048/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas é uma associação pública.

II- Associações públicas são pessoas colectivas públicas, de tipo associativo, criadas para assegurar a prossecução de interesses públicos determinados, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública.

III- As Ordens Profissionais são associações públicas formadas pelos membros de certas profissões livres com o fim de, por devolução de poderes do Estado, regular e disciplinar o exercício da respectiva actividade profissional.

IV- Dada a natureza e os fins a prosseguir, as associações públicas têm um estatuto constitucional (artº 267º da CRP), assim a legislação que lhe respeite é matéria da reserva relativa da Assembleia da República (artº 165º, nº 1, al s)), só podem ser constituídas para a satisfação de necessidades específicas (artº 267º, nº 4), não podendo exercer funções próprias das associações sindicais e tendo uma organização interna baseada no respeito dos direitos dos seus membros e na formação democrática dos seus órgãos (mesmo nº 4).

V- As associações públicas pertencem à administração estadual indirecta, e por prosseguirem um interesse público que ao Estado incumbia é que este lhes confere privilégios especiais (a unicidade, a obrigatoriedade de inscrição, a quotização obrigatória, o poder disciplinar) e lhe impõe deveres e sujeições (respeito pelos princípios gerais do Direito Administrativo, colaboração com o Estado dentro das suas atribuições, as suas decisões são actos administrativos).

VI- Norma de direito público é aquela que protege um interesse público.

VII- As normas de direito administrativo ou são orgânicas, ou normas funcionais ou normas relacionais.

VIII- Normas orgânicas são aquelas que regulam a organização da Administração Pública (estabelecem quais as entidades públicas que compõem a Administração e que determinam a sua estrutura e os seus órgãos; normas funcionais são as que regulam o modo de agir específico da Administração Pública (processos de funcionamento, métodos de trabalho, tramitação a seguir, formalidades a cumprir); normas relacionais são as que definem as relações entre a Administração e os particulares no exercício da actividade administrativa (normas que conferem poderes de autoridade à Administração Pública, normas que submetem a Administração a deveres, sujeições ou limites especiais, impostos por motivos de interesse público e normas que atribuem direitos subjectivos ou reconhecem interesses legítimos aos particulares face à Administração.

IX- As normas que regulam a aplicação de sanções por um órgão a elementos de um outro órgão de determinada pessoa colectiva pública inserem-se nas aludidas normas orgânicas.

X- O acto de um órgão de pessoa colectiva que aplicou a medida de suspensão de funções a membros de órgão da mesma pessoa colectiva pública é contenciosamente impugnável nos Tribunais Administrativos, desde que sejam lesivos.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., residente na Praceta ..., nº ..., Algueirão, B..., residente na Avenida ..., nº ..., Corroios, C..., residente nas ..., ..., ..., Azeitão, D..., residente na Avenida ..., nº ..., ...., Amadora e E..., residente na Rua ..., Lote ... - ... - ... "...", Moscavide, impugnaram contenciosamente a deliberação de 27/9/2000 da Assembleia Geral da Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas, na parte em que aprovou a sua suspensão das suas funções enquanto membros dos órgãos sociais da Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas.

Por decisão de 19/9/2001 do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa o mesmo declarou-se materialmente incompetente (fls. 207 a 214).

Não se conformando com esta decisão, os recorrentes interpuseram da mesma o presente recurso jurisdicional, em cujas alegações formulam as seguintes conclusões:

"1ª Os interesses que subjazem à deliberação não são privados, uma vez que não estão em causa questões relacionadas com a responsabilidade disciplinar de membros dos órgãos sociais de uma associação pública, por terem cumprido um dever público de cidadania a que foram chamados, por ordem de um órgão de soberania;

2ª A Recorrida é uma pessoa colectiva de direito público, estando, por isso, os seus membros sujeitos aos seus poderes de autoridade;

3ª No caso dos autos, os recorrentes, titulares dos órgãos sociais da recorrida, acataram uma decisão do órgão supremo de uma pessoa colectiva;

4ª Esta decisão, apesar da discordância dos recorrentes, foi implementada unilateralmente;

5ª O que se traduz, dada a sua unilateralidade e atendendo ao facto de emanar de uma pessoa colectiva de direito público, no exercício dos seus "poderes de autoridade",

6ª Estão sujeitos ao Direito Público os actos de "designação e constituição dos órgãos (eleições) e o seu funcionamento, o regime de admissão e de exclusão de sócios, bem como o regime disciplinar, os actos que se traduzam no exercício de funções públicas, nomeadamente a titulação e disciplina profissional (...)"

7ª Esta doutrina tem cabal aplicação no caso dos autos, uma vez que o que está em causa é a suspensão de membros da Recorrida do exercício das suas funções como titulares de um órgão social de uma pessoa colectiva de direito público, para as quais foram eleitos democraticamente.

8ª A deliberação recorrida que se pretende impugnar suspendeu os recorrentes do exercício das suas funções;

9ª Apesar de constar da convocatória que iria ser apreciada a responsabilidade disciplinar dos Recorrentes, isso não sucedeu, tendo sido habilidosamente decidida a suspensão dos Recorrentes para contornar a patente falta de competência estatutária da assembleia geral da Recorrida para questões disciplinares, como foi pormenorizadamente alegado na petição de recurso;

10ª No entanto, esse artificio não retira a natureza pública da deliberação em causa, como se demonstrou;

11ª Efectivamente, a referida deliberação enquadra-se na actividade jurídico-administrativa da recorrida;

12ª Assim, a decisão recorrida ao considerar o Tribunal administrativo incompetente, viola o disposto nos arts. 3° e 51 ° do ETAF, sendo, por isso, ilegal."

Nas suas contra-alegações defende, em síntese, a entidade recorrida que a sentença deve ser mantida, por se estar perante um acto de natureza privada.

Emitiu douto parecer o Ex.mº Procurador Geral Adjunto, com o seguinte teor:

"Assente a natureza de pessoa colectiva pública, especificamente de associação pública (veja-se quanto ao alcance destes conceitos o acórdão deste tribunal de 31/1/89 - rec. nº 26 670), deverá a deliberação recorrida contenciosamente, ser juridicamente configurada como acto administrativo, como verdadeiro acto de gestão pública, para efeitos de conhecimento pelos tribunais administrativos, nos termos previstos nos arts. 51° nº 1 al. d1) do ETAF e 24° nº 2 do ECTOC?

Importa, antes de mais, considerar o teor do acórdão do TCA de 28/6/2001, proferido no recurso da decisão proferida no processo apenso, relativo ao requerimento da suspensão de eficácia, acórdão esse transcrito, na sua parte relevante, na sentença recorrida, que determinou o sentido decisório da mesma (divergente daquela anterior decisão proferida no apenso).

Acentuando a dúplice sujeição, quer ao direito público quer ao direito privado, por parte das associações públicas, referenciando quer a doutrina, quer o próprio preâmbulo do DL. nº 452/99, de 5/11, diz-se, designadamente, em passo daquele acórdão, transcrito na sentença recorrida: «a decisão deliberada não é um acto de gestão pública como resulta da sua interpretação, mas um acto público de gestão privada, tratou-se, enfim, de uma decisão meramente social».

Interessa fixar o teor e alcance da deliberação contenciosamente recorrida.

A deliberação recorrida decretou a suspensão de funções dos recorrentes como membros dos órgãos da CTOC - da Comissão de Inscrição uns; do Conselho Técnico, outros (factos dados como provados sob os nºs 2°, 3°, 10°, 11 ° e 12°).

A deliberação em causa inequivocamente contende com a constituição dos dois órgãos da associação em que os recorrentes se integraram, bem como o respectivo funcionamento.

Tratar-se-á, pois, de matéria, s.m.o., sujeita ao direito público (vejam-se, ainda, passo doutrinário citado pelos recorrentes, no corpo da alegação a fls. 222).

Não interessa, pois, para a decisão da questão, saber se as razões de tal deliberação devem ser reconduzidas ao foro privatístico, «meramente social» da associação, nem, por outro lado, cuidar de uma possível natureza pré-disciplinar da mesma deliberação.

Questão diferente, de que não incumbe conhecer, em sede do presente recurso, é a da eventual inutilidade da lide, face à eleição de novos corpos sociais, em 7 de Dezembro último, de que se dá conta nas alegações da recorrida, a fls. 231.

Termo em que se conclui no sentido do provimento do recurso".

Colhidos os vistos legais cumpre decidir .

Na sentença recorrida foram dados como assentes os seguintes factos:

1º Os recorrentes são técnicos oficiais de contas;

2º Os recorrentes A..., D... e E... integram a Comissão de Inscrição da CTOC;

3° Os recorrentes B... e C... integram o Conselho Técnico da CTOC;

4° A Direcção da ..., integra os recorrentes D... e E...;

5° A Direcção da ... requereu uma providência cautelar contra a Câmara dos Oficiais de Contas;

6° Nessa providência foram testemunhas os ora recorrentes A..., B... e C...;

7° Quando foi deliberado pela Direcção da ... "intentar acções judiciais adequadas" os ora recorrentes D... e E... abstiveram-se de votar;

8° Os recorrentes foram convocados para uma Assembleia Geral Extraordinária da Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas, para o dia 27/9/2000;

9° A convocatória tinha a seguinte ordem de trabalho:

a) - Deliberar sobre a manutenção da revista "TOC" face à providência cautelar interposta pela ..., contra a Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas;

b) - Deliberar sobre a responsabilidade disciplinar dos técnicos oficiais de contas que integram órgãos sociais da Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas e que intervieram pela e a favor da ..., na providência cautelar;

10º No decurso dessa Assembleia Geral a Direcção da Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas apresentou a seguinte proposta, no âmbito do 2° ponto da ordem de trabalhos:

"Em face dos argumentos referidos e da gravidade que os mesmos têm, a direcção entende que é de submeter todos aqueles factos, os relatados na intervenção do Sr. Presidente da Direcção em nome da maioria (..) ao Conselho Disciplinar da CTOC para que ele, conselho disciplinar, se pronuncie sobre as responsabilidades dos titulares dos órgãos enquanto TOC, e que os mesmos sejam de imediato suspensos das suas funções como membros dos órgãos da CTOC, até resolução definitiva de processo litigioso com a ..., em virtude de envolvimento dos mesmos naquele";

11º A pedido do Presidente da Mesa da Assembleia Geral, a Direcção aclarou a sua proposta nos seguintes termos:

"A proposta de suspensão compreende os que agiram na qualidade de autores, D... e E..., bem como os que intervieram na qualidade de testemunhas contra a câmara dos técnicos oficiais de contas, A..., C..., ... e B...";

12° Esta proposta da Direcção foi submetida a votação da Assembleia Geral e aprovada na maioria.

Tendo por base estes factos, o tribunal "a quo" julgou procedente a excepção suscitada e declarou-se materialmente incompetente para conhecer da matéria, por estarem em causa interesses de natureza privada.

Assim, no presente recurso o que está em causa é saber se para conhecer do recurso interposto do acto que suspendeu das suas funções certos membros dos órgãos sociais da Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas está excluída da jurisdição administrativa (artº 4° nº 1 al. f) do ETAF).

Nos termos do nº 51° nº 1 al. d1) do ETAF os tribunais administrativos de círculo são competentes para conhecer dos recursos de actos administrativos dos órgãos de associações públicas, tendo o tribunal "a quo" decidido, para se julgar incompetente, estar-se perante uma questão de direito privado.

A Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas é uma associação pública, competindo-lhe representar, mediante inscrição obrigatória, os interesses profissionais dos técnicos oficiais de contas e superintender em todos os aspectos relacionados com o exercício das suas funções (mo 1° do Estatuto da Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas, aprovado pelo DL. nº 452/99, de 5/11).

Podem-se definir como associações públicas aquelas pessoas colectivas públicas de natureza associativa e autónoma que assumem uma forma de representação democrática de interesses próprios, prevalecentes sobre aqueles que resultam de desdobramento das atribuições do Estado-Administração (Prof. Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, 2ª ed., pág. 310) ou as pessoas colectivas públicas, de tipo associativo, criadas para assegurar a prossecução de interesses públicos determinados, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública (Prof. Freitas do Amaral, Dto Adm., 1 ° vol., pág.370).

As Ordens Profissionais são associações públicas formadas pelos membros de certas profissões livres com o fim de, por devolução de poderes do Estado, regular e disciplinar o exercício da respectiva actividade profissional.

Dada a natureza e os fins a prosseguir as associações públicas têm um estatuto constitucional (artº 267° da CRP), assim a legislação que lhe respeite é matéria da reserva relativa da Assembleia da República (artº 165° nº1 al. s)), só podem ser constituídas para a satisfação de necessidades específicas (artº 267° nº 4), não podendo exercer funções próprias das associações sindicais e tendo uma organização interna baseada no respeito dos direitos dos seus membros e na formação democrática dos seus órgãos (mesmo nº 4).

Ora, pertencendo as associações públicas à administração estadual indirecta, e por prosseguirem um interesse público que ao Estado incumbia é que este lhes confere privilégios especiais (a unicidade, a obrigatoriedade de inscrição, a quotização obrigatória, o poder disciplinar, entre outros).

Mas ao lado destes direitos, também incidem sobre as associações públicas pelas mesmas razões certos deveres e sujeições. Assim, e como refere Freitas do Amaral, têm de colaborar com o Estado em tudo o que lhes for solicitado no âmbito das suas atribuições, têm de respeitar, na sua actuação, os princípios gerais do Direito Administrativo ao desempenho da sua função administrativa, as suas decisões unilaterais de autoridade são contenciosamente impugnáveis e fazem parte integrante da Administração Pública para a generalidade dos seus efeitos (ob. cit., pág. 382).

Da natureza jurídica, do fim que prosseguem, das regalias de que gozam e dos deveres a que estão sujeitas as associações públicas, tem de concluir-se que a sua organização e funcionamento internos estão também sujeitos às regras do direito administrativo.

Uma norma é de Direito público quando directamente protege um interesse público (considerando interesses públicos os que respeitam à existência, conservação e desenvolvimento da sociedade política) e só indirectamente beneficia (se beneficia) interesses privados. É do reconhecimento da primazia em certos casos dos interesses públicos sobre os privados que resulta depois a necessidade de atribuir uma posição de superioridade nas relações jurídicas às pessoas colectivas instituídas para prosseguir o interesse geral (Prof. Marcelo Caetano, Manual, 10ª ed., 1º vol., 49).

Assim, a aplicação pela Assembleia Geral da Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas, da medida de suspensão do exercício de funções enquanto membros de órgãos daquela Câmara profissional (uns da Comissão de Inscrição da CTOC e outros do Conselho Técnico da CTOC) foi-o ao abrigo de normas de direito administrativo, portanto de direito público.

Na verdade, o direito administrativo é composto por três tipos de normas: as normas orgânicas, as normas funcionais e as normas relacionais. As normas orgânicas são as normas que regulam a organização da Administração Pública (estabelecem quais as entidades públicas que compõem a Administração e que determinam a sua estrutura e os seus órgãos ); as normas funcionais são as que regulam o modo de agir específico da Administração Pública (processos de funcionamento, métodos de trabalho, tramitação a seguir, formalidades a cumprir, etc.); as normas relacionais definem as relações entre a Administração e os particulares no exercício da actividade administrativa (normas que conferem poderes de autoridade à Administração Pública, normas que submetem a Administração a deveres, sujeições ou limitações especiais, impostas por motivos de interesse público e normas que atribuem direitos subjectivos ou reconhecem interesses legítimos aos particulares face à Administração).

As normas que regulam a aplicação de sanções por um órgão a elementos de um outro ou de outros órgãos de determinada pessoa colectiva pública, como sucede no caso dos autos, inserem-se nas aludidas normas orgânicas, que sendo de direito administrativo, são de direito público.

No caso sub judice, estando em causa a aplicação de uma sanção regulada por normas de direito público, não se está perante uma questão de direito privado, pelo que o conhecimento do recurso da deliberação da Assembleia Geral da Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas de 27/9/2000 que aplicou aos recorrentes a sanção da suspensão das suas funções, é da competências dos tribunais administrativos (arts. 3° e 4° nº 1 al. f), ambos do ETAF).

Em concordância com tudo o exposto, concede-se provimento ao presente recurso jurisdicional, revoga-se a sentença recorrida, pelas razões acima expostas, baixando os autos para prosseguimento de seus termos, se a tal nada obstar.

Sem custas.

Lisboa, 28 de Maio de 2002

Pires Esteves – Relator – Adelino Lopes – Marques Borges