Quando foi proferido o acórdão 01344/02?

O acórdão foi proferido em 26 de setembro de 2002.

Acórdão STA (2002) — Declaração de utilidade pública

Referências Legais

Legislação Nacional

LPTA85 ART76 N1.
RGU DO PLANO DIRECTOR DE GUIMARÃES RATIFICADO PELA RCM 101/94 DE 1994/09/15 IN DR 237 IS-B 1994/10/13 ART52 ART53 N2 N3.
L 13/85 DE 1985/07/06 ART7 N1.
L 107/2001 DE 2001/09/08 ART3 ART16 N1 N3.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC45899-A DE 2000/04/05.; AC STA PROC47533-A DE 2001/05/16.

Sumário

I- A declaração de utilidade pública de expropriação, com carácter de urgência, não é por si só, fundamento bastante para a denegação da providência da suspensão de eficácia de acto contenciosamente recorrido, de outro modo, tal equivaleria a retirar ao tribunal o poder de verificação, em concreto, do referido requisito e ao particular a garantia de tutela cautelar.

II- A destruição de imóvel, cujo interesse cultural foi reconhecido por Plano Director Municipal regularmente aprovado, é susceptível de causar ao requerente, seu proprietário, um prejuízo de difícil reparação, senão mesmo irreparável.

III- Da suspensão de eficácia do acto que declarou a utilidade pública da expropriação da parcela onde se encontra o imóvel referido em 2, para a construção de uma via de ligação a auto-estrada, não resulta grave lesão do interesse público, atenta, designadamente, a circunstância de essa via poder ser levada a efeito por outras parcelas do mesmo prédio do Reqte e, o facto de a preservação de bens com interesse cultural ser de relevante interesse público, o qual seria, com a destruição do imóvel, irremediavelmente frustrado em caso de provimento do recurso.

Texto Integral

Acordam em conferência na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1.1 – A... (id. a fls 2), previamente à interposição do recurso contencioso de anulação, requereu a suspenção de eficácia do despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas nº 13.562-B/2002, publicado no Suplemento do D.R., II Série, de 14.6.02, pelo qual foi declarada a utilidade pública de expropriação, com carácter de urgência, de uma parcela de terreno pertence ao Requerente, para construção da A11/IP9-Braga/Guimarães – A/4/IP4 –Sublanço Celeirós/Guimarães Oeste - Ligação à EN. 101.

Para tanto, após referir, com desenvolvimento, as ilegalidades de que o acto recorrido alegadamente enferma, invocou que a imediata execução do acto lhe causa um prejuízo de difícil reparação ou até mesmo impossível, porquanto dela resultará a destruição do imóvel sito na “Quinta do Paço de Santa Maria de Silvares” de que é proprietário, que, no Plano Directivo de Guimarães, regularmente aprovado, está inserido na denominada “Zona de Protecção de Imóvel ou Conjunto Classificado, em visas de classificação ou a proteger”.

Será, assim, privado da propriedade de um imóvel com um valor cultural importante, reconhecido pelo Município e pelo Conselho de Ministros, que ratificou o aludido Plano Director Municipal.

Por outro lado, da suspensão não resultará grave lesão para o interesse público pois, “a mera invocação no despacho em que se consubstancia aquele acto do interesse público subjacente à célere e eficaz execução da obra projectada, para justificar a declaração de utilidade pública da parcela do requerente, constitui simples invocação de conceitos, carente de fundamentação fáctica ...", a que acresce a circunstância de o traçado da via a construir, poder ser levado a efeito, sem destruição do imóvel a proteger, por outra ou outras parcelas de terreno do prédio do requerente, de que faz parte a parcela abrangida pela declaração de utilidade pública; e isso, sem encargos superiores àqueles que resultam do despacho cuja suspensão de eficácia é requerida.

1.2 – A entidade recorrida respondeu nos termos constantes de fls 54 e seguintes, sustentando, em síntese, que o requerente não demonstrou ter solicitado a classificação do imóvel em questão, o qual segundo o relatório da vistoria “ad perpetum rei memoriam”, se encontrará em ruínas, e que da suspensão do acto administrativo em causa resultará grave lesão do interesse público.

Quanto a este último aspecto, alega que o Sublanço Celeirós –Guimarães Oeste se apresenta como alternativa à actual EN 101, via actualmente muito congestionada, tratando-se de infra-estrutura que visa prosseguir o interesse público da segurança e comodidade dos utentes da estrada.

Acresce que, tendo em conta a exiguidade dos prazos previstos no contrato de concessão, a suspensão de eficácia ora requerida, se concedida, iria inviabilizar o início dos trabalhos, nomeadamente noutras parcelas abrangidas pela declaração de utilidade pública em análise “comprometendo a conclusão deste Sublanço nos termos previstos, e impedindo a ligação rodoviária entre grandes itinerários já construídos e abertos ao tráfego” (art^os 12º e 13º da Resposta)

1.3 – A Exmª Magistrada do Mº Público junto deste Supremo Tribunal emitiu o parecer de fls 100 e segs, que se transcreve:

“1.O presente pedido de suspensão de eficácia tem por objecto o despacho nº 13562-B/2002, de 2002.05.31, publicado no DR II série de 2002.06.14, da autoria do Senhor Secretário de Estado das Obras Públicas, Transportes e Habitação, que declarou a utilidade pública, com carácter de urgência, da expropriação das parcelas de terreno necessárias à execução da obra da A11-IP 9 - lanço Braga Guimarães - A4-IP 4, sublanço Celeirós-Guimarães Oeste, ligação EN 101, identificadas no mapa e na planta anexos à respectiva publicação.
2.Como é sabido, tem constituído orientação uniforme na jurisprudência deste STA a de que os requisitos da suspensão de eficácia, elencados nas várias alíneas do nº 1 do artº 76º da LPTA, são de verificação cumulativa, bastando a inverificação de um deles para que o pedido de suspensão tenha que ser indeferido.
Vejamos se na situação em análise ocorre essa verificação cumulativa.
No tocante ao requisito da alínea a), conforme decorre da matéria alegada pelo requerente, e, a própria autoridade requerida reconhece, está em causa a eliminação física, em resultado da execução do acto suspendendo, de um imóvel, pertencente ao requerente, incluído nos “imóveis e conjuntos a proteger” a que aludem os nºs 2 e 3 do artº 53º do Regulamento do Plano Director Municipal de Guimarães ratificado pela Resolução de Conselho de Ministros nº 101/94, publicada no DR I série-B, de 94.10.13 (cfr a certidão de fls 20).
O reconhecimento desse imóvel, pelo Regulamento do PDM, como “imóvel a proteger” significa que se entendeu que esse imóvel era dotado de um valor próprio, susceptível de ser considerado património cultural português.
Nos termos do artº 1º da Lei nº 13/85, de 06.07, o património cultural português é constituído por todos os bens materiais e imateriais que, pelo seu reconhecido valor próprio, devam ser considerados como de interesse relevante para a permanência e identidade da cultura portuguesa através do tempo, havendo que ter em conta, ainda a este propósito, que nos termos do artº 53º nº 2, do citado Regulamento são aplicáveis ao imóvel em causa os princípios da legislação geral em vigor, nomeadamente no que respeita à definição das zonas de protecção.
Ora, pelo que se acaba de referir, a eliminação deste imóvel (em consequência da execução do acto suspendendo), acarretará para o requerente prejuízos que ultrapassam em muito os de ordem puramente material, dada a natureza do valor atribuído ao imóvel no plano de ordenamento do município. E, contrariamente ao defendido pela autoridade requerida, não se revela como obstáculo definitivo a uma futura classificação do imóvel, a invocada degradação em que se encontra e o facto de já terem decorrido dez anos após a aquisição pelo requerente, sem que este tenha demonstrado qualquer procedimento tendente à sua protecção.
Tais prejuízos não são assim susceptíveis de avaliação pecuniária, e, atenta a natureza dos valores afectados assumem relevância para efeitos de integração no âmbito da alínea a) do nº 1 do artº 76º da LPTA.
Passemos agora à análise do requisito negativo da alínea b) do nº 1 do artº 76º da LPTA.
Conforme ponderou o acórdão deste STA de 2000.04.05, no processo nº 45899-A, não obstante a urgência da declaração de utilidade pública de uma expropriação há que apurar, caso a caso, os fundamentos dessa declaração de urgência, para efeitos do requisito da alínea b), pois que a entender-se que essa declaração determinaria sempre grave lesão do interesse público, retirar-se-ia ao tribunal o poder de verificação, em concreto, do referido requisito e ao particular a garantia da tutela cautelar.
A este propósito, refere o acto suspendendo apenas que atendendo ao interesse público subjacente, à célere e eficaz execução da obra projectada declaro a utilidade pública, com carácter de urgência, da expropriação (cfr. a respectiva publicação, a fls 22).
Na sua resposta a autoridade requerida realça que o sublanço a construir constitui uma alternativa à actual EN 101, via que actualmente se encontra muito congestionada, e, que a suspensão irá inviabilizar o início dos trabalhos, comprometendo a conclusão do sublanço nos termos previstos e impedindo a ligação rodoviária entre grandes itinerários já construídos e abertos ao tráfego.
Quanto a nós, embora se reconheça que a suspensão acarreta prejuízo para o interesse o público, pelas razões invocadas pela autoridade requerida, inclinamo-nos para considerar não se tratar de lesão grave, uma vez comparada com a lesão que igualmente afectará o interesse público pelo facto de a execução do acto afastar definitivamente a hipótese de classificação do imóvel.
Cremos, assim, encontrar-se igualmente verificado o requisito previsto na alínea b).
E preenchido se encontra igualmente o requisito a que alude a alínea c), visto que não resultam do processo quaisquer indícios da ilegalidade de interposição do recurso, nem tal foi alegado pela autoridade requerida.
O que fica exposto conduz à solução pretendida pelo requerente, de ser suspensa a execução do acto de declaração de utilidade pública; porém, cremos que será de prevenir a hipótese de nada vir a ser feito no sentido de ser ponderada a classificação do imóvel, revelando-se, assim, de todo inútil a suspensão; assim, parece-nos que a suspensão deverá ficar sujeita – nos termos do artº 79º, nº 1, da LPTA - à condição de, por iniciativa do requerente ou de qualquer entidade pública, ser instaurado procedimento tendente a essa classificação, no prazo de quinze dias.
3. Em razão do exposto, emitimos parecer no sentido de que deverá ser deferido o pedido de suspensão de eficácia, com sujeição a condição, nos termos acabados de referir.

2.– Sem vistos, dada a sua natureza urgente, vem o processo à conferência para apreciação e decisão.
1. 2. 1– Considera-se indiciariamente demonstrada a seguinte matéria de facto:
a)Pelo despacho nº 13.562-B/2002, de 31 de Maio de 2002, o Secretário de Estado das Obras Públicas, Transportes e Habitação declarou a utilidade pública, com carácter de urgência, da expropriação das parcelas de terreno necessárias à execução da obra A11-IP9 – lanço Braga – Guimarães Oeste, ligação EN 101, identificadas no mapa e na planta em anexo ao mesmo despacho, entre as quais a parcela de terreno nº 514, 514 S, com a área de 19.878 m2 , pertencente ao Requerente A..., sito na freguesia de Silvares, Concelho de Guimarães.
b)A parcela abrangida pela declaração de utilidade pública referenciada em a) faz parte do prédio misto “Quinta do Paço de Santa Maria de Silvares” situada no lugar e freguesia de Silvares, Concelho de Guimarães, descrito na Conservatória do Registo Predial de Guimarães sob o nº 00332/Silvares e definitivamente registado a favor do Requerente naquela Conservatória (inscrição G-2 de 19 de Novembro de 1991).
c)Das Obras a levar a efeito para a realização dos fins da expropriação, resultará a destruição física do imóvel, constituído por casa de rés-do-chão e primeiro andar, sito na parcela em questão, que, no Plano Director de Guimarães está incluído na “Zona de Protecção de Imóvel ou conjunto classificado, em vias de Classificação ou a proteger”, previsto na Secção II, n^os 2 e 3 do artº 53º do Capítulo VIII do Regulamento do Plano Director de Guimarães.
d)O Plano Director de Guimarães foi ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 101/94 de 15 de Setembro de 1994, publicado no nº 237 de 13 de Outubro de 1994, 1ª Série-B do Diário da República.

22 – O Direito

Nos termos do nº 1 do artº 76º da LPTA, a suspensão da eficácia do acto administrativo recorrido é concedida pelo Tribunal quando se verifiquem os seguintes requisitos:

a)A execução do acto cause provavelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso;
b)A suspensão não determine grave lesão do interesse público:
c)Do processo não resultam fortes indícios de ilegalidade da interposição do recurso.

É entendimento pacífico da jurisprudência administrativa que a exigência de verificação dos apontados requisitos é cumulativa.

Vejamos, pois, se os mesmos se mostram preenchidos no caso em análise.

2.2.1 – Quanto ao requisito da alínea a) do artº 76º nº 1 da LPTA.

O requerente alega, a este propósito, que da imediata execução do acto resultará a destruição física do imóvel de que é proprietário, “com valor de património cultural”, conforme ficou reconhecido no Plano Director de Guimarães ao ser incluído na “Zona de Protecção de Imóvel ou Conjunto Classificado, em vias de Classificação ou a proteger”, previsto na Secção II,

n^os 2 e 3 do artº 53, Capítulo VIII do Regulamento do Citado Plano Director.

Com aquela destruição, o prejuízo sofrido será praticamente irreparável.

Entende-se, de facto, que assim é.

Com a destruição do imóvel a proteger, considerado de interesse cultural, em caso de provimento do recurso e de anulação ou declaração de nulidade do acto impugnado, será impossível repôr a situação jurídica violada pelo acto recorrido, pela própria natureza do imóvel em causa.

A alteração da situação jurídica operada pela imediata execução do acto suspendendo será irreversível.

Nem se objecte, como o faz a autoridade requerida, apelando para o constante da “vistoria ad perpetuam rei memoriam”, que o imóvel se encontra em ruínas.

O facto de porventura, se encontrar em ruínas – e resta saber o preciso alcance da expressão utilizada – não colide com o seu interesse de património cultural, nem impede a possibilidade da sua recuperação.

De resto, a quasi generalidade do nosso património cultural esteve ou ainda está em “ruínas”, antes de ser objecto da necessária conservação e reparação.

Se atendessemos a tal critério muito poucos ou nenhuns seriam, hoje, em Portugal, os edifícios de interesse histórico ou cultural.

E, também não é o facto de não estar ainda classificado que lhe retira interesse.

A Classificação é uma forma de protecção dos bens que integram o património cultural (ver artº 7º nº 1 da Lei 13/85 de 6/7 e artº. 16º nº 1 da Lei 107/2001). Porém, não significa que o bem não classificado não mereça ser preservado e objecto de aplicação de medidas cautelares (v. designadamente, nº 3 do art. 16º da Lei 17/2001).

De resto, isto mesmo resulta do Plano Director Municipal de Guimarães, em cujo Capítulo VIII (Zonas especiais) Secção II “Zona de Protecção de imóvel ou conjunto classificado, em vias de classificação ou a proteger”, se incluem “os imóveis e conjuntos classificados, ou em vias de classificação, os indicados na carta arqueológica do concelho e todos aqueles julgados de interesse por este Plano”. (artº 52º)

Em face do exposto, deverá concluir-se, que o requisito a que se refere o art. 76º nº 1 alínea a) da LPTA se mostra verificado.

2.2.2 – Quanto ao requisito da alínea b) do art. 76º, nº 1, da LPTA.

A suspensão de eficácia de um acto administrativo lesa, em princípio, o interesse público. Porém, não basta essa constatação para impedir o atendimento da suspensão.

É necessário que a aludida lesão seja, em concreto, grave.

O legislador faz apelo a um conceito indeterminado, que terá de ser preenchido, caso a caso, pela jurisprudência, sendo certo que, a circunstância de nos encontramos perante uma declaração de utilidade pública de expropriação, com carácter de urgência, não é por si só, fundamento bastante para a denegação da providência requerida pelo particular, considerando não verificado o aludido requisito negativo; tal equivaleria, como bem se referiu nos acórdãos deste STA de 5.4.00 e 16.5.01, nos procs. 45.899-A e 47.533-A, respectivamente, “a retirar ao tribunal o poder de verificação, em concreto, do referido requisito e ao particular a garantia da tutela cautelar”.

Ora, como se invoca na declaração de utilidade pública em análise, e se reafirma na Resposta da entidade requerida, a expropriação, com carácter de urgência, das parcelas por ela abrangidas, designadamente a do Requerente, tem subjacente o interesse público da célere e eficaz execução do Sublanço - Guimarães Oeste, ligação à EN 101, da A11-IP9 – lanço Braga Guimarães - A4-IP4.

Conforme também se alega na resposta da entidade requerida, a realização da infra-estrutura em questão, contribuirá para uma maior comodidade e segurança dos utentes da estrada, funcionando como alternativa à actual EN 101, “via que actualmente se encontra muito congestionada”.

Não se põem em causa as vantagens inerentes à construção da dita via, invocadas pela entidade requerida.

Porém, se é inegável que da suspensão de eficácia requerida podem resultar alguns atrasos na realização da obra, tal não significa que a mesma não possa ser levada a efeito, com satisfação do interesse público subjacente à sua projecção, pois, como o próprio Requerente invoca e, a entidade requerida não infirma, o traçado da via a construir poderá ser levado a efeito, sem destruição do imóvel a proteger, por outra ou outras parcelas do mesmo prédio do Requerente, com área suficiente para tal (artºs. 68º a 72º da petição).

Ora, a preservação de bens com interesse cultural, é de relevante interesse público, constituindo obrigação do Estado e demais entidades públicas promover a sua salvaguarda, objectivo qualificado como “tarefa fundamental do Estado”, pela Lei 107/2001, que estabelece as bases da política e do regime da protecção e valorização do património cultural (ver, designadamente, art. 3º da citada Lei), e que, a obter provimento o recurso, ficará, no caso, irremediavelmente frustrado.

Assim sendo, e ponderando os interesses públicos em jogo, é legítimo concluir que a suspensão de eficácia do acto impugnado não causará grave lesão do interesse público, mostrando-se, deste modo, preenchido o requisito negativo do art. 76º nº 1 alínea b) da LPTA, conforme também defende o Mº Público.

2.2.3 – Do processo, também não resultam fortes indícios de ilegalidade na interposição do recurso, requisito a que se refere o art. 76º nº 1 alínea c) da LPTA, o que, de resto, não foi posto em causa.

3 – Pelo exposto, encontrando-se preenchidos todos os requisitos de que a lei (art. 76º nº 1 da LPTA) faz depender o atendimento do presente pedido, acordam em suspender a eficácia do Despacho nº 13.562-B/2002 do Secretário de Estado das Obras Públicas, na parte em que considera de utilidade pública urgente a expropriação da parcela de terreno n º 514, 514 S pertencente ao Requerente, identificada no mapa e planta anexos ao referido Despacho.

Sem custas.

Lisboa, 26 de Setembro de 2002

Maria Angelina Domingues – Relatora - J Simões de Oliveira - Isabel Jovita -