploma).
Passemos ao direito.
O recurso contencioso dos autos tomou por objecto o despacho que decidiu não tomar conhecimento do pedido de reversão de um imóvel anteriormente expropriado ao aqui recorrente, já que tal pretensão, fundada na não aplicação do bem ao fim expropriativo, teria sido deduzida para além do prazo previsto no art. 5º, n.º 6, do CE 91. Através do acórdão ora em crise, a Subsecção negou provimento ao recurso, por fundamentalmente entender que o prazo para o recorrente pedir a reversão não estava dependente de uma qualquer notificação prévia, pelo que se iniciara em 7/2/94 e findara dois anos depois – sendo extemporâneo o exercício, apenas em 7/7/99, do mesmo direito de reversão; para além disso, a Subsecção acrescentou que o acto não ofendeu o direito fundamental de propriedade ou quaisquer princípios ordenadores da actividade administrativa e que não pecou por falta de fundamentação ou por preterição do direito de audiência do recorrente.
O presente recurso jurisdicional acomete o dito acórdão por vários ângulos. No essencial, o recorrente intenta persuadir que o prazo de que dispunha para requerer a reversão não poderia iniciar-se, ou pelo menos findar, sem que a Administração anteriormente o notificasse da ocorrência do facto originário do respectivo direito (cfr. as conclusões 2.ª a 7.ª da alegação de recurso); para além disso, o recorrente diz que o acto é ilegal por razões que se prendem com a falta da sua audiência prévia (conclusões 8.ª a 11.ª); por último, o recorrente assevera que o acto ofendeu o conteúdo essencial do seu direito de propriedade (conclusões 2.ª e 12.ª) e postergou vários princípios, com assento na Constituição ou na lei ordinária, por que a conduta da Administração se deveria reger (conclusão 13.ª).
Assinale-se que a 1.ª conclusão da alegação de recurso constitui um intróito às críticas insertas nas conclusões seguintes; e que a derradeira conclusão se apresenta como uma síntese ou recapitulação das denúncias anteriores. Assim, essas duas conclusões carecem de autonomia, pelo que nenhum contributo aportam para a circunscrição do âmbito do recurso – que delineámos no parágrafo anterior. Diga-se ainda que o recorrente não questionou que, não fora o problema da notificação que diz omitida, o prazo previsto no art. 5º, n.º 6, do CE 91 se haveria de iniciar em 7/2/94 e terminar em 7/2/96; o que vale por dizer que as considerações tecidas no aresto recorrido a propósito da determinação dessas datas não têm de ser aqui retomadas. Portanto, e no que toca à caducidade do direito de reversão, apenas nos incumbirá ver se a questão prévia da falta de notificação tornará inútil a ilação, feita no aresto, de que o «dies ad quem» do prazo para o recorrente pedir a reversão fora o dia 7/2/96.
Comecemos pelo problema, verdadeiramente central, da não notificação ao recorrente de um qualquer acto («lato sensu») relativo ao imóvel anteriormente expropriado. Para o que «in casu» nos importa, o n.º 1 do art. 5º do CE 91 dispunha que haveria direito de reversão se os bens expropriados não fossem aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação; e o n.º 6 do mesmo artigo estabelecia que a reversão devia ser requerida «no prazo de dois anos a contar da ocorrência do facto que a originou, sob pena de caducidade». Portanto, o «facto» originário da reversão era uma omissão continuada durante dois anos, isto é, traduzia-se na circunstância de se perfazerem aqueles dois anos sem que o bem expropriado fosse entretanto aplicado ao fim determinante da expropriação. Deste modo, o «dies a quo» do prazo previsto no art. 5º, n.º 6, do CE 91 reportava-se ao facto puramente objectivo de aquela omissão haver durado por um certo tempo, nada tendo a ver com o conhecimento subjectivo da conduta omissiva ou da sua duração – e, «a fortiori», com uma qualquer notificação que ao expropriado conferisse esse mesmo conhecimento.
É preciso não esquecer que a expropriação desapossa o expropriado do bem sobre que ela incidiu, de modo que só tenuamente persiste uma ligação do antigo «dominus» ao referido bem. Não tendo o expropriado desistido de reaver a coisa subtraída ao seu património, haverá de diligentemente vigiar o uso que ao bem seja dado pela entidade expropriante, a fim de exercer o direito de reversão emergente da eventual não observância do fim expropriativo. Se não mantiver essa vigilância, o expropriado arriscar-se-á a sofrer as consequências da sua incúria, por ver caducado um direito de reversão que temporariamente poderia ter exercido. Evidentemente que este mecanismo não se harmoniza com a ideia de que a Administração deveria alertar o expropriado para a possibilidade de usar do direito de reversão – cujo exercício nem sequer traduz uma oposição a um prejuízo. E isso é sobretudo assim nos casos, como o vertente, em que o direito emerge de uma omissão pura, pois não se entende porque deveria a Administração, abandonando subitamente a inacção em que se instalara, adoptar a actuação positiva de informar o expropriado de que poderia reagir contra o «non facere» anterior.
Portanto, a argumentação do recorrente desenvolve-se num plano – o do conhecimento subjectivo do facto causal do direito de reversão – que nenhum apoio encontra, quer na letra, quer na «ratio» do art. 5º, n.º 6, do CE 91. E o que dissemos a propósito da determinação do «dies a quo» do prazo de dois anos previsto no preceito aplica-se, até por maioria de razão, ao momento final do aludido prazo. Realmente, nada na lei permite afirmar que o prazo de dois anos para se exercer a reversão, embora começando a correr, não se ultimaria antes de uma notificação que ao interessado desse conta que ele estava em curso. Se assim fosse, teríamos um prazo de dois anos que, afinal, o não era, como se, em desafio ao princípio da não contradição, um prazo pudesse ser simultaneamente determinado e indeterminado quanto ao tempo por que deveria durar.
Resta dizer que em nada briga com a Constituição o entendimento de que o início do prazo para se requerer a reversão de bens expropriados se conta do facto objectivo que originou o direito, e não de uma qualquer notificação «ad hoc». É que essa interpretação do art. 5º, n.º 6, do CE 91 não restringe o acesso ao direito ou a uma tutela jurisdicional efectiva, não constitui, «a se», qualquer ofensa ao direito de propriedade, nem traduz a falta da notificação de algum acto administrativo – já que a omissão de que emerge o direito de reversão não constitui um acto desta última espécie.
Ante o exposto, torna-se claro que o acórdão recorrido resolveu irrepreensivelmente todas as questões relacionadas com a falta da notificação do aqui recorrente para exercer o direito de reversão. Aliás, a solução encontrada pelo aresto para os referidos problemas é conforme à jurisprudência constante deste STA nesse domínio, como a Subsecção deu ampla nota. Assim, e dado que o exercício do direito de reversão não dependia de qualquer notificação ao recorrente, mostra-se exacta a afirmação, discernível no acto e no acórdão impugnado, de que aquele, ao pedir a reversão apenas em 7/7/99, o fez em ocasião em que já caducara o direito que visava exercer. Improcedem, portanto, as conclusões 2.ª (excepto no que toca à alegada violação do art. 62º da CRP) a 7.ª da alegação de recurso.
Outra censura dirigida ao aresto recorrido, a qual integra as conclusões 2.ª («in initio») e 12.ª da alegação de recurso, é a de que a solução nele acolhida atenta contra o conteúdo essencial do direito de propriedade do recorrente. Mas é manifesta a improcedência desta tese.
O recorrente parece esquecer que, em resultado da expropriação havida, perdeu o direito de propriedade de que dispunha sobre o bem expropriado. Afinal, a mera formulação do pedido de reversão denota a falta de titularidade do recorrente sobre o bem em causa, pois toda a reversão do presente género tende ao reassumir de um direito que entretanto se não tem. Ora, só se a reversão fosse autorizada é que o aqui recorrente retomaria o direito de propriedade sobre a coisa expropriada – o que indiscutivelmente significa que, não tendo a reversão sido autorizada, ele não retomou aquele direito. Consequentemente, o indeferimento do pedido de reversão não podia lesar um direito de propriedade que o recorrente não tinha nem tem, antes se limitando, muito mais modestamente, a fazer cessar a expectativa, por ele acalentada, de recuperar uma perdida posição de «dominus». Deste modo, o acto contenciosamente recorrido, reportando-se embora a um terreno expropriado, não podia lesar qualquer dimensão, fosse ela essencial ou acidental, de um então inexistente direito de propriedade do recorrente – até porque a titularidade do direito real que incide sobre o dito imóvel cabe insofismavelmente ao recorrido particular.
Assim, o acórdão «sub judicio» merece aplauso quando disse que o despacho impugnado não ofendera o direito de propriedade do aqui recorrente, pelo que improcedem as conclusões 2.ª (no segmento ainda não apreciado) e 12.ª da alegação do presente recurso.
E o aresto recorrido também tem de ser confirmado na parte em que decidiu que o acto contenciosamente recorrido não violara vários princípios ordenadores da actividade administrativa – os da legalidade e da justiça e, em segunda linha, os da boa fé, da proporcionalidade, da prossecução do interesse público, da igualdade e da confiança. Realmente, constatámos «supra» que o acto denegara o pedido de reversão do aqui recorrente por se mostrar verificada a caducidade prevista no art. 5º, n.º 6, do CE 91. Ora, o juízo acerca da ocorrência dessa caducidade não comportava qualquer margem de escolha entre uma pluralidade de soluções abstractamente idóneas, antes se traduzindo numa simples e automática aplicação da previsão legal aos factos disponíveis. Assim, a autoridade recorrida, ao afastar a pretendida reversão, apenas usou de poderes estritamente vinculados; nessa medida, ela não podia violar os princípios atrás referidos, já que estes, limitando internamente o espaço de liberdade de que a Administração porventura goze, só operam nos momentos em que sejam exercidos poderes discricionários (cfr., como exemplo de uma jurisprudência corrente neste domínio, o acórdão do STA de 25/11/99, rec. n.º 44.145)
Alguns dos referidos princípios têm consagração constitucional, pelo que poderiam ter sido ofendidos, já não simplesmente pelo acto, mas por alguma norma que ele aplicou. Ora, convém consignar que também esta possibilidade se não verifica, pois a parte do art. 5º do CE 91 que foi invocada pelo acto apresenta-se como uma solução equilibrada entre os interesses público e privado, não se vendo – nem explicando o recorrente com clareza e persuasão – porque ofenderia ela a Lei Fundamental.
Ante o exposto, também improcede a conclusão 13.ª da alegação de recurso, apenas nos restando ver se a Subsecção decidiu bem a matéria relativa à alegada violação do direito de audiência do aqui recorrente (tratada nas conclusões 8.ª a 11.ª).
A matéria de facto diz-nos que o recorrente requereu à autoridade recorrida a reversão de um prédio anteriormente expropriado; que, à apresentação desse requerimento, imediatamente se seguiu uma informação jurídica em que se propôs que se não tomasse conhecimento do requerido por já ter passado o prazo previsto no art. 5º, n.º 6, do CE 91; e que o acto contenciosamente impugnado foi logo escrito no rosto dessa informação, consistindo numa declaração de concordância com o nela proposto. Ante estes dados de facto, a Subsecção entendeu que o despacho recorrido não fora precedido de actos de instrução, já que a referida informação jurídica não passara do enunciado de uma posição de direito que a autoridade recorrida, por si só e em acto contínuo ao recebimento do requerimento, poderia também expressar. A Subsecção disse mesmo mais: a matéria de facto denotaria que a informação e o acto formavam um todo funcional, pelo que aquela apresentar-se-ia realmente com uma natureza decisória (ainda que «avant-garde») impeditiva de que a qualificássemos como «instrução». E, não tendo havido qualquer «instrução» antes da emissão do acto, o acórdão recorrido achou que o procedimento não tinha que observar o cumprimento do disposto no art. 100º do CPA – razão por que o despacho não podia enfermar do vício, arguido no recurso, que corresponderia à violação desse preceito.
Ora, esta posição do aresto «sub judicio» é absolutamente exacta. Antes do mais, relembremos que este Pleno vem de há muito assinalando que, à luz do CPA e do seu art. 100º, só há lugar à fase da audiência dos interessados quando houver «instrução» procedimental (cfr., a título ilustrativo, os acórdãos de 2/5/01, rec. n.º 41.247, e de 17/5/01, rec. n.º 40.860). Depois, o aresto «sub censura» socorreu-se da distinção entre «estrutura» e «função», que é vulgar em ciências humanas, e aplicou-a ao problema em análise a fim de evidenciar que a informação jurídica que precedera o acto não configurava minimamente uma actividade instrutória. Na medida em que o acto se apropriara do conteúdo da informação, era claro que ambos (a informação e o acto) constituíam um todo único, estruturalmente falando. Mas o que a Subsecção quis sublinhar foi que o todo formado por essas duas realidades era também funcional, isto é, que a função decisória inerente ao despacho da autoridade recorrida caracterizava também (retrospectivamente) a informação que o precedera, já que esta, para além de se mostrar estruturalmente apropriada pelo despacho, apenas dizia aquilo que a autoridade, exercendo o seu poder decisório, poderia ter dito em acto seguido ao recebimento do requerimento de reversão. Posto que seria absurdo divisar num único acto uma conjunção de naturezas – instrutória e decisória – que se reportam a distintas ocasiões dos procedimentos administrativos, percebe-se que a Subsecção não pudesse entrever na informação que precedeu o acto uma índole instrutória, aliás ausente do conteúdo dela (pois a pronúncia sobre a caducidade é matéria de direito, e não de facto); e que antes tivesse de discernir no único acto de trâmite havido a natureza decisória que o despacho seguinte, ao apropriar-se de tal informação, nela plenamente activou. Diga-se, ademais, que o próprio recorrente não ousou defender que a informação integrasse qualquer características típicas da actividade instrutória, o que evidentemente significava que não houvera uma «instrução» (ainda que no mais amplo dos seus sentidos) «concluída» e, assim, que não se verificara o pressuposto de que o art. 100º, n.º 1, do CPA, faz depender a obrigatoriedade da audiência dos interessados.
Portanto, a informação que precedeu o acto e de que este se apropriou não tinha qualquer dimensão instrutória, segundo o modo como o CPA a entende, já que não consubstanciava uma qualquer conduta destinada a captar e a estabelecer os dados de facto que serviriam de base à ponderação e à eleição inerentes ao acto de decidir. O que a dita informação continha era uma proposta de estatuição autoritária que, para além da aplicação do direito, se basearia nos factos incontroversos fornecidos pelo próprio requerente – donde a inferência, correctamente feita pela Subsecção, de que a informação e o acto formavam um todo funcionalmente decisório, decisivamente alheio à ordem instrutória prevista no art. 100º do CPA. Nesta medida, o acto contenciosamente recorrido apresenta-se como se tivesse sido praticado em acto seguido à apresentação do requerimento, sem a precedência da instrução que abriria o espaço em que, à luz do preceito atrás referido, a audiência do aqui recorrente se tornaria realizável.
Assim sendo, claro se torna que a situação dos autos não era subsumível à previsão do art. 103º do CPA. Esta norma, que se reporta à inexistência e à dispensa da audiência dos interessados e que devemos harmonizar com a do art. 100º, tem como pressuposto oculto a ideia de que foi «concluída a instrução», ao que se haveria normalmente de seguir a audiência dos interessados que o artigo, precisamente, permite afastar. Portanto, o art. 103º só opera nos casos em que houvesse normalmente lugar à audiência dos interessados prevista no art. 100º, integrando aquele preceito excepções à regra geral inclusa neste último. Ora, nós vimos que a situação sobre que versam os autos não incorporou uma realidade qualificável como instrução e, por isso, causal da audiência do recorrente; e, se tal situação era alheia ao disposto no art. 100º do CPA, também o era à previsão do art. 103º – pois nem se tratava de um caso cuja peculiaridade objectiva permitisse excepcionalmente fundamentar uma inexistência da audiência, nem ocorria a hipótese de se vir a dispensar uma audiência que se perfilasse como obrigatória.
Em face do que vimos dizendo, torna-se certo que o acórdão recorrido julgou bem ao afastar a existência do enunciado vício de violação do direito de audiência do recorrente. De todo o modo, convém que individualizemos a irrelevância da conclusão 9.ª e a improcedência da falta de fundamentação referida na conclusão 11.ª da alegação do recorrente. Naquela conclusão 9.ª, o recorrente asseverou que, se tivesse sido ouvido antes da decisão, poderia ter convencido a autoridade recorrida de que o seu direito de reversão não caducara. Mas, para além dessa capacidade persuasiva não ter sido exibida em juízo, importa dizer que ela não constitui o critério da abertura de um espaço para a audiência dos interessados – pois, e como acima vimos, a realização de audiência dependia de ter havido previamente instrução. Quanto à conclusão 11.ª, e não havendo minimamente lugar, por razões que se prendiam com a estrutura realmente assumida pelo procedimento administrativo, à audiência do recorrente, não tinha a autoridade recorrida de fundamentar a falta dela, nem a ausência dessa fundamentação viciava formalmente o acto impugnado.
Deste modo, improcedem também as conclusões 8.ª a 11.ª, que eram as últimas que nos faltava apreciar.
Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar o acórdão recorrido.
Custas pelo recorrente:
Taxa de justiça: 400 euros
Procuradoria: 200 euros
Lisboa, 28 de Janeiro de 2004
Madeira dos Santos – Relator – António Samagaio – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Rosendo José – Angelina Domingues – Isabel Jovita – Abel Atanásio – João Cordeiro
