072/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo tem como limite a autonomia do poder administrativo, o que exclui condenações que ponham em causa o exercício de poderes discricionários.

II- Cabendo à Administração o poder discricionário de definir o trânsito e colocar os respectivos sinais reguladores (art. 6º, 1 da Lei 2/98, art. 52º, 4 al. d) do Dec. Lei 100/84, art. 3º, n.º 2 do C. Estrada e o art. 64º, 2, al. f) da Lei 169/99), deve julgar-se improcedente a acção onde o autor pede o reconhecimento do direito de entrar numa via municipal saindo de uma propriedade confinante, com a possibilidade virar livremente, quer à esquerda, quer à direita, em desconformidade com os respectivos sinais reguladores.

II- Quaisquer serventias das propriedades confinantes para as vias municipais (ou estradas nacionais), "são executadas a título precário" não tendo o proprietário direito a qualquer indemnização pelas obras que seja obrigado a fazer na serventia ou propriedade servida, no caso de ser modificada, por qualquer motivo, a plataforma da estrada - art. 62º da Lei 2110 de 19-8-61 e art. 108º da Lei 2037, de 19-8-1947.

III- Perante a natureza precária de tais serventias, não é atribuído ao proprietário (ou locatário) de prédio confinante com a estrada o direito de impor à Administração, no caso de alteração da plataforma da estrada, a reconstituição da situação anterior a essa alteração.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A. .., com sede na Quinta do ... – ... – ... – Coimbra, recorreu para este Supremo Tribunal da sentença proferida no Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, que julgou improcedente a ACÇÃO PARA RECONHECIMENTO DE DIREITO por si intentada contra a CÂMARA MUNICIPAL DE COIMBRA, formulando as seguintes conclusões:

a) O Meritíssimo Juiz na sua douta sentença, violou a alínea d) do artigo 668º do Código de Processo Civil ao não se pronunciar sobre a matéria de facto produzida pela autora;

b) O Meritíssimo Juiz invocou a excepção do interesse público para fazer improceder a acção, quando o interesse público não está aqui em questão, mas o direito da A. a que a sua serventia seja reparada, tal como existia antes das obras que o Réu levou a cabo.

c) O Réu não invocou qualquer razão, válida ou não, para cumprir o § único do artigo 63º da Lei nº 2110, de 19 de Agosto de 1961

d) O que a A. essencialmente, pede na sua petição inicial, que aqui se dá por reproduzida para todos os efeitos legais, é que “seja reconhecido à A. o direito de entrar e sair livremente do prédio locado, para a estrada 111, designada por estrada Coimbra – Cidreira, nomeadamente o poder de virar à direita ou à esquerda, conforme a necessidade do momento, assim como todos os utentes dos viveiros ali implantados, tal como sucedia antes do alargamento da estrada”. “ Ser o Município de Coimbra, com sede na Praça 8 de Maio, em Coimbra, condenado a fazer as indispensáveis obras a expensas suas, a fim de se obter a necessária visibilidade, para se poder sair com segurança”.

e) Este pedido não colide nem pode colidir com o interesse público.

Nas suas contra-alegações o réu defendeu a manutenção da sentença recorrida, formulando, em síntese, as seguintes conclusões:

a) Alterada a configuração da estrada municipal, se deste resultou uma diminuição das possibilidades de acesso ao prédio de que a recorrente é arrendatária, não pode ela exigir ao ora recorrido que este proceda a quaisquer obras para repor a situação anterior quanto à facilidade de acesso. A tal se opõe a natureza precária da serventia.

b) Pelo contrário, será à recorrente que caberá, se assim o entender, proceder em tal serventia, e a seu exclusivo encargo, às obras necessárias para eliminar a diminuição da facilidade de acesso que resultou para si das obras de modificação da plataforma da via municipal.

O Ex.mo Procurador – geral Adjunto, neste Supremo Tribunal, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, concluindo:

“(…) À luz destas definições e em face da factualidade dada como assente, não vemos como poderia considerar-se a recorrente titular de um direito ou interesse legítimo, pelo que sempre seria de concluir que se não mostram reunidos os pressupostos da acção a que lançou a mão, por falta de um seu elemento integrador – a existência de um direito ou interesse juridicamente tutelados.

Acresce que, em nosso entender, a Administração actuou, no caso concreto, no exercício de um poder discricionário.

Daí que esteja vedado ao tribunal reconhecer o direito invocado e, consequentemente, condenar a Administração à prática de um acto essencialmente discricionário porque, como bem se resume no acórdão deste STA de 14.10.2003, proferido no Rec nº1571/02, “… o limite da extensão da tutela assegurada por este meio jurisdicional – a acção de reconhecimento – é o da autonomia do poder administrativo, o que exclui condenações que ponham em causa o exercício de poderes discricionários (…)”.

Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

A sentença recorrida deu como assentes os seguintes factos:

a) A autora é arrendatária do prédio rústico e instalações agrícolas, sitos no Campo do ..., ..., freguesia de Santa Cruz, Coimbra, onde exerce a actividade de viveirista de plantas vivas, florestais e frutíferas para venda e que tem acesso à Estrada Municipal Nº-.111.

b) Após alargamento dessa via, a Câmara Municipal em reunião de 26/6/98, deliberou mandar colocar um traço contínuo na referida estrada, suprimindo a possibilidade do trânsito proveniente das instalações da A proceder à manobra de viragem à esquerda, ou seja, no sentido Cidreira - Coimbra, o que implica que tenham de ir circundar uma rotunda que dista desse local cerca de 2,300 metros.

c) Após várias reclamações da autora (vg. fls. 24 a 26 e 27 dos autos), por ofício de 25/1/2000 (fls. 29 dos autos) pelo Vereador Engº-. ..., foi reiterada a informação de que não era viável a viragem à esquerda de quem sai dos Viveiros Agrícolas em direcção a Coimbra, dada a deficiente visibilidade que se verifica para quem pretende fazer essa manobra.

d) Nos presentes autos a autora pretende, por um lado, que lhe seja reconhecido o direito de entrar e sair livremente do prédio rústico e instalações agrícolas, sitos no Campo do ..., ..., ..., Coimbra do qual é arrendatária, para a Estrada nº-. 111, designada por estrada Coimbra - Cidreira, nomeadamente o de poder virar à direita ou à esquerda, assim como todos os utentes dos viveiros ali implantados, como sucedia antes do alargamento da estrada e, por outro lado, seja o réu condenado a fazer as indispensáveis obras a expensas suas, a fim de se obter a necessária viabilidade, para se poder sair com segurança.

2. 2. Matéria de direito

a) delimitação do objecto do recurso

Com a presente acção para reconhecimento de um direito a autora pretende que lhe seja reconhecido o direito de, ao sair do prédio rústico sito em Campo do ..., ..., ..., poder virar à esquerda e à direita, como sucedia antes do alargamento da estrada Coimbra – Cidreira.

O Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra começou por rejeitar a acção por inidoneidade do meio – art. 69º, 2 da LPTA (fls. 65). Porém, essa decisão foi revogada pelo Acórdão deste Supremo Tribunal (fls. 94 a 98).

Proferida nova decisão, o Tribunal “a quo” julgou a acção improcedente (através da sentença ora recorrida) por entender que a ré agiu licitamente.

“(...) Na verdade, - argumenta-se na sentença - as obras realizadas e reformulação do trânsito naquela zona são as que melhor defendem a segurança rodoviária; com a proibição de viragem à esquerda, após a saída das instalações da A., pretendeu salvaguardar-se, em termos imediatos, os trabalhadores e clientes da A

A serventia de passagem de que a A. usufruía não foi suprimida, mas apenas restringida, por razões de segurança.

Como refere o Mº-. Pº-., a existirem prejuízos para a actividade comercial da A., os mesmos derivam antes, essencialmente, do processo de expropriação, que não, directamente, da restrição de trânsito.

Deste modo, não se mostra violado o direito de propriedade da A., sendo que o interesse público, a segurança rodoviária, prevalece em relação aos eventuais danos e interesses particulares da A.

O interesse público não permite que outra possa ser a solução para o trânsito que sai das instalações da A. e pretende virar à esquerda, pelo que se está, no nosso entender, perante um acto lícito da administração. (...)”.

Nas suas alegações a recorrente insurge-se contra a sentença recorrida, imputando-lhe o vício de omissão de pronúncia e erro de julgamento. Vejamos cada um deles.

b) omissão de pronúncia

A recorrente insurge-se contra a decisão imputando-lhe a violação do art. 668º, al. d) do Cód. Proc. Civil, por não se pronunciar sobre a matéria de facto aduzida pela autora, designadamente:

“(…) - que a falta de visibilidade resultou do alargamento da estrada;

- que a ré não interveio na estrada ou na serventia de molde a restituir-lhe (a esta) a visibilidade e a segurança na saída para a esquerda;

- que tal intervenção não é impossível nem dispendiosa;

- porque é que todos os vizinhos que têm prédios junto àquela estrada podem sair para a direita ou para a esquerda, sem pôr em perigo a circulação”

É certo que a decisão recorrida, no recorte dos factos provados nada disse quanto à matéria acima referida e alegada pela autora.

Contudo, tal não significa que tenha havido omissão de pronúncia.

A omissão de pronúncia é um “error in procedendo”, mais concretamente um vício sobre os limites, traduzindo a violação do art. 660º, 1 do C.P.Civil, por o juiz não conhecer de alguma questão que lhe tenha sido submetida e cuja apreciação não fique prejudicada pela solução dada a outras.

Deste modo um juízo sobre a relevância de um dado facto para a decisão já não é, em rigor, uma omissão de pronúncia, mas um outro vício.

No caso dos autos a sentença recorrida proferiu um juízo expresso incidindo sobre os factos alegados seleccionando aqueles que foram tidos por relevantes, como facilmente se depreende de fls. 115:

“Dos autos e com interesse para a decisão a proferir, resultam apurados os seguintes factos”.

Deste modo, o vício de omissão de pronúncia não se verifica, dado que o juiz (bem ou mal) fez a selecção dos factos provados, tendo assim considerado irrelevantes para a decisão da causa todos aqueles que excluiu dessa seriação.

Poderia, é certo, ocorrer um outro vício da decisão traduzido na “insuficiência da matéria de facto”, a que se refere expressamente ao art. 712º, 4 do C.P.Civil. Note-se que este vício não se confunde com a omissão de pronúncia, e tem inclusivamente um regime de arguição específico – é, contrariamente à omissão de pronúncia, um vício de conhecimento oficioso.

Porém, também este vício se não verifica, uma vez que - como melhor se verá na análise da pretensão material da autora - a matéria de facto dada como provada é suficiente para a decisão da causa. A autora pedia o reconhecimento do direito de poder entrar e circular na estrada de forma diversa da regulada e a realização de obras necessárias para que tal circulação fosse feita em segurança A sentença recorrida entendeu que tais pretensões não poderiam proceder, uma vez que a actividade da ré ao regular o trânsito nos termos em que o fez foi uma actividade lícita, na prossecução do interesse público para salvaguarda da segurança dos trabalhadores e clientes da autora. Para tanto recortou os factos constantes dos pontos 1, 2 e 3 da matéria de facto, onde referiu, nomeadamente, a situação após o alargamento da via confinante, com a supressão da possibilidade do trânsito ao entrar na estrada poder virar à esquerda (sentido Cidreira -Coimbra).

É verdade que a decisão recorrida pode não estar certa, mas os factos fundamentais para dirimir a questão e saber se a autora é detentora do direito que pretende ver judicialmente reconhecido estão dados como provados.

Não se verifica, assim, o alegado vício de omissão de pronúncia, nem a matéria de facto dada como provada é insuficiente para a decisão da causa, pelo que improcede a conclusão 1ª da recorrente.

c) fundamento da improcedência do pedido e sua análise

Insurge-se também a autora contra a improcedência do pedido. A sentença, como acima vimos, fundamentou a improcedência da acção na actuação lícita da Câmara Municipal, imputando qualquer dano sofrido pela autora “ao processo de expropriação” que culminou no alargamento da estrada. A autora entende ser titular de um direito, cujo reconhecimento através desta acção implica a reposição da situação anterior àquela que se verificava antes de ter sido suprimida a possibilidade de “virar à esquerda” ao entrar na Estrada Municipal.

O fundamento invocado na sentença para a improcedência da acção não é decisivo, uma vez que não colocou a questão em termos correctos. Como este Supremo Tribunal já tinha referido no Acórdão proferido em 2-10-01 (fls. 97) o que a autora questiona é “a não realização, pelo réu, de obras indispensáveis (...) de modo a permitir-lhe o exercício do seu invocado direito de virar à esquerda”. O objecto da acção não é, assim, a licitude ou ilicitude dos actos da Câmara Municipal, mas a existência ou não do invocado direito de virar á esquerda, do qual resulte a possibilidade de impor à Câmara a realização das obras necessárias ao pleno exercício desse direito. Em termos metodológicos a questão coloca-se, sim, como a colocou o Ex.mo Procurador-geral Adjunto, neste Supremo Tribunal, ou seja, “a questão objecto do presente recurso passa pela questão de saber se a recorrente é detentora de um direito ou interesse legalmente protegido”.

É, portanto, na resposta a esta questão que deve ser analisado a razão de ser do recurso da autora.

A sua pretensão (explicitada no art. 34º da petição) consiste na “reconstituição natural da situação em que se encontrava anteriormente à prática dos actos de alargamento da via, levados à prática pelo Município de Coimbra e causadores directos da deficiente visibilidade, que impossibilita a viragem à esquerda”.

O direito invocado, no art. 35º da petição inicial, com base no qual pretende a reconstituição natural é o direito emergente da sua posição de locatário de um viveiro de plantas, isto é, o “legítimo direito de gozo da coisa pelo locatário”, previsto nos artigos 1031º, 1037, 2 e 1276º do C. Civil. Ora a esse direito de gozo da coisa, a que se reporta o art. 1031º do C.Civil, corresponde a obrigação do locador de a facultar ao locatário e de lhe assegurar os fins para que se destina. Tal direito tem origem (ou fonte) no contrato de locação e, em princípio, tem apenas eficácia “inter partes”. Dos art.s 1037, 2 e 1276º do C.Civil permitindo que o locatário possa usar os meios de defesa da posse “mesmo contra o locador” também não se pode deduzir a existência de qualquer direito subjectivo do autor, neste processo. O que os referidos artigos permitem é colocar o locatário (e não apenas o proprietário/locador) de prédios confinantes com as vias municipais ou estradas nacionais numa especial relação jurídica de direito público. O direito do autor e a sua compreensão, deve resultar dos termos em que tal relação jurídica se mostrar legalmente definida.

Foi, com efeito, esta relação jurídica que a ré, na sua contestação, caracterizou como não atribuindo qualquer direito ou interesse legítimo ao autor. A competência para sinalizar uma estrada municipal (defende a ré) cabe à Câmara Municipal, e foi no exercício dessa competência que foi suprimida a possibilidade do trânsito proveniente das instalações da ora autora, virar à esquerda. Por outro lado (continua a defender a ré) não é a autora titular de qualquer direito de acesso das suas instalações à Estrada Municipal. Quando muito detém uma serventia de acesso e sempre a título precário (art. 62º da Lei 2110).

A questão deve, assim, ser solucionada no quadro da relação jurídica de direito público emergente da existência de um acesso particular a uma estrada pública, tal como a ré a caracterizou na contestação. A questão é, então, a de saber, se nessa relação jurídica de direito público a autora é detentora do direito que se arroga e se esse direito tem o conteúdo que pretende ver reconhecido.

Colocada a questão no quadro sistemático que julgamos adequado, importa sublinhar, desde logo, que a lei atribui ao ente público o poder de definir o trânsito e colocar os respectivos sinais reguladores (art. 6º, 1 da Lei 2/98, art. 52º, 4 al. d) do Dec. Lei 100/84, art. 3º, n.º 2 do C. Estrada e o art. 64º, 2, al. f) da Lei 169/99). Trata-se de um poder discricionário, que de resto foi exercido através de acto administrativo que se consolidou na ordem jurídica.

A acção para reconhecimento de direitos ou interesses legítimos não permite a interferência no exercício do poder discricionário. Há nestes casos uma inegável reserva de “administração” subtraída ao poder jurisdicional. Daí que, a opção de regular o trânsito impedindo a viragem num dado sentido, seja uma opção que não possa ser modificada judicialmente. É este o sentido do Acórdão deste Supremo Tribunal citado pelo M.P. “(...) o limite da extensão da tutela assegurada por este meio processual – a acção de reconhecimento – é o da autonomia do poder administrativo, o que exclui condenações que ponham em causa o exercício de poderes discricionários” (Ac. de 14-10-2033, recurso 1571/02). No mesmo sentido VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições) 3ª edição, pág. 145: “... a autonomia do poder administrativo só exclui condenações que ponham em causa o exercício de poderes discricionários ....”, o que equivaleria, nas palavras do mesmo autor, numa “subversão do sistema de administração executiva” (ob. cit. pág. 145).

Podemos assim formular uma primeira conclusão: a pretensão da autora não pode ser reconhecida judicialmente, uma vez que se insere em matéria incluída na reserva administrativa (poder discricionário).

E não é tudo. A posição jurídica da ré, nessa relação jurídica de direito público, mesmo que possa ser qualificada como “direito subjectivo público”, o certo é que o mesmo não tem o conteúdo (isto é, não atribui à autora o complexo de direitos oponíveis à ré) que esta pretende ver reconhecido nestes autos. Vejamos, contudo, este ponto com o necessário pormenor.

A recorrente invoca, para tanto, o art. 63º da Lei 2110, de 19/8/1961, mas sem a menor consistência. Tal artigo tem a seguinte redacção: “Compete às entidades que executarem ou tiverem a seu cargo quaisquer vias de comunicação o restabelecimento ou reparação de serventias municipais prejudicadas pelas obras que promoveram”. Este artigo protege, como dele decorre claramente, as serventias municipais e não as serventias dos particulares às vias municipais, sendo assim inaplicável ao caso dos autos.

Por outro lado, reconhece que o art. 62º da Lei 2110º de 19/8/1961 não lhe confere qualquer posição jurídica de vantagem (cfr. art. 28º da réplica a fls. 48 dos autos), mas defende que tal direito existe expressamente consagrado na lei civil, o que não demonstra. Não demonstra porque tal direito consagrado na lei civil não existe. Na verdade, não é o direito civil que regula o trânsito e o acesso de proprietários de prédios confinantes às vias municipais, ou estradas nacionais, mas sim o direito público - Lei 2110 de 19/8/1961 e Lei 2037, de 19-8-1947. O direito de propriedade – contrariamente ao defendido pela recorrente – é um direito cujo exercício pode ser limitado, ou condicionado, quer por normas de direito privado, quer por normas de direito público. Nas restrições comandadas pelo interesse público, e atendendo à função justificativa, OLIVEIRA ASCENÇÃO, (Direitos Reais, Lisboa, 1974, pág. 167) distingue as culturais, de urbanização, de circulação, de segurança e higiene, fiscais e económicos. A intervenção estadual pode, assim, limitar ou condicionar a utilização normal de um bem, ou até excluir essa utilização normal (ob. cit. pág. 177).

No caso em apreço, no que respeita ao acesso, à Estrada Municipal, a autora detém apenas a protecção jurídica decorrente do art. 62º da Lei 2110, com a seguinte redacção:

“Artigo 62º

As serventias das propriedades confinantes com as vias municipais serão sempre executadas a título precário, não havendo direito a indemnização por quaisquer obras que os proprietários sejam obrigados a fazer, quer na serventia, quer na propriedade servida, no caso de ser modificada a plataforma da via municipal.

As actuais serventias poderão manter-se desde que obedeçam às prescrições fixadas pelas câmaras municipais para o seu estabelecimento.”

Este artigo deve ser interpretado em sintonia com o art. 108º da Lei 2037, de 19-8-1947, com a seguinte redacção:

“Artigo 108º

Aos proprietários confinantes com as estradas nacionais poderá ser permitido construir serventias das suas propriedades para as estradas, desde que obedeçam às prescrições fixadas pela respectiva direcção de estradas.

Estas construções serão executadas a título precário, não tendo os proprietários direito a qualquer indemnização pelas obras que sejam obrigados a fazer na serventia ou na propriedade servida, no caso de ser modificada, por qualquer motivo, a plataforma da estrada.”

Interpretando o referido regime, este Supremo Tribunal, no Acórdão de 13-1-2004 (recurso 40.581) considerou:

“(…) Neste regime legal são patentes, de imediato, duas notas reveladoras da natureza jurídico – pública do direito de acesso.

A primeira é a necessidade de autorização administrativa.

A segunda é a precariedade, salvaguardando a possibilidade de modificação da situação sempre que o interesse público o reclame.

Por via disso, a jurisprudência coincide com a posição de Afonso Queiró - in “Dicionário Jurídico da Administração Pública,” vol. I, pp 74/75 - em que se apoiou a sentença recorrida, considerando que o direito de acesso é um direito subjectivo público, um direito sui generis de natureza administrativa – não um direito real de servidão”.

Por consequência, como se disse no acórdão de 2000.05.25 – recº nº 41 420, “se as serventias são executadas sempre a título precário, a Administração age não só licitamente como não lesa qualquer posição jurídico-patrimonial consolidada dos proprietários dos prédios confinantes quando, por actuação material ou jurídica, designadamente com obras na plataforma da via, afectar o valor dessas propriedades por efeito da alteração das condições de acesso”.

Assim, e de acordo com esta linha de orientação, que inteiramente sufragamos, direito de serventia (direito sui generis de natureza administrativa – e não um direito real de servidão), reconhecido na lei, dada a sua natureza precária, não tem como conteúdo a adstrição da Administração ao dever de manter a via pública sempre no mesmo estado, e não atribui ao seu titular o direito a qualquer indemnização decorrente da compressão, ou supressão desse direito, pela modificação da plataforma da estrada. Tal regime, para o que agora nos interessa, só pode ter o sentido de não ser possível impor à Administração qualquer direito ou interesse legítimo do titular quanto à forma de regular o acesso à via pública. Desta forma, a pretensão da recorrente em manter a possibilidade de aceder livremente à Estrada Municipal, podendo virar quer para a esquerda, quer para direita, não configura uma posição de vantagem oponível à ré e juridicamente protegida.

Não havendo protecção jurídica para a pretensão da recorrente, no acesso à Estrada Municipal e cabendo no poder discricionário da Administração a regulação do trânsito nessa mesma Estrada, a pretensão da autora formulada na presente acção tinha necessariamente que improceder.

Assim, embora com fundamentação diferente, deve ser negado provimento ao recurso e mantida a decisão que julgou a acção improcedente.

3. Decisão

Face ao exposto, os juizes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso e, com a fundamentação acima exposta, julgar improcedente a presente acção.

Custas pela recorrente. Taxa de justiça: 450 €. Procuradoria: 50%.

Lisboa, 21 de Setembro de 2004 – São Pedro – Relator – Fernanda Xavier – João Belchior.