0536/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I. O artigo 40.º, n.º 1, alínea a) da LPTA estabelece que "sem prejuízo dos demais casos de regularização da petição de recurso, esta pode ser corrigida a convite do tribunal, até ser proferida decisão final, sempre que se verifique a errada identificação do autor do acto recorrido, salvo se o erro for manifestamente indesculpável".

II. O erro é de considerar manifestamente indesculpável quando for grosseiro, escandaloso, crasso, notório, ou seja, um erro em que não cairia uma pessoa dotada de normal inteligência, diligência e circunspecção, colocada na posição de recorrente.

III. Em casos de dúvida, os princípios antiformalista e pro actione postulam que, na densificação da indeterminação conceitual, se priviligie a interpretação mais favorável ao acesso ao direito e à tutela judicial efectiva.

IV. Não é de considerar manifestamente indesculpável a interposição de recurso contencioso contra o Director do Departamento Técnico de uma Câmara Municipal que, no âmbito de um concurso de empreitada em que a entidade adjudicante era a Câmara Municipal a que pertencia, subscreveu um ofício de notificação do acto de adjudicação do seguinte teor: "Relativamente à proposta apresentada por V. Exas, para a empreitada em epígrafe, nos termos do n.º 3 do artigo 110.º do DL 59/99, de 2 de Março, informo que a mesma foi adjudicada à firma «B...», pelo valor de 128 002 180$00+IVA, tendo já prestado a devida caução, juntando-se cópia dos Relatórios da Comissão de Análise, comprovativos da respectiva adjudicação. Com os melhores cumprimentos. O director do Departamento Técnico (Por delegação de competência do Presidente da Câmara".

V. É que, do ofício referido no número anterior, não só não consta quem foi o autor da adjudicação, como exige o artigo 68.º, n.º 1, alínea b) do CPA, como, além disso, nesse ofício vem mencionada uma delegação de poderes que, não esclarecendo se a delegação se reporta à mera delegação de assinatura, à competência dispositiva na matéria ou a uma simples repartição interna de tarefas ou delegação interna e não referenciando também a data e local do acto de publicação, é um elemento perturbador, susceptível de suscitar a dúvida num destinatário médio quanto à autoria do acto notificado.

VI. O erro ocorrido não é, por isso, de considerar manifestamente indesculpável, pelo que não devia o recurso ter sido rejeitado, mas sim a recorrente convidada a corrigir a petição, dirigindo o recurso contra a Câmara Municipal.

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

A. .., devidamente identificada nos autos, interpôs, no TAC de Coimbra, recurso contencioso de anulação do acto de adjudicação da Empreitada de execução das infra-estruturas e arruamentos da área envolvente da Cerca, aberto por aviso publicado no D.R., III Série, n.º 110, de 12/5/2001, cuja prática atribuiu ao Director do Departamento Técnico da Câmara Municipal da Marinha Grande, por delegação de competências do respectivo presidente e que lhe foi notificado através de ofício de 15/11/2001.

Na sua contestação, o recorrido arguiu a excepção da sua ilegitimidade, dado não ser ele o autor do acto impugnado, que foi praticado pela Câmara Municipal da Marinha Grande em 27/9/01, mas apenas o subscritor do ofício de notificação dessa deliberação, para o que tinha delegação de poderes do presidente.

Por despacho de fls 64-65 dos autos, o Meritíssimo Juiz desse Tribunal julgou procedente essa excepção e , em consequência, rejeitou o recurso, por ter considerado que o erro na identificação do autor do acto impugnado, determinante da ilegitimidade do recorrido, era manifestamente indesculpável e, como tal, não era caso de correcção da petição, nos termos do disposto no artigo 40.º, n.º 1, alínea a) da LPTA.

Não se conformando com ele, interpôs a recorrente o presente recurso jurisdicional, em cujas alegações formulou as seguintes conclusões:

1.ª - A douta sentença recorrida rejeitou o recurso interposto pela recorrente com fundamento em manifesta ilegalidade da entidade recorrida, não conhecendo, em consequência do seu mérito, uma vez que o acto recorrido terá sido praticado pela Câmara Municipal da Marinha Grande e não pelo Director do Departamento Técnico dessa Câmara.

2.ª - Mais foi considerado na douta sentença recorrida ter a identificação do órgão responsável pelo acto recorrido decorrido de erro indesculpável da recorrente, uma vez que esta, sendo conhecedora do concurso, sabia que tal acto incumbia à Câmara Municipal da Marinha Grande.

3.ª - Nos termos do artigo 40, n.º1, alínea a) do DL 267/85, de 16 de Julho (LPTA), a petição de recurso pode ser corrigida a convite do Tribunal até ser proferida decisão final, no caso de errada identificação do autor do acto recorrido, salvo se o erro for manifestamente indesculpável.

4.ª - O erro em que a recorrente incorreu com a identificação do autor do acto recorrido não é manifestamente indesculpável.

5.ª - Erro indesculpável é um erro em que um destinatário normal do acto, medianamente avisado e inteligente, não teria caído.

6.ª - O erro previsto na supra citada norma é desculpável, quando dos termos do documento de notificação ou da publicação do acto não resulte, de imediato, com suficiente clareza, expressa inequivocamente, para um destinatário normal, a correcta identificação do autor do acto.

7.ª - A desculpabilidade do erro também se pode aferir pelo facto de só com a posterior junção de documentos aos autos resultar clara a identificação do autor do acto.

8.ª - A notificação do acto de adjudicação é dúbia quanto à identificação do autor do mesmo acto, na medida em que em momento algum refere que o mencionado acto foi praticado pela Câmara Municipal da Marinha Grande.

9.ª - Esta notificação foi assinada pelo Director do Departamento Técnico, invocando delegação de poderes do Presidente da Câmara.

10.ª - Em face dos elementos referentes ao concurso público de que a recorrente dispunha, não era de exigir à recorrente que intentasse o recurso contencioso contra a Câmara Municipal da Marinha Grande.

11.ª - Porém, do facto do signatário da comunicação da decisão de adjudicação ter erradamente identificado a qualidade em que assinou, não resulta necessariamente que o órgão que efectivamente praticou o acto recorrido tenha sido a Câmara Municipal, pois nem sequer o processo administrativo foi junto, o que permitiria esclarecer essa situação.

12.ª - Só com a junção aos autos da contestação, foi possível verificar que a referida adjudicação terá sido na realidade praticada pela Câmara Municipal, embora isso resulte apenas da declaração da entidade recorrida.

13.ª - Para que a notificação do acto seja oponível ao interessado, é necessário que contenha os elementos essenciais definidos nos artigos 68.º e 123.º do CPA.

14.ª - O próprio Presidente da Câmara incorre em confusão quanto à autoria do acto recorrido e à sua posição neste processo, já que se defende como se na realidade tivesse praticado o acto de adjudicação.

15.ª - A procuração junta aos autos pelo Presidente da Câmara conjugada com a contestação apresentada resultam no que se pode definir como confusão entre o Director do Departamento Técnico, o Presidente da Câmara e a Câmara Municipal.

16.ª - Se os próprios órgãos da autarquia são os primeiros a confundir-se, não será lícito admitir que a recorrente também os tenha confundido?

17.ª - Em face do exposto, não poderá deixar de se responder afirmativamente às questões acima enunciadas, considerando desculpável o erro praticado.

18.ª - Por outro lado, e em face do teor da procuração junta aos autos pelo Presidenta da Câmara, verifica-se que é o Presidente da entidade adjudicante do concurso público que efectivamente intervém nesta lide.

19.ª - Assim, deveria a ilegitimidade verificada na douta sentença recorrida ter sido considerada sanada, embora se reconheça a delicadeza da questão.

20.ª - Com efeito, “mesmo que o recorrente insista em imputar o acto a órgão diferente daquele que o praticou, não se verifica a ilegitimidade passiva quando só o verdadeiro autor do acto interveio no processo desde os primeiros momentos, não se registando assim, qualquer alteração ao normal desenvolvimento da lide” (Acórdão do STA de 25/7/84 – Recurso n.º12 183, in AD 280, 468).

21.ª - Com efeito, quando a junção do acto recorrido só resulta da junção aos autos de documentos a que o recorrente não teve anteriormente acesso, “ o juiz deve formular convite expresso para regularização da petição, não bastando, pois, a mera notificação daquela junção”.

22.ª - Ficou demonstrado à saciedade que, no momento da interposição do recurso contencioso de anulação, a recorrente, não obstante ser conhecedora do programa do concurso público, não dispunha de elementos suficientes para que lhe fosse exigível identificar correctamente o autor do acto da adjudicação impugnado.

23.ª - Em face de todo o alegado, jamais poderia o erro em que a recorrente incorreu ser considerado indesculpável para os efeitos do disposto no artigo 40.º, n.º 1, alínea a) da LPTA.

24.ª - A douta sentença recorrida, ao rejeitar o recurso por manifesta ilegitimidade da entidade recorrida, violou o disposto no artigo 40.º, n.º 1, alínea a) do Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho.

25.ª - Não poderá, assim, a douta sentença recorrida deixar de ser revogada e substituída por douta sentença que convide a recorrente a sua petição de recurso, nos termos do disposto no artigo 40.º, n.º 1, alínea a) da LPTA, prosseguindo o recurso contencioso de anulação interposto.

Respondeu o recorrido, defendendo a bondade do julgado, por, em síntese, não ser ele o autor do acto impugnado e a recorrente ter obrigação de saber que ele não era efectivamente esse autor, porquanto dos relatórios da Comissão de Análise das Propostas que acompanharam o ofício de notificação, da qual ele era membro, constava que havia remetido toda a documentação respeitante ao processo de concurso à entidade adjudicante, que era a Câmara Municipal, como estava explícito no aviso de abertura e em toda a documentação patenteada no concurso, da qual a recorrente tinha perfeito conhecimento.

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O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu o douto parecer de fls 114, no qual se pronunciou pela desculpabilidade do erro na identificação do autor do acto recorrido, em virtude de, no instrumento de comunicação desse acto, vir “mencionada uma delegação de poderes, sem que se esclareça se a delegação se reporta à competência dispositiva na matéria, se à mera delegação de assinatura ou até a uma simples repartição interna das tarefas ou delegação interna”, o que considera um elemento perturbador, susceptível de lançar dúvidas num destinatário médio, dúvida essa que “deverá resolver-se com uma interpretação que favoreça a concretização do direito ao recurso contencioso e à tutela judicial efectiva”.

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Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

Como resulta do que já foi referido, o que está em causa é apenas a desculpabilidade ou não do erro na identificação do autor do acto recorrido.

Estabelece o artigo 40.º, n.º 1, alínea a) da LPTA que “sem prejuízo dos demais casos de regularização da petição de recurso, esta pode ser corrigida a convite do tribunal, até ser proferida decisão final, sempre que se verifique a errada identificação do autor do acto recorrido, salvo se o erro for manifestamente indesculpável”.

De acordo com a melhor jurisprudência, o erro é de considerar manifestamente indesculpável quando for grosseiro, escandaloso, crasso, notório, ou seja, um erro em que não cairia uma pessoa dotada de normal inteligência, diligência e circunspecção, colocada na posição do recorrente (acórdão deste STA de 16/4/96, proferido no recurso n.º 38 192).

No caso sub judice, o autor do acto recorrido foi a Câmara Municipal da Marinha Grande e o recurso foi interposto contra o Director do Departamento Técnico dessa Câmara, que foi quem contestou o recurso.

Salienta-se, a este propósito, que é clara a autoria da contestação (vd fls 48-56 dos autos), não determinando a apresentação de procuração por parte do Presidente (vd fls 57) que seja ele quem interveio no recurso, mas apenas a falta de regular representação do recorrido, pelo que se não verificou a sanação da ilegitimidade passiva, como defende a recorrente conteciosa nas conclusões 18 a 20 das suas alegações, que, por isso, improcedem.

Está-se perante um concurso aberto por essa Câmara, cujo acto de adjudicação foi notificado à recorrente através do ofício de fls 19 dos autos, que é do seguinte teor: “Relativamente à proposta apresentada por V. Exas, para a empreitada em epígrafe, nos termos do n.º 3 do artigo 110.º do DL 59/99, de 2 de Março, informo que a mesma foi adjudicada à firma «B...», pelo valor de 128 002 180$00+IVA, tendo já prestado a devida caução, juntando-se cópia dos Relatórios da Comissão de Análise, comprovativos da respectiva adjudicação. Com os melhores cumprimentos. O director do Departamento Técnico (Por delegação de competência do Presidente da Câmara). Segue-se a assinatura.”

A sentença recorrida considerou que, em face do teor desse ofício, era exigível a um destinatário normal aperceber-se de que o Director do Departamento Técnico se limitou a subscrever esse ofício, por delegação do Presidente, pelo que era manifestamente indesculpável dirigir o recurso contra ele, pois que, independentemente de desconhecer qual a entidade que decidira a adjudicação, era exigível à recorrente saber que o recorrido não podia ter sido, porquanto se limitou a subscrever um mero suporte de comunicação, sendo certo que o erro de identificação se apresenta mais grave quanto do aviso de abertura do concurso constava que a entidade adjudicante era a Câmara Municipal da Marinha Grande, pelo que só ela podia deliberar da adjudicação.

Este entendimento não merece, todavia, a nossa concordância.

Com efeito, do ofício de notificação não consta claramente, como era exigível, quem foi o autor do acto notificado (cfr. artigo 68.º, n.º 1, alínea b) do CPA).

E, além disso, como bem salienta o Exm.º Magistrado do Ministério Público, no acto de notificação vem mencionada uma delegação de poderes que, não esclarecendo se a delegação se reporta à mera delegação de assinatura, à competência dispositiva na matéria ou a uma simples repartição interna de tarefas ou delegação interna (vd., quanto a esta matéria, Mário Esteves de Oliveira e outros, in Código do procedimento Administrativo, 2.ª edição, p. 214) e não referenciando também a data e local do acto de publicação, é um elemento perturbador, susceptível de suscitar a dúvida num destinatário médio quanto à autoria do acto notificado.

E, perante a dúvida, que, conforme resulta do expendido, é perfeitamente admissível, afastada fica a manifesta indesculpabilidade que a lei exige para afastar a regularização da petição resultante de errada identificação do autor do acto recorrido, pois que, perante dúvidas desta natureza, “os princípios antiformalista e pro actione postulam que, na densificação da indeterminação conceitual se priviligie a interpretação mais favorável ao acesso ao direito e à tutela judicial efectiva” (acórdão deste STA de 11/5/2000, proferido no recurso n.º 450903). Pelo que, em vez de ter rejeitado o recurso, devia o Meritíssimo Juiz recorrido ter convidado a recorrente a corrigir a petição, dirigindo o recurso contra a Câmara Municipal da Marinha Grande.

Em face do exposto, conclui-se pela procedência das alegações da recorrente a esse convite atinentes e que a sentença recorrida violou, por errada aplicação aos factos, o disposto no artigo 40.º, n.º 1, alínea a) da LPTA.

3. DECISÃO

Nesta conformidade, acorda-se em, no provimento do presente recurso, revogar a decisão recorrida, que deverá ser substituída por outra que convide a recorrente a corrigir a petição, dirigindo o recurso contra a Câmara Municipal da Marinha Grande.

Sem custas, por delas estar isenta a recorrida.

Lisboa, 24.04.2002

António Madureira - Relator - Adelino Lopes - Marques Borges