IIDO DIREITO
3º. Com este comportamento o A..., não observou o prazo que lhe foi fixado para cumprimento da referida obrigação, o que nos termos da alínea f), do nº 1, do artº 40º e alínea h), nº 3, do artº 38º, em conjugação, constitui infracção muito grave, punível nos termos do nº 1, alínea c) e nº 2 do artº 39º, atenta a actualização resultante do nº 9 do artº 37º, todos do Regulamento de Exploração de Jogo do Bingo (REJB), aprovado pelo Decreto-Lei nº 314/95, de 24 de Novembro e do artigo único do Decreto-Lei nº 136/2002, de 16 de Maio, com multa de € 2.942,91 e € 11.821,51 e com o encerramento da sala de jogo de bingo, por um período de 8 dias a 6 meses, nos termos do nº 5 do artº 39º do REJB.
Assim, nos termos de direito e para os efeitos previstos no artº 101º do Código de Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto Lei nº 442/91, de 15 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 6/96, de 31 de Janeiro, fixo ao A..., o prazo de dez dias, a contar da data em que receber a cópia desta Nota de Responsabilização, para apresentar querendo, no gabinete da Inspecção Geral de Jogos, junto da sala de que é concessionário e por escrito, as alegações de defesa que tiver por convenientes, podendo dentro do prazo fixado e no referido gabinete, mediante marcação, consultar o processo, por si ou por advogado legalmente constituído, advertindo que a falta de resposta, dentro do prazo fixado, acarretará a decisão do processo com base nos elementos dele constantes conforme for de Direito» (cf. fls. 9 e 10 do PI).
e) Em 12.03.2003, foi elaborado pelo instrutor do processo administrativo, o RELATÓRIO junto a fls.12 a 14 desse processo, onde se conclui:
«Em face da matéria dos autos e a prova produzida, concluem-se como provados os factos constantes da “Nota de Responsabilização”.
Assim e em conclusão, o A..., não procedeu dentro do prazo estabelecido nem até à presente data, ao pagamento da prestação nº 55 que se vencera em Novembro de 2002, concernente a dívidas ao Estado relativas a contribuições e impostos, referentes ao período compreendido entre 1 de Agosto de 1996 e 31 de Maio de 1999, conforme previsto no Despacho nº 17/97-XIII, de 4 de Março do SESEAF, pelo que, nos termos da alínea f) do nº 1 do art 40º e alínea h) o nº 3 do artº 38º, em conjugação, incorreu numa infracção administrativa considerada muito grave, punível nos termos do nº1, alínea c) e nº 2 do artº 39º, atenta a actualização resultante do nº 9 do artº 37º, todos do Regulamento de Exploração do Jogo do Bingo (REJB), aprovado pelo Decreto Lei nº314/95, de 24 de Novembro e do artigo único do Decreto Lei nº 136/2002, de 16 de Maio, com multa de €2 942,91 a € 11.821, 51 e com o encerramento da sala do jogo do bingo, por um período de oito dias a seis meses, nos termos do nº 5 do artº 39º do Regulamento referido.
Tendo em conta o facto de ser reincidente em infracções deste tipo, tendo no ano civil de 2002 cometido mais de uma dezena de infracções administrativas e, já no presente ano, pelo menos, mais quatro e deixado passar o prazo para pagamento de multas relativas a processos do ano passado, propomos que seja aplicado ao A..., na qualidade de concessionário de uma sala de jogo do bingo na cidade do Porto, a multa de € 4.000 e, porque a conjuntura actual de crise social com o desemprego a crescer é grave, por ora não parece, ao signatário, ainda aconselhável, apesar de tudo o que referido, o encerramento da sala de jogo do bingo por um período de alguns dias.
Porém superiormente, melhor se decidirá.» (cf. fls. 14 e 15 do PI).
- f)Em 24.04.2003, foi emitido o PARECER Nº 21/03, «no sentido de ser aplicada ao concessionário A... multa no valor de € 4.000 (quatro mil euros)-» cf. fls.19 a 22, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
- g)Em 28.04.2003, o Inspector Geral de Jogos proferiu a DECISÃO Nº 25/03, do seguinte teor:
«1- Concordo com o Parecer nº 21/03 do Conselho Consultivo de Jogos, de 24 de Abril, que aqui dou por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais.
2- No presente processo não existem excepções, questões prévias ou incidentais, nulidades ou irregularidades de que cumpra conhecer.
- 3.Tudo visto e ponderado, aplico ao concessionário A... multa no valor de € 4000 (quatro mil euros).
- 4.A importância da multa, de acordo com o disposto no nº 4 do artº 39º do Regulamento do Jogo do Bingo (REJB), aprovado pelo DL nº 314/95, de 24.11, reverte para o Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo (IFT) que sucedeu ao Fundo de Turismo na titularidade de todos os bens, direitos e obrigações (artº 1º do Dec. Lei nº 308/99, de 10 de Agosto, que aprovou os Estatutos do IFT.
- 5.Nos termos do nº 2 do artº 39º do REJB, da presente decisão cabe recurso para o Senhor Secretário de Estado do Turismo, a interpor no prazo de 30 dias. Notifique-se.» (cf. fls. 23 do PA).
- h)Notificado da decisão referida em g), o recorrente interpôs recurso hierárquico para o Secretário de Estado de Turismo, que com fundamento na informação dos serviços, cuja cópia se encontra junta a fls.13 a 19 destes autos e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, negou provimento ao recurso, por despacho nº 742/2003/SET, proferido em 05.11.2003, aqui sob recurso (cf. fls.11 e 12 destes autos).
- i)O recorrente interpôs o presente recurso contencioso, em 09.12.2003 (cf. fls.2).
III- O DIREITO
A autoridade recorrida arguiu, na sua resposta e reitera nas alegações, as excepções de incompetência material deste Tribunal, por serem competentes os Tribunais Judiciais e de erro na forma do processo, por o meio processual próprio para atacar a decisão recorrida ser o processo de contraordenação, previsto e regulado no DL 433/82, de 27.10.
O conhecimento de tais questões, após cumprimento do artº 54º da LPTA e vista ao MP, que se pronunciou pela sua improcedência, foi relegado para ulterior decisão, por despacho da relatora, pelo que cabe agora delas conhecer e previamente ao conhecimento do mérito do recurso, já que a eventual procedência de qualquer delas é susceptível de obstar ao conhecimento do recurso por este Tribunal.
Logrando a questão da competência do Tribunal prioridade em relação a qualquer outra (artº3º da LPTA), por ela começaremos.
Assim:
Quanto à incompetência material do Tribunal:
A autoridade recorrida suscita a questão da incompetência material do Tribunal, no entendimento de que, estando em causa nestes autos, uma decisão de uma autoridade administrativa que aplicou uma coima, o regime jurídico aplicável é o previsto nos artº 59º e seguintes do DL 433/82, de 27.10, nos termos do qual cabe impugnação judicial da decisão, através de recurso para o tribunal judicial da comarca (cf. artº 61º).
Mas não tem razão.
O DL 433/82, de 27.10, com as alterações introduzidas pelo DL 244/95, de 14.09, instituiu o ilícito de mera ordenação social e o respectivo processo.
E, nos termos do seu artº 1º, qualifica como contra-ordenação, «todo o facto ilícito e censurável que preencha um tipo legal no qual se comina uma coima».
Ora, nem a decisão contenciosamente recorrida aplicou uma coima, nem estamos perante uma infracção qualificada na lei como contra-ordenação.
Com efeito, ao recorrente, concessionário de uma sala de jogo de bingo, foi aplicada pela IGF e confirmada pela autoridade recorrida, uma multa, por infracção prevista e punida nos termos dos artº 38º, nº 3, h), 39º, nº 1, c) e 40º, nº 1, f), todos do Regulamento de Exploração do Jogo do Bingo (REJB), aprovado pelo DL 314/95, de 24.11, que expressamente qualificam tal infracção como infracção administrativa e a punem com multa.
Como se verifica do Capítulo VII do REJB, sob a epígrafe “Das Infracções e sua sanção”, o mesmo está dividido em três Secções – Secção I – “Da Responsabilidade” (artº 37º), Secção II- “Das Infracções Administrativas” (artº 38º a 40º) e Secção III- “Das contra-ordenações” (artº41º a 45º).
Ora, a infracção imputada à recorrente e pela qual foi sancionada está prevista na referida secção II- “ Das infracções administrativas”.
Segundo o nº 1 do artº 37º, «O incumprimento, pelos concessionários, ainda que sem culpa, das obrigações legal e contratualmente estabelecidas constitui infracção administrativa, punida com multa e rescisão do contrato, nos termos dos artº38º a 40º.»
Segundo a alínea h) do nº 3 do artº 38º, são consideradas muito graves «As infracções previstas no nº1 do artº40º, quando a gravidade das mesmas não justifique a rescisão do contrato.».
Nos termos do artº 39º, nº 1, c), serão sancionadas «As infracções muito graves com multa de 500.000$00 a 2.000.000$00.»
Finalmente, nos termos do nº 1 do artº 40º, «Constituem comportamentos susceptíveis de determinar a rescisão dos contratos de concessão:
(…)
f) A constituição em mora do concessionário, por dívidas ao Estado relativas a contribuições ou impostos à segurança social».
Tratando-se, pois, de infracção de natureza meramente administrativa, sancionada com a rescisão do contrato (artº 40º, nº 1, f)), e quando esta se não justifique, com multa (artº 39º, nº 3, h)), está a mesma excluída do regime estabelecido no citado DL 433/82, maxime no que respeita à competência do tribunal da comarca para conhecer do recurso da decisão da autoridade administrativa que aplicou a sanção aqui em causa (artº 61º do referido diploma).
Sendo competentes, para o efeito, os tribunais administrativos, atento o disposto no artº 213, nº 3 da CRP e artº 3º do ETAF.
Improcede, pois, a invocada incompetência material deste Tribunal.
Quanto ao erro na forma do processo:
Esta questão, nos termos em que vem alegada, pressupõe a procedência da questão prévia da competência, já que se fundamenta no facto de estarmos perante uma contra-ordenação, submetida ao regime do DL 433/82, o que já vimos não acontece.
De qualquer modo, sempre se dirá que, sendo o pedido formulado na petição inicial o de anulação do despacho do Secretário de Estado do Turismo, que negou provimento ao recurso hierárquico interposto da decisão que aplicou uma sanção administrativa ao recorrente e aferindo-se a idoneidade do meio processual usado pelo pedido formulado, o recurso contencioso de anulação mostra-se o meio adequado para reagir contra tal decisão. (cf. artº 24º da LPTA).
Improcede, pois, também esta questão prévia.
Quanto ao mérito do recurso:
Incompetência da IGF para aplicar a sanção aqui em causa:
Entende o recorrente que a IGJ não era a entidade competente para aplicação de tal sanção, mas sim a DGI, concluindo que «ao condenar o arguido violou o disposto no art 31º do DL 314/95, em harmonia com o disposto no art 31º, nº 2 do REJB».
Vejamos:
Nos termos do artº 31º, nº 1 do REJB, «A exploração e a prática do jogo do bingo e a execução das obrigações dos concessionários ficam sujeitas à fiscalização do Estado, exercida pela IGF e pelas demais entidades a quem a lei atribua competências neste domínio.»
E, nos termos do artº 32º, nº 1 do mesmo diploma legal, «As funções de inspecção e fiscalização compreendem, designadamente:
(…)
g) O cumprimento das obrigações tributárias.
2- As competências atribuídas à IGF pelo número anterior, no que respeita à escrita comercial dos concessionários, às obrigações tributárias destes e ao cumprimento do que a lei impõe aos respectivos empregados, serão exercidas sem prejuízo das competências próprias da Direcção Geral das Contribuições e Impostos nesses domínios.
3. A fiscalização será assegurada por inspectores da IGJ.»
Da transcrição dos citados preceitos legais resulta, afinal, que a IGJ tem competência, em matéria de inspecção e fiscalização do cumprimento das obrigações tributárias, embora sem prejuízo das competências próprias da DGI nesses domínios.
A recorrente também reconhece as referidas funções de fiscalização da IGJ, mas, diz, são funções de mera fiscalização e não de aplicação de sanções. Assim e a seu ver, verificado o incumprimento, pela recorrente, das obrigações tributárias, caberia à IGJ tão só participar à DGI esse facto, já que só esta tem competência para cobrar coercivamente as dívidas tributárias, aplicar a sanção pelo não cumprimento e aplicar os juros legais aquando do pagamento atrasado. Isto, diz, sob pena de a recorrente vir a ser punida, em sede de contra-ordenação duas vezes pelo mesmo ilícito, como está a ser, sendo que a IGJ não está habilitada para saber quais as dívidas certas da recorrente ao Estado, designadamente quando há impugnações.
E, conclui, estar a ser violado o disposto no artº 497º (caso julgado) e 498º (litispendência) do CPC, bem como os artº 30º e 84º do CPC.
Vejamos:
Quanto à invocada violação dos artº 497º e 498º do CPC, por os factos constantes da nota de responsabilização terem já sido objecto de processos movidos pela DGF, findos e pendentes, onde foram aplicadas coimas ao recorrente e liquidados juros compensatórios, por ter pago os impostos devidos à DGI, depois de expirados os prazos legais, não se mostra demonstrada, desde logo porque as excepções de caso julgado e de litispendência, ali previstas, pressupõem a repetição de uma causa judicial, e não demonstra a recorrente que se encontre pendente em tribunal, ou tenha já sido objecto de sentença transitada em julgado, uma causa judicial idêntica à presente, quanto aos sujeitos, pedido e causa de pedir, como exigem aqueles preceitos legais. Recorde-se que estamos aqui perante um recurso contencioso do despacho do Secretário do Estado de Turismo, que negou provimento ao recurso hierárquico da decisão da IGJ, de aplicar ao recorrente, pela infracção administrativa p. e p. pelos artº 38º, nº 3, h), 39º, nº 1, c), com referência ao artº 40º, nº 1, f), uma multa de €4.000, pela constituição em mora do concessionário, ao não pagar a 55ª prestação, vencida em Novembro de 2002, respeitante a dívidas ao Estado relativas a contribuições e impostos, referentes ao período compreendido entre 1 de Agosto de 1996 e 31 de Maio de 1999, conforme previsto no Despacho nº 17/97-XIII, de 4 de Março, do Sr. Secretário de Estado do Assuntos Fiscais e não perante qualquer processo tributário de contra-ordenação ou de execução fiscal respeitante aquelas dívidas.
Assim, não está demonstrado que o recorrente tenha sido ou possa vir a ser penalizado duas vezes pela mesma infracção, sendo que, como se referiu e o próprio recorrente reconheceu na resposta às questões prévias suscitadas nos autos, estamos aqui perante infracção administrativa e não perante infracção tributária.
Com efeito, a infracção administrativa aqui em causa (constituição em mora do concessionário por dívida tributária) não se confunde com a infracção tributária que deu origem a essa dívida, decorrente da falta de entrega do imposto no prazo legal, situando-se a juzante da infracção tributária, já que, como é sabido, a constituição em mora do devedor tributário só ocorre após ter sido efectuada pelos serviços a liquidação do imposto em falta e de o devedor ter sido notificado para o pagar, sem que o faça no prazo fixado, e, portanto, é necessariamente posterior à verificação da infracção tributária resultante da falta do imposto nos cofres do Estado no prazo previsto na lei. Esta última além de ser sancionada com coima prevista na legislação tributária, dá lugar à liquidação do imposto verificado em falta e dos juros compensatórios devidos pelo atraso nessa liquidação imputável ao devedor, enquanto a constituição em mora dá apenas lugar à liquidação de juros moratórios a favor do Estado que, como é entendimento pacífico, não têm a natureza de sanção, mas sim natureza indemnizatória.
Pelo que não se verifica a invocada violação dos citados artº 497º e 498º do CPC, nem dos artº 30º (coligação de autores e réus) e 84º (notificações avulsas) do mesmo diploma legal, que o recorrente também invoca, mas que não demonstra, nem se vislumbra.
Quanto à competência da IGJ para sancionar o concessionário, com a rescisão do contrato ou com multa, pela «constituição do concessionário em mora, por dívidas ao Estado relativas a contribuições ou impostos ou à segurança social», está, como já vimos, expressamente prevista no REJB (artº 38, nº 3, alínea h) e 39, nº 1, c), com referência ao nº 1, alínea f) do artº 40º) e decorre, naturalmente, das funções inspectivas e de fiscalização previstas no citado artº 32º, nº, designadamente da sua alínea f).
E tratando-se de uma infracção administrativa, como vimos, e não de uma infracção tributária, tal competência em nada interfere com as competências da DGI, designadamente em sede contra-ordenacional.
Finalmente, e quanto à pretendida qualificação da infracção, como infracção continuada, não tem aqui qualquer suporte legal, pois, ainda que tal figura pudesse ser aplicada às infracções administrativas, não se verifica, como bem refere o MP, qualquer circunstancialismo externo que especialmente tenha facilitado a repetição da actividade ilícita, tornando cada vez menos exigente um comportamento diferente do infractor.
Quanto ao montante da multa, fixado em € 4000, tratando-se de uma infracção considerada muito grave no REJB, e sancionada, em abstracto, com multa de 500.000$00 a 2.000.000$00 (cf. artº 8º, nº 3, h) e 39, nº 1,c)), não se pode considerar desproporcionado ou manifestamente injusto (mesmo que o recorrente tenha regularizado a sua situação junto da DGI, como alega, mas que se não mostra provado nos autos), já que está ligeiramente acima do mínimo legal, sendo certo que, na graduação da multa, a administração goza, como é sabido, de um certa liberdade de apreciação e valoração e não foi invocado e muito menos demonstrado, pelo recorrente, a existência de qualquer erro. Face a tudo o anteriormente exposto, o recurso não poderá lograr procedência.
