0218/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I – Nenhuma incoerência há em reconhecer a existência de um nexo de causalidade relativamente a certos danos e em negá-la quanto a outros, se forem distintos os respectivos processos causais. II – Por falta de nexo causal, improcede o pedido indemnizatório pelos danos advindos da construção possibilitada por um licenciamento nulo se esta nulidade resultou de um vício de forma e os autores não alegaram que o licenciamento seria juridicamente impossível por outra razão qualquer.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: Na acção condenatória instaurada no TAC de Lisboa por A………………, B…………………., C………………….., D………………….., E…………………, F…………………., G………………….. e H………………, todos eles identificados nos autos, contra a Câmara Municipal de Sintra e I……………….., SARL, foi proferida sentença que, por incompetência em razão da matéria, absolveu da instância a 2.ª ré e que, julgando a acção parcialmente procedente, condenou a 1.ª ré no pagamento aos autores de certas indemnizações e absolveu-a do outro pedido indemnizatório por eles formulado. Interpuseram recurso da sentença vários autores, por um lado, e a ré, por outro. Mas só o 5.º autor, E………………….., alegou, oferecendo as conclusões seguintes: A decisão recorrida padece de contradição e ilegalidade. Contradição pois entende estarem reunidos todos os pressupostos de responsabilidade civil extracontratual do Estado quando condena a Recorrida a pagar as despesas que o Recorrente e outros suportaram com recurso à justiça. No entanto, ao invés, entende que os mesmos pressupostos não estão reunidos quando se trata de pagar os danos patrimoniais e não patrimoniais do Recorrente e outros. Acresce que, da matéria assente e supra referenciada, resulta claro e manifesto estarem provados todos os pressupostos exigidos por lei para que se verifique a figura da responsabilidade civil extracontratual do Estado. Não impende sobre o Recorrente o ónus de fazer cumprir uma decisão judicial e consequentemente não permitir a concretização do Alvará nulo. Assim como, também, não impende sobre o Recorrente o ónus de provar que posteriormente pode, eventualmente, ter sido emitido novo Alvará, desta feita legal. Isso seria inverter o ónus da Prova e mais uma vez, comete-se uma ilegalidade. A verdade é que o Recorrente foi directamente prejudicado por um Alvará declarado nulo, logo de nenhum efeito, em 1991. Data e momento a partir do qual podem e devem iniciar a determinação da data da aquisição das moradias e fracções por banda do Recorrente e outros. Mais, o Mm° Juiz a quo, para afastar a aplicação, ao caso, da responsabilidade civil extracontratual cria um neologismo jurídico a figura da nulidade sui generis”. Uma nulidade que se sane automaticamente, mesmo e apesar das acções e petições, para que se apliquem o efeito da nulidade. Não podem existir neologismos jurídicos que afastem conceitos legais e com a agravante de prejudicarem os cidadãos. Assim, estão de facto preenchidos todos os requisitos de responsabilidade civil extracontratual do Estado devendo a Recorrida ser condenada a indemnizar o Recorrido pelos danos patrimoniais e não patrimoniais sofridos e dados como assentes. Mesmo que assim não seja, sempre estamos perante um caso de nulidade no seu efeito negativo. A ré CM Sintra contra-alegou, concluindo do modo seguinte: Andou bem o tribunal “a quo” ao julgar improcedente a acção quanto ao restante pedido, deste absolvendo a ora recorrida; Pelo que, ao contrário do alegado pelo recorrente, não se encontra nenhuma contradição na sentença ora recorrida, que decidiu que se achavam reunidos todos os pressupostos de responsabilidade civil extracontratual do Estado quando condenou a ora recorrida a pagar as despesas judiciais, sendo que o mesmo não entendeu relativamente aos restantes danos; Inclusivamente, o mesmo entendimento teve o Exmo. Magistrado do Ministério Público, excepcionando apenas as 6º e 7º AA.; Concluiu e bem o tribunal a quo que os AA., inclusive o ora recorrente, adquiriram os imóveis depois de emitido o alvará na sequência da deliberação declarada nula, pelo que não podem invocar o desconhecimento da situação existente na data da sua aquisição, e, consequentemente, não se encontra preenchido o pressuposto do nexo de causalidade; Na acção fundada em acto anulado por esse motivo, só haverá nexo de causalidade adequada dos danos eventualmente sofridos se a falta de consulta legal tiver inquestionavelmente determinado o conteúdo substancial e resolutório do acto ilegal. Caberá, para isso, ao autor alegar e provar que nem mesmo a repetição do acto, expurgado do vicio que determinou a sua anulação, poderá levar ao surgimento de um acto diferente do ponto de vista da sua dispositividade ou da definição da posição jurídica substantiva do interessado (neste sentido vide Acórdão do STA, proc. n° 01961/02, ac. STA Proc. 46175 de 2001/03/14.; ac. STA Proc. 30840 de 1998/03/05.; ac. STA Proc. 405/02 de 2002/07/02); Acresce que nunca se poderá concluir que, caso o alvará não tivesse sido alterado, o recorrente teria vista de serra e mar desafogadas, que teria melhor sistema de escoamento de águas pluviais, mais espaços verdes, menos ruído e, consequentemente, prédios mais valorizados; Decidiu bem o tribunal “a quo” quando concluiu que “tratando-se de lesões de natureza não patrimonial, são ainda assim indemnizáveis quando, pela sua gravidade, avaliada segundo um padrão objectivo e não à luz de factores subjectivos, mereçam a tutela do direito, como resulta do disposto no artigo 496° , n° 1 do Código Civil ”. “Ora, embora resulte apurado que os autores se sentiram vexados, não se provou o porquê desse sentimento de vexame, nomeadamente se o foi por virtude de actuação ilícita e culposa da Câmara ré, através de actos dos titulares dos seus órgãos, dos seus funcionários ou agentes, se por conduta da 2.ª ré. se por conduta de ambas as rés e, neste caso, em que medida. O Ex.º Magistrado do MºPº neste STA emitiu douto parecer no sentido de se negar provimento ao recurso. A matéria de facto pertinente é a dada como provada na sentença «sub censura», a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como se estabelece no art. 713º , n.º 6, do CPC (na versão anterior, aqui aplicável «ex vi» do art. 7º , n.º 1, da Lei n.º 41/2013 , de 26/6). Passemos ao direito. Os autores são proprietários de imóveis cuja individualidade decorre de um loteamento licenciado pela ré Câmara Municipal de Sintra e cujo promotor fora a outra ré – entretanto absolvida da instância por incompetência da jurisdição administrativa para conhecer dos pedidos contra ela formulados. Essa 2.ª ré requereu à ré câmara a alteração do loteamento, de modo que dois lotes – destinados à construção de um centro comercial e restaurante (lote 32) e à edificação de um campo de jogos e apoio (lote 33) – se fundissem num só, onde se levantaria um edifício com quatro pisos, afectando-se um deles a restaurante e os outros a apartamentos turísticos. Esse requerimento foi deferido por deliberação da CM Sintra; mas tal acto veio a ser declarado nulo por sentença do TAC de Lisboa, depois confirmada por acórdão do STA, em virtude da pronúncia camarária não ter sido precedida de audição da DGT (Direcção-Geral de Turismo). Entretanto, a obra prevista nessa alteração foi construída, o que trouxe prejuízos aos autores. E estes, fundando-se apenas na nulidade judicialmente declarada e nesse seu motivo, instauraram a acção dos autos pedindo a condenação das rés a indemnizá-los por dois tipos de prejuízos: os danos materiais e morais que sofreram por causa do levantamento e subsistência dessa obra; os incómodos que experimentaram e os custos que suportaram por via do processo judicial que culminou na declaração de nulidade do acto. Ao que fizeram acrescer o pedido dos respectivos juros de mora, calculados desde a citação até integral pagamento. O tribunal «a quo» julgou a acção procedente quanto ao pedido «relativo às despesas judiciais e pré-judiciais», condenando a CM Sintra a pagar a importância de 2.494,66 euros a cada um dos autores. Mas julgou improcedente o primeiro pedido, por falta de nexo causal; e nada disse quanto ao pedido de juros. Interpuseram recurso da sentença os autores – excepto o autor B……………….. que, como se vê de fls. 388 e 389, não está mandatado pela Ilustre Advogada que subscreveu o requerimento de interposição do recurso – e a ré. Mas esta não alegou, o que traz a deserção do respectivo recurso ( art. 291º , n.º 2, do CPC ). E, dentre os vários autores que manifestaram a sua vontade de recorrer e foram admitidos a fazê-lo, só um deles – o quinto, E………………….. – surge na alegação como recorrente efectivo, o que inequivocamente se surpreende logo no cabeçalho da minuta de recurso e no pedido que a termina e está em sintonia com o próprio conteúdo da peça. Depara-se-nos, pois, um único recorrente, que é esse quinto autor, impondo-se julgar deserto, também por falta de alegação, o recurso que os demais autores interpuseram – devendo referir-se que o problema não se enquadra na hipótese do art. 683º do CPC . Note-se que o «thema decidendum» deste recurso se determina pelas conclusões da sua alegação, pelo que dele se mostram excluídas quaisquer questões relacionadas com a omissão de pronúncia em que a sentença incorreu quanto ao pedido de juros ou com a incompetência «ratione materiae» que o tribunal «a quo» parcialmente declarou. A acção dos autos, enquanto indemnizatória, tem uma «causa petendi» complexa, que compreende a imputação à ré de uma acção ilícita, culposa e causadora dos prejuízos, de dois géneros, acima assinalados. Todavia, o recorrente e os demais autores circunscreveram essa acção ilícita e culposa da ré CM Sintra ao facto dela ter deferido a alteração ao loteamento sem previamente ouvir «qualquer entidade exterior ao município»; e isto mostra que precisamente filiaram esses elementos da responsabilidade civil da ré na ilegalidade do acto – reconhecida no recurso contencioso que o acometeu. A sentença «sub specie» julgou que essa ilegalidade era, por si só, demonstrativa de que a ré, ao permitir a alteração do loteamento, agira ilícita e culposamente. Como é óbvio, o recorrente não questiona esta pronúncia, cuja correcção, aliás, não sofre dúvidas. Mas o Mm.º Juiz «a quo» também entendeu que tal ilegalidade, porque meramente formal, não se assumia como causa adequada dos danos – aqui, só os ligados ao surgimento do edifício possibilitado pela alteração ao loteamento – que os autores comprovadamente sofreram. E o consequente juízo de improcedência parcial da acção é que constitui o objecto do presente recurso. Neste, e além das críticas gerais e conclusivas que dirige à sentença nas conclusões 1.ª, 4.ª e 13.ª, o recorrente ataca-a somente de dois modos: por um lado, diz que ela apresenta uma «contradição» interna (conclusões 2.ª e 3.ª); por outro, aponta-lhe a «ilegalidade» advinda de ter negado – com argumentos errados sobre o ónus da prova e os efeitos da nulidade declarada «in judicio» – a existência de um nexo causal entre a conduta da ré e os prejuízos sofridos pelo recorrente (conclusões 5.ª a 12.ª e 14.ª). Comecemos pelas conclusões 2.ª e 3.ª. A «contradição» aí apontada decorreria da ré ser condenada a indemnizar certos danos e ser absolvida do pedido relativamente a outros. É de notar que o recorrente não coloca essa «contradição» no plano da validade da sentença, mas apenas no da sua coerência discursiva e decisória. Mas a denúncia carece de qualquer sentido. Tratando-se de prejuízos diferentes, derivados de distintos processos causais, nada lógica ou juridicamente impedia que o tribunal «a quo», apreciando-os em separado, como se impunha, divisasse nuns a presença de um nexo da causalidade que recusou nos outros («hoc sensu», e em hipótese similar, «vide» o acórdão deste STA de 31/5/2000, proferido no rec. n.º 41.201). Assente a improcedência daquelas duas conclusões, importa passar à única «quaestio juris» colocada – aliás, confusamente – nas demais conclusões úteis do recurso, a qual consiste em saber se a 1.ª instância andou bem ao negar a existência de um nexo causal entre a emissão do acto administrativo nulo e os danos ligados à concretização das prescrições do novo alvará de loteamento. E, numa apreciação geral, logo se antecipa o acerto da sentença neste preciso ponto. O facto de se saber que a construção lesiva foi possibilitada por um acto formalmente nulo não garante, por si só, que um acto de igual teor fosse juridicamente impossível. Ora, só havendo esta impossibilidade poderia o recorrente pedir uma indemnização pelos prejuízos resultantes da edificação feita «contra legem»; pois, desde que tal construção pudesse fazer-se «secundum legem», os mesmos danos filiar-se-iam então numa conduta lícita e não seriam indemnizáveis pela via da responsabilidade aquiliana, que os autores trilharam. Mas esta explicação geral reclama um maior detalhe. Relembre-se, antes do mais, que o recorrente só pode ter direito à indemnização se a conduta da ré tiver ilicitamente violado um seu direito absoluto ou «qualquer disposição legal destinada a proteger» os seus interesses (art. 2º do DL n.º 48.051, de 21/11/67). Sendo assim, há que ver se, perante a «causa petendi» invocada, a acção ilícita e culposa atribuída à ré ofendeu um direito ou uma disposição legal daqueles dois géneros, por forma a deveras se estabelecer um nexo de causalidade adequada entre tal conduta da ré e os danos sofridos pelo recorrente. Ora, já dissemos que os autores divisaram a actuação ilícita e culposa da ré na simples emissão do acto administrativo nulo; pelo que reportaram esses predicados da actuação dela à ilegalidade causal da supressão do acto. E convém precisar que ilegalidade foi essa. O acto foi declarado nulo pelo TAC de Lisboa porque a CM Sintra omitira uma certa formalidade – a obtenção, antes da pronúncia final, dum parecer favorável da DGT. O aresto do STA – que confirmou a sentença declarativa da nulidade – disse que essa omissão violara o art. 35º do DL n.º 49.399, de 24/4/69, onde se proibia «a passagem de qualquer licença (…) ou alvará (…) para construção ou instalação de conjuntos turísticos sem que o interessado» nisso houvesse previamente «obtido da DGT a aprovação do respectivo projecto, a autorização de abertura ou a declaração de interesse para o turismo» (cfr. fls. 196 e s.); e o mesmo acórdão acrescentou que a violação desse art. 35º gerava a nulidade do acto recorrido «ex vi» do art. 65º do DL n.º 400/84 , de 31/12. Perante isto, é logo óbvio que a preterição dessa formalidade pela ré se revela inapta a ofender quaisquer direitos de propriedade ou de personalidade do recorrente – os tais direitos absolutos cuja violação poderia gerar responsabilidade civil. É que, em rigor, a lesão de tais direitos constitui um efeito da construção possibilitada pela alteração ao loteamento e esta, por sua vez, é um efeito do licenciamento dessa alteração. Sendo assim, a ofensa desses direitos só pode ter, como causa adequada, esse licenciamento – que, para que a pretensão indemnizatória procedesse, teria de ser ilícito e culposo. Mas os autores nunca alegaram que tal licenciamento, encarado «a se», fosse ilegal ou juridicamente inadmissível, pois localizaram a acção ilícita e culposa da ré na mera inobservância duma formalidade – sem simultaneamente acrescentarem que o cumprimento dela era impossível por uma razão qualquer e que, nessa medida, o acto nulo era insusceptível de renovação. Ou seja: a certeza de que a ré licenciou mal por ausência da pronúncia da DGT não equivale à certeza de que ela licenciou absolutamente mal; ora, só neste último caso a ilegalidade cometida seria causa efectiva dos danos e traria um direito à sua indemnização. Portanto, não há, entre o vício formal causador da nulidade e a comprovada ofensa de direitos absolutos do recorrente, um nexo de causalidade adequada. E o pedido de indemnização também não se suporta na outra hipótese prevista no art. 2º do DL n.º 48.051. Com efeito, é manifesto que o círculo de interesses protegidos no art. 35º do DL n.º 49.399 – norma cuja preterição trouxe o vício invalidante – é alheio às pretensões e expectativas, ou até aos direitos, dos vizinhos do empreendimento turístico que a DGT devia aprovar. É que tal norma prosseguia interesses eminentemente públicos e, por isso, diferentes dos que, nesta causa, os autores consideraram lesados e merecedores de indemnização. Nesta conformidade, a acção ilícita e culposa da ré, plasmada no acto nulo, ofendeu decerto os interesses prosseguidos pelo preceito não activado (o dito art. 35º). Mas essa norma não se destinava a proteger os interesses ou direitos do recorrente ou dos demais autores, como acabámos de ver; e, por isso mesmo, torna-se impossível ligar a actuação ilegal da ré, assim restrita e localizada, aos prejuízos surgidos com o levantamento do edifício. Portanto, a sentença decidiu bem ao negar que existisse um nexo causal entre a conduta da ré e a ofensa de direitos absolutos ou de interesses protegidos dos vários autores. E esta solução é fiel à jurisprudência constante do STA que de há muito recusa alcance indemnizatório aos vícios de forma que não obstem a uma renovação do acto nem firam, «per se», um interesse material do lesado. É que, perante essa espécie de vícios, o STA tem sempre recusado a existência de um nexo de causalidade adequada se os danos se não incluírem num círculo de interesses privados a proteger pelas normas violadas pela Administração («vide», v.g., os acórdãos de 5/3/98, 18/11/99, 27/9/2000, 9/11/2000, 14/3/2001 e 15/3/2012, que foram proferidos, respectivamente, nos recs. ns.º 30.840, 44.119, 14.085, 46.441, 46.175 e 215/10). Adquirido que a sentença decidiu com acerto a questão fundamental da falta de nexo de causalidade quanto ao pedido julgado improcedente, tornam-se irrelevantes as críticas que o recurso lhe assesta de viés a propósito das considerações tecidas pelo Mm.º Juiz sobre o ónus da prova e a caracterização da nulidade do acto como «sui generis». Nestes pontos, a sentença não foi muito feliz e as críticas do recorrente têm razão de ser. Mas qualquer desses assuntos constitui um mero «obiter dictum» relativamente ao problema que o tribunal «a quo» tinha de resolver e resolveu. Ora, nenhuma dessas críticas ilude a evidência de que a pretensão dos autores carece de um elemento essencial da responsabilidade civil exigida à ré – precisamente o nexo causal, cujos factos constitutivos tinham de ser alegados e provados pelos autores, nos termos gerais do art. 342º , n.º 1, do Código Civil . E, na medida em que as coisas assim se passam, é inútil debruçarmo-nos sobre as referidas críticas, cujo hipotético sucesso nenhuma alteração poderia trazer ao decidido. Portanto, a sentença merece confirmação, sendo improcedentes ou irrelevantes todas as conclusões do recorrente. Nestes termos, acordam: Em julgar desertos, por falta de alegação, os recursos interpostos pela ré e pelos autores que, admitidos a recorrer, o não fizeram. Em negar provimento ao recurso e em confirmar, pelas razões expostas, a sentença recorrida. Custas pelo recorrente. Lisboa, 3 de Outubro de 2013. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – António Bento São Pedro – Vítor Manuel Gonçalves Gomes.