II O DIREITO.
A Autora – Associação de Pastores das Serras de Santo António, S. Roque e Areeiro - intentou contra a Direcção Regional de Florestas da Região Autónoma da Madeira a presente acção para obter o reconhecimento de direitos pedindo que aquela fosse condenada a reconhecer:
- “a)O direito à propriedade e devolução das cabeças de gado ovino apreendido, por parte da entidade recorrida, que as deverá colocar nos terrenos de pastagem … onde se encontravam a pastar na altura da apreensão, a expensas da mesma entidade recorrida;
- b)O direito aos associados da Autora a apascentarem gado ovino e caprino, como já antes o faziam, nas propriedades de pastagens, privadas e vedadas, denominadas por: «A… », localizado na freguesia de S. Roque, concelho do Funchal; «B… » ao sítio do … , freguesia de Santo António, concelho do Funchal; «C… », também chamado «… » e «E… », ao sítio … , freguesia de Santo António; «D… », freguesia de Santo António.”
No essencial, alegou
- -Que os prédios onde pastava o gado apreendido pela Ré situavam-se nas freguesias de S. Roque (A…) e de Santo António (B…, C… e D…) “são particulares e estão completa e perfeitamente vedados”.
- -Parte dos animais apreendidos pastava na Serra de Santo António e esta é, nos termos do art.º 2.º/2/g) do Decreto Legislativo Regional (DLR) 7/88/M, uma zona de pastoreio.
- -A apascentação é permitida nas propriedades particulares desde que estas estejam completa e perfeitamente vedadas e o gado em boas condições de encabeçamento (art.º 3.º daquele Decreto) e a verdade é que gado apreendido estava em terrenos particulares completa e perfeitamente vedados e essa apreensão não foi justificada com o facto do mesmo não estar «em boas condições de encabeçamento»
- -O citado diploma referia que a delimitação das zonas de pastoreio seria efectuada “mediante portaria do Secretário Regional da Economia” e esta nunca foi publicada, como também nunca foram publicados os regulamentos de execução que o mesmo previa.
- -O regime silvo-pastoril previsto para as zonas de pastoreio indicadas no n.º 1 do art.º 2.º daquele DLR “tornou-se inexequível, ficando o regime silvo-pastoril incompleto e padecendo de indefinições legais.”
- -Por tudo isso, “as referidas apreensões constituíram actos infundados e ilegítimos da DRF quer quanto à propriedade do gado quer quanto à propriedade e gestão dos referidos terrenos de pastagem, que o são há centenas de anos,” tanto mais quanto é certo que a RAM “não tem a propriedade, nem qualquer título legal, quer do referido gado, quer dos prédios de pastagem onde o gado foi apreendido.”
- -Acresce que aquelas apreensões não foram precedidas de acto administrativo o que, por si só, determina a sua ilegalidade.
Contestando a DRF alegou
- -que as zonas de pastoreio estão legislativamente definidas e a sua utilização depende de autorização da Secretaria Regional de Economia (SRE)
- -a Autora não fez prova de que tinha autorização para o exercício do pastoreio nos terrenos onde o gado foi apreendido.
- -Parte do gado foi capturado encontrava-se na Serra de S. Roque onde o pastoreio é absolutamente proibido
- -Não é verdade que as zonas de pastoreio particulares estão completamente vedadas até porque nas Serras de S. António existem áreas não vedadas onde a apascentação é proibida.
- -Mesmo nas propriedades particulares a apascentação só é permitida se estas estiverem completa e perfeitamente vedadas, haja boas condições de encabeçamento do gado e tenha sido dada autorização para o efeito.
- -A apreensão ocorreu porque o gado apreendido se encontrava a pastar livremente sem que, para o efeito, tivesse sido concedida, como era exigido, autorização para esse pastoreio.
- -Os serviços florestais têm competência própria para proceder a apreensões de gado quando o mesmo se encontra a apascentar em situação de ilegalidade e, por isso, os seus serviços, como qualquer outra autoridade policial, não necessitam de despacho especial para reprimir uma situação de manifesta ilegalidade.
Elaboradas a especificação e questionário e realizado o respectivo julgamento foi proferida sentença que condenou a Ré no pedido com a fundamentação que se transcreve na íntegra:
“Não houve aqui um acto administrativo, uma decisão administrativa, como previsto no CPA e no RGCO (DL 433/82, cuja última redacção resulta do DL 244/95).
Houve uma acção material, atendendo ao disposto nos avisos e nos art.ºs 7.°, 11.° e 14.° do DLR 7/88/M, de 6.6. Ou seja, uma operação material com referência a um alegado ilícito contra-ordenacional.
Os ilícitos ali previstos prevêem coimas e sanções acessórias (art.º 7.º). Nada mais.
A apreensão do gado é precisamente sanção acessória (art. 7.º - 2).
Ora, é evidente que não houve o processo contra-ordenacional exigido no RGCO, para posterior aplicação das coimas e das sanções acessórias.
Tal processo contra-ordenacional representa, obviamente, uma garantia básica do direito sancionatório (vd. art.ºs 32° CRP e 43° RGCO).
Quer isto dizer que a DRF não pode agir como agiu. O que ocorreu foi uma voie de fait, em claro desrespeito pelo direito a um processo prévio e justo.”
A condenação no pedido foi, assim, justificada com um único argumento: o de que aquela apreensão era uma mera acção material e não um acto administrativo e que a mesma, constituindo uma sanção acessória de um eventual ilícito contra-ordenacional, só poderia ser decretada em processo contra-ordenacional e na sequência da condenação numa coima. Sendo assim, e sendo que estes procedimentos não foram observados, a apreensão era ilegal.
Todavia, como é imediatamente evidente, esta fundamentação só tinha sentido se estivéssemos na presença de recurso onde tivesse sido requerida a anulação daquela apreensão e não, como acontece, na presença de uma acção para reconhecimento de direitos onde se pede a condenação da Ré a reconhecer que o gado apreendido pertencia aos associados da Autora e que estes tinham direito a pô-lo pastar nos locais onde foi apreendido e, consequentemente, a reconhecer que essa apreensão fora ilegal e a devolver os animais aos seus donos.
O que significa que o Sr. Juiz a quo desfocou a análise da causa de pedir e do pedido formulado nesta acção, raciocinando como se o processo fosse outro e a pretensão da Autora fosse a anulação da sanção acessória de uma contra-ordenação, mas que isso não o impediu de condenar a Ré a reconhecer (1) que os animais apreendidos pertenciam aos associados da Autora e que estes tinham direito a pô-los a pastar nos terrenos onde ocorreu a apreensão e, consequentemente, (2) a devolve-los e a colocá-los nesses locais sem fazer uma única alusão aos factos integradores da causa de pedir e sem analisar se estes podiam conduzir à satisfação da pretensão formulada. Ou seja, a fundamentação da sentença está absolutamente desligada da decisão condenatória nela proferida.
Porém, e apesar disso, o ataque que a Recorrente lhe dirigiu ignorou por completo este desajustamento e centrou-se unicamente em três aspectos distintos; em primeiro lugar, aceitou como boa a perspectiva com que o Sr. Juiz a quo visualizou o litígio desenhado nestes autos e, por isso, e considerando que a matéria contra ordenacional deve ser julgada nos Tribunais comuns, questionou a competência dos Tribunais Administrativos para julgar esse litígio (conclusões A a C); depois, qualificando a apreensão aqui sindicada como uma medida cautelar para a qual dispunha de competência, impugnou o entendimento de que carecia dessa competência e de que, por isso, aquela apreensão era ilegal (conclusões D a I); e, finalmente, considerou ter havido erro de julgamento uma vez que a factualidade provada não demonstrava que os associados da Recorrida tivessem direito a apascentar os seus animais nos locais da apreensão (conclusões J a L).
Cumpre, assim, analisar esses pontos de divergência começando-se pela alegada incompetência dos Tribunais Administrativos para dirimir o presente litígio, já que se trata de questão cujo conhecimento precede o de qualquer outra matéria. – art.º 3.º da LPTA.
1. A questão da incompetência dos Tribunais Administrativos para dirimir o presente litígio, suscitada pela Recorrente, decorreu da forma como o Sr. Juiz a quo o visualizou e do tratamento jurídico que lhe deu. Com efeito, o que ele considerou impugnado nestes autos foi a aplicação de uma medida cautelar e entendeu que esta só podia ser decretada na sequência da instauração de um processo contra ordenacional e da aplicação da sanção principal. E, porque tal não ocorreu, concluiu pela ilegalidade da sua aplicação.
E deve dizer-se que se o litígio desenhado nestes autos fosse aquele haveria que dar razão à Recorrente, uma vez que a impugnação daquela medida cautelar tem de ser feita nos Tribunais comuns por serem estes são os competentes para conhecer da aplicação de sanções contra ordenacionais e das medidas acessórias ou cautelares que lhe estão associadas. O que significaria declarar este Tribunal materialmente incompetente para dirimir esse litígio. – vd. art.º 61.º do DL 433/82, de 27/10, art.º 14.º do DLR n.º 7/88/M, de 6/06, e Acórdão deste STA de 13/11/2007 (rec. 689/07).
Só que não é a anulação da referida apreensão que vem nos pedida mas, diferentemente, a condenação da Ré a reconhecer o direito de propriedade sobre os animais capturados e o direito que os seus donos têm a pô-lo a apascentar nos locais onde foram capturados.
Sendo assim, e sendo que a Recorrente nunca pôs em causa a propriedade dos animais apreendidos - e tanto assim que, imediatamente após a sua apreensão, afixou Avisos informando os seus donos de que os poderiam reclamar – e que o que a Autora pretende - esse é o verdadeiro objectivo desta acção - é que o Tribunal emita pronúncia sobre a delimitação das zonas de pastoreio na RAM, à luz do que se estabelece no DLR 7/88/M, só nesta perspectiva é que era legítimo questionar a competência dos Tribunais Administrativos e só nesta matéria é que estes se podiam pronunciar.
Ora, não é nessa perspectiva que vem invocada a incompetência do Tribunal.
Nesta conformidade, e não se vendo que os Tribunais Administrativos sejam materialmente incompetentes para conhecer e resolver o litígio efectivamente desenhado pela Autora conclui-se pela improcedência das três primeiras conclusões do recurso.
2. A Recorrente, de seguida, sustenta que tem competência para decretar medidas cautelares, designadamente a apreensão de animais que estejam a pastar em terrenos onde tal é proibido, e que as pode decretar antes de instaurado o respectivo procedimento contra ordenacional e que, portanto, a sentença errou quando decidiu em contrário. - conclusões D a I.
A sentença não pôs em causa que a DRF pudesse ordenar a apreensão de gado a pastar em terrenos proibidos. O que ela afirmou foi que a referida apreensão constituía uma sanção acessória de um ilícito contra ordenacional e, porque assim, a mesma só poderia ser adoptada na sequência da prévia instauração de um processo contra ordenacional. Daí que, tendo estes procedimentos sido desrespeitados, tenha concluído pela ilegalidade daquela apreensão.
A questão que se coloca é, assim, a de saber se aquela apreensão pode ser prévia à instauração daquele processo.
Vejamos o que, a tal propósito, se estabelece no DL 433/82.
Artigo 48.º Da policia e dos agentes de fiscalização 1 - As autoridades policiais e fiscalizadoras deverão tomar conta de todos os eventos ou circunstâncias susceptíveis de implicar responsabilidade por contra-ordenação e tomar as medidas necessárias para impedir o desaparecimento de provas.
2 - Na medida em que o contrário não resulte desta lei, as autoridades policiais têm direitos e deveres equivalentes aos que têm em matéria criminal.
3 - As autoridades policiais e agentes de fiscalização remeterão imediatamente às autoridades administrativas a participação e as provas recolhidas.
Artigo 48.º- A Apreensão de objectos 1 - Podem ser provisoriamente apreendidos pelas autoridades administrativas competentes os objectos que serviram ou estavam destinados a servir para a prática de uma contra-ordenação, ou que por esta foram produzidos, e bem assim quaisquer outros que forem susceptíveis de servir de prova.
2 - Os objectos são restituídos logo que se torna desnecessário manter a apreensão para efeitos de prova, a menos que a autoridade administrativa pretenda declará-los perdidos.
3 - Em qualquer caso, os objectos são restituídos logo que a decisão condenatória se torne definitiva salvo se tiverem sido declarados perdidos.
Resulta dos transcritos preceitos que as autoridades policiais e fiscalizadoras devem tomar conta de todas as ocorrências susceptíveis de implicar responsabilidade contra ordenacional e que, por via de regra, só as autoridades administrativas a quem cabe instruir o processo é que podem ordenar a apreensão provisória dos objectos que serviram para cometer a infracção. Todavia, nem sempre assim é já que essa apreensão também poderá ser feita pelas autoridades policiais e fiscalizadoras se a mesma se destinar a impedir o desaparecimento de provas (parte final do n.º 1 do transcrito art.º 48.º).
Aqueles dispositivos não esclarecem, porém, se as autoridades fiscalizadoras e policiais também poderão proceder à apreensão dos objectos que estão a servir para a prática da infracção quando, como é o caso, se verificar flagrante delito ou quando a sua não apreensão puder constituir perigo ou puder contribuir para o avolumar das consequências negativas da infracção.
No entanto, essa lacuna, in casu, está resolvida uma vez que o n.º 4 do art.º 7.º do já citado DLR dispõe que poderá, “a título de sanção provisória, ser apreendido o gado encontrado em flagrante contra-ordenação”, o que só pode querer significar que os serviços de fiscalização da DRF poderão, sem necessidade de previamente reportarem a prática da infracção e sem necessidade de prévia instauração do processo contra ordenacional, apreender o gado que se encontre a pastar em contravenção das disposições estatuídas naquele diploma. E isto não só porque “caberá aos serviços florestais a apreensão do gado encontrado em flagrante contra-ordenação das disposições do presente diploma.” (n.º 1 do art.º 11.º daquele DLR) e aqueles serviços só podem ser os de fiscalização e de polícia À polícia florestal compete “fiscalizar o cumprimento da legislação florestal … e do regime silvo-pastoril” (n.º 1 do art.º 2.º e art.ºs 1.º e 4.º do Estatuto do Corpo de Polícia Florestal, aprovado pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 1/99/M)., como também porque a apreensão em flagrante contra ordenação só pode ser feita por quem esteja no terreno a fiscalizar o cumprimento da lei.
Acresce que não faria sentido exigir-se como pressuposto daquela apreensão o prévio reporte da infracção, a instauração do respectivo processo contra ordenacional e a prolação de um despacho nesse sentido pois que, se assim fosse, muito dificilmente poderia ocorrer uma apreensão em flagrante contra ordenação ou, podendo ocorrer, os danos que a mesma se destina evitar já estariam consumados. Ou seja, o sentido e a eficácia da mencionada medida perder-se-ia.
E, porque assim, resta-nos concluir que inexistiu violação de lei quando os serviços da DRF procederam à sindicada apreensão de gado e que esta agiu de forma correcta quando, inexistindo a necessidade do prolongamento da apreensão para efeitos de prova, avisou os seus proprietários de que poderiam reclamá-lo.
Procedem, assim, as conclusões D a I.
3. Resta analisar se os factos julgados provados consentem que se conclua que os associados da Recorrida tinham o direito a pôr o seu gado a pastar nos locais onde se encontrava no momento em que foi apreendido.
O art.º 1.º do DLR n.º 7/88/M define zona de pastoreio como sendo “a área onde é possível a apascentação de gado caprino, bovino e ovino” e n.º 1 do seu art.º 2.º identifica os locais que assim podem ser qualificados, neles se encontrando as Serras de Santo António [vd. sua al.ª g)].
O pastoreio na RAM não é, assim, livre sendo que as restrições a que o mesmo está sujeito decorrem dos «extraordinários declives» existentes naquela Região e da necessidade da adopção de “medidas especiais de defesa contra a erosão, tendo por objectivo a imprescindível conservação do solo e das águas e, por outro lado e por consequência, o desenvolvimento da agricultura.” – vd. o respectivo preâmbulo.
E, porque assim, o seu art.º 3.º estatui que a apascentação ou simples entrada de gado fora das zonas especificamente indicadas para o pastoreio está proibida e que “nas propriedades particulares, a apascentação ou simples entrada de gado só é permitida em boas condições de encabeçamento e quando haja completa e perfeita vedação” sendo, ainda, que “a apascentação só é permitida às associações de pastores ou proprietários de gado, legalmente constituídas, mediante prévia autorização da SRE através dos serviços florestais” (n.º 1 do seu art.º 6.º).
Deste modo, e muito embora parte dos locais onde foi feita a apreensão – concretamente os B… , do C…e do D…. - estivessem situados nas Serras de Santo António e, portanto, em área considerada como zona de pastoreio certo é que o gado só poderia lá pastar se aqueles Montados estivessem completa e perfeitamente vedados e a Autora tivesse obtido a licença necessária para o efeito.
Ora, a verdade é que não se provou que esta licença tivesse sido requerida e obtida.
Com efeito, o que resulta da sentença é que o gado aprendido se encontrava a pastar livremente (vd. pontos 1 a 5 do probatório) numa área onde esse pastoreio estava sujeito a restrições (Serra de S. António) e numa área onde o mesmo era, de todo, proibido (Serra de S. Roque), o que vale por dizer que o mesmo estava a pastar com violação das restrições impostas pelo citado DLR. É certo que os B… , do C… e do D… estavam vedados (ponto 11 do probatório) mas também o é que esse facto por si só é insuficiente para determinar a legalidade da actividade de pastagem da ora Recorrida já que, para além disso, o pastoreio só pode ser feito se tiver sido obtida autorização para esse efeito e a mesma estar válida Nos termos do n.º 3 do art.º 6.º do DLR 7/88/M “a autorização prevista nos números anteriores é válida pelo período de um ano, findo o qual poderá ser renovada a pedido da associação interessada.”.
E, porque assim, e muito embora os associados da Autora tenham direito a pôr os seus animais a pastar nas Serras de S. António, desde que respeitem os mencionados condicionalismos legais, não procede o pedido de condenação da Ré a reconhecer que os mesmos têm esse direito de forma irrestrita, como se pretende nesta acção.
Por outro lado, a Serra de S. Roque não faz parte da área de pastoreio delimitada pelo art.º 2.º do DLR 7/88/M e, assim sendo, e porque é proibido o pastoreio nessa serra improcede o pedido de condenação da Ré a reconhecer que aqueles têm direito a apascentar nela os seus animais.
Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal acordam em julgar o recurso procedente e em consequência revogam a sentença recorrida e julgam a acção improcedente.
Custas pela Autora quer neste Supremo Tribunal quer no Tribunal recorrido, fixando-se as taxas de justiça em 300 e 200 euros, respectivamente, e as procuradorias em metade.
Lisboa, 28 de Novembro de 2007. – Costa Reis (relator) – Rui Botelho – Azevedo Moreira.
