- I -
Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção:A..., .., ..., ..., .., ..., ... e ... recorrem contenciosamente do despacho conjunto do MINISTRO DA AGRICULTURA, DESENVOLVIMENTO RURAL E DAS PESCAS e do SECRETÁRIO DE ESTADO DO TESOURO E FINANÇAS, alegadamente de 14.3.01, que fixou a indemnização definitiva a atribuir aos recorrentes, em consequência de expropriação no âmbito da reforma agrária.
Para os recorrentes, esse despacho é em parte ilegal, na medida em que não levou em consideração, para o apuramento da indemnização, os seguintes bens e valores: o correspondente ao rendimento de 232,6250 ha de terra de regadio de arroz existente no prédio Vale de ... à data da sua ocupação; o preço de 18.470 arrobas de cortiça produzida na Herdade...; o de cerca de 12.000 arrobas de cortiça produzida no prédio ...; e ainda o valor referente a 17.965 pintos para abate existentes num aviário.
Além disso, o acto recorrido enfermaria ainda de falta de fundamentação.
Respondeu o Ministro recorrido, levantando questões prévias, defendendo a legalidade do acto e pedindo que ao recurso fosse negado provimento.
Houve alegações e contra-alegações.
Na sua alegação, os recorrentes formularam as seguintes conclusões:
“PRIMEIRA: Os pais dos recorrentes constituíram cerca do ano de 1938 uma albufeira com o fim único de irrigar terras suas, conforme aliás consta do alvará de concessão (doc. nº 1).
SEGUNDA: Sempre o seu pai e depois os recorrentes executaram culturas de regadio, o que era do conhecimento público e também dos organismos e empresas públicas ligadas à agricultura – nomeadamente Junta de Colonização Interna e EPAC.
TERCEIRA: Esta situação, face à finalidade da construção da albufeira, ao conhecimento geral na região, ao conhecimento dos organismos ligados à agricultura, era um facto notório, segundo os Professores Pires de Lima e Antunes Varela – C.C. Anot. 1. Vol. pgs. 239 e Prof. Manuel de Andrade, considerando-se como tal «tanto aquilo que é geralmente sabido, como aquilo que é de per si evidente. Logo, é dispensável a produção de melhor prova.
Quarta : Prova esta que, aliás, foi feita, prova documental complementada com prova testemunhal mediante inquirição de testemunhas que à data eram representantes de entidades directamente ligadas à agricultura – Junta de Colonização Interna e EPAC – Empresa Pública de Abastecimento de Cereais. Foram ainda inquiridas testemunhas que eram agricultores na região onde se situa o prédio Vale de ..., que manifestaram total conhecimento da situação.
Quinta ; A prova produzida no seu conjunto é plenamente eficaz e admitida pela lei em vigor, nomeadamente, a prova testemunhal. Isto, porque a alteração introduzida no art. 11.º do Decreto-Lei n.º 38/95, de 14/02 teve como fim exclusivo a criação, na esfera jurídica de quem invoca o direito à indemnização, do ónus da prova da existência desse direito.
SEXTA : Perante a inexistência de documentos disponíveis, pelo decurso de cerca de 20 anos, não fica prejudicada a produção de prova por outro meio admissível em direito – no caso “ sub judice ” a prova testemunhal ao abrigo dos art. 342.º e 392 .º do Código Civil.
SÉTIMA: Esta interpretação enquadra-se no pensamento do legislador, que no preâmbulo do Decreto – Lei n.º 38/95 de 14 de Fevereiro expressamente refere o poder - dever da Administração de indemnizar os sujeitos passivos das expropriações e ou nacionalizações.
OITAVA: O despacho de 22/03/99, do Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas sobre a Informação n.º 062/99 da Auditoria Jurídica daquele Ministério segundo a qual o legislador quis afastar a admissibilidade da prova testemunhal não encontra suporte legal no referido art. 392.º do Código Civil. Esta disposição legal é aplicável em todos os casos em que a prova por testemunhas não seja directa ou indirectamente afastada. E o art. 11.º n.º 2 do referido diploma legal ao referir o dever da entidade avaliadora de colher outra prova documental que esteja disponível, não impede a produção de prova por outro meio admissível em direito, designadamente, a prova testemunhal.
NONA: A prova produzida quanto à cortiça extraída no prédio rústico "..." durante a sua ocupação mostra com toda a segurança a quantidade extraída, enquanto o contrato n.º 29/79/IPF apenas prova a quantidade legalmente comercializada pelos ocupantes.
Pelo que, a Informação n.º 82/99 da Direcção Geral de Florestas ao indicar o manifesto da cortiça da extracção do ano de 1970 como prova da cortiça extraída no ano de 1979 seguiu um critério de rigor, lógico e objectivo de cálculo, face à sonegação de 18.470 arrobas de cortiça.
DÉCIMA : Quanto à cortiça extraída no prédio ..., há que destacar que este prédio esteve ocupado durante cerca de 15 anos, desde 30-06-75 a 12-03-1990.
Sendo a sua produção em cada ciclo de nove anos, de 23.125 aproximadamente e encontrando-se quantificadas nos contratos n.º 83/85 e 235/85, 10.700 arrobas de cortiça, estão em falta 12.425 arrobas, cujo preço de venda os recorrentes têm o direito de receber.
DÉCIMA PRIMEIRA; Quanto aos 17.965 pintos para abate, apenas não constam do inventário porque a comissão de trabalhadores da Herdade ... e os representantes do ex-CRRA – Centro Regional de Reforma Agrária entenderam que a sua produção não podia ser incluída na actividade agrícola. No entanto, era do conhecimento geral a sua existência e também daquele organismo público, que nunca colocou em dúvida a sua produção. Sem dúvida, que esta produção constitui parte do capital de exploração daquele prédio, logo, ao abrigo do art.11.º, n.º1 do Decreto-Lei n.º 38/95, de 14-02.
Termos em que tendo o despacho recorrido violado o art. 11.º n.º 1, 2 e 4 do Decreto-Lei n.º 199/88, de 31 de Maio, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 38/95, de 14 de Fevereiro, deverá ser parcialmente revogado, na parte em que indeferiu aos recorrentes a indemnização correspondente ao rendimento de 232 ha de regadio de arroz, a indemnização referente ao preço de 18.470 arrobas de cortiça extraída na Herdade dos ..., de 12.425 arrobas de cortiça extraída na Herdade ... e ainda a indemnização referente a 17.965 pintos para abate”.
Na contra-alegação do recorrido, enunciam-se as seguintes conclusões:
“1ª - Na falta de inventário, para a reconstituição do capital de exploração só é atendível a prova documental, atento o disposto nos artºs 10º e 11º do D.L. nº 199/88, de 31.05, na redacção actual, dada pelo D.L. nº 38/95, de 14.02.
2ª - O nº 5 do artº 10º daquele diploma na versão originaria, admitia o recurso a todo o tipo de prova, incluindo a testemunhal, pericial e por vistoria ao local.
3ª – Na redacção dada pelo D.L. nº 199/91, de 29/05, aquela disposição permissiva foi simplesmente eliminada.
4ª – E o nº 2 do artº 11º do mesmo diploma, na redacção dada pelo D.L. nº 38/95 ao referir-se à mesma matéria, veio contemplar apenas o recurso à prova documental, justificada no preâmbulo a decisão do legislador, por necessidade de celeridade e de segurança.
5ª – O despacho em recurso fixou a indemnização dos recorrentes e não se pronunciou sobre as quantidades da cortiça existentes nos prédios em causa, pois aqueles quantitativos tinham sido fixados por despacho recorrível de 5.8.99, notificado ao procurador dos recorrentes em 3 de Setembro de 99, que o aceitou, sendo, por isso, questão já definitivamente decidida”.
O Ministério Público emitiu o parecer que seguidamente se transcreve:
“Previamente à emissão de parecer sobre o mérito do recurso importa analisar a questão prévia suscitada nos pontos 15, 16 e 17 da resposta da autoridade recorrida.
A nosso ver tal questão procede no tocante ao vício imputado ao acto recorrido que se prende com a indemnização relativa à cortiça da Herdade... Com efeito, por despacho ministerial de 99.08.05, notificado ao mandatário dos interessados em 99.09.13, foi decidido não reconhecer a estes o direito ao montante correspondente à diferença entre as cortiças manifestadas e as realmente pagas – cfr fls 330 e 329 e fls 333 do processo instrutor. Tal despacho consolidou-se por falta de impugnação contenciosa, e, assim, estando firmada na ordem jurídica a situação jurídica subjacente ao vício em questão, está vedado ao Tribunal o conhecimento deste.
Em nosso entender, já não procede a questão suscitada no que concerne à indemnização relacionada com a cortiça extraída do prédio ..., visto não revelar o processo instrutor que os interessados tenham sido notificados do despacho ministerial, de 99.06.24, proferido sobre a informação nº 74/99, a fls 310 desse processo.
Passemos agora a analisar a questão de fundo.
Afigura-se-nos que improcede a censura dirigida ao acto impugnado na parte respeitante à indemnização relativa à cortiça extraída do prédio .... Não se vê que outras diligências deveria a Administração efectuar, à luz do artº 11º, nºs 1, 2 e 4, do DL nº 199/88, de 31.05 (redacção do DL nº 38/95, de 14.02) além do recurso aos ficheiros do ex-lPF, onde não constava a celebração de qualquer contrato relativo a esse ano, sendo que os interessados também não as apontam; além disso, parece-nos que seria infundada a atribuição da indemnização pretendida, face à total carência de prova relativamente à extracção de cortiça no ano 1976.
No que concerne ao montante indemnizatório pretendido que se relaciona com um aviário de 17.965 aves para abate, também não procede o vício invocado; tal como alega a autoridade recorrida, estes bens não constam do inventário relativo ao capital de exploração, nem integram o processo de devolução de bens, não sendo, consequentemente passíveis de indemnização nos termos do citado artº 11º, nº 1, do DL nº 199/88, por não constarem de prova documental disponível no âmbito da Administração (cfr nº 2 do artº 11º). Mas, entendendo os recorrentes que a existência desses bens era do conhecimento geral, inclusive do Centro Regional de Reforma Agrária, então competia-lhes indicar a respectiva prova, a prestar por qualquer dos meios permitidos em direito conforme resulta do disposto no artº 87º, nº 1, in fine, do CPA, o que não foi feito.
Quanto a nós procede o vício de violação do artº 11º, nºs 1, 2 e 4, do DL nº 199/88, de 31.05 (na redacção dada pelo DL nº 38/95, de 14.02), no que toca à não admissibilidade de prova testemunhal sobre a perda de uso e fruição de 232,6250 ha de regadio no prédio rústico “...” (vd ponto 14 da informação em se fundaram os despachos recorridos, a qual remete para os pontos 5 a 10 da informação nº 1841/99 – GJ – AJ).
Contrariamente ao entendimento perfilhado pela autoridade recorrida, afigura-se-nos que era admissível a produção de prova testemunhal, à luz do disposto no artº 87º, nº 1, in fine, do CPA, e que o citado artº 11º, nºs 1, 2 e 4, não excluía esse meio de prova.
Nestes termos, emitimos parecer no sentido de que deverá ser concedido provimento ao recurso contencioso, pelas razões acabadas de expor”.
O processo colheu os vistos legais, cumprindo agora decidir.
- II -
Com interesse para a matéria do presente recurso, consideram-se assente os seguintes factos:
1º - Os recorrentes são “contitulares” do processo administrativo de indemnização nº 06F30, previsto no Dec-Lei nº 199/88, de 31.5 e legislação complementar, na qualidade de herdeiros de ....
2º - Na informação nº 143/99- G.J.-A.J., de 18.1.99 propunha-se a atribuição de indemnização aos recorrentes pela perda de uso e fruição de bens referentes às herdades objecto de ocupação, no valor de Esc. 156.004.410$00 (fls. 222 do instrutor, 1º volume).
3º - Essa indemnização incluía a correspondente a 232,6250 ha de área de regadio da herdade Vale ... (doc. de fls. 77 dos autos, ponto nº 5, subsequente nº 10º.)
4º - Na informação nº 82/99, de 8.7.99, da Direcção-Geral das Florestas (Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas), respeitante à cortiça extraída na Herdade..., freguesia de Santa Susana, Alcácer do Sal, propunha-se o pagamento aos recorrentes da indemnização de Esc. 5.715.818$50, a qual respeitava á diferença entre a quantidade de cortiça manifestada em 1970 (93.140 arrobas) a quantidade de cortiça mencionada no contrato nº 29/79 registado no ex-IPF (75.000 arrobas), ao preço médio da região (doc. de fls. 62, que se dá como reproduzido).
5º - Sobre essa informação o Ministro recorrido despachou em 5.8.99 da seguinte forma: “Indefiro porque o contrato nº 29/79/IPF produz melhor prova do que o manifesto da cortiça. Consequentemente, não reconheço direito a qualquer indemnização uma vez que os proprietários, como decorre da própria informação, já foram ressarcidos” – mesmo doc..
6º - O despacho e a informação constantes dos precedentes nºs 2º e 3º foram pessoalmente notificados ao advogado constituído dos recorrentes, mediante entrega das respectivas cópias, em 3.9.99, tendo o esmo feito consignar, na altura, o seguinte: “Recebi cópia da Inf. da DGF nº 82/99, com despacho do Senhor Ministro, de 5/8/99. Considero-me ciente do seu conteúdo, com o qual discordo, reservando-se os interessados de eventualmente interpor recurso do mesmo”- doc. de fls. 333 do instrutor.
7º - Na informação nº 74/99, de 11.6.99, da Direcção-Geral das Florestas (Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas), respeitante à cortiça extraída na Herdade... ou ..., freguesia de S. Cristóvão, concelho de Montemor-o-Novo, na campanha de 1976, propunha-se o pagamento aos recorrentes da indemnização de Esc. 380.742$00, a qual tinha por base a quantidade de cortiça tirada em 1985, de 4.672 arrobas, considerando que relativamente ao ano de 1976 não se encontra registado nenhum contrato referente à herdade e ao ano em causa, e com os demais dizeres constantes do doc. de fls. 310, que se dão por inteiramente reproduzidos.
8º Sobre essa informação foi exarado pelo Ministro recorrido, em 24.6.99, o seguinte despacho: “Concordo”(mesmo doc.).
9º Da herdade... foram extraída, em 1993 e 1994, a totalidade de 23.125 arrobas de cortiça (docs. de fls. 67 a 71 do processo principal).
10º - Em 23.11.99 foi elaborada na DRAAL (Direcção Regional de Agricultura do Alentejo) a informação nº 1841/99, cujo conteúdo se dá por inteiramente reproduzido, que propunha a atribuição os recorrentes da indemnização de Esc. 139.827.246$00, e de que consta, a dado passo, o seguinte:
- “5.Da reanálise do processo, para decidir da reclamação apresentada, verificou-se anda que, no anterior cálculo informático, tinha sido incluída a perda de uso e fruição de 232,6250 has de regadio no prédio rústico Vale de....
- 6.Face à informação 62/99, de 09/03/99, da Auditoria Jurídica, com despacho se Sua Excelência o Ministro da Agricultura, de 22/03/99, no sentido da aplicação rigorosa da doutrina contida em matéria de prova, há que reformular o referido cálculo.
- 7.Diz a referida informação, em conclusão:
25.a) No âmbito da legislação sobre indemnizações definitivas na Reforma Agrária, afigura-se ter sido afastada a admissibilidade do recurso à prova testemunhal, relevando, apenas, aprova por documentos”
- 8.Ora a área de regadio tinha sido incluída com base, fundamentalmente, em prova testemunhal (fols. 126 a 129).
- 9.Assim, houve que rectificar o cálculo informático, tendo em conta a área referida calculada como de sequeiro, e não como de regadio”.
11º - Em 20.10.00 foi elaborada na DRAAL (Direcção Regional de Agricultura do Alentejo) a informação nº 1683/2000, do seguinte teor:
“Processo de Indemnização nº 06F30
- 1.Reformula-se a informação nº 1410/2000 – G.J.-A.J., de fls. 439 a 441, de acordo com a informação nº 9/2000 – MLVC de fls. 442 e 443, que se dá por reproduzida e desta faz parte integrante, nos termos seguintes:
- 2.Antes de subir a despacho definitivo, acompanhando a informação nº 263/2000 – G.J. – A.J., constante de fls. 417 a 419, que se dá por reproduzida, foi o processo sujeito a verificação.
- 3.O Grupo de tal encarregue devolveu-o acompanhado da informação, datada de 20/06/00, constante de fls. 420, e que também se dá por reproduzida.
- 4.Em consequência do naquela determinado foi o mandatário dos herdeiros da titular do processo notificado do conteúdo da mesma (fls. 437).
- 5.Veio, através de carta entrada em 3/07/00, discordar do critério seguido para a dedução de Esc: 702.172$00.
- 6.No entanto, aceitam o prosseguimento do processo até final, deduzida a importância referida, reservando-se “o direito de exigir pela forma considerada mais adequada o pagamento de todas as quantias a que se julgam com direito” (fls. 438).
- 7.Conforme já constava do processo, a fls. 336, as dívidas ao ex-IRA encontram-se pagas.
- 8.Encontra-se, assim, e refeita que seja a declaração de valores, tal como é determinada na informação do Grupo de Verificação, o processo em condições de prosseguir até final. Desta forma:
- 9.Foram os interessados regularmente notificados da proposta de decisão nº 1841/99 – G.J. – A.J., de fls. 395 a 397, que se dá por reproduzida.
- 10.O interessado ..., decorrido o prazo legal, nada disse, pelo que se presume com ela ter anuído.
- 11.O mandatário dos restantes interessados veio reclamar nos termos constantes de fls. 402 a 404.
- 12.Quanto ao ponto 1. Da reclamação (fls. 404) :
Nada há mais a acrescentar do que aquilo que foi referido no ponto 4. Da informação nº 1841/99 – G.J. - A.J., (fls. 396)
13. Quanto à cortiça reclamada:
Nada há mais a acrescentar além do que foi referido no ponto 3., da mesma informação.
14. Quanto ao ponto 3., da reclamação:
Sobre o regadio nada é dito que permita uma resposta.
Ou seja, mantém-se tudo o anteriormente dito nos pontos 5. a 10. da informação nº 1841/99 –
G.J. - A.J., de fls. 395 a 397.
15. Quanto ao referido na reclamação nº 4 (fls. 403):
Há que manter o referido no ponto nº 10 da informação nº 1841/99 – G.J. - A.J.
- 16.Há que acrescer ao montante indemnizatório a quantia de Esc: 380.742$00, relativa à cortiça tirada no ano de 1976 no prédio rústico “... ou ...” (fls. 309 a 310).
- 17.Assim recalculada que foi, a indemnização, de acordo com o cálculo informático de fls. 405 a 413, materializa-se a mesma no montante de Esc: 140.198.677$00 (cento e quarenta milhões, cento e noventa e oito mil e seiscentos e setenta e sete escudos), a que acrescem juros nos termos do Dec. Lei nº 213l79, de 14 de Julho.
- 18.Há que deduzir ao montante apurado:
- a)Indemnização Provisória: 8.740.006$00 (pagas relativamente a diversas instituições por dívidas no montante global de Esc: 33.628.724$00).
- b)Subsidio ao abrigo dos Decs.Lei nº 489/76 e 64/77) recebidos por:
... 272.000$00 (8.000$00/mês), durante o período compreendido entre 02/11/78 e 29/09/81).
A... 84.000$00 (2.000$00/mês), durante o período compreendido entre 26/04/78 e 03/10/81).
...420.000$00 (7.000$00/mês), durante o período compreendido entre 04/10/76 e 29/09/81).
...: 420.000$00 (o mesmo do anterior).
...: 420.000$00 (o mesmo do anterior).
19. Há que deduzir, ainda, a quantia de Esc: 702.172$00, a efectuar directamente, por não haver frutos pendentes ou produtos em armazém para abater ao valor indemnizatório, “referente ao saldo credor a favor da titular” (fls. 420 a 436).
Nestes termos, deve o processo subir a despacho definitivo de Suas Excelências o Ministro das Finanças e do Ministro da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas.
À consideração superior”. – doc. de fls. 445 do instrutor.
12º - Após pareceres de “concordo” lançados na mesma informação por órgãos dirigentes do Ministério, o Ministro recorrido despachou em 8.2.01 do seguinte modo: “Concordo”; a seguir, com data de 14.3.01, despachou o Secretário de Estado recorrido, nos termos seguintes: “Concordo” – mesmo doc..
13º - Dá-se como reproduzido o teor das informações nº 1410/2000 GJ-AJ, de 12.7.00 e 9/2000 MLVC, de 19.10.00 (fls. 441 e 443).
- III -
O despacho recorrido estabeleceu o valor da indemnização definitiva devida aos recorrentes, nos termos da legislação relativa à reforma agrária, em particular do disposto no nº 4 do art. 8º, 11º e 14º do D-L nº 199/88, de 31.5, com a redacção que lhe foi dada pelo D-L nº 38/95, de 14.2. Do que se trata é da indemnização a que têm direito os proprietários de bens expropriados pela privação temporária do uso e fruição dos seus bens, até ao momento em que lhes foram devolvidos.
Com o presente recurso contencioso, pretendem os recorrentes ver anulada esta decisão, na parte em que não considerou, e portanto não incluiu nessa indemnização determinadas verbas, a saber, as correspondentes:
- a)à privação do rendimento de 232 ha de terra de regadio de arroz existente no prédio Vale... à data da sua ocupação;
- b)ao preço de 18.470 arrobas de cortiça produzida na Herdade...;
- c)a 12.425 arrobas de cortiça produzida no prédio ...; e ainda
- d)a 17.965 pintos para abate, existentes num aviário.
Antes, porém, de entrar no mérito do recurso, importa tomar posição sobre as questões prévias suscitadas pelo Ministro recorrido.
Segundo vem alegado, a questão da cortiça da Herdade... (precedente al. b)) fora definitivamente resolvida pelo despacho do recorrido de 5.8.99, proferido sobre a informação nº 82/99 da Direcção-Geral das Florestas e notificado ao advogado dos recorrentes em 3.9.99.
Tem razão o Ministro recorrido. Com efeito, por intermédio do seu mencionado despacho ficara decidido, em contrário do que na mesma vinha proposto, que aos recorrentes não era reconhecido o direito a qualquer indemnização, pelos motivos constantes do mesmo despacho, e que atrás se deixaram transcritos no ponto nº 5 da matéria de facto. Em substância, essa decisão estriba-se no facto de o recorrentes terem sido já ressarcidos em função das quantidades declaradas no contrato nº 29/79/IFP, o qual devia prevalecer sobre o manifesto da cortiça feito em 1970, antes da ocupação da terra, e de onde constavam quantidades superiores.
É igualmente verdadeiro que este acto foi notificado aos recorrentes por intermédio do seu advogado, que na altura declarou ficar ciente e inclusivamente declarou que, por dele discordar, se reservava o direito de interpor recurso – vide o ponto 6º da matéria de facto.
Todavia, esse recurso não foi interposto. A reacção dos recorrentes ao levantar desta questão prévia foi apenas, como se comprova pelas suas alegações, a fls. 117, a de se insurgirem contra os fundamentos do dito despacho, sem todavia dizer que o mesmo fora objecto de impugnação.
Ora, esse despacho reveste-se das características de um acto administrativo lesivo dos interesses dos recorrentes, porquanto define claramente e de modo autoritário a sua situação jurídica no que concerne à indemnização a receber pela cortiça extraída da Herdade..., no sentido de a quantidade atendível para efeitos de indemnização não ser a constante do manifesto de 1970, mas a quantidade inferior do contrato de 1979.
Por falta de oportuna impugnação, este acto consolidou-se na ordem jurídica como caso resolvido, ficando imune à censura que eventualmente lhe pudesse ainda ser dirigida. Razão por que o acto agora impugnado nada decidiu inovadoramente com respeito a este segmento da indemnização atribuida aos recorrentes, apresentando-se, neste particular, como meramente confirmativo do anterior, e por isso incapaz de gerar quaisquer efeitos lesivos. Desprovido de lesividade, ou se se preferir, de definitividade, não é nesta parte susceptível de recurso contencioso, face ao critério enunciado no art. 25º da LPTA e integrado pelo art. 268º, nº 4, da Constituição. No tocante a esta parcela do acto impugnado, procede a questão prévia levantada e o recurso contencioso terá de ser rejeitado.
Mas o recorrido Ministro da Agricultura alega ainda que a questão a que se reporta a al. c) supra (indemnização pela cortiça da Herdade...) foi também objecto de anterior decisão consolidada – o despacho de 24.6.99, lançado sobre a informação nº 74/99 da DGF, “na qual se aceitou pagar aos recorrentes a cortiça presumivelmente extraída em 1976...”. Vejamos:
Efectivamente, e tal como consta dos pontos nºs 7 e 8 do inventário da matéria de facto, o despacho em causa estabeleceu que, na ausência de contrato referente à campanha de 1976 desta herdade, era de calcular a indemnização com base na quantidade de cortiça extraída em 1985, ou seja, 4.672 arrobas – o que implica, realmente, quanto a esta outra parcela da indemnização, a tomada de decisão definitiva e lesiva, susceptível de imediata impugnação.
Simplesmente, ao contrário do que ocorreu com o anterior despacho, e como bem alerta a ilustre Magistrada do Ministério Público, não há qualquer prova nos autos de que o mesmo tenha sido, na altura, levado ao conhecimento dos recorrentes.
Ora, nos termos do art. 55º da LPTA, “o recurso só pode ser rejeitado com fundamento no carácter meramente confirmativo do acto recorrido quando o acto anterior tiver sido objecto de notificação ao recorrente, de publicação imposta por lei ou de impugnação deduzida por ele” – o que impede que aqui se extraiam efeitos, contra os recorrentes, da prolacção do mencionado despacho de 24.6.99. De resto, pode mesmo dizer-se que a Jurisprudência deste Supremo Tribunal consagrou como regra a indispensabilidade da notificação como condição da eficácia do acto administrativo sujeito a recurso contencioso, com prevalência sobre a respectiva publicação – v. p. ex., Acs. de 23.3.00, proc.º nº 41.047 e 10.7.01, proc.º nº 47.227.
Improcede, pois, a questão prévia suscitada, nada obstando agora a que se conheça do mérito do recurso contencioso quanto a este segmento do acto.
Impõe-se, contudo, a ressalva inicial de que os recorrentes, da petição de recurso para as alegações e respectivas conclusões, abandonaram a arguição de falta de fundamentação que tinham começado por fazer (vide artigos 16º e 17º da petição). Ora, na medida em que a delimitação do objecto do recurso pode resultar, expressa ou tacitamente, do que fica a constar das conclusões da respectiva alegação (cf. o disposto no art. 684º do C.P.C.), não se tomará conhecimento deste vício.
Haverá, assim, que apreciar se foi legal a não inclusão, na indemnização atribuída aos recorrentes, das parcelas respeitantes às matérias atrás descritas nas als. a), c) e d).
Começando pela al. c), isto é, pela parte referente à cortiça produzida na herdade ... durante o período que durou a respectiva ocupação , os recorrentes alegam que essa ocupação durou 15 anos (entre 30.6.75 e 12.3.90), que o ciclo de produção da cortiça é de 9 anos, e que a quantidade média é de 23.125 arrobas. Uma vez que relativamente à extracção de 1985 somente receberam o correspondente a 10.700 arrobas, têm direito a receber ainda uma indemnização relativa ao preço de venda de 12.425 arrobas – diferença entre a produção total e a quantidade constante dos contratos nºs 83/85 e 235/85.
Conforme consta da informação nº 74/99, que deu origem ao citado despacho ministerial de 24.6.99 (fls. 310), não se encontrou nos ficheiros do ex-IPF registo de nenhum contrato referente a 1976. Assim, o valor desta indemnização foi calculado unicamente em atenção da cortiça produzida e comercializada pelo Estado na campanha de 1985, ou seja, 9 anos depois.
E a verdade é que os recorrentes não logram fazer prova, nem de que em 1976 houve extracção de cortiça na quantidade indicada – 23.125 arrobas – nem de que fosse esta, ao tempo, a produção média, ou normal da herdade. Objectam, é certo, que em 1993 e 1994 foi extraída essa quantidade, e que a de 1976 não foi inferior. Mas nada acrescentam que possa convencer de que é assim. Designadamente, não contestam que o quantitativo obtido em 1985 tenha sido o indicado pela entidade recorrida, nem aduzem quaisquer factos, ou elementos, que permitissem de algum modo desconsiderá-lo, por anómalo ou não representativo do padrão de normalidade da exploração.
Ora, dentro dum critério de pura razoabilidade (e à míngua de quaisquer razões de ordem técnica, que não foram trazidas à consideração do Tribunal) nada permite supor que para estimar a produção de cortiça de 1976 é mais correcto e adequado utilizar os valores da produção de 1993 do que do ano (muito mais próximo da época em causa) de 1985.
Sendo certo que aos recorrentes incumbia a demonstração da ilegalidade do acto impugnado, há que reconhecer que, neste aspecto, não foram capazes de pôr em crise os pressupostos em que assentou a decisão impugnada.
Passemos então ao segundo aspecto sindicável, que é o da indemnização referente a 17.695 pintos para abate, que a mesma decisão igualmente omitiu (al.
d) supra).
O fundamento da não inclusão desse valor retira-se da informação nº 1683/2000, sobre que assentou o despacho recorrido, por remissão para o ponto nº 4 da informação nº 1841/99, que era do seguinte teor:
“Quanto ao rendimento da exploração de um aviário:
De acordo com os elementos disponíveis no processo instrutor verifica-se que não existem quaisquer bens por devolver pelo que se presume terem sido devolvidas, a existirem, as aves em causa, não existindo assim, dada a sua natureza, qualquer perda de rendimento”.
Os recorrentes contrapõem que a sua existência “é do conhecimento geral na região porque a casa agrícola ... pela dimensão que tinha era de todos conhecida e também de todos os organismos ligados à agricultura”, que pelo ex-CRRA essa existência nunca foi colocada em dúvida, e que só ficou excluída do inventário porque os seus dirigentes e a comissão de trabalhadores da herdade entenderam que não fazia parte da actividade agrícola. Acresce que como os ocupantes cessaram a produção 1 ano após a ocupação os recorrentes não reclamaram a sua devolução. No entanto, constituía parte do capital de exploração do prédio.
Nos termos do art. 11º do D-L nº 199/88, de 31.5 (redacção do D-L nº 38/95, de 14.2), o valor do capital de exploração abrangido pela expropriação ou retirado aos seus proprietários com a ocupação “será indemnizado com base no inventário realizado na data de ocupação”. Ora, como os próprios recorrentes admitem, as aves não integravam o inventário da herdade. Quanto à justificação apontada para essa omissão (o entendimento de que não fariam parte da actividade agrícola) não trouxeram os recorrentes ao processo prova alguma.
Assim como não fazem (nem fizeram, no decorrer do procedimento administrativo regulado nos citados diplomas) prova da existência dos pintos, nas indicadas quantidades, ao tempo da ocupação. O documento junto a fls. 74 (v. t. fls. 245 do instrutor), em que as existências de pintos surgem listadas, é um simples escrito não assinado e sem a menor indicação de autoria e proveniência, que nada consegue provar. A afirmação de que o facto era consabido na região, desacompanhada doutra prova, é obviamente insuficiente para persuadir acerca da existência deles, mais ainda para determinar as respectivas quantidades.
Tratando-se, como se tratava, de proceder à reconstituição dos factos ao tempo da ocupação da herdade, a instrução do procedimento teria forçosamente de passar por diligências da iniciativa dos recorrentes, aos quais cabia um papel muito importante na recolha dos meios de prova necessários à consecução do efeito pretendido – sem prejuízo, claro, das provas que estivessem ao alcance da Administração (cf. o art. 88º do CPA).
No entanto, e ao contrário doutras matérias, em que os recorrentes juntaram documentos e arrolaram testemunhas, não há nota de quaisquer elementos referentes às aves em causa, à excepção da tal listagem de origem indeterminada. E, sendo assim, resulta infrutífera a tentativa de mostrar que houve ilegalidade na sua exclusão do quantitativo indemnizatório apurado em seu favor.
Resta a questão respeitante à privação do rendimento de uma cultura arvense de regadio que existiria na herdade... ao tempo da ocupação.
O processo instrutor mostra que essa indemnização começou por ser incluída.
Os motivos da não inclusão de indemnização referente a esta área de regadio, e da sua avaliação como de sequeiro, constam dos nºs 5 a 9 da informação nº 1841/99, por remissão feita na informação nº 1683, nº 14. E coincidem com a tese sustentada nos presentes autos pelo Ministro recorrido, no sentido de que a nova redacção dada pelo D-L nº 38/95 ao art. 11º do D-L nº 199/88 veio acabar com a possibilidade de recurso à prova testemunhal para reconstituição da situação á data da ocupação, através da eliminação do nº 5 do anterior art. 10º, no qual era expressamente prevista.
Sobre este ponto os recorrentes tinham realmente oferecido prova testemunhal, em resultado da qual, “fundamentalmente” (nº 8 da informação de fls. 77), tinha sido inicialmente considerada como indemnizável uma área de 232,6250 ha de regadio.
Posteriormente, em função de determinado parecer da auditoria jurídica do Ministério, esse cálculo veio a ser revisto, deixando tal área de ser havida como regadio, para passar a ser avaliada como de sequeiro, daí resultando uma diminuição na indemnização a atribuir aos recorrentes.
Estes insurgem-se contra a interpretação feita, que consideram abusiva. A alteração legislativa não pretendeu – dizem – abolir a prova por testemunhas, mas apenas criar para os interessados o ónus de requerer essa prova, retirando-a da iniciativa da Administração.
Quid juris?
Sediado no capítulo II (Critérios para determinação do valor das indemnizações) o art. 11º do D-L nº 199/88, de 31.5, prescrevia da seguinte forma:
Art. 11.º
1 – O valor do capital de exploração abrangido pela nacionalização ou expropriação ou que haja sido retirado aos seus proprietários com a ocupação será indemnizado com base no inventário realizado na data da ocupação, nacionalização ou expropriação, desde que o mesmo haja sido assinado pelo representante do Estado e pela pessoa que foi objecto da ocupação, nacionalização ou expropriação ou pelo seu representante.
2 – Na falta de inventário nos termos do número anterior, deverá a comissão tentar proceder à reconstituição da situação à data da ocupação, nacionalização ou expropriação, colhendo e recebendo a prova testemunhal, pericial, documental ou qualquer outra que esteja disponível e podendo realizar exames ao local.
3 – Caso, após as diligências previstas no n.º 2, subsista a incerteza sobre os bens que integravam o capital de exploração a indemnizar, aplicar-se-á o disposto no artigo 11. º do Decreto-Lei n. º 2/79, de 9 de Janeiro.
4 – Os bens que integram o capital de exploração serão avaliados segundo as regras e critérios definidos pelo Decreto-Lei n.º 2/79, de 9 de Janeiro.
Pelo D-L nº 199/91, de 29.5, foi dada nova redacção ao nº 4 deste artigo e introduzidos os nºs 5, 6 e 7, mas sem importância para a questão que agora interessa.
É na superveniência da alteração operada através do D-L nº 38/95, de 14.2, que o Ministro recorrido se baseia para recusar aos recorrentes a indemnização respeitante ao regadio.
Os nºs 1 e 2 deste artigo passaram, a partir de então, a ter a seguinte redacção:
Art. 11º
1 – O valor do capital de exploração abrangido pela nacionalização ou expropriação e que haja sido retirado aos seus proprietários com a ocupação será indemnizado com base no inventário realizado na data da ocupação, nacionalização ou expropriação e que integre o respectivo processo de devolução desses bens.
2 – Na falta de inventário nos termos do número anterior, deverá a entidade avaliadora tentar proceder à reconstituição da situação à data da ocupação, nacionalização ou expropriação, colhendo outra prova documental que esteja disponível.
Confrontando as duas redacções, observa-se realmente que a expressão “colhendo e recebendo a prova testemunhal, pericial, documental ou qualquer outra que esteja disponível e podendo realizar exames ao local” foi substituída por esta outra: “colhendo outra prova documental que esteja disponível”.
Não há dúvida de que esta modificação é deliberada e obedece a um concreto propósito do legislador. Resta saber qual.
Pode desde logo objectar-se, contra a interpretação do recorrido, que se a ideia fosse a de banir toda a prova testemunhal, decerto que o legislador teria sido mais claro, dizendo, por exemplo, que tal prova não era admissível. Mas há que reconhecer que nem sempre a lei é tão explícita, optando às vezes, sobretudo em matérias mais sensíveis, por usar de alguma discrição.
Por outro lado, a mesma interpretação colocaria a norma em antagonismo com a do art. 87º do CPA, que permite que no procedimento sejam usados “todos os meios de prova admitidos em direito”. Mas essa oposição não seria perturbadora, já que o procedimento avaliativo de que trata o D-L nº 199/88 é um procedimento especial, e os preceitos do Código apenas a título supletivo se aplicam a este tipo de procedimentos – vide o art. 2º, nº 7. Em última análise, portanto, o conflito ficaria resolvido pela prevalência do art. 11º.
Já decisiva parece ser, como elemento de interpretação, a não transposição, do primeiro para o segundo texto, da palavra “recebendo”, da expressão “colhendo e recebendo”. É isso que dá a nota de que a ratio da alteração foi desonerar a Administração da averiguação oficiosa da prova testemunhal, e não bani-la por completo.
Ter-se-à entendido que o carácter oficioso das diligências a cargo da instrução (que é a regra nos procedimentos administrativos – ex vi do citado art. 87º) devia, aqui, dar lugar à aplicação plena do princípio do ónus da prova, que faz recair sobre o interessado que alegue o facto o encargo de o provar (cf. o art. 88º do CPA). Isto, tendo em conta que o interesse em conseguir uma indemnização que repare as perdas de rendimento dos bens tardiamente devolvidos aos proprietários é predominantemente particular, e não público.
Por conseguinte, ao vir dizer que a Administração teria de “colher outra prova documental que esteja disponível”, a lei pretendeu circunscrever a averiguação oficiosa a esta modalidade de prova, desobrigando-a da iniciativa de outras diligências que o interessado não promova.
Se não fosse assim, então a abolição da palavra “recebendo” teria como efeito vedar a apresentação pelos particulares de prova por documentos, o que seria um absurdo.
Finalmente, é de acrescentar que a proibição absoluta de toda a prova testemunhal poderia enfrentar objecções em sede de inconstitucionalidade. Muito embora, perante a similar proibição (que não absoluta) desta prova constante do art. 73º, nº 2, do antigo Código das Expropriações – D-L nº 846/76, de 11.12 – o Tribunal Constitucional se tenha pronunciado pela não inconstitucionalidade desta norma (v. Acs. nºs 604/95 e 205/95), a verdade é que nos subsequentes Códigos (de 1991 e 1999) essa limitação foi abolida. O que pode significar que a sua justificação era afinal duvidosa, à luz dos princípios da proporcionalidade e da justiça. Seja como for, o que é fora de dúvida é que interpretação dos recorrentes do art. 11º é a que mais favorece a preservação dos princípios inerentes ao Estado de Direito, de que decorre, nestes casos, o direito dos proprietários ao recebimento de uma indemnização que não seja arbitrária e cumpra as exigências mínimas de justiça (cf. os Acs. deste S.T.A. de 17.1.02, proc.º nº 47.033, e de 28.6.01, proc.º nº 46.416).
Ao recusar valor probatório aos depoimentos constantes do procedimento, em resultado dos quais ficara provada a existência de um regadio com 232,6250 ha no prédio Vale... e fora inicialmente incluída na avaliação uma indemnização por esta parcela, resultante da privação do respectivo rendimento, e ao fazer a respectiva avaliação como de sequeiro, o acto recorrido enferma nesta parte de erro de direito, pelo que deve ser anulado.
Nestes termos, acordam em conceder provimento ao recurso, anulando o acto impugnado, pelos fundamentos expostos.
Sem custas.
Lisboa, 4 de Dezembro de 2002.
J Simões de Oliveira – Relator – Madeira dos Santos – Angelina Domingues
