039/04 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: A…, identificado nos autos, intentou no T.A.C. de Lisboa a presente acção declarativa para efectivação de responsabilidade civil extracontratual emergente da prática de acto administrativo ilegal, contra a Câmara Municipal de Lisboa, pedindo a sua condenação no pagamento de quantia de 96.802$00, e juros vencidos e vincendos até ao efectivo pagamento pelos alegados danos sofridos. Por sentença de 15.07.03 (fls.208 a 219) foi a acção julgada improcedente, por não provada, e absolvida a Ré, Câmara Municipal de Lisboa, do pedido. Não se conformando com tal decisão, veio o A. A… interpor recurso jurisdicional. Na sua alegação formulou as seguintes conclusões: Vem o presente recurso da decisão que julgou improcedente a acção proposta pelo Recorrente contra a Câmara Municipal de Lisboa decidindo sobre a matéria de facto dada como provada e que aqui se dá por reproduzida; Com efeito, o Tribunal “a quo”, tendo considerado que se verificava o comportamento omissivo voluntário, a ilicitude e a imputação do facto ao lesante, Câmara Municipal de Lisboa, entendeu que não se verificava o nexo de causalidade e que, ainda que este se verificasse, inexistia prova suficiente para quantificar o dano. É nossa convicção, todavia, que o Tribunal decidiu mal, tendo feito incorrecta interpretação da lei e aplicado mal o direito aos factos dados como assentes. Senão vejamos: DA FALTA DE NEXO DE CAUSALIDADE A sentença recorrida reconhece que se encontram verificados todos os elementos constitutivos da relação causa/efeito; entende, todavia, que se verifica, por culpa do lesado, um facto extintivo dessa relação, qual seja, a possibilidade que o lesado teve de socorrer-se do disposto no n° 2 do art. 90 do RAU, ou seja, a possibilidade de, livremente, arrendar o prédio logo após ter requerido a emissão da licença de utilização. A construção jurídica subjacente a este entendimento é a de que o recorrente, a ter sofrido dano, somente o terá sofrido porque voluntariamente o quis e aceitou, dado que poderia ter obstado ao mesmo, substituindo a licença por documento comprovativo de a mesma ter sido requerida. Não é, todavia, a nosso ver, aceitável a interpretação que na sentença recorrida se faz do disposto no art. 9°, n° 2 do RAU para, POR EXCEPÇÃO, extinguir o nexo de causalidade, isto por razões de vária ordem que, sucintamente, se enunciam: a) O legislador, com esta disposição legal, veio estabelecer para o proprietário a faculdade de, verificados determinados requisitos que, como a seguir se verá, se não verificam, recorrer a um mecanismo substantivo da licença que colmate a falta desta por inépcia dos serviços competentes para a atribuir; trata-se de uma faculdade e não de um poder/dever que impenda sobre o senhorio. Aliás, tratando-se de contrato sinalagmático, necessário se tomava que, além de um senhorio temerário que quisesse celebrar contrato de arrendamento antes de emitida a licença de utilização para o prédio, havia, também, potenciais inquilinos que quisessem assumir o risco de contratos nessas condições. E Porque se trataria de excepção que extinguiria o nexo de causalidade, competia à Câmara, a quem isso aproveitaria, a invocação e prova desse facto, o que não sucedeu. b) Mas, ainda que se entendesse que a norma em análise (n.° 2 do art. 9.° do RAU) consagra um poder/dever não pode nela fundamentar-se a eliminação do nexo de causalidade, porquanto a mesma não tem aplicação a prédios novos, nunca antes licenciados, mas apenas a prédios antes licenciados, mas cuja licença foi passada mediante vistoria efectuada há mais de 8 anos. Tal interpretação resulta não só da própria letra do preceito, como de exigências da sua conformidade com o texto constitucional. Com efeito, dispõe o n° 2 do art. 9.° que a licença pode ser substituída por documento comprovativo de a mesma ter sido requerida, em conformidade com o direito a utilização do prédio nos termos legais ora, parece-nos evidente que só relativamente a um prédio já antes licenciado existe o direito à respectiva utilização em termos legais, porquanto o direito à utilização do prédio só se constitui com a emissão da licença de utilização. Ademais, só esta interpretação se coaduna com os princípios constitucionais relativos ao controlo efectivo do parque imobiliário por parte do Estado e das autarquias locais, designadamente com o disposto no art. 65° da CRP na redacção em vigor ao tempo dos factos. c) Mas, ainda que se entendesse que quanto se disse em a) e b) anteriores não seria suficiente para afastar a interpretação que o tribunal a “quo” fez do disposto no n.° 2 do art. 9º do RAU, ainda assim assistiria razão ao recorrente, pois que a referida disposição legal só pode ser aplicada “quando as partes aleguem urgência”. Ora, a recorrente nunca teve urgência, nem esse facto foi invocado pela recorrida a quem aproveitaria, pois cabia-lhe alegar e provar que a recorrente reunia as condições para poder lançar mão do disposto na referida disposição legal e uma das condições era a urgência em celebrar contratos de arrendamento. Ademais, tal urgência não tem que se verificar só em relação ao senhorio, mas também relativamente ao potencial inquilino. Note-se, aliás, que urgência não é vontade, conveniência interesse ou mesmo necessidade, mas antes algo mais forte e premente como “uma situação inadiável que exige atendimento imediato”, “carácter daquilo que exige acção ou decisão imediata, que não pode ser retardado ou adiado” (Dicionário da Língua Portuguesa Contemporânea da Verbo). d) O próprio procedimento administrativo do requerimento de substituição da licença, emitida e em uso na Câmara Municipal de Lisboa, cujo impresso se junta, acaba por dar total razão à tese do recorrente, bastando, para tanto, atentar na menção que dele consta, inscrita a “bold” “....em caso de deferimento do presente pedido, não será efectuada a vistoria nem emitida a licença. Ora, seria absurdo admitir que tal situação pudesse ter aplicação a prédios novos, pois tal implicaria que os mesmos nunca viessem a ser vistoriados, nem licenciados; semelhante problema inexiste relativamente a prédios já licenciados, mediante vistoria realizada há mais de 8 anos, pois a licença de utilização não caduca com o passar do tempo. DA INEXISTÊNCIA DE PROVA DO PREJUÍZO INVOCADO O recorrente não pode conformar-se com as considerações feitas a este propósito na sentença recorrida, por absolutamente inaceitáveis. Com efeito, como poderia o recorrente carrear para o processo provas de que, no período de Outubro de 1993 a Dezembro de 1995 teria, concretamente, celebrado arrendamentos relativos ao prédio dos autos se, precisamente nesse período, se encontrava impossibilitado de o colocar no mercado de arrendamento, por inexistência de licença de utilização? Trata-se, com efeito, de uma prova impossível e impossível por motivo unicamente imputável à recorrida, pois, não podendo celebrar contratos de arrendamento nesse período, o recorrente não poderia sequer anunciar os espaços potencial mente arrendáveis, ou ‘desenvolver quaisquer outras diligências nesse sentido. Entende, outrossim, o recorrente que a prova produzida vai no sentido de, não só da existência de prejuízos, como da sua fácil quantificação. Na verdade, encontram-se provados os valores das rendas à data da propositura da acção, no montante global, mensal de € 16.729,68. Está provado que no período que decorreu entre finais de 1993 e a data da propositura da acção o valor das rendas em geral e especialmente das rendas comerciais baixou; Está, ainda, provado que ao mesmo tempo a procura registou uma redução. 4.6. Ora, tal prova permite sem qualquer margem para dúvida extrair as seguintes conclusões: Era mais fácil arrendar o prédio em finais de 1993 do que em finais de 1995; Em finais de 1993 as rendas eram mais altas do que em finais de 1995. Assim, se o recorrente tivesse tido a possibilidade de colocar o prédio no mercado de arrendamento em finais de 1993 teria demorado menos tempo a arrendá-lo do que, efectivamente, demorou após tê-lo lançado no mercado em finais de 1995, pelo que, o seu prejuízo é, no mínimo, o correspondente às rendas relativas ao período em que, ilegitimamente, esteve privado de colocar o prédio no mercado de arrendamento, ou seja, 2 anos e 37 dias. Fixado que está o valor das rendas à data da propositura da acção, forçoso é concluir que em finais de 1993 esse valor era superior, mesmo sem considerar que se os espaços tivessem sido arrendados em finais de 1993, em finais de 1995 as rendas correspondentes já teriam sido objecto de duas actualizações anuais. Não pode, assim, o julgador deixar de concluir que está verificada a existência do dano (lucros cessantes) tendo dever de concluir nesse sentido por presunção judicial nos termos e com os eleitos dos art°s. 349° e 351° do Código Civil. Mais, não pode o julgador deixar de concluir que o prejuízo corresponde, pelo menos, ao valor das rendas que se venceriam no período decorrente entre 8 de Outubro de 1993 e 6 de Dezembro de 1995, rendas consideradas, no mínimo, pelo valor dado como provado à data da propositura da acção. O valor global de tais rendas e juros remuneratórios é de € 482.738,28, com referência a 31 de Maio de 1996, montante a que acrescerão juros moratórios, à taxa legal, desde a citação até efectivo e integral pagamento. Decidindo como decidiu o julgador “a quo” violou, designadamente, o disposto no D.L 48 051, no n.° 2 do art. 9° do RAU entre outros que V. Exas. suprirão, fazendo incorrecta aplicação do direito aos factos dados como assentes. Assim, face ao alegado deve a douta sentença recorrida ser revogada e substituída por outra que, considerando, a acção procedente por provada, condene a Câmara Municipal de Lisboa a pagar ao recorrido a quantia de € 482.738,28, acrescida de juros moratórios vencidos e vincendos, à taxa legal, até efectivo e integral pagamento. A Ré contra-alegou, pugnando pela manutenção do decidido. O Exm.° Magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal Administrativo emitiu o parecer de fls.294, que aqui se dá por reproduzido, no sentido de ser negado provimento ao recurso. A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos: 1 - Para a construção de um edifício novo, na cidade de Lisboa, Rua …, n°s … a …, foi iniciado, pelo A., o competente processo de licenciamento junto da Ré, que ali correu com o n° 2332/OB/83. 2- No ano de 1989, na sequência desse processo, o A. apresentou um projecto de alterações ao projecto inicial a que foi dado o n° de processo 5106/B/89. 3 - O projecto geral de arquitectura apresentado nos termos das alíneas anteriores foi deferido por despacho de 27 de Junho de 1990. 4 - Na construção do prédio o A. executou o projecto geral que havia sido aprovado. 5 - No dia 4 de Agosto de 1993 o A. requereu ao Presidente da C.M. de Lisboa que fosse realizada vistoria ao prédio, para emissão do alvará de licença de utilização. 6 - O alvará de licença de utilização, para o novo prédio, foi emitido no dia 6 de Dezembro de 1995. 7 - O novo prédio dispõe dos seguintes espaços arrendáveis, autónoma ou conjuntamente: 26 lugares de estacionamento; 1 loja ao nível do rés-do-chão com 358,55 m2 de área; 5 andares destinados a escritório com 220 m2 e dois lugares de estacionamento, cada. 8 - Além dos pedidos de licenciamento deduzidos nos processos referenciados em A) e B), o A. apresentou um projecto de telas finais com pedido de legalização das alterações introduzidas em obra, pelo Proc. n° 5502/OB/91. 9 - Em 16.09.93 foi efectuada vistoria ao prédio, para efeitos de licença de utilização, a qual concluiu em sentido favorável à emissão da licença, conforme auto de fls.58 e 58 verso, cujo teor aqui se dá por reproduzido, homologado em 17.11.95. 10 - O requerente foi notificado em 07.12.95, para proceder ao pagamento das taxas devidas. 11 - O A., na qualidade de comerciante em nome individual, dedica-se à actividade de construção de edificações que constituem prédios urbanos novos. 12 - Prédios que, após emissão da licença de utilização destina à colocação no mercado de venda ou arrendamento. 13 - Levantadas as competentes licenças o A. iniciou a construção do prédio, referido em 1), construção essa concluída antes do dia 4 de Agosto de 1993. 14 - Na sequência do requerimento a que se alude em 5), nunca a R. invocou ou comunicou à A. a existência de qualquer motivo que impedisse ou sequer dificultasse a emissão do alvará requerido. 15- O A. destinou, como destina, o prédio sito na Rua …, n° … a …, em Lisboa, ao mercado de arrendamento. 16 - No período decorrido entre finais de 1993 e o presente (data da propositura da acção) o valor das rendas em geral e especialmente das rendas comerciais baixou, sendo certo que a “baixa” do valor das rendas comerciais já se arrastava dos anos imediatamente anteriores. 17 - Ao mesmo tempo a procura registou uma redução. 18 - O A. já deu de arrendamento: a) 25 lugares de estacionamento, pelo montante mensal global de Esc. 485.000$00; b) A loja, pela renda mensal de Esc. 1.000.000$00; c) 2 andares de escritório, cada um, pela renda mensal de Esc. 370.000$00. 19 - Os restantes três andares de escritório têm um valor locatício igual ao dos andares já arrendados. 20 - O valor locatício do lugar de estacionamento ainda vago era de Esc. 19.000$00 mensais. Importa seguidamente verificar, face à matéria de facto dada como provada e que não foi colocada em crise pelas partes, se a sentença recorrida é ou não merecedora da censura que lhe é feita nas alegações de recurso. Através da presente acção pretende o seu autor, obter a condenação da C.M.L. no pagamento de uma indemnização por danos patrimoniais alegadamente sofridos, argumentando para o efeito que, tendo construído um edifício destinado a arrendamento e após ter requerido à Ré a realização de vistoria ao prédio para emissão de alvará de licença de utilização em 04 de Agosto de 1993, esta só veio a ser emitida a 06 de Dezembro de 1995. Os danos sofridos advinham fundamentalmente do facto de o A. durante o período de 06.10.93 a 06.12.95, ter estado impedido de celebrar contratos de arrendamento, e consequentemente perceber as correspondentes rendas. O “acto lesivo” teria consistido numa conduta omissiva da Ré — demora por parte desta em emitir e entregar ao autor a licença de alvará de utilização respeitante ao prédio construído, após aquela emissão ter sido requerida pelo autor. Estamos perante uma acção de responsabilidade civil extracontratual no domínio dos actos de gestão pública — através da qual o autor visa fazer valer o seu pretenso direito a uma indemnização, alegadamente da responsabilidade da Ré, por danos sofridos em consequência de acção (ou omissão) causados por órgãos ou agentes no domínio das suas funções e por causa desse exercício. Tal responsabilidade vem regulada genericamente pelo D.L. 48 051, de 21 de Novembro de 1967, “em tudo o que não esteja previsto em leis especiais” (art.° 1.º). Nos termos do art.° 2.°, n.° 1 desse diploma o Estado e as demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício. Em termos semelhantes e no que respeita especificamente à responsabilidade funcional das autarquias locais, estabelecia o art.° 90° , n.° 1 do DL 100/84 , de 29/03 em vigor à data dos factos (diploma esse revogado pelo art.° 100º da Lei n.° 169/99 , de 18 de Setembro, actualmente em vigor e cuja redacção do art.° 96.° , n.° 1 corresponde à redacção do art.° 90° do DL 100/84 ) que “as autarquias locais respondem civilmente perante terceiros por ofensa dos direitos destes ou de disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultante de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes no exercício das suas funções e por causa desse exercício “. Considera o art.° 6.° do DL 48 051 como ilícitos para efeitos deste diploma “os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração”. Deste modo, a responsabilidade civil extracontratual por actos de gestão pública do Estado e demais pessoas colectivas por facto ilícito, a que se referem esses normativos coincide, no essencial, como tem sido jurisprudência uniforme do S.T.A., com a responsabilidade civil consagrada no 483.° do Código Civil, dependendo a obrigação de indemnizar da verificação cumulativa de dos seguintes pressupostos: facto, ilicitude, culpa, nexo de causalidade e dano- (cf. entre outros Ac. STA de 04.12.03, rec. 557/03 e de 11.02.03, rec. 323/02). No que respeita à ilicitude, a conduta do agente geradora do dano tanto pode consistir num comportamento positivo como numa omissão (cf., art.° 486° do Código Civil ). Desde que exista o dever legal de actuar, a omissão dos actos devidos é susceptível de determinar a obrigação de reparar o dano causado. Assim os citados preceitos abrangem tanto os actos materiais como as omissões que ofendam direitos de terceiros ou disposições legais destinadas a proteger os seus interesses ou as “regras técnicas e de prudência comum” que devam ser tidas em consideração. No que respeita à culpa, esta afere-se, nos termos do art.° 4º , n.° l, do D L 48 051, de 21/11/67 e art.° 487.° , n,° 2 do Código Civil , pela diligência exigida a um homem médio, o que equivale a dizer, no domínio dos entes públicos, pela conduta exigível e esperada de um funcionário ou agente típico, entenda-se zeloso e cumpridor. No caso dos autos, não restam dúvidas de que houve uma conduta omissiva por parte da C.M.L., que se traduziu numa demora quanto à emissão da licença de utilização para o prédio do autor. O autor aguardou, durante mais de dois anos, após a realização do pedido, bem como da necessária vistoria, desde 04 de Agosto de 1993 e 16 de Setembro de 1993 respectivamente, até 06 de Dezembro de 1995, pela emissão da licença de utilização. Aquando da apresentação do pedido de emissão de licença, e respectiva emissão do alvará de licença de utilização — 04 de Agosto de 1993 — estava em vigor o DL 445/91 , de 20 de Novembro, na redacção dada pela Lei 29/92 , de 05 de Setembro. De acordo com este diploma legal o prazo legal de emissão de alvará de licença de utilização era de 20 dias, posteriores á realização da vistoria — art.° 26.°, n.° 6 do DL 445/9, de 20 de Novembro. Tendo-se realizado a vistoria em 16 de Setembro de 1993 (facto que ficou provado), a licença de utilização, caso a Ré não tivesse praticado um facto material ilícito (omissivo), deveria ter sido emitida até 06 de Outubro de 1993. Por outro lado, ficou provado que todos os peritos intervenientes no processo, emitiram parecer favorável ao licenciamento do prédio. Pelo que há que dar por verificado o requisito da ilicitude. E também o da culpa que, in casu, se confunde com o da ilicitude porquanto é exigível a um funcionário zeloso e cumpridor o cumprimento dos prazos estabelecidos na lei sendo que nada se provou que pudesse afastar a culpa Passemos, agora a apreciar da existência do nexo causal entre os alegados danos sofridos pelo autor. Da matéria dada como provada, resulta que o A., apesar de ter sido diligente, no processo de licenciamento, executando o projecto geral que havia sido aprovado, requerendo a realização de vistoria ao prédio, para emissão do alvará de licença de utilização, enfim, obtendo tudo o que era necessário para tal emissão, o certo é que, depois, se remeteu a uma atitude passiva, limitando-se a aguardar, sem lançar mão dos meios ao seu alcance para ultrapassar a falta de emissão da dita licença. Na verdade, poderia ter-se socorrido da acção de reconhecimento de direitos, prevista no art° 62° do DL n° 445/91 , de 20 de Novembro, bem como do disposto no art.° 9.°, n°. 2 do RAU, aprovado pelo DL n.° 321-A/90 , de 15 de Outubro, nos termos do qual assiste às partes a faculdade de, mediante a mera alegação de urgência na celebração do contrato de arrendamento, poderem substituir a licença de utilização por documento comprovativo de a mesma ter sido requerida, desde que a obra tenha sido concluída em conformidade com o projecto aprovado, com as condições de licenciamento e com o uso previsto no alvará de licença de construção ( art.° 26.° , n.° 2 do Decreto-Lei n.° 445/91 , de 20 de Novembro). Recorde-se que, nos termos do art.° 7° do DL n° 48051, de 21 de Novembro, embora o dever de indemnizar, por parte do Estado e demais pessoas colectivas públicas, dos titulares dos seus órgãos e dos seus agentes, não dependa do exercício pelos lesados do seu direito de recorrer dos actos causadores do dano, o direito destes à reparação só subsistirá na medida em que tal dano se não possa imputar à falta de interposição do recurso ou a negligente conduta processual da sua parte no recurso interposto. Daqui resulta que o A. não se encontrava impossibilitado de utilizar o imóvel, nem de celebrar contratos de arrendamento e, consequentemente, de auferir as correspondentes rendas, durante o período que mediou de 06.10.93 a 06.12.95. Ao Autor assistiu desde o momento da vistoria, de sentido unanimemente favorável, a possibilidade de destinar o prédio ao fim para o qual o construiu, o arrendamento. Para isso, bastar-lhe-ia alegar urgência na celebração dos contratos de arrendamento, substituindo a licença por documento comprovativo de a mesma ter sido requerida em conformidade com o direito à utilização do prédio nos termos legais e com a antecedência mínima requerida por lei. Não se dá pois, por verificado o requisito do nexo de causalidade, necessário para que se incorra na responsabilidade de indemnizar, nem a correspondente existência de dano, provado como ficou, que o autor poderia e deveria ter agido de forma a que para ele não adviesse prejuízo decorrente da não celebração dos respectivos contratos de arrendamento. Do exposto, se extrai que, no período de 06.10.93 a 06.12.95 apesar da falta de documento comprovativo da emissão do alvará de licença de utilização, o A. poderia ter celebrado contratos de arrendamento e ter evitado a produção de danos emergentes da não celebração dos referidos contratos. Termos em que acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido. Custas pelo A., ora recorrente. Lisboa, 25 de Janeiro de 2006. - Isabel Jovita Loureiro Santos Macedo (relatora) - Jorge Manuel Lopes de Sousa - António Fernando Samagaio. Acordam na1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: A fls. 313, veio o R. requerer, nos termos do art° 667° do CPC , a rectificação da inexactidão contida no primeiro parágrafo do acórdão de fls. 296 e segs., onde se lê “(...) quantia de 96.802$00(...)” e que deveria ser de 96.802.843$00. Trata-se, com efeito, de um erro material, devido a lapso manifesto, que ora se acorda em rectificar, ao abrigo do disposto no citado art° 667°. Assim, no primeiro parágrafo daquele acórdão, onde se lê 96.802$00, deve passar a ler-se 96.802.843$00. Sem custas. Lisboa, 4 de Abril de 2006. Isabel Jovita (relatora) – António Samagaio – Azevedo Moreira.