1. Por despacho comunicado pelo ofício postal nº 6115, de 23.9.99, e recebido pela recorrente em 27.9.99, o Director Regional do Ambiente – Norte indeferiu o pedido da recorrente de licença de captação de água no rio Ázere, em Cabana Maior/Grade, concelho de Arcos de Valdevez (doc. de fls. 62 e art. 4º da petição).
2. Em 27.10.99 a recorrente interpôs recurso hierárquico desta decisão para o Ministro do Ambiente (doc. de fls. 21).
3. Em 5.6.00 o consultor jurídico do “Núcleo de Apoio ao Auditor Jurídico do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território apreciou em parecer jurídico o recurso hierárquico referido em 2., concluindo ser o mesmo “desprovido de razão válida atendível” (Informação nº 54/NAAJ/00, a fls. 70 a 77 do instrutor).
4. Sobre esse parecer recaiu um outro, da mesma data, de “Concordo. À consideração de S. Ex.ª o Sr. Secretário de Estado do Ambiente” (fls. 70 do instrutor).
5. E, seguidamente, com data de 20.6.00, despacho do Secretário de Estado do Ambiente do seguinte teor: “Concordo. Nego provimento ao recurso interposto” (mesmas fls. 70).
6. Este despacho não foi notificado à recorrente.
7. O presente recurso contencioso foi interposto em 24.11.00 (fls. 1).
- III -
Cumpre apreciar a questão prévia suscitada pelo Ministério Público. O recurso contencioso – alega-se – carece de objecto, devendo por essa razão ser rejeitado. Na realidade, antes da respectiva interposição, o Secretário de Estado do Ambiente indeferiu o recurso hierárquico que o recorrente apresentara, não podendo pois falar-se de indeferimento tácito, que não passa de uma ficção legal destinada a funcionar como garantia dos interessados face a uma conduta inerte da Administração. Não importa que o acto expresso não tenha sido notificado, pois a notificação não faz parte do acto, é requisito da sua eficácia e não da sua validade.
Vejamos: a situação que surge recortada nos autos é a seguinte: o presente recurso contencioso foi interposto por petição entrada neste Supremo Tribunal em 24.10.00, e nele a recorrente impugna o indeferimento tácito, pelo Ministro do Ambiente, do recurso hierárquico que lhe dirigiu em 27.10.99, contra a decisão do Director Regional do Ambiente – Norte que lhe indeferira o pedido de licença de captação de águas do rio Ázere, no local atrás assinalado, com vista à produção de energia eléctrica.
Acontece, porém, que, por despacho do Secretario de Estado do Ambiente, de 20.6.00, revelado através do processo instrutor (fls. 70), esse recurso hierárquico fora expressamente indeferido, com base nos fundamentos de parecer jurídico a que esta entidade aderiu.
Sendo assim, o presente recurso contencioso carece realmente de objecto. É que, ao tempo da respectiva interposição, o indeferimento tácito que nele se atacava não existia, enquanto realidade jurídica ficcionada, pois a ordem jurídica conhecia já um outro acto, esse expresso, entretanto praticado. Vistas as coisas pelo ângulo da pretensão anulatória da recorrente, o prosseguimento do presente recurso também não faz sentido, pois aquilo que se quer ver anulado, com o presente recurso, não constitui obstáculo à pretensão material derradeira da interessada, que é a de obter a licença de captação de águas fluviais. A partir de 20.6.00, esse obstáculo é representado pelo despacho de indeferimento do Secretário de Estado do Ambiente, com os respectivos pressupostos e fundamentos.
É certo que tal despacho não foi notificado à recorrente pela Administração, omissão que é estranha e passível de censura, na medida em que o principal interessado em conhecer o resultado de um recurso hierárquico é, muito naturalmente, quem teve a iniciativa de o interpor.
Só que essa falta não consegue subverter a realidade das coisas. Tal como a recorrente mostra saber, constitui entendimento pacífico que a notificação não é requisito interno do acto administrativo, que possui existência a validade mesmo que não notificado. Da falta de notificação hão-de, assim, decorrer outro tipo de consequências – que não essa de a existência do acto ter de ser desconsiderada. Tão pouco o facto de, neste processo, a entidade recorrida ter silenciado, quer na resposta, quer nas contra-alegações, qualquer referência ao acto expresso é susceptível de justificar a manutenção dum recurso contencioso tendente a eliminar da ordem jurídica algo que já lá não se encontra. Sem embargo se constituir um elemento de acrescida estranheza, a somar à ausência de comunicação à interessada da decisão expressa.
O facto, porém, é que a recorrente acabou tomar conhecimento desse acto, não já através da Administração, mas por intermédio dos presentes autos.
Neles, foi-lhe feita notificação formal do despacho, com todos os elementos essenciais, a saber: autoria, data, sentido, conteúdo e fundamentos. Não pelo Ministério Público – como erradamente alega a recorrente – mas pelo próprio tribunal, através de despacho exarado pelo relator do processo, a fls. 261 verso, e cumprido a fls. 262.
Ora, a partir daí, das duas uma:
- Ou se abre para a recorrente o prazo de dois meses para interpor recurso contencioso autónomo do despacho do Secretário de Estado;
- Ou se considera aplicável ao caso o regime previsto no art. 51º, nº 1, da LPTA, dispondo a recorrente de um mês para requerer nestes autos a ampliação/substituição do objecto do recurso.
Não obstante esta disposição legal não comportar, à primeira vista, a hipótese em questão (pois essa faculdade surge literalmente limitada aos casos em que “seja proferido acto expresso na pendência de recurso de indeferimento tácito”, e o acto expresso de que nos ocupamos foi emitido antes de o recurso dar entrada no tribunal), crê-se que nada obsta a uma leitura ampliativa do preceito. É que as hipóteses são em absoluto equiparáveis, à luz da eventualidade que o legislador pretendeu acautelar - a de, posteriormente à interposição de um recurso contencioso tomando por objecto um indeferimento tácito, se evidenciar o surgimento de decisão expressa com o mesmo sinal (no mesmo sentido, v. o Ac. do STA de 23.5.01, proc.º nº 46.671).
Por conseguinte, a recorrente, se ao tempo da entrega da petição não podia legitimamente impugnar se não um indeferimento tácito, logo que notificada pelo Tribunal passou a ficar inteirada de que a sua pretensão fora alvo de um acto expresso de indeferimento e – além disso – que a emissão desse acto precedera no tempo a interposição do recurso contencioso. Com a importante e inevitável consequência de o indeferimento tácito, enquanto ficção aparentemente necessária à interposição do presente recurso, ficar ultrapassado.
Como atrás se disse, a partir desse momento, não mais podia a recorrente porfiar em atacar e pretender que o Tribunal anulasse um indeferimento tácito que à data da interposição do recurso contencioso deixara de existir e, mesmo dentro do critério daquilo que era para o administrado apreensível, fora já substituído por um indeferimento expresso. Restava-lhe, ou interpor recurso autónomo do acto expresso, ou aproveitar a faculdade que lhe dava o art. 51º, nº 1, da LPTA e requerer nestes autos a substituição do respectivo objecto, no prazo de 1 mês a contar da notificação recebida.
Todavia, a recorrente não exercitou aquela faculdade, insistindo em vez disso em que o recurso deve prosseguir os seus termos, até que a Administração exprima a sua “vontade actual” e “tome posição” acerca deste novo acto, porque até agora ignorou no processo a respectiva existência. Para depois dessa tomada de posição reserva a recorrente a utilização da possibilidade dada pelo art. 51º da LPTA.
Mas esta posição é manifestamente inconsistente. Desde logo, é inaceitável que a recorrente, formalmente notificada pelo tribunal, continue à espera que seja a Administração a notificá-la, enjeitando até lá a “oponibilidade” do acto expresso. Esta posição, aliás, participa de um grave equívoco, qual seja o de pressupor que através da notificação de um acto a Administração exprime uma vontade administrativa com reflexos externos e (segundo parece) lesivos. Ora, a vontade administrativa manifesta-se através de actos administrativos, e não da notificação de actos, simples formalidade ou trâmite da respectiva comunicação aos interessados, e desprovido de sentido decisório. A verdade é que, da eventual notificação que a recorrente diz aguardar, nada de inovador pode vir a resultar, no que à definição da sua situação jurídica individual diz respeito. Os órgãos administrativos competentes pronunciaram-se já sobre o pedido inicial e, ulteriormente, sobre o recurso hierárquico, pondo fim aos procedimentos administrativos, em primeiro e segundo graus.
Tudo que a esse nível possa ou não ocorrer é perfeitamente indiferente à tramitação do presente recurso, no qual a recorrente foi notificada do acto expresso e desaproveitou já, irremediavelmente, o prazo de 1 mês concedido pelo nº 1 do art. 51º da LPTA para vir requerer a ampliação ou substituição do objecto do recurso, prazo esse que iniciou a sua contagem a partir de 10.12.91 - data na qual se considera efectuada a notificação do despacho de fls. 261 verso. O recurso contencioso está, em definitivo, sem objecto.
Sendo assim, não resta se não julgar procedente a questão prévia suscitada.
Termos em que acordam em rejeitar o recurso contencioso, por falta de objecto.
Sem custas.
Lisboa, 29 de Maio de 2002
J. Simões de Oliveira – Relator – Pamplona de Oliveira – Madeira dos Santos (com a declaração de que não acompanho o acórdão na parte em que nele se entendeu que o artº 51º, nº 1, da LPTA, poderia ser aplicável “in casu”).
