O DIREITO
O objecto do presente recurso jurisdicional é a sentença do TACL que, em recurso contencioso interposto de despacho do GESTOR DO PROGRAMA OPERACIONAL FORMAÇÃO PROFISSIONAL E EMPREGO – PESSOA, julgou procedente a questão prévia da irrecorribilidade do acto suscitada pela autoridade recorrida e, em consequência, rejeitou o recurso contencioso por ilegalidade da sua interposição, nos termos do art. 57º, § 4º do RSTA.
A questão que vem colocada é a da natureza da intervenção do Gestor do Programa Pessoa na gestão dos pedidos de financiamento para acções de formação no âmbito da vertente FSE do QCA, ou seja, saber se as suas decisões sobre os pedidos de financiamento e de aprovação de saldo final são directamente lesivas e, como tal, contenciosamente recorríveis (como pretende a recorrente), ou se, pelo contrário, como decidiu a sentença impugnada, o Gestor não detém competência exclusiva para decidir sobre a aprovação de saldo nos pedidos de financiamento, cabendo das suas decisões recurso hierárquico necessário para o Ministro do Trabalho e da Solidariedade.
Esta questão foi já objecto de apreciação por este Supremo Tribunal.
No sentido da orientação assumida na sentença sob recurso, de sujeição dos actos do Gestor do Programa Pessoa a recurso hierárquico necessário para o Ministro do Trabalho e da Solidariedade, decidiram os Acs. de 15.02.2000 – Rec. 45.413, de 15.06.2000 – Rec. 45.749 e de 31.01.2001 – Rec. 45.917.
Em sentido contrário, sufragando a imediata recorribilidade contenciosa dos actos do Gestor do Programa Pessoa, em matéria de aprovação do pagamento de saldo final com redução de financiamento, decidiram recentemente os Acs. de 23.05.2002 – Rec. 47.868, de 14.03.2002 – Rec. 48.235, de 08.02.2001 – Rec. 45.19 e de 22.11.2001 – Rec. 47.306.
Afigura-se-nos ser esta última a melhor orientação.
As decisões tomadas no sentido da sujeição dos actos do Gestor do Programa Pessoa a recurso hierárquico necessário assentam, no essencial, na seguinte fundamentação:
- -No âmbito da vigência do Decreto Regulamentar n° 15/96, de 23 de Novembro, a gestão global do FSE do QCA passou a ser da responsabilidade do Ministro para a Qualificação e Emprego (artº 2° nº l), sendo os gestores dos programas envolvidos na gestão global, com competência para analisar e aprovar os respectivos pedidos de financiamento (art. 4º, nº 3 e 6º, nº 4).
- -Os Gestores, com o estatuto de encarregado de missão, com poderes que lhes foram delegados pelos membros do Governo junto dos quais exercem funções, e podendo ver cessada a sua actividade a qualquer momento por decisão daquele (art. 23º do DL nº 323/89, de 26 de Setembro) ficaram, assim, dependentes da entidade a quem cabe, nos termos do art. 2º, nº 1, a gestão global dos programas de financiamento (o Ministro para a Qualificação e Emprego).
- -Não tendo o Gestor do Programa Pessoa competência exclusiva para gerir os pedidos de financiamento, cabe naturalmente ao Ministro a última palavra da Administração sobre os referidos pedidos, pelo que os actos daquele Gestor estão sujeitos a recurso hierárquico necessário para o Ministro respectivo, actualmente o Ministro do Trabalho e da Solidariedade, não sendo, como tais, contenciosamente recorríveis.
Cremos que os referidos arestos partiram de um pressuposto correcto, o da existência de poderes de controlo e supervisão por parte do Ministro, ao qual o Dec. Reg. nº 15/96 atribuíu a responsabilidade pela gestão global da vertente FSE do QCA (art. 2º), mas retiraram depois de tal pressuposto conclusões jurídicas em nosso entender incorrectas, concretamente sobre a existência de subordinação hierárquica.
Vejamos.
O Dec. Reg. nº 15/96, de 23 de Novembro, veio dispôr que “A gestão global da vertente FSE do QCA é da responsabilidade do Ministro para a Qualificação e o Emprego, orientando-se pelas prioridades definidas no quadro da política nacional de recursos humanos de acordo com o Programa do Governo e as intervenções operacionais aprovadas pela Comissão Europeia” (art. 2º, nº 1).
Os gestores de programas, “envolvidos na gestão global do FSE” (art. 4º, nº 3),
“são designados mediante resolução do Conselho de Ministros”, “têm o estatuto de encarregado de missão, aplicando-se-lhes o regime previsto no artigo 23º do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro” e compete-lhes, nomeadamente, “analisar e aprovar ... pedidos de financiamento ... verificando a sua regularidade formal e substancial” e
“proceder, de forma fundamentada, à suspensão, redução ou revogação, total ou parcial, do financiamento aprovado” (art. 6º).
Esta regulamentação está em consonância com o disposto no DL nº 99/94, de 19 de Abril (estrutura orgânica relativa à gestão, acompanhamento, avaliação e controlo da execução do QCA para as intervenções estruturais comunitárias), nos termos do qual “os gestores exercem funções junto do membro do Governo com responsabilidade predominante no volume de investimentos” (art. 25º, nº 2), competindo-lhe, designadamente, “apreciar da conformidade dos pedidos de pagamento que sejam apresentados pelos executores dos projectos e efectuar, ou assegurar que sejam efectuados, os pagamentos aos beneficiários finais” (art. 26º, nº 1, al. e), estabelecendo o nº 2 deste último preceito que “As competências dos gestores são exercidas sem prejuízo das competências que cabem aos diferentes serviços e organismos de cada ministério”.
Do quadro legal transcrito resulta inequivocamente a atribuição ao Ministro para a Qualificação e Emprego (actualmente Ministro do Trabalho e da Solidariedade) da competência para a gestão global da vertente FSE do QCA, competência que, na vigência do DL nº 15/94, de 6 de Julho, pertencia ao Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP).
E resulta também, naturalmente, a existência de poderes de controlo por parte do Ministro (que exerce essa gestão global tendo em conta “as prioridades definidas ... de acordo com o Programa do Governo”) sobre a actuação dos Gestores de Programas.
Todavia, a existência de poderes de controlo ou de supervisão por parte de um órgão sobre os actos de outro órgão não permite por si só afirmar que dos actos deste último cabe recurso hierárquico para o primeiro.
O recurso hierárquico é um meio de impugnação de actos de um subalterno perante o respectivo superior hierárquico, pressupondo, pois, a existência de uma subordinação hierárquica.
Utilizando a expressão de Freitas do Amaral 1 Conceito e Natureza do Recurso Hierárquico, Vol. I, Coimbra, pgs. 52 e segs., “a hierarquia funciona simultaneamente como condição, como critério, como fundamento e como limite do recurso hierárquico”.
Este tipo de recurso é um instrumento da hierarquia administrativa, assentando pois, necessariamente, numa ideia de hierarquia, enquanto estrutura organizada em níveis verticalmente subsequentes dispostos a partir de uma base em direcção ao topo.
Como referem Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim 2 Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2ª ed., pg. 771., “a lei refere o recurso hierárquico aos actos administrativos de órgãos sujeitos aos poderes hierárquicos de outros órgãos – entendidos como um feixe típico de poderes (de direcção, de orientação, de fiscalização, de supervisão, disciplinar e, eventualmente, de substituição) – e não a um ou outro poder (desgarrado) daqueles que se encontram numa relação tutelar ou de supervisão não hierárquica”.
Ora, não vê que dos textos legais referidos resulte a existência de uma subordinação hierárquica proprio sensu entre os Gestores dos Programas e o Ministro do Trabalho e da Solidariedade, consubstanciada no feixe de poderes atrás enunciados, da qual decorresse a necessidade de interposição do apontado recurso hierárquico.
Por outro lado, importa sublinhar que a relação de hierarquia pressupõe necessariamente que o órgão subalterno e o superior hierárquico estejam inseridos na mesma estrutura orgânica, só assim se compreendendo a inter-relação subordinado/subordinante em que se desenvolve a relação de hierarquia.
Ora, como se sublinha no citado Ac. STA de 22.11.2001, a Lei Orgânica do Ministério do Trabalho e da Solidariedade (DL nº 115/98, de 4 de Maio), posterior aos referidos diplomas de regulamentação e gestão do FSE do QCA, não indica o referido Gestor como um dos órgãos do Ministério, não o colocando pois na dependência hierárquica do respectivo membro do Governo.
E tal dependência hierárquica não pode igualmente extrair-se do art. 23º, nº 2 do DL nº 323/89, de 26 de Setembro, nos termos do qual o exercício das funções de encarregado de missão, cujo estatuto é atribuído aos Gestores dos Programas, “pode ser dado por findo, em qualquer momento, pelo membro do Governo junto do qual são prestadas”.
Não é obviamente possível fazer dimanar de tal prerrogativa, inserida no Estatuto do Pessoal Dirigente, a apontada relação de subordinação hierárquica.
Daí que não possamos acompanhar a afirmação contida no Ac. de 15.02.2000, atrás citado, de que o Gestor do Programa Pessoa está “integrado como órgão coadjuvante do Ministro para a Qualificação e Emprego na estrutura daquele Ministério, com o estatuto de encarregado de missão”.
A circunstância de os gestores, no caso de intervenções operacionais de âmbito nacional, exercerem, segundo o art. 25º, nº 1 do DL nº 99/94, funções junto do membro do Governo com responsabilidade predominante no volume de investimentos nunca seria determinante no sentido da afirmação de uma dependência hierárquica.
Até porque, reportando-se tal normativo ao membro do Governo “com responsabilidade predominante no volume de investimentos”, isso significa a previsão de uma coadjuvação pontual e aleatória de um (não determinado) membro do Governo, o que consolida a ideia de que o Gestor não está formalmente inserido numa certa e determinada estrutura orgânica ministerial, inserção essa sobre a qual pudesse repousar a afirmação de uma relação de hierarquia.
Assim sendo, e como também se afirmou no citado Ac. de 22.11.2001, qualquer recurso administrativo necessário, a existir, teria forçosamente que ser qualificado como recurso hierárquico impróprio, ou seja, aquele que tem lugar fora do âmbito da hierarquia administrativa, no seio de uma relação de supra/infra-ordenação orgânica ou funcional (art. 176º do CPA).
Só que tal recurso hierárquico impróprio necessário teria de estar expressamente previsto na lei, e não está.
Aliás, será pertinente relembrar que o Dec. Reg. nº 15/94, de 6 de Julho (revogado pelo actual Dec. Reg. nº 15/96) previa um recurso administrativo necessário no seu art. 30º, nº 1, preceito, aliás, julgado inconstitucional pelo Ac. do TC de 10.03.99, proferido no Rec. STA nº 43.534.
E a não previsão, no actual diploma, de qualquer recurso administrativo, será naturalmente indicador relevante da vontade legislativa.
Seja como for, o certo é que o Dec. Reg. nº 15/96, aqui aplicável, não prevê qualquer recurso hierárquico impróprio necessário a interpôr das decisões dos Gestores dos Programas, pelo que as decisões por eles tomadas em matéria de aprovação de pedidos de pagamento de saldo final, com redução de financiamento, ao abrigo da competência fixada no art. 6º, nº 4, als. a) e b) do referido diploma, se apresentam como directa e contenciosamente impugnáveis, não carecendo da interposição de recurso administrativo para abertura da via contenciosa.
O que conduz, inelutavelmente, à conclusão de que o acto contenciosamente recorrido, a que se reporta a decisão sob impugnação, é imediatamente lesivo dos direitos ou interesses legalmente protegidos da recorrente, nos termos do art. 25º da LPTA, interpretado em conformidade com o art. 268º, nº 4 da CRP, sendo pois contenciosamente recorrível.
Ao decidir em sentido contrário, a sentença impugnada fez incorrecta aplicação da lei, violando as disposições legais citadas, termos em que procedem as alegações da recorrente.
(Decisão)
Com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando a sentença recorrida, devendo o tribunal a quo conhecer do recurso se outra circunstância a tal não obstar.
Sem custas.
Lisboa, 11 de Julho de 2002.
Pais Borges – Relator – João Cordeiro – Rui Botelho
