0413/09 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Constitui acto administrativo revogatório de actos de concessão e processamento de abonos o envio ao interessado pelo chefe hierárquico do serviço responsável por aquele processamento de um ofício acompanhado de guias de reposição de quantias «abonadas a mais», com informação sobre a cominação legal respectiva (complementado com posterior informação sobre os motivos, de facto e de direito, que presidiam a tal reposição).

II- O despacho que ordena a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, dentro dos cinco anos posteriores ao seu recebimento, ao abrigo do art. 40º, nº 1 do DL nº 155/92, de 28 de Julho, não viola o art. 141º do Código do Procedimento Administrativo, atento o disposto no nº 3 do DL nº 155/92, de 28 de Julho, preceito de natureza interpretativa introduzido pelo art. 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30 de Dezembro.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA):

I. RELATÓRIO

O Ministro da Justiça (ER) recorre do acórdão proferido no Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS) que concedeu provimento ao recurso contencioso de anulação, ali interposto por A…, Juiz Desembargador da Relação do Porto [entretanto falecido mas tendo sido habilitados para seguir os ulteriores termos dos autos os seus herdeiros B…, C… e D…], do seu despacho de 22-12-1998 que indeferiu a sua reclamação contra a «ordem de reposição» de abonos de ajudas de custo e transporte.

Alegando a ER formulou as seguintes conclusões:

“a) O acórdão recorrido persistiu na omissão de pronúncia sobre a questão que o acórdão do S.T.A. de 2.2.2002 considerara indevidamente não resolvida;

b) E julga-se que tal questão deve ser decidida no sentido de que o despacho contenciosamente recorrido nos presentes autos, mesmo que eventualmente inválido, se tinha já consolidado como caso decidido;

c) De qualquer modo, face à regra constante do n° 3 do art. 40° do D.L. n° 155/92, introduzida pelo art. 77° da Lei n° 55-B/2004, com a natureza de preceito interpretativo - conforme decidido pelo Pleno da Secção de Contencioso Administrativo em acórdão de 5.6.2008, proferido em recurso para uniformização de jurisprudência - não se verificou essa alegada invalidade”.

O recorrente contencioso contra-alegou e disse em CONCLUSÃO:

“-1-AMPLIAÇÃO DO ÂMBITO DO RECURSO -

1ª Conclusão: Nem nos autos, nem no processo instrutor, consta qualquer acto administrativo da Senhora Directora Geral a decidir a ilicitude do pagamento das verbas em causa, nem qualquer acto a revogar os actos anteriores de autorização de pagamento das verbas referentes a ajudas de custo e transportes, e o douto Acórdão ao decidir a sua existência errou de Direito e decidiu em sentido contrário à matéria de facto assente;

2ª Conclusão: A carta de fls. 75 e 76 e a parte final da informação de fls. 77 a 80 demonstram que a Senhora Directora Geral não só não proferiu Despacho – acto administrativo – a decidir a reposição, como ela própria estava convencida que a Reposição não decorria de acto administrativo.

3ª Conclusão: Acresce que, face aos documentos existentes, está provado que o Recorrido não foi notificado nos termos do art. 114° n° 1 do CPA e do art.° 68° do CPA, de tais actos pois das notificações recebidas não constava nem o autor, nem da entidade para quem deveria recorrer. E a deficiência de notificação é equivalente à falta de notificação.

4ª Conclusão: Conforme resulta da matéria de facto assente o Recorrido não foi notificado dos despachos da Senhora Directora Geral que contivessem os elementos constantes do art° 68° do C.P.A, pelo que a existir qualquer acto não lhe era oponível porque era ineficaz.

5ª Conclusão: Quer as Guias de Reposição, quer a informação de que aquelas iriam ser emitidas, não se consubstanciam em actos administrativos decisórios e eficazes, antes para poderem ser emitidas os pressupõem, e sendo aqueles inexistentes cominam com nulidade as referidas “guias”.

6ª Conclusão: Tendo o recorrente decaído nos vícios do acto em recurso, referente quer à inexistência de acto a decidir a ilegalidade dos actos decisórios de autorização de pagamento, quer dos actos revogatórios daqueles porque nunca foram exarados pela Senhora Directora Geral e à inexistência da notificação de tais actos, requer-se o conhecimento destes vícios e a revogação do douto Acórdão na parte em que decidiu quer no sentido da sua existência, quer na respectiva notificação ao recorrido.

-II – DO RECURSO

7ª Conclusão: Não existiu acto administrativo prévio à emissão da “guia de reposição” que definisse a situação jurídica do Recorrido, nem existiu notificação nos termos definidos no art. 68° do CPA daquele acto, ou da “ardem de reposição”, imposto pelo art.° 268° da CRP.

8ª Conclusão: Os actos que constituem encargos só se tornam eficazes após a respectiva notificação, que tem que ser efectuada nos termos supra referidos (art. 144° n° 1 do CPA), dada a omissão e porque o Recorrido só tomou conhecimento dos elementos necessários após a notificação nos termos do art.° 100° e SS. do CPA do PROJECTO DA DECISÃO do acto recorrido, aquele acto de reposição não se consolidou na ordem jurídica. Assim,

9ª Conclusão: O acto que ordenou a emissão das Guias de Reposição e a notificação destas foi atempadamente recorrido para o Senhor Ministro da Justiça, que ao apropriar-se do mesmo e ao não o revogar ficou eivado dos mesmos vícios. Ora,

10ª Conclusão: O douto Acórdão não merece qualquer censura quando decide que o acto de pagamento de Ajudas de Custo ocorrido de 1992 a 1995, já não podia ser revogado em 1/8/97 data da emissão das guias, por força do disposto no art.° 141, n° 1 do CPA, anulando o acto impugnado por não ter revogado tal ordem.

11ª Conclusão: Para que exista obrigatoriedade de reposição é pressuposto que as verbas pagas fossem indevidas e decorrido um ano sobre a decisão que as considerou devidas, a revogação daquele acto viola o art.° 141.° do C.P.A (sendo acto ilegal), isto é, não pode destruir os efeitos produzidos pelo anterior acto; assim sendo, falha o pressuposto para a reposição de verbas, ou seja a sua designação ou qualificação como pagamento indevido. Assim,

12ª Conclusão: Ainda que tivesse sido aditado o n° 3 ao artigo 40° do DL 155/92 de 23 de Julho, o certo é que não podendo ser revogado o acto que considerou serem devidas as verbas por força do disposto no art.° 141° do CPA, falha o pressuposto para a reposição de verbas, pois que só existirá obrigação de reposição quando forem “indevidas”.

A Digna Procuradora Geral-Adjunta, neste Supremo Tribunal Administrativo, emitiu o seguinte Parecer:

“1. O presente recurso jurisdicional vem interposto do acórdão do TCA Sul que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto do acto do Senhor Ministro da Justiça, de 98.12.22, que indeferiu a impugnação graciosa do ora recorrido contra a ordem de reposição de abonos de ajudas de custo e transporte.

2.1. Começa a entidade recorrente por alegar a nulidade do acórdão, invocando ter o mesmo voltado a incorrer na mesma omissão de pronúncia do acórdão anterior, revogado pelo STA.

A este propósito invoca a entidade recorrente que continua por decidir a questão de saber se se verificou a consolidação na ordem jurídica da decisão de reposição, ou seja, se se consolidou o despacho ministerial de 22.12.1998 de que foi interposto o recurso contencioso de anulação.

Vejamos.

Atentas as conclusões da alegação de recurso contencioso, de fls. 127 a 129, a questão que sobre esta matéria se impunha conhecer era a de saber se se havia ou não consolidado na ordem jurídica a ordem de reposição da Senhora Directora-Geral do Gabinete de Gestão Financeira do Ministério da Justiça, constante do ofício n° 13176, de 97.08.01, já não o despacho ministerial posterior de 98.12.22, objecto do recurso contencioso.

Ora, é certo ter o acórdão conhecido dessa questão.

Aderindo ao parecer do Ministério Público, refere o acórdão a esse propósito:

“(…) é nosso entendimento que o teor do ofício de fls. 29 consubstancia um verdadeiro acto administrativo - a ordenar o reposicionamento da verba de Esc. 702.764$00 - revogatório, portanto, de anteriores actos de processamento.

Mas este entendimento assentou numa interpretação de natureza jurídico-administrativa, feita só após análise dos elementos instrutórios, dos quais não constava uma ordem de reposicionamento anterior de que aquele ofício fosse um mero instrumento. O mesmo posicionamento não era exigível ao administrado, situado fora do âmbito do contencioso administrativo; aliás, a própria autora do acto não considerou o teor daquele ofício como verdadeiro acto administrativo, na medida em que na carta de fls. 75 e 76 (ponto 2) e na informação de fls. 77 a 80 (ponto II) fez constar muito claramente o seguinte: “a reposição em questão decorre de uma imposição legal, não de uma conduta voluntária de um órgão da administração que, através de um acto administrativo tenha em vista, num caso concreto, a produção de efeitos jurídicos”. Acresce que o teor do ofício de 97.09.10 (constante do processo instrutor), ao qual se refere a autoridade recorrida na sua exposição de fls. 150 a 154, à partida está excluído da hipótese de ser considerado notificação de acto administrativo.

Constitui entendimento seguido na jurisprudência do STA - vertido no acórdão do T. Pleno de 97.11.26, no proc. n° 36927- o de que são elementos essenciais da notificação, sem o que esta não poderá ser efectuada: a indicação do autor do acto, bem como do sentido e da data da decisão (cfr. art° 68° do CPA).

Acontece que nesse ofício não se encontra identificado o acto administrativo em que se traduz a ordem de reposição, através da indicação do seu autor e da respectiva data em que foi proferido, o que obsta a que se considere efectuada, por essa via, a notificação.

E, por ser assim, considerando que nem a comunicação efectuada através do ofício de fls. 29, nem qualquer outra constante dos autos, deu a conhecer ao Recorrente, de forma inequívoca, um acto administrativo que lhe pudesse ser oponível a ordenar a reposição da verba em causa, há que concluir que tal ordem de execução não se consolidou na ordem jurídica, pelo que improcede esta questão”.

Como decorre desta transcrição, não há dúvida de que o acórdão conheceu da questão em causa, pelo que improcede a alegação de recurso no que concerne a esta parte.

2.2. Defende a entidade recorrente na alínea b) das conclusões da alegação que essa questão deve ser decidida no sentido de que o despacho contenciosamente recorrido, mesmo que eventualmente inválido, se tinha consolidado na ordem jurídica.

Cremos que só por confusão terá a entidade recorrente, a propósito desta matéria, pretendido defender a consolidação na ordem jurídica do próprio acto recorrido, já que nas conclusões da alegação de recurso contencioso o que defendeu, em consonância com o parecer de que se apropriou o acto recorrido, foi que acto consolidado era a decisão de reposição.

De qualquer modo, no que respeita a esta última decisão, entendemos que a mesma não se chegou a consolidar na ordem jurídica, na linha da posição já assumida nos pareceres da nossa autoria, de fls. 141 a 145 e de fls. 156 e 157.

2.3. Defende, ainda, a entidade recorrente, na alínea e) das conclusões da alegação que não se verificou a alegada ilegalidade, face à regra constante do n° 3 do art° 40° do DL n° 155/92, introduzida pelo art° 77° da Lei n° 55-B/2004, com a natureza de preceito interpretativo.

Em nosso entender é irrelevante, neste caso específico, esta nova redacção do art° 40º, n° 3, do DL n° 155/92, de 28.07.

É que o próprio acto impugnado, ao apropriar-se da fundamentação do parecer sobre o qual foi proferido, na medida em que com ele concordou, reconheceu que a decisão de reposição sofria de ilegalidade por ofender casos resolvidos administrativos, já que os actos de processamento das ajudas de custo se haviam firmado na ordem jurídica por falta de impugnação ou de revogação tempestivas. E só entendeu que a decisão de reposição se deveria manter pelo facto de a mesma decisão se haver igualmente consolidado na ordem jurídica por falta de impugnação ou de revogação atempadas.

Sendo assim, atenta a fundamentação do acto recorrido, as citadas alterações nenhuma influência têm na solução do presente caso.

Nestes termos, falece também a alegação ora em análise.

3. Em razão do exposto deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional, mantendo-se anulado o acto contenciosamente recorrido e ficando, assim, prejudicada a apreciação da ampliação do âmbito do recurso”.

Foram colhidos os vistos da lei.

II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. DE FACTO

O acórdão recorrido seleccionou a seguinte Matéria de Facto:

A) Em 22-07-97, o recorrente foi informado pela Directora-Geral do Gabinete de Gestão Financeira (G.G.F.) de que, na sequência da detecção de divergências entre os boletins apresentados e as distâncias quilométricas a percorrer, o Gabinete iria «proceder à passagem de guias de reposição ou compensação,...relativamente às ajudas de custo e transportes dos últimos cinco anos. (cfr. doc. de fls. 26 dos autos).

B) Em 01-08-97, com o ofício da GGF nº 13176, foram enviados ao recorrente as guias de reposição das ajudas de custo e despesas de transporte «abonados a mais», nos boletins de itinerários de 1992 a 1995 (cfr. doc. n° 3, de fls. 29).

C) O recorrente dirigiu à Directora-Geral do GGF o pedido de informação do despacho que determinara a reposição. (Doc. fls. 27).

D) A Directora-Geral do GGF informou o recorrente que a reposição resultava da recontagem das distâncias quilométricas percorridas pelo recorrente entre Angra do Heroísmo e Praia da Vitória, em face do disposto no art. 14° do DL nº 519-M/79, de 28-12 (periferia a periferia).

E) Em matéria de despacho que determinou a reposição, informa-se igualmente que a mesma decorre de imperativo legal (n° 1 do art. 1° do DL nº 324/80, de 25-08) e não de um acto discricionário da administração. (Doc. de fls. 28).

F) O Recorrente dirigiu ao Ministro da Justiça, em 08-08-98, um requerimento contestando a «ordem» emanada do GGF, por:

- não lhe ter sido dado conhecimento do despacho que determinara a reposição;

- não ter sido esclarecido do critério que fora seguido para apuramento da importância a repor;

- só por decisão do órgão competente da Administração poder ser ordenada a reposição exigida. (Doc. fls. 22-25).

G) A Auditoria Jurídica do Ministério da Justiça, no seu parecer de fls. 11 e ss, concluiu que:

1- Cada acto de processamento de ajudas de custo e despesas de transporte constitui um verdadeiro acto administrativo. No caso sub judice esses processamentos ocorreram entre 1992 e 1995.

2- Esses actos consolidaram-se na ordem jurídica como «casos decididos» ou «casos resolvidos», por não terem sido objecto de atempada impugnação nem de revogação tempestiva.

3- Por seu turno o acto administrativo praticado pela Directora-Geral do Gabinete de Gestão Financeira, embora originariamente ferido de invalidade, também se consolidou na ordem jurídica, visto que não foi igualmente atacado pelo destinatário, nem objecto de atempada revogação anulatória.

4- O interessado terá que repor, nos termos da lei, as quantias indevidamente recebidas e cuja obrigatoriedade ainda não prescreveu (art. 1° do DL n° 155/92, de 28-07) por se opor a uma hipotética revogação do acto baseado em inconveniência ou inoportunidade para o interesse público o disposto na alínea a), do n° 1 do art. 140° do CPA.

H) Ouvido sobre este parecer, nos termos do art. 100° e 101º do CPA, o recorrente pronunciou-se nos termos da resposta, que juntou como o documento n° 2 (l).

I) Sobre o requerimento a solicitar a revisão da reposição ou compensação relativo a ajudas de custo e transporte recebido por deslocações em serviço, entre Angra do Heroísmo e Vila Praia da Vitória, o Sr. Ministro proferiu decisão final, que é do seguinte teor:

«Concordo com o parecer do senhor Auditor e, ouvido que foi o interessado, indefiro o pedido. 22-12-98. (a) E…» (cfr. doc. de fls. 8).

II.2. DO DIREITO

O recurso contencioso apreciado no acórdão recorrido visava a anulação do Despacho do Ministro da Justiça que, não tendo dado provimento ao recurso gracioso em que se afrontava o acto da Directora-Geral do Gabinete de Gestão Financeira (DGGGF), manteve esse acto que ordenava a reposição de quantias (no montante de 702.764$00) pagas ao recorrente a título de ajudas de custo referentes aos anos de 1992 a 1995.

O acórdão recorrido, a propósito e para o que aqui interessa, emitiu duas pronúncias:

- uma que desatendeu a questão prévia suscitada pela Administração em que se defendia que se havia consolidado na ordem jurídica como caso resolvido ou decidido a referida decisão da DGGGF, pois que, tendo esta sido emitida em Agosto de 1997 o interessado apenas dela reagiu em Junho de 1998 através do referido recurso gracioso; e

- uma outra pela qual se decidiu ser ilegal a aludida ordem de reposição pois que, respeitando as ajudas de custo a 1992-1995, e como a ordem de devolução era datada de 1-08-1997, a mesma incorreu em ilegal revogação por ter sido proferida para além do prazo de revogação de actos administrativos inválidos, em violação do artº 141º, nº 1, do CPA.

II.2. 1. A entidade recorrente começa por invocar que o acórdão recorrido incorreu em omissão de pronúncia.

Traduzir-se-ia tal omissão na circunstância de o despacho contenciosamente impugnado nos presentes autos se haver já consolidado como caso decidido, questão sobre a qual o acórdão não se terá pronunciado.

Vejamos:

Tal como vem alegada não assiste qualquer fundamento à invocação desta questão a qual, de resto, até encerra, com o devido respeito, algum contra-senso: se o acto contenciosamente impugnado se considera consolidado como caso decidido (e não se tratando de acto nulo – aspecto não invocado –, pois que dada a possibilidade da sua impugnação a todo o tempo seria insusceptível de consolidação), então lógico seria que fosse invocada a caducidade da impugnação contenciosa por intempestividade.

Mas, para além disso, e tal como também refere a Digna Magistrada do Ministério Público, o acórdão recorrido não incorreu em omissão de pronúncia pela simples razão de que, como se alcança de fls. 5 e 6 (fls. 279/280), julgou a questão que lhe foi colocada pela Administração no recurso contencioso, a qual se prendia com a alegada consolidação na ordem jurídica, não do acto contenciosamente impugnado, mas sim do acto primário da ordem de reposição das referidas importâncias, ordem essa (da autoria da DGGGF) que o posterior acto (do Ministro) contenciosamente impugnado manteve.

Improcede, assim, o primeiro fundamento do recurso.

II.2. 2. Como se viu, o acórdão recorrido concluiu pela ilegalidade da aludida ordem de reposição por ter sido proferida para além do prazo de revogação de actos administrativos inválidos, o que vem impugnado pela entidade recorrente.

II.2. 2.1. Porque o recorrente contencioso, ora recorrido, na sua contra-alegação, invoca questão que, a proceder, pode prejudicar o conhecimento do enunciado fundamento do recurso, dela se passa a conhecer, até porque o seu esclarecimento fará luz sobre o objecto da impugnação jurisdicional deduzida pela Administração.

Com apelo ao artº 684º-A do CPC o recorrente contencioso invoca em resumo:

- nem nos autos, nem no processo instrutor, consta qualquer acto administrativo da DGGGF que tenha decidido pela ilicitude do pagamento das verbas referentes a ajudas de custo e transportes em causa, como também não existe qualquer acto a revogar os actos anteriores de autorização desse pagamento, pelo que o Acórdão, quando a respeito da (in)existência da sua notificação se pronunciou no sentido de que a mesma existiu, incorreu em erro porque decidiu em sentido contrário à matéria de facto assente;

- nada nos autos comprova que foi proferido acto administrativo a decidir a reposição nem que o interessado dele foi notificado nos termos legais, pois que das notificações recebidas não constava nem o autor, nem a entidade para quem deveria recorrer,

- pelo que, a existir qualquer acto, o mesmo não lhe era oponível,

- as guias de reposição (bem como a anterior informação de que iriam ser emitidas) não consubstanciam actos administrativos decisórios e eficazes, pois que para poderem ser emitidas pressupunham esses actos, e sendo aqueles inexistentes cominam com nulidade as referidas “guias”.

- Dado o exposto, pese embora a emergência do n° 3 Aditado pelo art. 77° da Lei n° 55-B/2004. do artigo 40° do DL 155/92 de 23 de Julho, como não podia ser revogado ao abrigo do disposto no art.° 141° do CPA o acto que considerou serem devidas as verbas, falha o pressuposto para a sua reposição, pois que só existiria obrigação de reposição se fossem “indevidas”.

Vejamos então.

II.2. 2.1.1. Importa que se comece por convocar os seguintes elementos de ordem factual que resultam dos autos.

Ao recorrente contencioso foram abonadas quantias no montante de 702.764$00 pagas a título de ajudas de custo e transporte referentes aos anos de 1992 a 1995.

Em 22-07-97, o recorrente foi informado pela Directora-Geral do Gabinete de Gestão Financeira de que, na sequência da detecção de divergências entre os boletins apresentados e as distâncias quilométricas a percorrer, o Gabinete iria «proceder à passagem de guias de reposição ou compensação,...relativamente às ajudas de custo e transportes dos últimos cinco anos» (cf. ofício de fls. 26 dos autos e ponto A. dos FACTOS).

Tendo o interessado solicitado informação sobre o “teor do Despacho que determinou a Reposição em causa, visto desconhecer completamente o assunto” (pedido documentado a fls. 27 dos autos-cf. ponto C dos Factos), a 1-08-97, foi-lhe remetido um ofício da autoria da Directora-Geral do GGF (n° 13176), acompanhado de guias de reposição das ajudas de custo e despesas de transporte «abonados a mais» nos boletins de itinerários de 1992 a 1995, e com informação sobre a cominação legal respectiva (cf. ponto B dos FACTOS e ofício de fls. 29, da autoria da mesma Directora-Geral, e ainda ofício da mesma entidade de 10-09-97 documentado a fls. 28).

Nesse ofício de 10-09-97, a mesma Directora-Geral do GGF informou o recorrente que a reposição resultava da recontagem das distâncias quilométricas percorridas pelo recorrente entre Angra do Heroísmo e Praia da Vitória, em face do disposto no art. 14° O qual, sob a epígrafe Contagem de distâncias, estabelece que, “As distâncias previstas neste diploma serão contadas a partir do ponto da periferia mais próximo do local de destino, salvo se o funcionário demonstrar que por outra via é menor a distância total a percorrer desde a sede do serviço ou da casa da sua residência, se esta se situar na mesma localidade, e da sua utilização resultar interesse para o serviço”. do DL n° 519-M/79, de 28-12 (periferia a periferia).

II.2. 2.1.2. Do que se deixa exposto, pode concluir-se sem esforço que, no departamento administrativo competente (Gabinete de Gestão Financeira do Ministério da Justiça) e sob a supervisão do respectivo chefe hierárquico (Directora-Geral), foram processados ao magistrado interessado abonos relativos a ajudas de custo e transporte relativos aos anos de 1992 a 1995 pelas deslocações em serviço.

Mais tarde, no mesmo serviço e sob a responsabilidade do seu chefe hierárquico, foi detectada uma divergências entre os boletins itinerários apresentados (e respectivo processamento de abonos) e as distâncias quilométricas que deviam relevar, pelo que se desencadeou o procedimento necessário à reposição/compensação relativamente às ajudas de custo e transportes dos últimos cinco anos, do que o interessado foi informado.

Tendo o interessado, e ora recorrido, solicitado informação sobre o teor do Despacho que determinou a referida reposição, a Directora Geral enviou-lhe as guias de reposição das importâncias «abonados a mais» (àquele título), nos boletins de itinerários de 1992 a 1995, com a informação prestada que a reposição resultava da recontagem das distâncias quilométricas percorridas pelo recorrente entre Angra do Heroísmo e Praia da Vitória, e face ao que dispõe o citado art. 14° do DL n° 519-M/79.

II.2. 2.1.3. Refira-se agora que os actos de processamento a que respeitavam as referidas ajudas de custo pagas ao recorrente contencioso, como se refere no acórdão recorrido, constituíram verdadeiros actos administrativos da competência do GGF, como decisões de órgão da Administração que ao abrigo de normas de direito público visaram produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, concretamente definindo uma certa situação funcional/remuneratória traduzida na concessão do direito ao recebimento daqueles abonos (cf. artº 120º do CPA).

Efectivamente, segundo o art. 1° do DL n° 104/80, de 10-05, “O Gabinete de Gestão Financeira do Ministério da Justiça é um órgão de apoio do mesmo Ministério em matéria de administração financeira das receitas do Cofre Geral dos Tribunais e do Cofre dos Conservadores e Notários e Funcionários de Justiça”. Por seu lado, segundo a alínea a) do art. 2° do mesmo diploma legal, são atribuições do Gabinete, “Arrecadar e administrar as receitas do Cofre Geral dos Tribunais e do Cofre dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça”.

Donde, os referidos actos, respeitantes a movimento de verbas do Cofre Geral dos Tribunais, foram praticados pelos serviços com competência para esse fim, integrados no Gabinete de Gestão Financeira do Ministério da Justiça, órgão esse dependente do Ministério da justiça.

II.2. 2.1.4. Só que, como se alcança do probatório (referidos pontos A a E), a aludida situação funcional/remuneratória do recorrente contencioso foi posteriormente definida de modo diferente pela mesma entidade. Concretamente:

(i) - depois de, a 22.07.97, haver informado o recorrente contencioso que havia sido cometido um erro/ilegalidade relacionado com divergência entre os boletins apresentados e as distâncias quilométricas a percorrer, razão por que o Gabinete iria proceder à passagem de guias de reposição ou compensação, relativamente às ajudas de custo e transportes dos últimos cinco anos (ponto A),

(ii) - a 1.08.97 enviou-lhe a guia de reposição das ajudas de custo e despesas de transporte «abonados a mais», nos boletins de itinerários de 1992 a 1995 (no montante de 702 764$00).

Assim, o interessado, como se depreende do teor do ofício da Directora-Geral a que se refere o ponto referido B, foi destinatário de uma vera ordem de reposição, acompanhada de guia de reposição, “para que [a referida quantia] seja depositada na conta nº… no prazo de 30 dias, conforme o disposto no nº 3 do artº 8º do Decreto-Lei nº 324/80, findo o qual, se poderá proceder ao determinado no nº 2(O qual prescreve que, “No caso de o pagamento não ser efectuado no prazo referido no número 3 do artigo 8.º, as guias serão convertidas em receita virtual para cobrança voluntária ou coerciva, nos termos do artigo 28.º e sua alínea b) do Código de Processo das Contribuições e Impostos”. ) do artº 9º do referido Decreto-Lei”.

E, a solicitação sua, a Directora-Geral do GGF informou o interessado que a reposição resultava da recontagem das distâncias quilométricas percorridas por si entre Angra do Heroísmo e Praia da Vitória, atento o disposto no aludido art. 14° do DL n° 519-M/79, mais informando que a mesma decorria de imperativo legal (n° 1 do art. 1° O qual refere que, “A reposição de dinheiros públicos indevidamente ou a mais recebidos pode efectivar-se por compensação, por dedução em folha ou por pagamento através de guia”. do DL n° 324/80, de 25-08) e não de um acto discricionário da administração (cf. pontos D e E). Isto é, que ao assim proceder agia no âmbito de poderes vinculados.

II.2. 2.1.5. Ora, constitui revogação “o acto administrativo que tem por objecto destruir ou fazer cessar os efeitos de outro acto administrativo anterior praticado pelo mesmo órgão ou por um seu delegado ou subalterno" In Marcelo Caetano - Manual de Direito Administrativo, a pág. 532.

Cf. Sérvulo Correia, in, Noções de Direito Administrativo, a pág. 471 e definição unívoca nesse sentido pela jurisprudência., considerando-se implícita a revogação quando, sem o dizer expressamente, a Administração praticou acto posterior de conteúdo e sentido diferente ao do primeiro.

No caso, perante uma primária definição da situação remuneratória do recorrente, nos termos já referidos (relativamente aos abonos referentes a 1992-1995, e materializada nos respectivos actos de processamento), sucedeu uma posterior (secundária) definição da mesma situação em sentido oposto (ordem de reposição de 1.08.97, complementada a 10.09.97 com a informação sobre o seu enquadramento normativo).

Face a tudo o que se deixa exposto, e perante a enunciada ordem de factos, não tem qualquer fundamento a pretensão do interessado de “que se não pôde aperceber da prática de um acto administrativo”. Na verdade, a uma primeira sorte de acto(s) administrativo(s) a conceder os referidos abonos sucedeu-se um posterior acto (expresso) revogatório da sua concessão, do que tudo foi notificado, assim se cumprindo o legalmente prescrito a propósito (artº 68º do CPA).

Efectivamente, como se afirma no acórdão recorrido, e com o que se concorda, o próprio recorrente contencioso, pelo menos quando foi notificado nos termos do art. 100° e 101° do CPA, para se pronunciar sobre o sentido provável da decisão a proferir, denota (e afirma) o conhecimento das referidas comunicações da Directora-Geral, assim se podendo aperceber, perfeitamente, da prática dos aludidos actos administrativos, particularmente do acto revogatório da concessão dos abonos, bem como dos fundamentos que lhe presidiram.

Concretamente, estão perfeitamente recortados:

- a autoria (Directora-Geral),

- a decisão (ordem de reposição de abonos) e

- o conteúdo da fundamentação (i. de facto - recontagem das referidas distâncias decorrente de erro anterior, e ii. de direito – embora insuficiente na 1ª comunicação foi complementado com posterior informação) do acto administrativo revogatório, por ilegalidade (traduzida no aludido erro de contagem quilométrica com incidência no montante dos abonos devidos), do anterior processamento dos abonos.

Embora seja certo que não foi o interessado advertido sobre qual o órgão da Administração perante quem poderia impugnar o acto (nº 1-c. do citado artº 68º), tal não o impediu de o levar a efeito (ponto F. dos Factos), o que torna irrelevante tal omissão.

Por tudo o exposto deve improceder o enunciado fundamento da pedida ampliação do âmbito do recurso ao abrigo do disposto no artº 684-A do CPC.

II.2. 3. Tendo presente o que se deixou enunciado, importa agora recordar que o acórdão recorrido, ponderando que a ordem de reposição (mantida pelo acto impugnado), datada de 01-08-97, porque era referente a ajudas de custo processadas nos anos de 1992 a 1995, concluiu que a mesma foi emitida após ter decorrido o prazo para a revogação dos actos administrativos inválidos, a que se refere o art. 141°, 1, do CPA, pelo que ocorria vício de violação de lei, e, com tal fundamento, anulou o acto impugnado.

No entanto, a entidade recorrente não se conforma com tal pronúncia do acórdão, pois que, e em síntese, face à regra constante do n° 3 do art. 40° do D.L. n° 155/92, introduzida pelo art. 77° da Lei n° 55-B/2004, com a natureza de preceito interpretativo, não se verificou essa alegada invalidade.

Vejamos.

Recorde-se que a jurisprudência do STA, em subsecção, vinha expendendo, que "o prazo prescricional de 5 anos previsto no artº 40º do Dec. Lei 155/92, de 28 de Julho, para obrigatoriedade de reposição de verbas pagas pelo Estado, reporta-se à exigibilidade de crédito existente e não à prévia definição jurídica de obrigação de repor, e não interfere, por conseguinte, com a regra geral de revogabilidade dos actos administrativos constitutivos de direitos". (in acórdão de 22.MAR.96 - Rec. 030163), ou, como se expendeu, entre outros, no acórdão de 17.MAR.98 - Rec 036194 - "o regime do D.L. 155/92 diz respeito a dinheiros públicos quando pagos a mais ou indevidamente por erro de processamento, não abrangendo assim a matéria das decisões administrativas relativas ao estatuto remuneratório dos funcionários e agentes que tenham definido a respectiva situação". No entanto, outra jurisprudência do STA foi prolatada em sentido diferente. Vejam-se a propósito, v.g., os acórdãos de 22.NOV.94 e 14.MAI.96, respectivamente nos Recs. 033318 e 039403. Refira-se ainda que, sobre a matéria, também doutrina emitida pelo C.C. da P.G.R. (cf. parecer 20/96, de 15.OUT.96, publicado no D.R. II Série nº 258, de 7.NOV.96, e pág. 15.512 e seg) propendia no sentido inicialmente referido.

O Pleno da Secção aderiu à posição que se deixou referida em 1º lugar, orientação jurisprudencial que se pode ver expressa, entre outras, nos acórdãos de 17.DEZ.97 (Rec. 040416), 20.JAN.96 (Rec. 039392) e de 20.ABR.98 (rec. 040276).

No entanto, como se afirma e historia no acórdão de 05-06-2008 (proc. 01212/06), do STA, tirado em recurso para uniformização de jurisprudência, a referida orientação jurisprudencial, bem como a tarefa de interpretação legal em que ancorou, veio a ser posta em causa com a alteração da redacção do citado art. 40º do DL nº 155/92, razão por que a aludida orientação jurisprudencial foi ali reponderada face à emergência desse novo elemento de ordem legal, que não esteve presente na elaboração das decisões anteriores, em ordem a saber se o mesmo é compatível com a dita orientação jurisprudencial, ou se, ao invés, ele determinaria uma nova composição da questão jurídica vertente e do juízo decisório a empreender.

Vejamos o essencial do respectivo discurso argumentativo.

«O art. 40º do DL nº 155/92, de 28 de Julho, na sua redacção original, dispunha:

Prescrição

1- A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento.

2- O decurso do prazo a que se refere o número anterior interrompe-se ou suspende-se por acção das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição.

O art. 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30 de Dezembro (Orçamento do Estado para 2005), que entrou em vigor a 1 de Janeiro de 2005, deu nova redacção a este preceito, introduzindo-lhe um nº 3, de natureza interpretativa, nos seguintes termos:

Regime da administração financeira do Estado

O artigo 40º do Decreto-Lei nº 155/92, de 28 de Julho, passa a ter a seguinte redacção, tendo o nº 3 ora introduzido natureza interpretativa:

«Artigo 40º

1-

2-

3- O disposto no nº 1 não é prejudicado pelo estatuído pelo artigo 141º do diploma aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de Novembro.»

A este nº 3 foi atribuída, pela própria Lei que o introduziu, “natureza interpretativa”, tratando-se pois de uma interpretação autêntica, do próprio legislador, que vem, por esta forma, fixar vinculativamente o alcance que, ab initio, deve ser atribuído ao preceito interpretado.

Como é sabido, a norma interpretativa integra-se na norma interpretada, retroagindo os seus efeitos ao início da vigência desta (art. 13º, nº 1 do C.Civil), ou seja, “retroage os seus efeitos até à data da entrada em vigor da antiga lei, tudo ocorrendo como se tivesse sido publicada na data em que o foi a lei interpretada” (Pires de Lima e Antunes Varela, Código Civil Anotado, 2ª Edição, anotação ao art. 13º).

E não se vê que outro alcance ou sentido normativo possa ter este nº 3, introduzido pela Lei nº 55-B/2004, a não ser o de que a previsão legal do nº 1 – de que a obrigatoriedade de reposição nos cofres do Estado das quantias indevidamente recebidas só prescreve 5 anos após o seu recebimento – não é prejudicada ou condicionada pelo regime de revogação dos actos administrativos inválidos fixado no art. 141º do CPA (neste sentido, pode ver-se o Ac. da 2ª Subsecção do STA, de 30.10.2007 – Rec. 86/07)».

Não se vê razão para divergir da enunciada doutrina, sendo que o recorrente, com o devido respeito, também não enuncia motivos que convençam da bondade da sua posição, pois que, essencialmente, pugna pelo reconhecimento de que os autos não evidenciam a prática pela Directora-Geral de qualquer acto a revogar os actos anteriores de autorização de pagamento das verbas referentes a ajudas de custo e transportes, devendo continuar a aplicar-se o disposto no artº 141º do CPA. Tudo matérias a que já antes se deu resposta.

Assim, transpondo a enunciada doutrina para o caso vertente, e contrariamente ao que foi decidido pelo acórdão recorrido, como sobre processamento dos abonos foi emitida a ordem de reposição, da autoria da DGGGF (mantida pelo despacho impugnado), quando ainda não haviam decorrido cinco anos (com a ressalva que irá fazer-se), subsiste a obrigatoriedade de reposição das quantias «recebidas a mais», pelo que não foi violado o art. 141º do CPA, assim procedendo a alegação da entidade recorrente.

A aludida ressalva prende-se com a circunstância de nem sobre todos os abonos processados, à data do acto de 1.8.97, ainda não haver decorrido o referido prazo de 5 anos (documentam-se nesse sentido, de fls. 35 a 38 dos autos, abonos cujas autorizações de processamento se verificaram a 6.05.92, 1.06.92 e 7.07.92), razão porque, quanto a eles, não vale, naturalmente, a obrigatoriedade de reposição nos cofres do Estado das respectivas quantias.

Com o âmbito referido deve concluir-se que o acto impugnado violou o disposto no artº 141º do CPA.

III. DECISÃO

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em julgar parcialmente procedente o recurso jurisdicional,

- revogando-se em conformidade o acórdão recorrido, e

- concedendo parcial provimento ao recurso contencioso.

Sem custas.

Lisboa, 17 de Março de 2010. - João Manuel Belchior (relator) - António Bento São Pedro - Edmundo António Vasco Moscoso.