Acordam em conferência na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo
1.1- Renault Portuguesa – Comércio de Veículos, S. A. (id. a fls. 2) apresentou, em 4-11-02, no T.A. C. de Lisboa pedida de “intimação para emissão de alvará de autorização de utilização nos termos do artº. 113º do D.L. 555/99, de 16-12, com a redacção do D.L. 177/2001, de 4-6” contra o Presidente da Câmara Municipal de Loures.
1.2- Por decisão do T.A.C. de Lisboa, proferido a fls. 34 e segs dos autos foi considerada procedente a excepção de caducidade, suscitada pela entidade requerida e pelo Mº. Público e, em, consequência, indeferida a pretensão da Requerente.
1.3- Inconformada com esta decisão, interpôs a Requerente recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal, cujas alegações de fls. 45 e segs, concluiu do seguinte modo:
“I. O presente recurso tem por objecto a totalidade da douta sentença recorrida;
II. A douta sentença recorrida é nula por violação do princípio do contraditório, pois julgou uma questão prévia levantada pela agravada sem audição da parte contrária, ora agravante;
III. E isto apesar de o processo de intimação, apesar de urgente, deter um período de instrução, nos termos do artigo 87°/2. LPTA;
IV. A lei aplicável aos autos é o DL nº. 555/99, de 16-12, alterado pelo DL no. 177/2001, de 4-6, nos termos dos artigos 4° e 5° deste último diploma legal;
V. Pois este regime aplica-se a todos os procedimentos iniciados após 15/10/2001 , tendo o procedimento para autorização de utilização, único que está em causa nos presentes autos, sido iniciado por requerimento datado de 28/03/2002;
VI. Os procedimentos de licenciamento de obras que lhe são anteriores são autónomos e como tal tratados pela lei, detendo regimes jurídicos diferentes;
VII. O DL n°. 555/99 não contém um prazo de caducidade das intimações, pelo que a douta sentença recorrida foi proferida com erro de direito violador do artigo 113° desse diploma legal;
VIII. Mesmo ao abrigo do DL n°. 445/91 o direito da agravante não tinha caducado, por virtude dos artigos 289° CPC (ex vi art. 1 ° LPTA) e 332° Cód. Civil;
IX. Com efeito, a agravante propôs a presente intimação no seguimento da absolvição da instância em anterior intimação em tudo igual proposta em 26/08/2002, sendo a sentença datada de 17/10/2002;
X. Assim, estaria a agravante ainda em tempo, em 4/11/2002, pelo que a douta sentença recorrida violou ainda aqueles dois normativos;
XI. Finalmente, verifica-se uma total impossibilidade de liquidação, pagamento ou caucionamento da taxa municipal devida, o que dispensa essa obrigação ao administrado, nos termos do artigo 113°/5. DL nº. 555/99, provado que está que o administrado cumpriu com todas as obrigações de diligência previstas nos números 1. a 5. desse normativo;
XII. A exigência de um facto impossível como este tem como consequências impedir o acesso à justiça dos cidadãos, em violação do artigo 268°/4. da Constituição;
XIII. Pelo que o artigo 62°/2. DL n°. 445/91 seria sempre inaplicável por inconstitucional.”
Juntou cópia autenticada da decisão do T.A.C., que se encontra a fls. 56 a 61 inc, dos autos.
1.1- O Recorrido Presidente da Câmara Municipal de Loures apresentou as contra-alegações de fls 69 e segs sustentando a confirmação do decidido, e, o consequente improvimento do recurso.
1.2- O Exmº Magistrado do Mº. Público junto deste S.T.A. emitiu o parecer de fls. 77, do seguinte teor:
"Afigura-se-me que a sentença recorrida fez adequado enquadramento jurídico, não enfermando de qualquer vício, pelo que, assim, deve negar-se provimento ao recurso.”
2- Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.
2.1- Com interesse para a decisão, a sentença recorrida, considerou assentes os seguintes factos, que não são postos em causa:
“i. A requerente é proprietária de um imóvel Sito na Quinta da Arpaula, Fetais, Camarate, Loures.
ii. Nesse imóvel realizou obras ao abrigo das licenças de construção nos 11/2000 e 44/2002, emitidas pelo Município de Loures, no âmbito do processo n° 23.635/OCP/OR [Cfr. docs. de fls. 11/13 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
iii. Concluídas as mesmas, a requerente solicitou a emissão da necessária autorização de utilização, por requerimento entrado na sede da Câmara Municipal em 28-3-2002 [Cfr. doc. de fls. 14 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido] .
iv. A Câmara Municipal de Loures não se pronunciou sobre o requerimento referido em iii
v. Em 5-8-2002 foi requerida a liquidação da taxa municipal e emissão do alvará de autorização, mas, no entanto, mais uma vez nenhuma resposta foi obtida [Cfr. doc. de fls. 15/17 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
vi. No dia 21-8-2002, um representante da requerente deslocou-se pessoalmente aos serviços de tesouraria da requerida, acompanhado pelo mandatário, tendo constatado que não se encontrava liquidada a taxa municipal, nem se encontrava afixado o "número e a instituição bancária" em que a Câmara Municipal de Loures tem conta e onde fosse possível efectuar o depósito do valor da taxa em auto liquidação, nem sequer se encontrava também afixada a indicação do regulamento municipal no qual se encontram previstas as taxas em causa.
vii. Após várias insistências as funcionárias mostraram total desconhecimento da obrigação legal, tendo acabado por referir apenas que a Câmara Municipal possui várias contas bancárias, sem as identificar, não tendo sido assim possível proceder à autoliquidação da taxa municipal ou proceder ao seu pagamento.
viii. Face à situação criada, deu-se conhecimento ao requerido do início da utilização do imóvel por carta de 22-8-2002 [Cfr. doc. de fls. 18/19 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].”
2.1.1- Encontra-se ainda documentado nos autos:
I- Renault – Portuguesa – Comércio de Veículos, S.A. requereu no T.A.C. de Lisboa “ a intimação da Câmara Municipal de Loures para emissão de alvará de autorização de utilização do imóvel de que a primeira é proprietária, sito na Quinta da Arpaula, Fetais, Camarate, nos termos do pedido formulado em 28-03-02, em requerimento dirigido ao Sr. Presidente da Câmara Municipal de Loures”.
II- Por decisão do T. A. C. de Lisboa de 17-10-02, transitada em julgado em 31-10-02 foi:
“I- Indeferido o pedido de rectificação da petição.
II- Indeferido o pedido para convite à correcção da petição.
III- Declarada a Câmara Municipal de Loures parte ilegítima no processo”.
2.2. – O Direito:
O recorrente impugna a decisão do T.A.C. que, com fundamento na excepção de caducidade suscitada pela entidade requerida e pelo Mº. Público, indeferiu “o pedido de intimação para emissão de alvará de autorização de utilização”, requerido contra o Presidente da Câmara Municipal de Loures, arguindo-a de nula, por violação do princípio do contraditório e imputando-lhe erros de julgamento.
Termina requerendo a respectiva revogação e a emissão de Sentença com os efeitos dos nos 5 e 7 do artº 113º do D. L. nº 555/99.
Vejamos se o recurso deve proceder, iniciando a análise, como se impõe, pela arguida nulidade da decisão.
2.2.1- Alega a recorrente a este respeito ter sido violado o princípio do contraditório, por o Senhor Juiz a quo ter declarado procedente a questão prévia da caducidade do direito de instaurar o processo de intimação em causa, suscitada pelo Presidente da C. M. de Loures, contra quem o referido meio processual foi intentado, e pelo Mº. Público, sem que a Requerente tenha sido previamente ouvida sobre tal excepção.
O ora recorrido defende, ao invés, que, do artº 87º, nº 2 resulta, apenas, deverem ser ordenadas as diligências que se mostrem necessárias e, no caso em análise, a audiência do Requerente não o seria.
Com efeito, alega, ouvir a agravante sobre a questão prévia por si suscitada, seria um acto inútil, já que era conhecida a posição da Recorrente sobre a inaplicabilidade do regime do D.L. 445/91, de 20-11, na redacção do D.L 250/94, de 15 de Outubro, da qual decorreria a inexistência da caducidade invocada pelo Recorrido.
A razão está, contudo, do lado da Recorrente.
De facto:
O princípio do contraditório, cuja inobservância vem posta em causa, é uma das garantias de um processo justo, pois, como ensina Miguel Teixeira de Sousa (Estudos sobre novo processo civil pág. 39 e segs) “não basta assegurar a qualquer interessado o acesso à justiça: tão importante como este acesso é garantir que o processo a que se acede apresente, quanto à sua própria estrutura, garantias de justiça”
O direito ao contraditório é uma dessas garantias (ob. e autor citado, pág.40)
O Tribunal Constitucional tem repetidas vezes salientado que o princípio do contraditório vai ínsito no direito de acesso aos tribunais, consagrado no artº 20º, nº 1, da C. R. P. sendo uma das exigências decorrentes do direito a um processo equitativo, reconhecido pelo artº 20º, nº 4 da nossa Lei Fundamental (V. entre outros, ac. 358/98, publicado no D. da República, II Série, de 17 de Julho de 1998; ac. 249/97, publicado no D. R. II Série, de 17 de Maio de 1997; ac. 373/02, processo 899/98, disponível na base de dados do T. Constitucional)
Escreve-se, p. exemplo, no ac. do Tribunal Constitucional, nº 373/02, prº. 899/98, em termos que merecem a nossa inteira adesão:
“A ideia de que, no Estado de Direito, a resolução judicial dos litígios tem que fazer-se sempre com observância de um due process of law já, de resto, o Tribunal a tinha posto em relevo no acórdão n.º 404/87 (publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, volume 10º, páginas 391 e seguintes). E, no acórdão n.º 62/91 (publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, volume 18º, páginas 153 e seguintes) sublinhou-se que o princípio da igualdade das partes e o princípio do contraditório "possuem dignidade constitucional, por derivarem, em última instância, do princípio do Estado de Direito".
As partes num processo têm, pois, direito a que as causas em que intervêm sejam decididas "mediante um processo equitativo" (cf. o n.º 4 do artigo 20º da Constituição), o que – tal como se sublinhou no acórdão n.º 1193/96 (publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, volume 35º, pagina 529 e seguintes) – exige não apenas um juiz independente e imparcial (um juiz que, ao dizer o direito do caso, o faça mantendo-se alheio, e acima, de influências exteriores, a nada mais obedecendo do que à lei e aos ditames da sua consciência), como também que as partes sejam colocadas em perfeita paridade de condições, por forma a desfrutarem de idênticas possibilidades de obter justiça, pois, criando-se uma situação de indefesa, a sentença só por acaso será justa.
O processo civil tem uma estrutura dialéctica ou polémica: ele reveste a forma de um debate ou discussão entre as partes (audiatur et altera pars), sendo o juiz uma instância passiva. Nele – insiste-se –, o juiz não pode tomar qualquer providência contra determinada pessoa, sem que ela seja ouvida. E mais: essa audição tem, em regra, que preceder o decretamento da providência. Só excepcionalmente, quando haja razões de eficácia e de celeridade que imponham o seu diferimento e que este não limite ou restrinja, de forma intolerável, o direito de defesa, ela pode ser diferida para momento ulterior, pois só então se justifica que a audição da parte não seja prévia."
Este entendimento, se bem que considerado no âmbito do processo cível, que por natureza é um processo de partes em que a Administração não tem especial posição no contexto das relações autor/réu, ou requerente/requerido é extensivo ao âmbito da jurisdição administrativa.
Aliás, o Tribunal Constitucional tem salientado a relevância destes mesmos princípios no âmbito do contencioso administrativo, como sucedeu, por exemplo, nos acórdãos n.ºs 412/2000 e 154/2001, publicados, respectivamente, no Diário da República, II Série, de 21 de Novembro de 2000, e I Série-A, de 10 de Maio de 2001”. (sub. nosso)
Nem se objecte que a natureza urgente do processo justificava a inobservância do princípio do contraditório.
Na verdade, a celeridade e brevidade da tramitação processual dos processos urgentes (v. artº 6º, nº 1 e 2 e 87º nos 1, 3 e 4 do D.L. 267/85 aplicáveis ao procedimento em questão) não é, por si, impeditiva do cumprimento deste princípio estruturante do processo.
Só assim seria, de acordo, aliás, com a posição também defendida pelo T. Constitucional, a propósito, designadamente, de trâmites do processo executivo e de Providências Cautelares Cíveis, se a sua observância comprometer a efectiva realização do direito que se pretende fazer valer.
“São, pois, razões de eficácia, a exigir celeridade processual, que fundamentam o desvio à regra da audição prévia”. (ac. do T. Constitucional nº 249/97, P. 556/96)
Ora, não se vê como, no processo em questão, a eficácia ou a realização do direito ficariam comprometidas com a audiência do Requerente da Intimação, sobre uma questão suscitada pela parte contrária e pelo Mº Público, que, a proceder, era susceptível de determinar – como efectivamente determinou – a rejeição do pedido, com prejuízo da apreciação do mérito da pretensão.
O requerente, em benefício de quem a urgência deste tipo de processo foi predominantemente estabelecida, sendo ouvido, teria oportunidade de expôr as suas razões em desabono da procedência da aludida questão prévia, contribuindo, assim, para um debate mais aprofundado, antes de o Tribunal tomar a sua decisão.
A efectiva realização do direito e a eficácia não sairiam prejudicadas com a observância da formalidade preterida, antes o contrário, e se é certo que a prontidão na administração da justiça reclama celeridade, a preocupação primordial no processo deve ser fazer justiça (citado ac. do T. Constitucional nº 249/97; Miguel Teixeira de Sousa, do citado, pág. 26)
Por outro lado, e como também se observa no ac. deste S.T.A. de 28-10-99, p. 45.403 (in Apêndices ao DR pág. 6155 e segs), a propósito da possibilidade de regularização da petição em processo urgente “não faria muito sentido invocar o carácter urgente do meio processual para acabar, na prática, por utilizar tal urgência em desfavor daquele que dela mais devia beneficiar”
Em face de tudo quanto se expôs sobre a relevância constitucional e legal do princípio do contraditório (ver artº 3º, nº 3 do C.P.Civil, aplicável por força do artº 1º da LPTA e 54º da LPTA) já resulta, com suficiente clareza, a improcedência das razões - acima sintetizadas – aduzidas pela entidade requerida, em abono da inutilidade da audiência da Rte sobre a questão prévia por ela suscitada e, à qual também anuiu o Mº Público.
De facto, os aludidos argumentos conduziriam, se atendíveis, a dispensar a audiência da parte contrária sempre que invocada uma questão prévia ou excepção, alicerçada num entendimento diferente da parte contra quem era deduzida quanto ao regime legal aplicável ao caso.
Ou seja, seria a negação da necessidade de cumprir e fazer cumprir o contraditório num feixe enorme de casos que reclamam a respectiva observância como, de resto, linearmente decorre da lei (cf. artº 3º, nº 3 do C. P. Civil e 54º, nº 1 da LPTA)
De resto, a jurisprudência deste S.T.A embora se desconheçam decisões recentes sobre este específico assunto (a jurisprudência mais recuada mostrava inclinar-se para a dispensa de contraditório, pelo menos nos processos urgentes de suspensão de eficácia de actos recorridos, de que é exemplo o ac. deste S.T.A. de 28-11-90, proc. 28.937) tem progredido no sentido de impedir que a natureza urgente do processo funcione como obstáculo à realização de outros valores também merecedores de tutela, designadamente, obtenção de decisões de mérito (v. p. ex, além do ac. de 28-10-99, já citado, os acos de 27-9-00, proc. 46.541, de 11-6-02, proc. 1112/02-12)
2.2.3- Na linha do acórdão do Pleno deste S. T. A. de 2.10.01, rec. 42.385, que tomou posição quanto ao regime de arguição de nulidades secundárias, nos casos em que ocorre uma omissão e é proferida uma decisão judicial em momento em que poderia ser ordenada a prática do acto em falta, entende-se que a decisão judicial recorrida, dando cobertura à falta cometida, viola o princípio do contraditório, “pois só com a sua prolacção esta violação se consuma” (no mesmo sentido, a decisão desta Subsecção, de 9-10-02, proc. 48.236).
3. – Nestes termos acordam em julgar procedente a arguida nulidade (conc. I a III das alegações), declarando nula a decisão recorrida e considerando prejudicado o conhecimento das demais questões.
Sem custas
Lisboa, 12 de Fevereiro de 2003
Maria Angelina Domingues – Relatora -
J Simões de Oliveira
António Samagaio
