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Acordam em conferência no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO MUNICÍPIO DE ARCOS DE VALDEVEZ, MUNICÍPIO DE BARCELOS, MUNICÍPIO DE ESPOSENDE, MUNICÍPIO DE PONTE DA BARCA, MUNICÍPIO DE PONTE LIMA e MUNICÍPIO DE VIANA DO CASTELO , devidamente identificados nos autos , instauraram no Supremo Tribunal Administrativo [doravante «STA»] contra o CONSELHO DE MINISTROS [doravante «CM»] e os contrainteressados: a) AGRUPAMENTO “ B………… ” e “ C………… ” ; b) AGRUPAMENTO “ D…………, SA ” e “ E………… ” ; c) “ F…………, SA ” ; d) “ G………… ” ; e) “AGRUPAMENTO “ H…………, SA ” e “ I…………, SA ” ; f) AGRUPAMENTO “ J…………, SA ”, “ L…………, SGPS, SA ” e “ M…………, SA ” , todos igualmente identificados nos autos a fls. 58 v./59, a providência cautelar de suspensão de eficácia dos “ atos administrativos praticados nos artigos 2.º , 3.º e 6.º do Decreto-Lei n.º 101/2014 , de 2 de Julho, que procedem à alteração dos artigos 3.º , 4.º , 5.º , 6.º , 7.º , 8.º , 9.º do Decreto-Lei n.º 114/96 , de 5 de Agosto (que criou o sistema multimunicipal de triagem, recolha seletiva, valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos do Vale do Lima e Baixo Cávado, constituiu a entidade gestora do referido sistema multimunicipal, a A…………, SA e aprovou os seus estatutos) ” e dos “ atos administrativos praticados nos artigos 4.º , 5.º e 6.º do Decreto-Lei n.º 101/2014 , de 2 de Julho, que procedem à alteração dos artigos 2.º, 3.º, 4.º, 5.º, 6.º, 8.º, 9.º, 10.º, 12.º, 14.º, 16.º, 18.º, 19º, 25.º, 25-A e 27.º dos Estatutos da A…………, SA ”, bem como a “ intimação para abstenção da prática de todo e qualquer ato e/ou comportamento que concretize o processo de privatização da A………… e/ou dê execução, direta ou indiretamente, aos atos suspendendos, nos termos da alínea f) do n.º 2 do artigo 112.º ”, nos termos e pelos fundamentos insertos a fls. 01 a 59 dos autos. Este Supremo por acórdão datado de 20.11.2014 [cfr. fls. 542 e segs.], decidiu “ declarar a jurisdição administrativa incompetente, em razão da matéria, para conhecer da providência cautelar e em absolver da instância as entidades demandadas ”. Notificados os requerentes do referido acórdão e com ele não se conformando vieram dele interpor recurso para o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo apresentando alegações [cfr. fls. 558 e segs.] com o quadro conclusivo que se reproduz: “… Os atos suspendendos referem-se exclusivamente aos Estatutos da A…………, sendo idênticos a outros atos que constam de outros 10 diplomas publicados no Diário da República de 2 de julho de 2014, dedicados a alterar os estatutos de concretas e individuais sociedades anónimas. São atos substitutivos das devidas (e impostas legalmente) deliberações sociais respetivas. Que interferem direta e definitivamente na gestão de pessoas coletivas de direito privado (cfr. artigos 5.º e 14.º do Decreto-Lei n.º 133/2013 , de 3 de outubro). Assim, em causa está o (ab)uso da função legislativa para, ainda para mais, se praticar «atos» concretos e individuais em substituição de «deliberações sociais» (forma obrigatória para a prática dos tais «atos»). Ao decidir como doutamente decidiu, o Acórdão sub judice olvida toda a evolução do contencioso administrativo e sua reforma de 2004, interpretando certas normas de forma claramente violadora dos princípios da tutela jurisdicional efetiva, do acesso ao Direito e aos tribunais e de outras normas com assento constitucional. Confunde sistema multimunicipal (público) e empresa concessionária do sistema (privada). A função estritamente política foi exercida no Programa do Governo e na consequente decisão do Conselho de Ministros relativamente à «privatização» do setor dos resíduos e consequente reprivatização da N………… e seu modelo, pelo que andou mal o Acórdão recorrido (páginas 5 a 7) quando alarga o seu âmbito às alterações estatutárias de uma sociedade anónima, regida pelo direito privado, a A…………, SA. E tal decisão política foi concretizada legislativamente depois, em vários diplomas legais, nomeadamente através do Decreto-Lei n.º 96/2014 , de 25 de junho, em cujo preâmbulo se confessa que « a alienação do capital social da N………… a entidades privadas tem como consequência a alteração da natureza jurídica das atuais entidades gestoras ... (que) deixarão, assim, de ser empresas públicas ... », e através do Decreto-Lei n.º 45/2014 , de 20 de março, que define o modelo de desnacionalização da N………… (ver respetivo preâmbulo, que afasta qualquer outra interpretação ...). Exercida a «função primária», o Decreto-Lei n.º 101/2014 , de 2 de julho veio alterar as regras e estatutos de uma concreta sociedade de direito privado, para permitir a reprivatização da N…………. São estas alterações estatutárias, que nos termos legais deveriam ser decididas em assembleia-geral da respetiva sociedade e, portanto, adotar a forma de deliberações sociais, que são objeto dos autos. E é indesmentível que tais alterações decorrem do «procedimento multipolar» de reprivatização da N…………, sendo sua concretização, como aliás o legislador confessou em várias ocasiões. Em suma, estamos perante atos individuais e autoritários, substitutivos das deliberações sociais respetivas, pelo que, ao abrigo do princípio da irrelevância da forma dos atos administrativos (cfr. artigo 268.º, n.º 4 da CRP e 52.º, n.º 1 do CPTA), os presentes autos têm por objeto todos os atos jurídico-administrativos ( materialmente administrativos ) praticados pelo Conselho de Ministros e pelo Governo, precisamente através do Decreto-Lei n.º 101/2014 , de 2 de julho , que se apresentam no seio do procedimento complexo e multipolar de reprivatização da N………… como atos destacáveis . Trata-se, pois, de atos materialmente administrativos, bastando perceber o seu conteúdo para concluir que jamais tais «atos» poderão corresponder a «normas legais», mesmo tendo presente a admissibilidade das denominadas «leis-medidas». Este o erro de base do Acórdão do STA, que não alcançou que os «atos» aqui em causa são concretização das decisões políticas e legislativas supra identificadas, nomeadamente do Decreto-Lei n.º 92/2013 e Decreto-Lei n.º 45/2014 , tal como o próprio legislador confessou no preâmbulo do (abusivo) diploma em análise, onde refere que as alterações estatutárias « vem concretizar essas alterações (legislativas) e concluir o percurso iniciado pela Lei n.º 88-A/97 , de 25 de Julho, conforme alterada, no que se refere à A………… ». Não pode, pois, aceitar-se o Acórdão recorrido que afasta da jurisdição administrativa tais «atos», numa interpretação excessivamente formalista dos artigos identificados do Decreto-Lei n.º 101/2014 , do artigo 4.º, n.º 1 alíneas b) e c) e n.º 2 alínea a) do ETAF, e do artigo 52.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA em violação , designadamente, dos artigos 111.º e 112.º, dos artigos 20.º e 268.º, n.º 4, e do artigo 86.º, n.º 2, todos da Constituição da República Portuguesa, bem como dos artigos 14.º , 24.º , 37.º a 39.º e 73.º do Decreto-Lei n.º 133/2013 , lei de valor reforçado. Com todo o respeito (que é muito e sincero), são vários os erros do douto Acórdão, que põe em causa a tutela jurisdicional efetiva e plena dos outros acionistas da A………… (e das respetivas populações), sendo que tais erros não se reduzem à incorreta qualificação jurídica das alterações estatutárias de uma sociedade de direito privado, mas igualmente à fundamentação das conclusões nele vertidas. Em primeiro lugar, é inaceitável que se usem argumentos como a «improbabilidade»!!, competindo antes ao tribunal decidir, numa análise substantiva, quais das «normas» identificadas constituiriam ato materialmente administrativo e quais as que se excluem de tal qualificação. Em segundo lugar, parece haver uma certa contradição quando se invoca que o Decreto-Lei n.º 92/2013 «veio permitir a entrada de capital privado nas entidades gestoras de sistemas multimunicipais no setor dos resíduos», sendo essa a tal função primária, política e legislativa, e não a sua concretização com as alterações estatutárias em cada uma das sociedades, que não têm assim qualquer carácter inovador. Em terceiro lugar, haverá alguma confusão entre o ato de criação dos sistemas multimunicipais e o ato de constituição das sociedades gestoras - por decreto-lei - e a alteração dos estatutos da sociedade, que não pode seguir aquela forma, face ao regime jurídico que a rege. Ainda para mais quando foi o próprio legislador «constituinte» que quando criou a sociedade ( in casu , através do Decreto-Lei n.º 114/96 ) se autoexclui da sua vida futura , ao remeter para o Código das Sociedades e, portanto, para as deliberações das assembleias-gerais as alterações estatutárias. E fê-lo de forma veemente e imperativa, ferindo com nulidade algumas alterações... Em quarto lugar, a natureza jurídica destas sociedades como de direito privado é extremamente relevante, sendo que a tese definida no Acórdão recorrido viola as leis de valor reforçado que foram regendo este tipo de sociedades anónimas do Setor Empresarial do Estado (primeiro, o Decreto-Lei n.º 260/76 , depois o Decreto-Lei n.º 558/99 e, presentemente, o Decreto-Lei n.º 133/2013 ). Todos estes diplomas expressamente previam que os Estatutos das sociedades « deviam ser revistos e adaptados em conformidade », o que não sucedeu com os diplomas legais que os atos aqui em análise concretizam! Ao invés, preferiu o Estado intervir diretamente e em abuso da forma legal, aprovando unilateral e autoritariamente os estatutos da A…………, através do Decreto-Lei n.º 101/2014 , em substituição das necessárias e competentes deliberações sociais, o que claramente demonstra que os mesmos são decisões individuais e concretas (logo, atos administrativos substitutivos de deliberações sociais ). Em quinto lugar, tendo o Estado limitado, ab initio , a sua função legislativa, não podem tais atos, apesar da sua forma, ser como tal qualificados, até porque os comandos em causa introduzem, antes, alterações concretas, unilaterais e substanciais, que, em substituição das respetivas deliberações sociais, produzem efeitos jurídicos imediatos sobre a situação individual e concreta do sistema multimunicipal e da A…………, nomeadamente na organização, funcionamento interno e gestão desta sociedade, bem como no próprio contrato de concessão em vigor. Em sexto lugar, a tese defendida no douto Acórdão do STA exclui ou limita um princípio fundamental de tutela jurisdicional efetiva e plena , que é o da irrelevância da forma do ato administrativo para efeitos de impugnação, bem definido no artigo 52.º do CPTA, sobretudo nos seus n.ºs 1 e 2, sem que, para tal, o STA tenha analisado a questão do ponto de vista substantivo! Mas mesmo que estivéssemos perante «leis individuais e consuntivas», o n.º 4 do artigo 268.º (da CRP) oferece aos particulares o contencioso administrativo de anulação para poderem garantir os seus direitos contra ofensas perpetradas por essas leis. Em sétimo lugar, a teoria sufragada no Acórdão é, até, perigosa, pois permite uma forma de fugir ao controlo jurisdicional (administrativo), bastando aos Governos invocar a função legislativa para fugir à função administrativa e, assim, ao controlo jurisdicional, limitando-se a tutela jurisdicional dos cidadãos, que deixa de ser «efetiva» e «plena»! Esta teoria é inaceitável, porquanto se o Estado tivesse seguido a forma correta, a deliberação social, a decisão era naturalmente «impugnável», pelo que não pode o Direito tutelar a manobra de alteração da forma de decisão para a tornar autoritariamente inimpugnável. Em oitavo lugar, o Acórdão do STA veicula um entendimento que, com todo o respeito, permite uma inconstitucional intervenção direta do legislador na vida concreta e individual de uma sociedade de direito privado, o que é igualmente inaceitável… Concluindo, os atos suspendendos são atos administrativos emitidos no contexto do processo de reprivatização da N…………, SA, lançado pelo Decreto-Lei n.º 45/2014 , de 20 de março, e materializado através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 30/2014, de 8 de abril, em concretização das alterações legislativas efetuadas para esse efeito , não se confundindo com as decisões políticas de Reprivatização da N………… e consequente privatização da A…………... E esta conclusão facilmente se alcançará se tivermos em devida nota a própria Jurisprudência do STA, bastando confrontar os atos aqui em causa com o ato analisado pelo douto Acórdão do STA de 12.01.2012 para se concluir que, diferentemente da situação decidida neste Acórdão, no caso dos presentes autos os atos suspendendos não se dirigem ao universo global das empresas gestoras dos sistemas multimunicipais, mas antes a uma situação individual e concreta de cada uma (como o comprova a existência de onze diplomas, um para cada empresa ...). Mas mesmo que não se qualifiquem os atos em causa como «administrativos», e se considere o Decreto-Lei n.º 101/2014 uma «lei-medida», o n.º 4 do artigo 268.º (da CRP) oferece aos particulares o contencioso administrativo para poderem garantir os seus direitos contra ofensas perpetradas por leis individuais e consuntivas , pelo que o Acórdão recorrido deverá ser corrigido. Há um excesso de forma (legal) que não pode aproveitar a quem taticamente se aproveitou disso, mascarando-se verdadeiros atos administrativos substitutivos de concretas deliberações sociais, para o Estado intervir (ilícita e diretamente) em sociedades anónimas, de direito privado (onde é acionista), sem se submeter às regras das respetivas empresas! Ao afastar a tutela dos (demais) acionistas da A…………, pelas razões doutamente expostas no Acórdão em referência, o STA está a laborar numa interpretação excessivamente formalista dos artigos identificados como «atos suspendendo» do Decreto-Lei n.º 101/2014 , do próprio artigo 4.º, n.º 1, alíneas b) e c) e n.º 2 alínea a) do ETAF, e do artigo 52.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA. Interpretação que é inconstitucional, por violação do princípio da separação de poderes - artigo 111.º, n.º 1; do princípio da tipicidade da lei - artigo 112.º, n.º 5; do princípio da irrelevância da forma - artigo 2.º e 268.º, n.º 4; dos princípios do acesso aos tribunais e da tutela jurisdicional efetiva e plena - artigos 20.º e 268.º, n.º 4; e da proibição do Estado intervir na gestão de empresas privadas - artigo 86.º, n.º 2, todos da Constituição da República Portuguesa. O Acórdão recorrido tem, ainda, subjacente uma interpretação inconstitucional do artigo 52.º, n.º 1 do CPTA, em violação dos artigos 2.º, 268.º, n.º 4, e 20.º da CRP, pois reduz a praticamente nenhuma situação o âmbito desta norma, quando se basta pela forma de «decreto-lei» dos atos em apreço, sem sequer os escrutinar em termos materiais ou substantivos, para afastar a sua aplicação e, portanto, deixar sem tutela os «particulares» prejudicados. Por fim, ao enquadrar os atos suspendendos constantes do Decreto-Lei n.º 101/2014 na função política e legislativa, o Acórdão recorrido está a interpretar os respetivos normativos em violação da lei de bases das empresas públicas, lei de valor reforçado, nomeadamente o disposto nos artigos 14.º , 24.º , 37.º a 39.º e 73.º do Decreto-Lei n.º 133/2013 . Tudo se alega para efeitos do disposto nos artigos 70.º e 72.º, n.º 2 da Lei do Tribunal Constitucional …”. Termina pugnando pela procedência do recurso “ revogando-se o douto Acórdão objeto do presente recurso, e decretando-se a providência cautelar nos termos requeridos ou outras providências (em substituição ou em cumulação com aquelas) ”. 1.4. Devidamente notificado o requerido cautelar «CM», aqui recorrido, veio produzir contra-alegações, formulando o seguinte quadro conclusivo [cfr. fls. 613 e segs.]: “… O tribunal a quo não deixou de apreciar quaisquer « factos jurídicos relevantes » que devesse apreciar, (i) quer porque esses factos (a listagem de diplomas legislativos que, à semelhança daquilo que sucedeu com o Decreto-Lei n.º 101/2014 , de 2 de julho, procederam à alteração de outros sistemas multimunicipais e à alteração dos estatutos das respetivas concessionárias) são inteiramente irrelevantes para a decisão da presente causa, (ii) quer porque consistem na existência de atos publicados no Diário da República e, como tal, constituem factos notórios, que não carecem de prova, nem sequer de alegação, não carecendo de entrar no questionário e na especificação da base instrutória. Ademais, não compete ao Pleno reapreciar as conclusões do tribunal a quo no tocante aos factos assentes. II. Decorre do Decreto-Lei n.º 379/93 , de 5 de novembro, a exigência da forma de decreto-lei para a criação de sistemas multimunicipais, bem como das concessionárias - dois aspetos umbilicalmente ligados, não se lhe aplicando o regime geral das empresas públicas. Caso assim não fosse, todas as empresas públicas concessionárias que foram sendo criadas por decreto-lei, durante o período de vigência quer do Decreto-Lei n.º 260/76 , de 8 de abril, quer do Decreto-Lei n.º 558/99 , de 17 de dezembro, que precederam o Decreto-Lei n.º 133/2013 , de 3 de outubro, teriam a sua existência assente em atos juridicamente inválidos - incluindo a sociedade de que é acionista o Recorrente. III. Mesmo que se entendesse que o Decreto-Lei n.º 379/93 , de 5 de novembro, não impõe a forma de decreto-lei para a criação de concessionárias de sistemas multimunicipais e para a aprovação dos respetivos estatutos, sempre se concluirá que o quadro constitucional e legal anterior não o veda. Com efeito, a alteração dos estatutos da Concessionária mediante decreto-lei, no âmbito da reprivatização da N…………, encontra a sua norma habilitante na Lei-Quadro das Privatizações, constituindo a alienação do capital e a alteração do estatuto de empresa pública matérias distintas e não subsumíveis à categoria das «bases gerais do estatuto das empresas públicas». Ainda que se considerasse que o Decreto-Lei n.º 133/2013 , de 3 de outubro, é aplicável a essa situação, sempre haveria de considerar-se admissível, ao abrigo desta lei, um decreto-lei com tal conteúdo, dado que aquela expressamente prevê que as empresas públicas societárias criadas por decreto-lei sejam extintas também por decreto-lei, pelo que, a maiori ad minus , nada obsta a um decreto-lei que, não extinguindo a empresa, se limite a alterar os seus estatutos. Acresce que os comandos suspendendos, constantes do Decreto-Lei n.º 101/2014 , de 2 de julho, são materialmente legislativos. As normas do Decreto-Lei n.º 101/2014 , de 2 de julho, não são pré-determinadas por qualquer quadro normativo pré-existente, encerrando, ao invés, uma definição primária dos objetivos e meios a adotar com vista à prossecução direta dos valores jurídicos e interesses coletivos constitucionalmente acolhidos. Da circunstância de não contrariar outros atos legislativos anteriores, imbuídos da mesma filosofia e dos mesmos objetivos gerais de política legislativa, não decorre qualquer relação de subordinação face a estes, constituindo antes um reflexo normal da unidade e coerência da política legislativa e do direito. Os comandos suspendendos são comandos gerais, pois nenhum deles permite, só por si, a identificação individualizada dos respetivos destinatários. A A…………, enquanto pessoa coletiva, mais não é do que o objeto sobre o qual incidem tais comandos, sendo os seus destinatários todos os potenciais futuros detentores de participações sociais. VI. Os comandos suspendendos são também abstratos, pois não se esgotam numa única aplicação, antes voltando a aplicar-se sempre que concorram os elementos típicos dessa previsão. VII. E mesmo que restassem quaisquer dúvidas a respeito da qualificação dos atos suspendendos, essa dúvida sempre deveria ser resolvida no sentido da normatividade, conforme é aceite pacificamente na jurisprudência. VIII. Estando em causa um ato formalmente legislativo (com a forma de decreto lei) e estruturalmente dotado de generalidade e abstração, constitui entendimento jurisprudencial pacífico que o mesmo deve ser qualificado como legislativo. Caso, pelo contrário, se entenda que os atos suspendendos carecem de generalidade e abstração, deve concluir-se no sentido da sua qualificação como leis-medida, pois encerram prescrições de ordem geral, que se não esgotam com o resultado que pretendem alcançar por si só. São orientados, pois, por um princípio geral e objetivos mais vastos que naturalmente não se esgotam no diploma em questão. Não cabendo à jurisdição administrativa declarar a inconstitucionalidade ou ilegalidade de quaisquer normas legislativas, nem suspender a sua aplicação, esteve bem o douto acórdão recorrido, pelo que deverá ser confirmado. XI. Ao contrário do que afirma o Recorrente, o douto acórdão recorrido não enferma de qualquer inconstitucionalidade. XII. Em particular, não viola a garantia do acesso ao direito e da tutela jurisdicional efetiva, dado que é a própria CRP que limita a competência dos tribunais administrativos através do recurso ao conceito de relação jurídico-administrativa (art. 212.º, n.º 3, e 268.º, n.º 4, da CRP). XIII. O princípio da plenitude da garantia jurisdicional para tutela das posições subjetivas dos particulares não é um direito absoluto, suscetível de ser exercido em qualquer caso e à margem do processo legalmente estabelecido; não implica um acesso irrestrito aos tribunais, nem proíbe que o legislador imponha determinados pressupostos processuais razoáveis que limitem esse acesso, mesmo em casos em que, abstratamente considerada, a pretensão do autor pudesse ser considerada procedente XIV. A CRP, no que respeita à jurisdição administrativa, não exige do legislador o estabelecimento de regras que permitam a impugnação, a título principal, de atos de natureza não-administrativa, designadamente legislativa. XV. Nem o Governo beneficia de qualquer situação de impunidade, nem a Recorrente se encontra legalmente indefesa perante os comandos suspendendos. XVI. O presente recurso deve, pois, ser indeferido, por não provado, mantendo-se o douto acórdão recorrido, que andou bem por todos as razões referidas …”. 1.5. Sem vistos, dado o disposto no art. 36.º, n.ºs 1, al. e) e 2 do CPTA, cumpre apreciar e decidir. 2. DAS QUESTÕES A DECIDIR Em suma, constitui objeto de apreciação nesta sede a impugnação do juízo de incompetência deste Tribunal e da jurisdição administrativa para conhecimento da pretensão em infração dos princípios da tutela jurisdicional efetiva e do acesso ao Direito [arts. 20.º e 268.º, n.º 4 da CRP], da irrelevância da forma dos atos administrativos [arts. 02.º e 268.º, n.º 4 da CRP, 52.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA], da separação de poderes [art. 111.º da CRP], da tipicidade da lei [art. 112.º, n.º 5 da CRP] e da proibição do Estado intervir na gestão de empresas privadas [art. 86.º, n.º 2 da CRP], bem como do disposto nos arts. 04.º , n.ºs 1, als. b) e c) e 2, al. a) do ETAF, 14.º , 24.º , 37.º a 39.º e 73.º do DL n.º 133/2013 [lei de valor reforçado]. Mais invoca uma interpretação inconstitucional do art. 52.º, n.º 1 do CPTA em violação dos arts. 02.º, 20.º e 268.º, n.º 4 da CRP [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas]. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO Resulta como assente da decisão judicial impugnada: I) Tem-se como reproduzida a “ Deliberação do Conselho de Ministros ”, de 21.08.2014, que “ delibera aprovar essa resolução fundamentada, que fica a fazer parte integrante da presente deliberação ”, de fls. 208 e o teor da “ Resolução Fundamentada ” de fls. 209 a 216. 3.2. DE DIREITO Assente que se mostra o quadro factual antecedente passemos, então, à apreciação das questões atrás elencadas enquanto fundamentos recursivos, cientes de que em sede do que sejam os “ factos relevantes ” a consideração do sustentado no ponto I.) das alegações de recurso quanto às publicações de vários diplomas legais que procederam às alterações das regras relativas aos vários sistemas multimunicipais de triagem, recolha seletiva, valorização e tratamento de resíduos sólidos e aos estatutos das sociedades concessionárias [cfr. DL n.º 98/2014 a DL n.º 108/2014 ] constitui realidade que, enquanto objeto de publicação no Diário da República, o Tribunal, por dever de ofício, conhece e necessariamente terá de integrar no juízo que firma sobre a pretensão sub specie , revelando-se, como tal, irrelevante, mesmo desnecessário, a sua inclusão no acervo factual apurada. Discute-se nos autos do acerto do acórdão deste Supremo, nos mesmos prolatado, que julgou incompetente a jurisdição administrativa em razão da matéria quanto aos pedidos de suspensão de eficácia dos atos qualificados pelos aqui recorrentes como “ atos administrativos praticados nos artigos 2.º , 3.º e 6.º do Decreto-Lei n.º 101/2014 ” que “ procedem à alteração dos artigos 3.º , 4.º , 5.º , 6.º , 7.º , 8.º , 9.º do Decreto-Lei n.º 114/96 ” [diploma que criou o sistema multimunicipal de triagem, recolha seletiva, valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos do Vale do Lima e Baixo Cávado, constituiu a entidade gestora do referido sistema multimunicipal, a “ A…………, SA ”, aprovando os seus estatutos] e dos “ atos administrativos praticados nos artigos 4.º , 5.º e 6.º do Decreto-Lei n.º 101/2014 ” que “ procedem à alteração dos artigos 2.º, 3.º, 4.º, 5.º, 6.º, 8.º, 9.º, 10.º, 12.º, 14.º, 16.º, 18.º, 19º, 25.º, 25-A e 27.º dos Estatutos da A…………, SA ”, e, bem assim, ao de “ intimação para abstenção da prática de todo e qualquer ato e/ou comportamento que concretize o processo de privatização da A………… e/ou dê execução, direta ou indiretamente, aos atos suspendendos, nos termos da alínea f) do n.º 2 do artigo 112.º ”. II. A caracterização dos atos praticados no quadro de processos de reprivatização/privatização como aqueles que estão em crise não é questão nova que se mostre colocada a este Supremo, tendo o mesmo já tido oportunidade em Secção de fixar entendimento quanto à mesma [cfr. quanto à competência para a apreciação da pretensão relativa à impugnação dos vários diplomas que procederam à alteração de Estatutos das sociedades gestoras de sistemas multimunicipais no setor dos resíduos, nomeadamente, os DL n.ºs 101/2014, 104/2014 e 108/2014, os Acs. 09.10.2014 - Proc. n.º 0951/14, de 23.10.2014 - Proc. n.º 0856/14, de 06.11.2014 - Proc. n.º 940/14, de 13.11.2014 - Proc. n.º 0943/14, todos in: «www.dgsi.pt/jsta» ]. III. Argumentou-se, no essencial, na decisão objeto da presente impugnação que conforme “resulta do requerimento inicial os Requerentes questionam todos os artigos do DL n.º 101/2014 , quanto às alterações e aditamentos que introduzem ao DL n.º 114/96 , de 5/8 e aos Estatutos da A………… (…), SA, aprovados por aquele diploma. (…) Tal como os Requerentes invocam é possível conceber a possibilidade dum decreto-lei conter atos administrativos (arts. 268.º, n.º 4, da CRP e 52.º, n.º 1, do CPTA). (…) No entanto, afigura-se-nos como muito improvável que todo um decreto-lei, nos oito artigos que o constituem (apenas não vêm questionados o art. 1.º, que se refere ao objeto do diploma, o art. 7.º, sob a epígrafe republicação e o art. 8.º, epigrafado entrada em vigor) se possa reconduzir à definição de ato administrativo, tal como contemplado no art. 120.º do CPA . (…) O invocado ato suspendendo - o DL n.º 101/2014 -, veio alterar o DL n.º 114/96 , de 5/8, e o seu anexo, constituído pelos estatutos da sociedade A………… (…), SA. (…) Este DL n.º 114/96 havia criado o sistema multimunicipal de triagem, recolha, valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos do Vale do Lima e Baixo Cávado, integrando como utilizadores originários os municípios de Arcos de Valdevez, Barcelos, Esposende, Ponte da Barca, Ponte de Lima e Viana do Castelo (cfr. art. 1.º). (…) Constituiu a sociedade A………… (…), SA e atribuiu-lhe a gestão e exploração do sistema multimunicipal do Vale do Lima e Baixo Cávado em regime de concessão (arts. 2.º e 3.º). E aprovou os estatutos daquela sociedade, que figuram em anexo (art. 5.º). (…) Todos estes pontos permanecem no regime previsto no DL n.º 101/2014 , com várias alterações, sendo a de maior importância (e que desagrada particularmente aos requerentes), a possibilidade, antes excluída, do capital social da A………… (…) ser maioritariamente detido por entidades privadas. O que foi permitido pelo DL n.º 92/2013 , de 11/7, que «veio permitir a entrada de capital privado nas entidades gestoras de sistemas multimunicipais no setor dos resíduos, adaptando o quadro legal destas entidades, numa linha de continuidade, à evolução setorial registada nos últimos 20 anos» (cfr. preâmbulo do DL n.º 101/2014 ). (…) Assim, o DL n.º 101/2014 cumpriu uma função de alterar e substituir a versão original do DL n.º 114/96 , conforme resulta do seu art. 1.º, n.º 1, pelo que a natureza de ambos os diplomas terá de ser idêntica. Ou seja, o DL n.º 101/2014 seria um ato administrativo se o DL n.º 114/96 ao constituir a sociedade A………… (…) e aprovar os seus estatutos em anexo, também já contivesse um ato administrativo”. Fazendo apelo àquilo que foi o entendimento sustentado no acórdão deste STA de 09.10.2014 [Proc. n.º 951/14 também citado supra] continuou afirmando que “…«Em tese, não é absolutamente impossível que a lei preveja que uma sociedade venha a constituir-se por ato administrativo, pois até já se reconheceu que uma hipótese desse género existira no passado (cfr. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. I, pág. 353). Mas à resolução do problema presente, interessa, não o que a lei poderia ter previsto, mas o que efetivamente previu - o que nos remete para a pesquisa do título jurídico que legitimou a edição do DL n.º 68/2010 ». (…) Esse título, no caso daquele acórdão e igualmente no dos presentes autos, constava do DL n.º 379/93 , de 5/11, citado no preâmbulo do DL n.º 114/96 , que visou concretizar o quadro legal previsto naquele DL n.º 379/93 e no DL n.º 294/94 , de 16/11. (…) Nesse preâmbulo realçava-se que a Lei n.º 46/77 , de 8 de julho, alterada pelo DL n.º 372/93 , de 29 de outubro, abrira a possibilidade de criação de sistemas multimunicipais de recolha e tratamento de resíduos sólidos. (…) «Dada a sua importância estratégica, definiram-se os sistemas multimunicipais como aqueles que sirvam pelo menos dois municípios e exijam um investimento predominante a efetuar pelo Estado em função de razões de interesse nacional». (…) E, sobre o DL n.º 373/93 referia-se que, «… estabeleceu o regime jurídico da gestão e exploração de sistemas que tenham por objeto a recolha e tratamento de resíduos sólidos urbanos, distinguindo entre sistemas multimunicipais e municipais». (…) Ora, este diploma ao prever no seu art. 3.º, n.º 2, que «a criação e a concessão» dos sistemas multimunicipais daquela espécie fossem objeto de decreto-lei, estava a impor que a constituição das sociedades concessionárias que viriam a gerir tais sistemas multimunicipais revestissem a mesma forma, como viria a acontecer, nomeadamente, com o DL n.º 114/96 . (…) Tal imposição do legislador veio a ser reafirmada pelo DL n.º 92/2013 , de 11/6, que revogou o DL n.º 379/93 no seu art. 13.º, mas manteve a opção de que «[a] criação e a concessão de sistemas multimunicipais são objeto de decreto-lei» - art. 3.º, n.º 1. (…) Ou seja, em qualquer destes diplomas, o legislador impôs a forma legislativa para a criação e a concessão dos sistemas multimunicipais, certamente porque a considerou mais adequada ao caso que previu. (…) «E, essa melhor adequação só poderá advir do facto de, nos decretos-leis criadores dos mencionados sistemas multimunicipais, se corporizarem opções de índole normativa, em vez de pronúncias que pudessem ser assimiladas a atos administrativos. (…) Ora, quando o próprio legislador qualifica as suas intervenções de um certo tipo como legislativas, fica ‘ ipso facto ’, autenticado o género de atuação que ele realizará. Persiste, evidentemente, a possibilidade de, dentro dessa atividade legislativa, se ter anomalamente insinuado a prática de algum ato administrativo ‘ proprio sensu ’. Mas a insistência em olhar-se todo um diploma legal, cuja produção foi prevista noutro, como um ato administrativo esbarra num decisivo obstáculo - o dessa qualificação ser imediatamente ‘ contra legem ’» (cfr. acórdão supra indicado)”. E, de seguida, sustenta que “o DL n.º 101/2014 , tal como o DL n.º 114/96 , assumiram a forma legislativa porque havia leis anteriores que a impunham, o que, por si só, descaracteriza tais diplomas como atos administrativos, obrigando a considerá-los como atos normativos. (…) Ao invocar que através dos atos materialmente administrativos foram introduzidas «alterações unilaterais e autoritárias na situação individual e concreta daquele sistema multimunicipal e sobretudo da respetiva sociedade gestora (…)», os Requerentes questionam que aquele diploma revista as características de generalidade e abstração próprias dos atos legislativos. Os atos legislativos têm geralmente estas características. (…) No entanto, há muito se vem reconhecendo que o Estado opera hoje frequentemente através de comandos que incidem sobre realidades de índole concreta e individualizadas, em que se adotam e possuem o valor de lei, as designadas «leis-medida» ou «leis-providência». (…) Como se assinalou no ac. deste STA de 12.01.99, Proc. 044490: «(…) As ‘leis-medida’ ou ‘leis-providência’ traduzem a necessidade de intervenção direta do poder legislativo na gestão política-administrativa hoje exigida ao Estado, as quais se caracterizam, pelo menos em larga escala do seu conteúdo, por uma índole concreta e individualizada, distinguindo-se das leis-norma, pois que enquanto estas são gerais, destinando-se a uma pluralidade indefinida de cidadãos, aquelas são individuais, visando uma só pessoa ou um grupo de pessoas, e ao passo que as leis norma regulam em abstrato determinados factos, as leis-medida destinam-se especialmente a certos factos concretos. (…)». (…) Aliás, os requerentes não questionam que o DL n.º 114/96 tenha carácter legislativo, apenas em relação ao diploma que o altera e substitui afirmando o seu carácter de ato administrativo. (…) Ora, ao constar de um diploma com forma e valor de ato legislativo (art. 112.º, n.º 1, da CRP), o DL n.º 101/2014 exprime a vontade política, primária e inovadora do Governo, no exercício da função legislativa, visto que a feitura dos decretos-leis integra o exercício da função legislativa, de acordo com o disposto no art. 198.º da CRP. E, conforme do próprio diploma consta, o mesmo foi elaborado «nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição (…)»”, que “o ato jurídico suspendendo, porque introduz na ordem jurídica uma opção primária e inovadora, tendo como parâmetro de validade a Constituição, é um ato materialmente legislativo, não procedendo o argumento de que estamos perante uma atuação materialmente administrativa. (…) «O mesmo é dizer e noutra perspetiva», como se considerou no acórdão deste STA, de 05.07.2014, Proc. n.º 1026/13, que a decisão suspendenda «não foi produzida no exercício da competência administrativa do Governo, previamente tipificada em lei anterior, traduzindo uma escolha sobre um aspeto secundário ou instrumental das opções já contidas nessa lei». (…) o ato suspendendo não é administrativo, mas legislativo” e que “também não podemos estar perante «normas administrativas» cuja suspensão de eficácia se possa requerer, nos termos do disposto dos arts. 112.º, n.º 2, al. a), e 130.º, n.º 1, do CPTA, conforme os requerentes fazem no seu pedido subsidiário indicado a fls. 58 do requerimento inicial, pedindo a convolação da providência em suspensão da eficácia de normas. (…) está excluída do âmbito da jurisdição administrativa a impugnação, e, também, consequentemente, o conhecimento de processos cautelares que diga respeito, aos atos praticados no exercício da função legislativa (cfr. art. 24.º, n.º 1, al. c), do ETAF)”, para concluir que procede a exceção de “incompetência da jurisdição administrativa para conhecer do objeto dos autos, nos termos do disposto no art. 4.º, n.º 2, alínea a), do ETAF, que exclui do âmbito daquela jurisdição a apreciação de litígios que tenham por objeto a impugnação de atos praticados no exercício da função política e legislativa, tal como invocado pela Entidade Requerida, ficando prejudicado o conhecimento do mérito da providência e do pedido de «intimação para a abstenção da prática de todo e qualquer ato e/ou comportamento que concretize o processo de privatização da A………… (…) e/ou dê execução, direta ou indiretamente, aos atos suspendendo”. VI. Insurgem-se os recorrentes contra este juízo assacando-lhe, por um lado, uma interpretação normativa inconstitucional do art. 52.º, n.º 1, do CPTA por violadora dos arts. 02.º, 20.º e 268.º, n.º 4, da CRP e, por outro lado, uma inconstitucional e errada interpretação e aplicação dos princípios da tutela jurisdicional efetiva e do acesso ao Direito [arts. 20.º e 268.º, n.º 4, da CRP], da irrelevância da forma dos atos administrativos [arts. 02.º e 268.º, n.º 4 da CRP, 52.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA], da separação de poderes [art. 111.º da CRP], da tipicidade da lei [art. 112.º, n.º 5, da CRP] e da proibição do Estado intervir na gestão de empresas privadas [art. 86.º, n.º 2, da CRP], bem como do disposto nos arts. 04.º , n.ºs 1, als. b) e c) e 2, al. a), do ETAF, 14.º , 24.º , 37.º a 39.º e 73.º do DL n.º 133/2013 [lei de valor reforçado]. VII. Importa afirmar, desde já, que nenhum dos fundamentos impugnatórios invocados pelos recorrentes procede. VIII. Desde logo, não se descortina que o entendimento e juízo firmado no acórdão recorrido constitua uma interpretação do art. 52.º, n.º 1, do CPTA que padeça de inconstitucionalidade normativa por violadora, nomeadamente, dos arts. 02.º, 20.º e 268.º, n.º 4, todos da CRP, nem que se traduza num desacerto na aplicação do princípio da irrelevância da forma dos atos administrativos ou numa sua interpretação inconstitucional [arts. 02.º e 268.º, n.º 4, da CRP, 52.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA]. Motivemos então o juízo de improcedência destes fundamentos de recurso. Estipula-se no art. 52.º do CPTA, sob a epígrafe da “ irrelevância da forma do ato ” e no que releva, que “ [a] impugnabilidade dos atos administrativos não depende da respetiva forma ” [n.º 1] e que “ [o] não exercício do direito de impugnar um ato contido em diploma legislativo ou regulamentar não obsta à impugnação dos seus atos de execução ou aplicação ” [n.º 2]. Decorre, por sua vez, do art. 02.º da CRP que “ [a] República Portuguesa é um Estado de direito democrático, baseado … no respeito e na garantia de efetivação dos direitos e liberdades fundamentais e na separação e interdependência de poderes … ”, prevendo-se, no seu art. 20.º, que “ [a] todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos ” [n.º 1] e que “ [p]ara defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais, a lei assegura aos cidadãos procedimentos judiciais caracterizados pela celeridade e prioridade, de modo a obter tutela efetiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos ” [n.º 5], reafirmando e concretizando-se tal direito no art. 268.º, no quadro do contencioso administrativo, ao nele se estipular que “ [é] garantido aos administrados tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer atos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de atos administrativos legalmente devidos e a adoção de medidas cautelares adequadas ” [n.º 4] e que “ [o]s cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos ” [n.º 5]. XI. Presente o quadro normativo acabado de convocar temos que do mesmo se extrai que a definição dos meios e sede de efetivação da tutela jurisdicional dos direitos e interesses legalmente protegidos carece de consagração e concretização legal, não resultando para os cidadãos, à luz do princípio de acesso ao direito e à proteção/tutela jurisdicional efetiva [arts. 20.º e 268.º, n.ºs 4 e 5, da CRP, e 02.º do CPTA], um direito para aqueles de poderem optar ou recorrer, por um lado, a todo e qualquer tribunal e, por outro lado, a todo e qualquer meio processual, em função daquilo que considerem ser como os mais adequados para a defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos contra a prática de ato lesivo [revista este, nomeadamente, de natureza política, legislativa ou administrativa]. XII. Com efeito, atendendo também a outros bens jurídicos em presença na definição da arquitetura global do sistema judicial ou da organização judiciária, que importa serem igualmente considerados, incumbe ao legislador a definição dos tribunais e dos meios de defesa que são colocados ao dispor dos cidadãos ou entes coletivos para tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos destes face atos ofensivos praticados por sujeitos públicos ou privados, já que, como afirmam Gomes Canotilho e Vital Moreira, “[a] imposição constitucional da tutela jurisdicional efetiva impende, em primeiro lugar, sobre o legislador, que a deve tomar em consideração na organização dos tribunais e no recorte dos instrumentos processuais” [ in: “Constituição da República Portuguesa Anotada”, vol. I, 4.ª edição, Coimbra, 2007, pág. 416 ]. XIII. Cabe, assim, ao legislador assegurar a operatividade do sistema judicial nacional, na certeza de que a sua eficácia, o seu adequado funcionamento, também postuladas pelo princípio da tutela jurisdicional efetiva, impõem a definição legal equilibrada do âmbito e dos limites de cada uma das várias jurisdições previstas naquele sistema e, dentro delas, a repartição da competência e composição ou formação de julgamento nos tribunais que as integram, em razão, nomeadamente, da matéria, da hierarquia, do território e do valor, assim como dos meios processuais ao dispor dos cidadãos em cada uma das jurisdições e seu contencioso, bem como das regras atinentes à sua respetiva tramitação e seus pressupostos processuais. XIV. Do facto de derivar do art. 52.º do CPTA a consagração do princípio da irrelevância da forma dos atos administrativos como fator não inibidor ou limitador da sua impugnabilidade em sede de contencioso administrativo não deriva, ou sequer resulta, qualquer implicação na definição da organização judiciária, naquilo que é ou deve ser o âmbito e os limites da jurisdição administrativa, ou mesmo quanto à imposição da impugnabilidade da legalidade lato sensu , nomeadamente, de atos de natureza legislativa juntos dos tribunais administrativos. XV. Na verdade, importa cuidar que o legislador ordinário, na definição da organização judiciária e daquilo que é o âmbito da jurisdição administrativa, por confronto com as demais jurisdições, procedeu, através, nomeadamente, do art. 04.º do ETAF, à sua delimitação positiva e negativa, delimitação essa realizada no uso dos seus poderes conformadores e em estrita observância do que se mostra disposto no arts. 02.º, 20.º, 209.º, 212.º, n.º 3, 268.º, n.ºs 4 e 5, 279.º e 281.º, todos da CRP. XVI. No referido normativo e princípio está em causa, tão só, a irrelevância, para efeitos de impugnação contenciosa nos tribunais administrativos, do meio utilizado de emissão ou publicitação de determinado ato materialmente administrativo, mormente, de o mesmo formalmente constar de diploma legislativo [lei ou decreto-lei] ou de regulamento, nada contendendo, determinando ou sequer implicando em termos daquilo que devem ser os limites ou âmbito da jurisdição administrativa, ou quanto aquilo que são ou devem ser os critérios a seguir na e para a operação de qualificação dum ato como administrativo ou como legislativo, operação de qualificação essa da qual decorrem implicações, nomeadamente, em sede da sua impugnabilidade contenciosa e dos tribunais competentes para o seu conhecimento e que nada tem que ver com o previsto no art. 52.º do CPTA. XVII. E é isso que no juízo que se mostra impugnado nos autos neles se mostra posto em causa já que a qualificação dos atos em crise, como sendo legislativos e não administrativos, ateve-se aquilo que são os pressupostos ou critérios utilizados para esse efeito, não se reconduzindo, minimamente, ao da sua mera localização ou assento formal, na certeza, ainda, de que tratando-se de atos formalmente legislativos os mesmos serão suscetíveis sempre de constituir objeto de controlo direto de constitucionalidade, perante o Tribunal Constitucional, por fiscalização preventiva ou fiscalização abstrata sucessiva [cfr., entre outros, arts. 278.º e 281.º da CRP, 51.º a 66.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional - Lei n.º 28/82 , de 15.11 sucessivamente alterada ]. XVIII. O que se extrai da arquitetura do nosso sistema judicial e da respetiva repartição e delimitação de competências das várias ordens jurisdicionais e tribunais no contexto da nossa organização judiciária é que quanto aos atos legislativos, enquanto atos jurídicos passíveis dum juízo de validade ou invalidade, o seu controlo em termos de impugnação direta está confiado, em processo de declaração de invalidade com força obrigatória geral, apenas ao Tribunal Constitucional [art. 281.º da CRP], já que aos tribunais administrativos apenas está reservada competência para, no quadro de meios contenciosos de impugnação da legalidade de norma ou de ato administrativo, desaplicar ato legislativo que foi aplicado pela concreta norma ou ato administrativo alvo de impugnação com fundamento na inconstitucionalidade daquele ato legislativo [arts. 204.º da CRP e 01.º, n.º 2, do ETAF]. XIX. Os recorrentes têm, note-se, sempre assegurado o direito de ação para, no tempo oportuno, no momento em que se concretizar a eventual lesão decorrente da aplicação do quadro normativo em crise exigirem judicialmente o reconhecimento da situação jurídica a que se julgam com direito e promoverem, por essa via mediata, o controle incidental e concreto da constitucionalidade dos atos jurídicos legislativos impugnados [vide arts. 204.º e 280.º da CRP e 69.º e segs. da referida Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional]. XX. Temos, pois, que do concreto juízo de atribuição ou qualificação dos atos suspendendos como tendo natureza legislativa e da sua sindicância estar excluída da jurisdição administrativa, de acordo com o disposto no art. 04.º, n.º 2, al. a), do ETAF, não deriva, no nosso juízo, uma qualquer ofensa ou interpretação normativa inconstitucional do art. 52.º, n.ºs 1 e 2 [ este último enquanto regra de ampliação da impugnabilidade contenciosa como se fossem verdadeiros atos administrativos dos atos de execução de ato administrativo que havia sido praticado sob a forma de lei ou regulamento ] do CPTA por alegada violação, nomeadamente, dos arts. 02.º, 20.º e 268.º, n.º 4, da CRP. XXI. Valendo, aqui, os considerandos supra expendidos não se descortina que a interpretação e aplicação dos arts. 04.º do ETAF e 52.º do CPTA em articulação com o DL n.º 101/2014 haja sido excessivamente formalista por contrária ao princípio do pro actione [art. 07.º do CPTA] e que a mesma se traduza numa infração dos princípios da tutela jurisdicional efetiva e do acesso ao Direito [arts. 20.º e 268.º, n.º 4, da CRP] e da irrelevância da forma dos atos administrativos [arts. 02.º e 268.º, n.º 4, da CRP, 52.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA], enfermando de interpretação normativa inconstitucional. XXII. Atente-se que constituindo o princípio pro actione ou do favorecimento do processo um corolário normativo ou uma concretização do princípio constitucional do acesso efetivo à justiça e da tutela jurisdicional efetiva, e apontando o mesmo para uma interpretação e aplicação pelo julgador das normas processuais no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas de molde a que se evitem situações de denegação de justiça, daí não ressalta o seu carácter absoluto, nem implica que sejam subvertidos outros princípios e regras vigentes no nosso contencioso com os quais importa ser conjugado e articulado, que passam, nomeadamente, pelos princípios do dispositivo e da autorresponsabilidade das partes, do contraditório, da economia e celeridade processuais, bem como pelas regras em matéria de organização do sistema judiciário. XXIII. Ora não se perspetiva em que medida o juízo firmado no acórdão em crise atente contra tal princípio já que, a assim ser, todas as decisões de incompetência dos tribunais seriam violadoras do mesmo, sendo seguro que o privilegiar da interpretação das normas processuais mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efetiva não passa, nem pelo afastamento das regras de interpretação constantes do art. 09.º do CC , nem pela total subversão daquilo que são regras e comandos claros, mormente, em matéria de âmbito de jurisdição e de competência dos tribunais administrativos, situação essa que seria geradora, isso sim, de conflitos e insegurança na realização e administração da justiça. XXIV. Nessa medida e considerando tudo o atrás exposto, não assiste razão aos recorrentes nas críticas avançadas, impondo-se, por conseguinte, concluir pela total improcedência destes fundamentos de recurso. XXV. Quanto aos segundos fundamentos recursivos não se vislumbra que o acórdão recorrido tenha sido lavrado com desacerto por fundado em interpretação normativa inconstitucional e em violação de qualquer dos demais princípios e normativos constitucionais invocados, bem como com ofensa do disposto nos arts. 04.º , n.ºs 1, als. b) e c) e 2, al. a), do ETAF, 14.º , 24.º , 37.º a 39.º e 73.º , do DL n.º 133/2013 [lei de valor reforçado]. XXVI. Desde logo, não resulta que o juízo aqui sindicado tenha incorrido em violação do princípio da separação de poderes [art. 111.º da CRP] ou que o mesmo padeça de interpretação normativa inconstitucional. XXVII. O princípio da separação e interdependência de poderes mostra-se enunciado nos arts. 02.º e 111.º da CRP, constituindo o mesmo, no que aqui releva, referência e limite aos poderes de cognição dos tribunais no exercício da sua função no seio do Estado de Direito [cfr. arts. 202.º, n.º 2, e 203.º, da CRP]. XXVIII. No caso e face ao que supra fomos avançando quanto à organização judiciária, ao âmbito da jurisdição administrativa e aquilo que são os meios de realização da tutela jurisdicional efetiva, não se vislumbra que, com o julgado sob impugnação, esteja ou seja posto em causa o princípio da separação de poderes, mormente, na sua componente da reserva de jurisdição dos tribunais [arts. 02.º e 202.º da CRP] enquanto tarefa de administração da justiça que se projeta na defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, de repressão da violação da legalidade democrática e de dirimição dos conflitos de interesses públicos e/ou privados. XXIX. Não é pelo facto dos tribunais administrativos serem, como é o caso sub specie , materialmente incompetentes para a apreciação e julgamento de determinado litígio à luz daquilo que são as regras legais definidas, mormente, no ETAF no seu art. 04.º, n.º 2, al. a), que daí decorra lógica e necessariamente uma infração ao princípio da separação de poderes, já que o exercício e a defesa dos eventuais direitos e interesses em questão não deixa de ser ou poder ser exercido no quadro daquilo que são as repartições de competências pelas várias jurisdições e pelos vários tribunais no quadro global da nossa organização judiciária. XXX. Nessa medida e sem necessidade de outros considerandos, improcede também este apontado erro de julgamento. XXXI. Também não se encontra fundamento válido na argumentação expendida quanto a uma alegada inconstitucionalidade normativa advinda da violação do princípio da tipicidade da lei [art. 112.º, n.º 5, da CRP] por parte do acórdão recorrido quando qualificou os atos impugnados como sendo atos legislativos e não como atos administrativos. XXXII. Com efeito, do juízo sindicado, que repita-se se cinge tão só à qualificação dos atos impugnados como sendo legislativos e não administrativos, carecendo, em consequência, os tribunais administrativos de competência para o seu julgamento, não deriva ou se pode extrair que, em algum momento, se tenha legitimado que um diploma legal detenha o poder de criar outras categorias de atos legislativos ou que tenha conferido a atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos, não sendo isso que, claramente, ocorre com a emissão e publicação do DL n.º 101/2014 quer visto o diploma de per si quer enquanto integrado no quadro mais vasto da reforma legislativa operada no setor, tanto para mais que, inclusive, com o referido DL [cfr. art. 06.º] se veio eliminar aquilo que poderia ser configurado como um entorse ao princípio da tipicidade das formas de lei assim como ao demais referido n.º 5, do art. 112.º da CRP [no que se reporta à situação de «conferir a atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, modificar ou revogar qualquer dos seus preceitos»] e que correspondia à permissão firmada no art. 05.º , n.º 3, do DL n.º 114/96 de que as alterações aos estatutos [que, note-se, foram aprovados por DL, ou seja, por diploma legal ou ato legislativo] se regeriam pelas suas disposições e pela lei comercial. XXXIII. Daí que, manifestamente, não ocorre no caso qualquer violação do n.º 5, do art. 112.º da CRP, sendo certo que, tal como decorre do n.º 1, do art. 112.º da CRP e do critério classificativo nele inserto, “ [s]ão atos legislativos as leis, os decretos-leis e os decretos legislativos regionais ”, classificação essa em que o DL em crise se insere. XXXIV. De igual modo, importa concluir quanto ao erro de julgamento que se prende com a incorreta interpretação e aplicação dos arts. 04.º , n.ºs 1, als. b) e c) e 2, al. a), do ETAF, 14.º , 24.º , 37.º a 39.º e 73.º do DL n.º 133/2013 [lei de valor reforçado] por parte da decisão recorrida quando se julgou incompetente a jurisdição administrativa para conhecimento da pretensão dado se estar em presença de atos emitidos no quadro da função legislativa e como tal classificados. XXXV. Mostra-se consensual o entendimento de que a competência do tribunal se afere de harmonia com a relação jurídica controvertida tal como a configura o demandante, sendo que a mesma se fixa no momento em que a ação é proposta, dado se mostrarem irrelevantes, salvo nos casos especialmente previstos na lei, as modificações de facto que ocorram posteriormente, bem como as modificações de direito operadas, exceto se for suprimido o órgão a que a causa estava afeta ou lhe for atribuída competência de que inicialmente carecesse para o conhecimento da causa [cfr. arts. 38.º da Lei nº 62/2013 , de 26.08 - Lei da Organização do Sistema Judiciário («LOSJ») - e 05.º, n.º 1, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais («ETAF»)], na certeza de que na apreciação da mesma não releva um qualquer juízo de procedência [total ou parcial] quanto ao de mérito da pretensão/ação ou quanto à existência de quaisquer outras questões prévias/exceções dilatórias. XXXVI. Só são passíveis de impugnação em sede cautelar e em ação administrativa especial os atos emanados do exercício da função administrativa [cfr., entre outros, o Ac. do STA/Pleno de 07.06.2006 - Proc. n.º 01257/05; os Acs. do STA de 16.03.2004 - Proc. 01343/03, de 26.10.2006 - Proc. n.º 0255/06, de 21.01.2009 - Proc. n.º 0811/08, de 21.10.2010 - Proc. n.º 0713/10, de 04.04.2013 - Proc. n.º 0399/13, de 10.09.2014 - Proc. n.º 0623/14 consultáveis no mesmo sítio]. XXXVII. Tomando como referência a distinção entre, de um lado, a função legislativa e a política, ambas funções primárias, que têm em comum visarem a “realização das opções sobre a definição e prossecução dos interesses essenciais da coletividade”, e, do outro, a função administrativa, a qual partilha com a função jurisdicional o carácter secundário, com a concomitante “subordinação às funções primárias, que se traduz na não interferência na formulação das escolhas essenciais da coletividade política, na necessidade de que as suas decisões encontrem fundamento em tais escolhas e de que não as contrariem” [cfr. Marcelo Rebelo de Sousa/André Salgado de Matos, in: Direito Administrativo Geral, Tomo I, 3.ª edição, 2008, pág. 38 ], temos que os atos cuja suspensão se pretendia obter com esta providência cautelar se mostram como resultado do exercício da função legislativa, constituindo atos legislativos. XXXVIII. Com efeito e considerando o pedido formulado, do DL n.º 101/2014 estão em causa os atos contidos nos arts. 02.º [ respeitante à alteração do prazo fixado ao regime de concessão exclusiva à A………… que constava do art. 03.º do DL n.º 114/96 ], 03.º [ que aditou ao referido DL n.º 114/96 os arts. 08.º - pelo qual é criado no âmbito dos órgãos sociais da A………… um conselho consultivo - e 09.º - pelo instituiu ou criou dever de prestação de caução em favor do concedente destinado a garantir o cumprimento de todas as obrigações que para si emergem do contrato de concessão, fixando o método para o cálculo do seu valor], 04.º [ através do qual se procedeu à alteração dos arts. 02.º - alteração da sede social -, 03.º - alteração do objeto social -, 04.º - alteração da possibilidade de participação da sociedade noutras entidades -, 05.º - alteração do capital social -, 08.º - alteração da forma e regime das ações -, 09.º e 10.º - alteração das regras de transmissão e amortização das ações - , 12.º - alteração dos órgãos societários -, 14.º e 18.º - alteração do direito de participação dos acionistas nas assembleias gerais -, 16.º - alteração dos órgãos societários -, 19.º - alteração na eleição e poderes do presidente do conselho de administração - e 25.º - alteração da competência para a fiscalização da sociedade - dos estatutos da A………… que haviam sido aprovados em anexo ao citado DL n.º 114/96 ], 05.º [ que aditou aos referidos estatutos da A………… o art. 25.º-A respeitante às competências do conselho consultivo ] e 06.º [ que procedeu à revogação dos arts. 03.º, n.ºs 2 e 3 - eliminação do contrato como modo de atribuição da concessão e da fixação da data de prestação da caução com a outorga do contrato -, 04.º - regra relativa a dever que recaia sobre municípios de articulação, por via contratual, dos seus sistemas de recolha e transporte de resíduos sólidos urbanos com o sistema multimunicipal e de outorga de contratos de entrega -, 05.º, n.º 3 - eliminação da regra de que as alterações aos estatutos se regeriam pelas suas disposições e pela lei comercial -, 06.º - quanto à titularidade originária das ações da sociedade, fixação do capital social e modo como o mesmo é realizado e detido, transmitido - e 07.º - quanto à instalação dos equipamentos e à execução de atividades e obras no quadro do contrato de concessão - do DL n.º 114/96 , bem como dos arts. 06.º - regra relativa a aumentos de capital e sua realização -, 08.º, n.º 3 e 09.º, n.ºs 1 e 2 - regras referentes aos títulos representativos das ações e à transmissão das ações -, 10.º, n.º 3 - norma referente a deliberação da assembleia geral quanto a amortização e aumento de capital - 27.º - regra de convocação assembleia geral para eleição dos titulares dos cargos sociais e aprovação do respetivo estatuto remuneratório - dos estatutos da A………… ]. XXXIX. Ora os atos em crise assumem-se e caracterizam-se, tal como se afirmou com pleno acerto no acórdão recorrido, como atos jurídicos normativos, como atos materialmente legislativos, já que através dos mesmos se procede a uma alteração daquilo que é o quadro legal na ordem jurídica vigente, comportando no seu domínio reformador uma opção primária e inovadora que brota e é expressão do exercício da função legislativa e que tem como parâmetro de validade a Constituição. XL. Se é certo, como vimos, que podem existir atos adotados sob forma legislativa que materialmente constituem atos administrativos e que são suscetíveis de impugnação nos tribunais administrativos por serem os materialmente competentes para o efeito, temos, todavia, que para os atos jurídicos que sejam qualificados como legislativos do ponto de vista formal e material está excluída a sua impugnabilidade nos tribunais administrativos. XLI. Vistos os atos jurídicos que os aqui recorrentes pretendem impugnar não se vislumbra que os mesmos, pelo seu teor, pelo seu carácter, natureza e consequências, se reconduzam a uma mera expressão ou um mero exercício da função administrativa enquanto simples realização de opções circunscritas a aspetos secundários, menores ou instrumentais quanto a opções já contidas em lei anterior que encerre e tenha assumido todas as opções políticas primárias. XLII. O DL n.º 101/2014 , tal como todos aqueles diplomas que procederam às alterações das regras relativas aos vários sistemas multimunicipais de triagem, recolha seletiva, valorização e tratamento de resíduos sólidos e aos estatutos das sociedades concessionárias [cfr. DL n.º 98/2014 a DL n.º 108/2014 ], constitui um ato integrante dum processo legislativo complexo que envolveu a publicação e alteração conjugada e articulada de vários diplomas legais, mormente, a Lei n.º 35/2013 [ que alterou Lei n.º 88-A/97 - diploma que regula o acesso da iniciativa económica privada a determinadas atividades económicas ], o DL n.º 92/2013 [ que veio permitir a entrada de capital privado nas entidades gestoras de sistemas multimunicipais no setor dos resíduos ] e, mesmo o DL n.º 45/2014 [ que veio aprovar o processo de reprivatização da N…………, SA ], sem que se possa afirmar que apenas estes últimos corporizam a opção política primária com total exclusividade, tanto mais que todos eles, nos concretos quadros normativos que alteraram, constituem a expressão daquela opção. XLIII. O mesmo envolve, no contexto da reforma complexa do quadro normativo dos sistemas multimunicipais de triagem, recolha seletiva, valorização e tratamento de resíduos sólidos e dos estatutos das sociedades concessionárias, também ele a expressão duma vontade política primária da comunidade, definindo o que esta assume como sendo o interesse geral, mediante a enunciação de articulado e de previsões jurídicas com um conteúdo inovador, no prosseguimento e consolidação dum quadro legal coerente e que exprime ou materializa aquilo que são as novas opções legislativas em matéria, nomeadamente, dos prazos da concessão, das regras legais que disciplinam os futuros procedimentos de alteração dos estatutos da sociedade, da definição da governação das sociedades concessionárias quanto aos seus órgãos societários, seu funcionamento, suas competências e fiscalização, com necessárias consequências e decorrências para aquilo que é a disciplina das regras estatutárias. XLIV. Note-se que o Pleno deste Supremo já firmou entendimento de que estamos em presença de ato materialmente legislativo quando o ato jurídico impugnado introduziu na ordem jurídica uma opção primária e inovadora, tendo como parâmetro de validade a Constituição e não outra lei, e isso “independentemente de saber se essa materialidade se exprime com carácter geral e abstrato, visando destinatários determináveis ou indetermináveis ou através de uma determinação individual e concreta” [cfr. Ac. de 05.06.2014 - Proc. n.º 01031/13 consultável no mesmo endereço ], bem como de que “um ato, para ser administrativo, não lhe basta ser individual e concreto” já que “para assim ser qualificado tem ainda de proceder do exercício da função administrativa” [cfr. Acs. do STA/Pleno de 04.07.2013 - Proc. n.º 0469/13 e de 03.07.2014 - Proc. n.º 0801/13 - consultáveis também no mesmo sítio ]. XLV. Aliás, como afirma M. Aroso de Almeida, “a materialidade do ato legislativo não se confunde com o carácter geral e abstrato das determinações nele contidas”, sendo que, se pese embora e por regra, a “intencionalidade própria da função legislativa se tenda a exprimir na emissão de regras de conduta, de carácter geral e abstrato” também “é verdade que é frequente o fenómeno da aprovação de atos legislativos, que embora exprimam uma opção política primária, inovadora, introduzem uma ou mais determinações de conteúdo concreto”, pelo que “o exercício da função legislativa só tendencialmente se concretiza na emanação de normas gerais e abstratas” já que “decisiva é a intencionalidade do ato, o facto de introduzir opções políticas primárias” e “quando isso suceda, temos um ato materialmente legislativo, ainda que as opções nele contidas tenham conteúdo concreto”, na certeza de que só estaremos em presença de ato administrativo quando praticado o ato sob forma de diploma legislativo o comando em causa exprima o exercício de competências administrativas situação essa que terá então enquadramento nos citados arts. 268.º, n.º 4, da CRP e 52.º, n.º 1, do CPTA [ in: “Manual de Processo Administrativo”, 2010, pág. 283 ; vide também Jorge Miranda, in: “Manual de Direito Constitucional”, vol V, 3.ª edição, págs. 137-139 e 150 ]. XLVI. Ora no caso os atos contidos no DL n.º 101/2014 revelam e envolvem, repete-se, também a materialização da opção política que está na génese de toda a reforma legislativa operada no setor, concretizando-a no regime normativo/estatutário detido pela “A…………”, enquanto mais um passo daquele processo legislativo, cientes de que não estamos em face de atos jurídicos que se limitem a reger ou decidir um caso concreto enquanto meros e puros atos de «aplicação» do direito pré-existente, e que nessa medida se apresentem com uma eficácia equivalente à de atos administrativos. XLVII. Os mesmos, enquanto atos do poder público, pela intenção que os norteou, pelo seu teor e pelo processo em que se integraram, envolvem ou traduzem, simultaneamente, atos de criação de direito novo, estabelecendo regras de conduta não apenas para a sociedade concessionária, mas igualmente para os particulares e para a Administração, e, bem assim, critérios de decisão para esta última ou para o juiz, pelo que estaremos perante atos legislativos, o que justamente acontece é certo com os preceitos legais de conteúdo individual e concreto, ainda mesmo quando possuam eficácia consuntiva, sem que, face ao atrás afirmado, esta qualificação se revele como necessária para o julgamento do caso sub specie . XLVIII. Tal como foi considerado pelo Tribunal Constitucional, nomeadamente, no seu acórdão n.º 26/85, datado de 15.02.1985, “podem …, na verdade, conter ou esgotar a sua própria execução: nem por isso, no entanto, deixam de credenciá-la normativamente (legalmente) e de fornecer o critério para a sua apreciação sub specie juris . E isto ainda quando representem uma aparente desnecessidade normativa, atenta a existência de preceito geral anterior eventualmente aplicável: é que este outro preceito, em toda a medida em que por eles for «coberto» e «substituído», passa então a ser irrelevante para o caso. Ao fim e ao cabo, o que sucede é que também os preceitos com a natureza agora considerada têm como parâmetro de validade imediato, não a lei («outra» lei), mas a Constituição”, posicionamento esse que foi reiterado, entre outros, nos acórdãos do mesmo Tribunal com n.ºs 150/86, 172/93 e 529/01 [consultáveis em « http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/ »]. XLIX. Atente-se, ainda, que é certo que a forma de criação e de concessão dos sistemas multimunicipais de triagem, recolha seletiva, valorização e tratamento de resíduos sólidos se mostrava e mostra imposta como devendo ser realizar por DL [cfr. art. 03.º , n.º 2, do DL n.º 379/93 e, atualmente, art. 03.º , n.º 1, do DL n.º 92/2013 ]. L.· E refira-se, ainda, que as sociedades concessionárias dos sistemas multimunicipais de triagem, recolha seletiva, valorização e tratamento de resíduos sólidos, bem como os respetivos estatutos, foram criadas por DL, como ocorreu no caso com a “ A………… ” [cfr. DL n.º 114/96 ]. LI. A alteração daquilo que era o seu regime normativo e estatutário, à luz, frise-se, duma nova orientação política primária e que foi plasmada em vários outros diplomas legais atrás aludidos, seguiu ou realizou-se por ato como o mesmo valor e dignidade normativa [no caso do DL n.º 101/2014 ]. LII. Dessa opção e da forma utilizada para a veicular pode extrair-se um argumento, decorrente da natureza do ato jurídico em questão (DL), que, não sendo decisivo, aponta também ele, todavia, no sentido do reforço da sua caracterização como ato legislativo, na certeza de que esta caracterização se estriba no apelo a toda a argumentação que atrás se expendeu e que nos permitiu concluir, no caso, pelo afastamento da qualificação dos atos em questão como atos administrativos e consequente exclusão da jurisdição administrativa da sua impugnação, na certeza de que tudo o que mais se pretende discutir nesta sede constituirá matéria que envolve aquilo é o mérito da pretensão a apreciar, pela jurisdição competente, em sede do meio processual principal que nela venha a ser instaurado. LIII. De notar também que não se descortina que o acórdão recorrido tenha sido lavrado ou o juízo nele firmado tenha atentado contra o disposto nos arts. 14.º , 24.º , 37.º a 39.º , 73.º do DL n.º 133/2013 , porquanto à luz do que ali foi decidido e julgado [procedência da exceção de incompetência da jurisdição administrativa dado estarem a ser objeto de impugnação atos jurídicos de natureza, material e formalmente, legislativa], nem o referido quadro normativo ali foi objeto de qualquer aplicação ou consideração e, nessa medida, possa haver incorrido em erro de interpretação e de aplicação, na certeza, ainda assim, que o mesmo também não infirma ou põe em crise o que foi decidido no acórdão impugnado e as críticas dirigidas neste âmbito prendem-se com aquilo que constituirá matéria a cuidar ou apreciar, em termos de mérito, em impugnação a deduzir em sede de meio processual principal na jurisdição competente e que aqui não cabe conhecer face ao juízo de incompetência firmado. LIV. Também se revela como improcedente a alegada inconstitucionalidade normativa advinda da violação por parte do acórdão recorrido do princípio da proibição do Estado intervir na gestão de empresas privadas [art. 86.º, n.º 2, da CRP], princípio esse concretizador do direito de iniciativa económica privada [art. 61.º da CRP] na sua componente ou dimensão da liberdade de empresa constituída e da liberdade do empresário na sua organização e gestão, de condução dos destinos económicos e sociais da empresa. LV. É que o preceito constitucional em questão não foi objeto de qualquer aplicação ou consideração no acórdão recorrido, que apenas julgou e conheceu da exceção de incompetência em razão da matéria, e, como tal, não pode haver incorrido em interpretação inconstitucional de quadro normativo com o mesmo incompatível, sendo certo que, também aqui, as críticas dirigidas neste âmbito contendem com questão a apreciar, em termos de mérito, no âmbito de meio processual principal e na jurisdição competente, sede e local próprio para o seu conhecimento e não neste quadro. LVI. Assim, considerando a motivação atrás exposta, não vislumbramos assistir razão aos recorrentes nas críticas avançadas nas alegações produzidas e enquanto estribadas em alegados erros de julgamento assacados ao acórdão recorrido, pelo que se impõe concluir pela total improcedência do recurso jurisdicional. DECISÃO Nestes termos, acordam em conferência os juízes do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar total provimento ao recurso jurisdicional sub specie e consequentemente, pela motivação antecedente, manter a decisão judicial recorrida. Não são devidas custas dada a isenção legal dos recorrentes [cfr. art. 04.º, n.º 1, al. g) do RCP], tudo sem prejuízo do disposto nos n.ºs 6 e 7 do mesmo preceito. D.N.. Lisboa, 19 de março de 2015. – Carlos Luís Medeiros de Carvalho (relator) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Jorge Artur Madeira dos Santos – António Bento São Pedro – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa – José Augusto Araújo Veloso – José Francisco Fonseca da Paz – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – Ana Paula Soares Leite Martins Portela – Maria do Céu Dias Rosa das Neves .
