029319 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: A…, Limitada, com sede na …, com sede na freguesia de Almansil, concelho de Loulé, impugnou contenciosamente o acto administrativo contido no Decreto Regulamentar n° 2/91 , de 24 de Janeiro, aprovado em Conselho de Ministros, que aprovou o Plano de Ordenamento e Regulamento do Parque Natural da Ria Formosa que no seu mapa anexo incluiu todo prédio sua propriedade uma reserva natural quando o mesmo se situa todo fora do sistema lagunar e dentro da orla terrestre. Nas suas alegações a recorrente formula as seguintes conclusões: “1ª - A resposta da autoridade recorrida deu entrada na Secretaria do Tribunal fora de prazo, pelo que deve ser desentranhada dos autos, por extemporânea; 2ª - Todavia, sem se conceder, a recorrente levou aqui em conta aquela resposta apenas para o efeito de demonstrar que ela só confirma e consolida a petição inicial; 3ª - O acto impugnado é recorrível, desde logo, porque, não obstante vazado em forma regulamentar, tem, quanto à recorrente, o conteúdo, o alcance e a interpretação de um acto administrativo definitivo e executório: tem esse conteúdo, porque em violação do disposto no art° 2° n° 1 al. b) n° IV, o acto recorrido produz efeitos jurídicos num caso concreto, sujeitando ao regime da reserva natural os concretos terrenos abrangidos pelos seus limites, cujos proprietários são pessoas jurídicas identificáveis; o acto administrativo em causa reveste, pois, a natureza de acto administrativo plural, que não se confunde com a norma jurídica, geral e abstracta; e, define, em termos de decisão final, a posição da Administração em face da recorrente, sujeitando-a, ao integrar a sua propriedade numa reserva natural em lugar de na orla terrestre (como decorria do referido art° 2°), a um regime em que a conservação da natureza e a investigação científica são «objectivos primordiais» em lugar de o serem o ius aedificandi e a conservação dos seus tejos e das suas salinas (arts. 10º e 3º, 4° e 5° do citado Decreto Regulamentar); tem esse alcance e essa interpretação, porque o acto recorrido discrimina especificamente a propriedade da recorrente, impondo-lhe desproporcionalmente um regime ecológico excessivo, não só em violação do citado art° 2° n° 1 al. b), como também por confronto com os terrenos vizinhos, excesso esse que, aliás, não foi minimamente justificado ou fundamentado no acto recorrido; ou seja, o acto recorrido foi praticado ad hominem, isto é, para produzir efeitos jurídicos especificamente quanto à recorrente e para a prejudicar, e só a ela, dado que na prática os proprietários dos outros terrenos integrados na reserva natural já não são atingidos pelo conteúdo deste regime ecológico; 4ª - O acto recorrido também é impugnável porque não é um acto de execução DL. n° 373/87, já que este próprio o previa como um acto autónomo em matéria de zonamento; 5ª - Mantém-se procedente a demonstração dos vícios de violação de lei, vício de forma e desvio de poder levada a cabo na petição inicial e que a autoridade recorrida não logrou contestar; 6ª - No que especificamente toca à demonstração de que a propriedade da recorrente está situada fora do sistema lagunar e dentro da orla terrestre, e perante a obstinada recusa do recorrido em o compreender não obstante não fundamentar, também aqui, a sua posição nada melhor do que a recorrente o provar por abalizado estudo científico, que oportunamente será junto a este processo; 7ª - No que especificamente respeita à demonstração do desvio de poder, o recorrido não só não contrariou a petição inicial como até robusteceu-a, ao continuar recusar-se, com agressiva paixão (portanto, por razões subjectivas que excluem a isenção e a imparcialidade), a aceitar que a recorrente é proprietária dos terrenos em causa, o que ela sabe ser reconhecido desde logo pelo registo predial, mas também por documentos oficiais, actos administrativos anteriores e escrituras públicas. Designadamente, o acto de concessão de 1884 nada prova em contrário, não só porque aquele acto a si próprio se qualificava de doação régia, como também porque nem toda a propriedade da recorrente foi concedida, como também porque dos 16.000 hectares concedidos então o recorrido só levanta dúvidas sobre a propriedade dos 500 hectares da recorrente; 8ª - Como pano de fundo de toda a errada actuação jurídica do recorrido neste processo, está uma concepção do direito ao ambiente contrária ao texto constitucional, já que, segundo este, a relação daquele direito com o direito de propriedade não é a da «subalternização» deste, como pretende o recorrido, mas a da limitação recíproca dos dois direitos e só nos casos previstos no mesmo texto constitucional como decorre da letra e da filosofia do art° 18° n° 2 da Constituição, devendo, além disso, as restrições aos direitos constar de lei geral e abstracta, o que faz descobrir dois novos vícios do acto recorrido: o da violação de lei por inconstitucionalidade formal, dado que o acto recorrido restringe o direito de propriedade da recorrente sem revestir a forma de lei geral e abstracta, como impõe o art° 18° n° 3 da Constituição, e o da violação de lei por inconstitucionalidade material, resultante do facto de a restrição ao direito de propriedade da recorrente trazida pelo acto recorrido diminuir a extensão e o alcance conteúdo essencial dos preceitos constitucionais, pelo menos o princípio da proporcionalidade (arts. 18° n° 2 e 266° 2 da CRP) e o direito à indemnização (art° 62° nº 2 da CRP)”. Formula a entidade recorrida, nas suas alegações, as seguintes conclusões: “1ª - A resposta da entidade recorrida foi tempestivamente apresentada nesse venerando tribunal, nos termos que ficaram consignados; 2ª - O acto impugnado é irrecorrível, por não configurar um acto administrativo definitivo e executório, susceptível de impugnação contenciosa; Com efeito, 3ª- O Decreto Regulamentar em apreço, procede somente à regulamentação da matéria anteriormente definida no DL. n° 373/87, que criou o Parque Natural da Ria Formosa; 4ª - Aquele Decreto Regulamentar constitui, pois, mero acto consequente deste, sendo, assim, irrecorrível; 5ª- O Decreto Regulamentar em recurso não padece dos invocados vícios de forma e desvio de poder, como se sustentou na resposta; 6ª - No que especificamente se refere a este último vício - porque mereceu da recorrente novas considerações nas suas doutas alegações - não se coloca a questão de a entidade recorrida «continuar a recusar-se a aceitar que a recorrente é proprietária dos terrenos em causa»; 7ª - A questão da pretensa propriedade da recorrente, foi submetida a esse venerando Tribunal, estando pendente de julgamento; 8ª - Improcedem também os alegados vícios de violação da lei por inconstitucionalidade formal e material, nos termos consignados”. Notificada a recorrente para alegações complementares, a mesma termina-as e com a seguinte conclusão: “do acima exposto resulta que o acórdão proferido no recurso n° 25749 em nada interfere ou compromete este recurso, pelo que se mantêm, na íntegra, os fundamentos demonstrados para a procedência deste recurso tanto na petição como nas peças processuais posteriormente oferecidas pela recorrente”. Emitiu douto parecer o Exmo. Magistrado do Ministério Público, com o seguinte teor: “1 – A…, Limitada, recorre contenciosamente do «acto administrativo» que, a seu ver, se encontra, quanto a Ela, contido no Decreto Regulamentar n° 2/91 , de 24 de Janeiro, que aprovou o Plano de Ordenamento e Regulamento do Parque Natural da Ria Formosa. Afigura-se-nos que inexiste o invocado acto administrativo. Conforme tem vindo a ser entendido, «sendo ténue a linha de separação entre actos normativos e actos administrativos, para que o recurso contencioso seja admitido é necessário demonstrar, sem margem de dúvida, que num acto formalmente legislativo ou regulamentar se oculta a definição autoritária de uma situação individual e concreta que produza efeitos lesivos por si mesma, sem necessidade de qualquer acto de intermediação administrativa. Na dúvida, deve presumir-se a harmonia entre a forma e a substância, uma vez que com isso nada perde o interessado, que sempre poderá interpor o recurso contencioso dos actos de execução ou de aplicação do acto administrativo dissimulado (art° 27° da LPTA)» - Ac. de 28/5/2002- Rec. n° 48233. E de acordo com a jurisprudência e a doutrina, em face da definição legal constante do art° 120° do CPA , a individualização do destinatário passou a ser tida como um elemento essencial do acto administrativo, não podendo considerar-se como tal um acto que não contenha em si mesmo a individualização do destinatário a quem se dirija. Vide neste sentido, os Acórdãos da secção de 25/5/2002-Proc. N° 48233 e do Pleno de 14/10/1999-Proc. N° 30543 e de 16/12/1999- Proc. N° 38606 e Santos Botelho, Pires Esteves e Cândido de Pinho, in «Código do Procedimento Administrativo», nota n° 15 ao art° 120, em que os Autores aderem à posição de Freitas do Amaral constante das Lições de Direito Administrativo, Vol. III, pág. 82 e segs.. Para este Professor «um (pretenso) acto administrativo que não contenha em si mesmo a individualização do destinatário a quem se dirige ...não pode valer, perante a ordem jurídica, como acto administrativo». Ainda segundo o mesmo autor, «a referência, na definição de acto administrativo, à produção de efeitos jurídicos sobre uma situação individual é ainda mais importante e significativa do que a referência ao caso concreto: se uma das duas tivesse que ser suprimida, a primeira é que devia, a nosso ver, ser mantida» - cfr. lições de Direito Administrativo, Vol. III, págs. 86 e 87. Ora, não obstante a argumentação expendida pela Recorrente, afigura-se-nos pelas razões à frente expostas, que não resulta demonstrado que o Decreto Regulamentar e o seu Mapa Anexo ocultem a supra referida definição autoritária de uma situação individual. A definição pelo Decreto Regulamentar n° 2/91 do estatuto jurídico das várias zonas da área protegida fez-se sem a consideração dos respectivos proprietários. Ele aplica-se não só aos titulares dos direitos reais à data da sua entrada em vigor mas também a todos aqueles que os venham a adquirir. Faltando ao diploma em causa, pelo menos, a característica da generalidade, ele não encerra o acto administrativo referido pela Recorrente. Assim, e acompanhando a entidade recorrida, somos de parecer que o acto impugnado não integra um acto administrativo susceptível de impugnação contenciosa como tal, o que deverá ter como consequência a rejeição do recurso com fundamento em ilegalidade na respectiva interposição. II - Porém, ainda que assim se não entenda, afigura-se-nos que se não se verificavam os vícios invocados. Quanto ao vício de violação de lei por erro de facto e de direito. A recorrente considera que a sua propriedade está toda situada fora do «sistema lagunar». Em consequência, entende que, o facto de no Mapa Anexo no Plano de Ordenamento do Parque Natural da Ria Formosa aquela propriedade ter ficado abrangida pela delimitação da «zona de reserva natural» constitui violação do art° 2° n° 1 al. b) do Plano, o qual apenas prevê estabelecimento de «zonas de reserva natural» no «sistema lagunar» ela não podia ser integrada em nenhuma das zonas previstas para o referido sistema, designadamente a «zona de reserva natural». Por sua vez a entidade recorrida considera que se não verificam as invocadas discrepâncias entre o disposto no art° 2° n° 1 al. b) n° IV do Plano e o Mapa Anexo. Esta refere que: «O sistema lagunar não se circunscreve à zona lagunar. Ele abrange além do meio aquático, as zonas de sapal, as lagunas e os territórios adjacentes. Daí a terminologia adaptada no decreto regulamentar quando considera, não a zona lagunar - como a recorrente parece ter entendido - mas o sistema lagunar. …Na …, existem 3 (três) zonas, absolutamente interrelacionadas: sapal, zona das salinas e tejos, e a zona da península do Ancão. Assim, toda a herdade se circunscreve no denominado sistema lagunar, pois a reduzida zona de terra funciona, em relação ao sistema, como uma «almofada» envolvente de protecção. …Não foi por acaso que o legislador utilizou o termo abrangente «Sistema Lagunar». Aquele meio natural não respeita somente as zonas húmidas, antes englobando todas as zonas envolventes, as quais permitem, precisamente, preservar o sistema. A diminuta faixa de terra integrada na reserva natural …, situa-se precisamente no sistema lagunar. Da terminologia legal adoptada, decorre com nitidez que aquela reduzida área de terra, não se inscreve na orla terrestre, mas no sistema lagunar, que se destina a preservar». A …, integra-se toda ela no sistema lagunar. Porque este sistema se não reconduz simplesmente à zona lagunar, não era possível recorrer ao seu grafismo pormenorizado no mapa. » No art° 5° da petição do recurso, a recorrente invoca o seguinte: «Que a propriedade da recorrente está situada fora do sistema lagunar é algo que não oferece dúvidas e que a autoridade recorrida será a primeira a reconhecer, sem embargo de se aceitar que a área dos tejos e das salinas, devidamente assinalada no doc. 2 dentro do tracejado a encarnado, está dependente do sistema lagunar para cumprir os seus objectivos de produção». Do que vem invocado pela recorrente, que apenas aceita uma relação de dependência dos tejos e das salinas do «sistema lagunar e não a sua integração neste, parece-nos poder extrair-se que esta dá à expressão «sistema lagunar» utilizada pelo legislador na sua classificação, uma interpretação restritiva, que ela não tem, fazendo-a corresponder a «zona lagunar». Porém, estas integram realidades distintas. Pelos fundamentos invocados pela entidade recorrida, atrás referidos, resulta claro que o objectivo do legislador foi preservar todo o «sistema», como aliás vem dito, no preâmbulo do DL. n° 373/87, 4° parágrafo. Por esta razão os fundamentos aduzidos pela recorrente, os quais se nos afigura que apenas consideram a «zona lagunar», não têm a virtualidade de questionar a correcção dos pressupostos de facto tidos em conta pelo legislador, os quais se reportam a todo o sistema. Não havia, por isso, que aferir da existência de erro quanto aos referidos pressupostos. Quanto ao vício de desvio de poder. Como a recorrente reconhece, (cfr. artigo 59° da petição de recurso), a criação da reserva natural em causa não abrangeu só a sua propriedade. E, quanto à invocação de que foi criada uma única reserva natural da Ria Formosa, «fora do sistema lagunar», deverá ter-se presente que, como atrás se referiu, este (sistema lagunar) se não circunscreve à «zona lagunar» abrangendo além do meio aquático, as zonas de sapal, as lagunas e os territórios adjacentes. A classificação da propriedade da recorrente está sujeita à disciplina do DL n° 373/87 , de 9/12 e do Decreto Regulamentar n° 2/91 de 24/1 e resulta da aplicação de critérios de ciência. Pelo que, não havia lugar à verificação do invocado vício de desvio de poder. No que concerne às invocadas violações dos preceitos constitucionais, também estas se não verificam. Conforme se refere no sumário do Ac. de 18/3/2003-Proc. n° 731/2002: «O direito de propriedade constitucionalmente consagrado não beneficia de uma garantia em termos absolutos, havendo de conter-se dentro dos limites e nos termos definidos noutros lugares do texto da Constituição. O jus aedificandis não se apresenta à luz do texto constitucional, em especial do art° 62°, como parte integrante do direito fundamental da propriedade privada». «A aptidão construtiva dos solos urbanos e não urbanos não está desligada do que em matéria de planeamento e ordenamento está previsto na CRP». Cfr., no mesmo sentido, os Acs. 4/6/98-Proc. n° 35820, de 1/2/2001- Proc. n° 46825, de 14/10/2003-Proc. n° 424/2002, de 13/1/2005-Proc. n° 867/2002 e de 14/12/2005-Proc. n° 883/2003. Ora, nos termos do art° 66° da Constituição para assegurar o direito no ambiente incumbe ao Estado: criar e desenvolver reservas e parques naturais (al. c) promover o aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de renovação e a estabilidade ecológica (al. d). Face ao exposto, somos de parecer que o presente recurso deverá ser rejeitado por ilegalidade na sua interposição. Caso assim se não entenda, deverá o mesmo ser julgado improcedente”. Vêm os autos à conferência sem vistos. Com interesse para a decisão a proferir, dão-se como provados os seguintes factos: A recorrente é proprietária do prédio rústico denominado a “…” , ou “…”, localizado no sítio do …, freguesia de Almansil, descrito sob o n° 9729, a fls. 98 v.° do livro B-25 da Conservatória do Registo Predial de Loulé (cf. a certidão de fls. 257 e ss.). Esse prédio inclui-se dentro da área do Parque Natural da Ria Formosa, cujos limites se encontram definidos pelo Decreto-Lei n° 373/87 , de 9.12 e Decreto Regulamentar n° 2/91 de 24 de Janeiro; Essa área compreende, além deste, outros terrenos (petição, arts. 44° e 59º e 147º, e plantas de fls. 28, 29 e 30 e anexa ao DL n° 373/87 de 9/12). Vem suscitada quer pela entidade recorrida quer pelo Exmo. Magistrado do Mistério Público a irrecorribilidade do acto contenciosamente impugnado. É pelo conhecimento desta invocada excepção que se começa. Segundo a recorrente o acto de que recorre “é o acto administrativo definitivo e executório constante do Decreto Regulamentar n° 2/91 de 24/1 que no seu Mapa Anexo integra a … impondo especifica e individualizadamente à recorrente sacrifícios especiais ao seu direito de propriedade ao integrá-la no Parque Natural da Ria Formosa e sujeitando-a ao Plano de Ordenamento e Regulamento de tal Parque”. Todavia, segundo a entidade recorrida tal acto é contenciosamente irrecorrível porque “para além da já de si discutível questão de recorribilidade deste Decreto Regulamentar, a verdade é que este diploma procede tão somente à regulamentação da ate já definida pelo DL n° 373/87 , que criou o Parque Natural da Ria Formosa. Este Decreto regulamenta as situações já definidas por aquele diploma legal, constituindo, pois, um mero acto consequente daquele. E assim, o Decreto de que agora se recorre, não configura um acto definitivo e executório...” (arts. 2°, 3° e 4° da Resposta). Já o Exmo. Magistrado do Ministério Público se pronuncia no sentido da rejeição do recurso por não se estar na presença de um acto administrativo, pois que não resulta demonstrado que o Decreto Regulamentar e o seu Mapa Anexo ocultem uma definição autoritária de uma situação individual. Diga-se que face ao texto constitucional (art° 268° n° 4) os actos administrativos desde que sejam lesivos são contenciosamente sindicáveis, independentemente da forma onde sejam vertidos. A não ser assim, seria muito fácil à Administração praticar um acto administrativo e dando-lhe a roupagem de acto de outra natureza, extrai-lo do controle dos tribunais administrativos. É, pois, assente que os actos administrativos, desde que sejam lesivos, podem ser impugnados contenciosamente pelos seus destinatários. O que importa indagar é se no caso dos autos estamos na presença de um acto administrativo O conceito de acto administrativo está hoje vertido no art° 120° do Código do Procedimento Administrativo , considerando-se como tal “ as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta ”. Analisando-se este preceito apura-se que são os seguintes os elementos do acto administrativo: 1° - decisão; 2°- que a decisão seja da autoria de um órgão da Administração; 3° - que a decisão seja tomada ao abrigo de normas de direito público, normas de direito administrativo; 4° - que a decisão vise produzir efeitos jurídicos; 5° - que estes efeitos jurídico-administrativos se produzam numa situação individual e concreta. Na óptica do Ministério Público falta este último elemento no caso dos autos que não se está perante um acto administrativo. Sobre esta matéria pronuncia-se Freitas do Amaral nos seguintes termos: “...Este último elemento do conceito de acto administrativo tem em vista estabelecer a distinção entre actos administrativos, que têm conteúdo individual e concreto, e as normas jurídicas emanadas da Administração Pública, nomeadamente os regulamentos, que, como vimos já; têm conteúdo geral e abstracto ...Enquanto vários autores se contentam com a referência da noção de acto administrativo a um caso concreto, nós, pela nossa parte, preferimos reportar o acto administrativo à ideia de situação individual e concreta...E porquê? Para frisar, mais nitidamente, o contraste com os actos normativos - leis, regulamentos, etc... Se a norma jurídica se define como regra geral e abstracta, o acto administrativo deve definir-se como decisão individual e concreta. As características geral ou individual têm a ver, como se sabe, com os destinatários dos comandos jurídicos; pelo seu lado, as características abstracto ou concreto têm a ver com as situações da vida que os comandos jurídicos visam regular. Resumindo: as normas são comandos gerais e abstractos; os actos administrativos são comandos individuais e concretos. Por norma, o acto administrativo versa sobre uma situação individual e concreta: por isso, um (pretenso) acto administrativo que não contenha em si mesmo a individualização do destinatário a que se aplica e do caso sobre que versa não pode valer, perante a ordem jurídica, como acto administrativo... O Direito é uma ordem normativa que se dirige aos homens e que se destina a ter aplicação prática: por isso, entendemos que a referência, na definição de acto administrativo, à produção de efeitos jurídicos sobre uma situação individual é ainda mais importante e significativa do que a referência ao caso concreto...” (Curso de Direito Administrativo Vol. II, pág. 225 e ss. Ver, ainda, o mesmo autor in CPA, INA, pág. 102).). No caso dos autos, entende-se que, por não se tratar de uma situação individual, dado que não individualiza o seu destinatário, falta o último elemento exigido pelo art° 120° do CPA , para se estar na presença de um acto administrativo. Aliás, a recorrente, tendo em atenção o mesmo prédio impugnou contenciosamente o «acto administrativo que, quanto à recorrente, se encontra contido no Dec-Lei n° 373/87, de 9 de Dezembro de 1987, aprovado em Conselho de Ministros” diploma este que criou o Parque Natural da Ria Formosa, uma zona de protecção do Parque e aprovou um conjunto de regras a ele respeitantes e na perspectiva da recorrente, o acto nele contido ter-lhe-ia imposto “um regime concreto”, específico e “individualizante” de restrições sobre um terreno de sua propriedade, denominado “...” ou “... “, que ficou abrangido na área do referido Parque Natural». Em tal recurso a que coube o n° 25.749 (fls. 257 a 265) escreveu-se: “O presente recurso contencioso tem por objecto o “acto administrativo contido no Dec-Lei nº 373/87, de 9.12”, na medida em que impõe à recorrente um “regime individualizado” de restrições. Do conteúdo da petição de recurso resulta que a realidade que a recorrente toma como alvo é a inclusão da sua propriedade, denominada “...”, na área do Parque Natural da Ria Formosa, criado e delimitado por aquele diploma legal, e que teria vindo atingi-la de modo lesivo e à custa de diversas ilegalidades e inconstitucionalidades. Não se põe em dúvida a recorribilidade contenciosa dos actos materialmente administrativos que eventualmente se contenham dentro de diplomas com o valor formal de lei, possibilidade de há muito admitida pela Jurisprudência deste Supremo Tribunal e coberta pela garantia constitucional de impugnação de “quaisquer actos administrativos” lesivos de direitos ou interesses legítimos, “independentemente da respectiva forma” - art. 268°, n° 3 da C.R.P.. Não seria, por conseguinte, o facto de o alegado acto administrativo de localizar dentro de um diploma com a forma de Decreto-Lei que obstaria a que este Supremo Tribunal tomasse conhecimento do recurso. O que acontece é que, no caso presente, não se está perante um acto administrativo, no sentido material do conceito. O art° 120° do CPA , procurando absorver a componente nuclear das numerosas definições doutrinárias preexistentes, veio definir actos administrativos como “as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público, visem produzir efeitos numa situação individual e concreta”. Pelo diploma em causa é criado o Parque Natural da Ria Formosa, e aprovadas as regras por que o mesmo se haveria de reger. E igualmente constituída uma zona de protecção do Parque. Fixam-se os limites geográficos de um e outra, definindo-se, quer descritiva, quer graficamente, a respectiva linha de demarcação física. Estabelecem-se depois regras específicas no que respeita ao exercício de actividades no interior das zonas delimitadas, através de certas proibições e restrições. Introduzem-se normas a observar no licenciamento de projectos, prevê-se a possibilidade de expropriação de terrenos de particulares, institui-se o direito de preferência, em favor do Estado, nas alienações de imóveis dentro da área do Parque, define-se o regime organizativo do Parque, e finalmente, legisla-se em matéria de fiscalização e contra-ordenações. Todos estes comandos não se configuram como decisões da Administração visando a produção de efeitos jurídicos individuais. Antes se apresentam com uma moldura e uma vocação vincadamente normativa. Possuem as marcas da generalidade e da abstracção, não dando a conhecer os seus destinatários específicos, que são indeterminados, e resolvem-se na previsão hipotética de situações objectivas, não se esgotando numa única aplicação - ao contrário do que sucede com o acto administrativo, que é sempre uma decisão individual e concreta (vide, entre outros, os Acs. deste de 15.1.97 (Pleno), proc.° nº 20.308, 15.6.99, proc.° n° 44.163, e 10.10.01, proc.° nº 38.714). É certo que a delimitação geográfica dos terrenos compreendidos na área do Parque parece aproximar-se dessa natureza individual, por interferir mais directamente com a esfera patrimonial dos proprietários, como a recorrente, que vêem os seus terrenos nela incluídos. Mas esse será um aspecto meramente instrumental da ordem normativa que o diploma introduz, a ela adstrito e dela indissociável, sem possibilidade de ser autonomizado como acto administrativo encarado “a se”, e impugnável como os actos administrativos. Basta pensar no que seriam as consequências da anulação contenciosa se o recurso fosse de admitir. É seguro que o recurso contencioso não poderia tocar no que se pode considerar ser a feição dominante do diploma, indiscutivelmente normativa (legislativa e regulamentar). Essa anulação ater-se-ia então, aparentemente, ao acto de delimitação da área do Parque Natural, na medida em que absorveu a propriedade da recorrente. Simplesmente, a mesma iria afinal projectar os seus efeitos, não apenas sobre essa concreta incidência, mas igualmente sobre as prescrições normativas do diploma, na medida em que dela resultaria, então, um encurtamento da área criada pelo legislador, e que constituía o campo territorial de aplicação das normas por ele editadas, ameaçando a sobrevivência das opções nesse domínio tomadas. Nada impediria até que a este recurso outros se seguissem, cada qual com o mesmo desiderato de ver anulada pelo tribunal a inclusão de certo e determinado terreno, com a inevitável consequência de se desfigurar a reserva natural e em última análise de a inutilizar, destruindo por via ínvia a normação a ela atinente. Tal efeito só será concebível através dum contencioso de normas - nunca por intermédio do recurso contencioso de actos administrativos, que para tal se revela inadequado e inútil. O que vem comprovar que os traços de individualidade que é possível reconhecer no acto que decide a inclusão de certo terreno no Parque Natural não são suficientes para o qualificar como verdadeiro acto administrativo, de tal modo absorvente é a matriz normativa a que essa escolha está ordenada. Assim, em sintonia com anteriores decisões deste Supremo Tribunal acerca de matérias afins, como a delimitação de áreas de reserva ecológica (REN) e a impugnação dos PDMs (cf. os Acs. de 4.7.02, 28.5.02 e 30.1.03, resp. proc.°s n°s 46.273, 48.233 e 44.729) é de entender que este tipo de actos, não obstante o recorte de minúcia que por vezes envolvem, devem submeter-se ao tratamento dos actos normativos (legislativos e regulamentares), sendo, por isso, insusceptíveis de recurso contencioso - sem prejuízo da sua impugnação noutra sede, como através do processo de impugnação de normas”. (Ac. do STA de 2/7/2003). Concorda-se inteiramente com este acórdão cuja doutrina tem total aplicação ao caso dos autos. Em face do exposto, improcedendo as conclusões das alegações da recorrente das quais defende a recorribilidade do acto, acordam em rejeitar o presente recurso. Custas pela recorrente. Taxa de justiça: 600,00 euros. Procuradoria: 50%. Lisboa, 14 de Julho de 2008. - Américo Joaquim Pires Esteves (relator) - António Bento São Pedro - Fernanda Martins Xavier e Nunes .