Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
A………………., identificada nos autos, interpôs a presente revista do acórdão do TCA-Sul que, confirmando a decisão absolutória do TAF de Leiria, considerou que caducara o direito da recorrente de accionar o Ministério da Administração Interna no que respeitava à impugnação de um certo acto administrativo e que o outro acto acometido na acção administrativa especial era confirmativo e inimpugnável.
A recorrente findou a sua minuta de recurso oferecendo as conclusões seguintes:
1 - O acto que se impugna, quando foi praticado, tinha toda a aparência de acto válido, pois revogava um acto que “aparentava” estar ferido de erro nos pressupostos de facto que conduziam à sua invalidade.
2 - Essa “aparência”, quer da validade do acto ora em crise, quer da invalidade do acto revogado, advinha de um parecer médico, técnico, sobre uma matéria dos saberes da ciência médica, que ultrapassam, na totalidade, os conhecimentos da Autora e até do autor dos actos que ora se discutem.
3 - O acto ora em crise, que revogou o que classificava o incidente como acidente em serviço, teve por base, por fundamento, um parecer médico, técnico, que classificava as lesões da autora como doença profissional.
4 - A autora, não tendo conhecimentos médicos/técnicos àquele nível, não podia questionar o dito parecer médico, já que a única coisa que sabia, e/ou que tinha obrigação de saber, é que nunca antes tinha sentido dores naquele pé, e que, com os factos participados no dia 20.05.2009 — fls. 3 do P.A. — passou a tê-las com intensidade, tendo de tratar-se de acidente em serviço ou de doença profissional.
5 - Por isso, perante todo um contexto de “verdade virtual”, conformou-se com o dito acto e defendeu a vertente de doença profissional.
6 - No entanto, quando a entidade que detém competência absoluta e exclusiva para classificação de doenças profissionais – CNPRP – reconhecendo a existência das lesões alegadas pela autora, nega tratar-se de uma doença profissional, o suporte para a revogação do ato praticado 09.09.2009, deixou de existir, o erro nos pressupostos deixou de existir, já que tal erro se baseava no enquadramento das lesões da A. em doença profissional, afastando, assim, a possibilidade de acidente em serviço.
7 - Em consequência, o acto revogatório tornou-se inválido, pois revogou um acto que retirou à A. um direito fundamental dos trabalhadores, nos termos do disposto nos art°s. 59°, n.° 1, alínea f) e 63°, da CRP, com natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias — Ac. TCAN de 31-08-2009, proc° 2219/07.4BEPRT (não publicado); Ac. STA de 27-01-2010, proc. 01061/09, in www.dgsi.pt;
8 - Ao assim não considerar, a decisão de que se recorre violou o disposto naqueles artigos 59° e 63° da CRP e n.° 2, alínea d) do artº. 133.° do CPA.
9 - É incontestável que o direito à justa reparação por danos derivados do risco profissional, consagrado constitucionalmente (artigo 59°, n°1, alínea f) e entendido como um direito análogo aos direitos, liberdades e garantias (Gomes Canotilho/Vital Moreira, CRP, 4.ª Ed., Coimbra, p. 770) abrange as vítimas de acidente de trabalho. No mesmo sentido, Ac. TCAN, de 31.08.2009, proc° 2219/07.4BEPRT (não publicado); Ac. STA 27.01.2010, proc° 01061/09, in www.dgsi.pt.
10 - Pelo que o prazo da impugnação de ato que retire tal direito não é de um ano, dado ser um ato nulo é impugnável a todo o tempo.
11 - Tal não aconteceria, apenas na situação de não ter ocorrido um acidente em serviço. Mas ocorreu!
12 - O art.° 7.°, n.° 1 do DL 503/99, de 20 de Novembro, que define o acidente em serviço, remete para o regime geral, que ao tempo do acidente, era a Lei 100/97, de 13 de Setembro, dispondo este diploma no seu art° 6°: “é acidente de trabalho aquele que se verifique no local e tempo de trabalho e produza directa ou indirectamente lesão corporal, perturbação funcional ou doença de que resulte redução na capacidade de trabalho ou de ganho ou a morte.”
13 - O citado preceito legal mantém o núcleo essencial do conceito de acidente de trabalho que constava da Base V, da Lei 2.127, de 3 de Agosto de 1965 tendo sido sempre difícil definir o que se deveria entender por acidente em termos naturalísticos, ou seja, o facto, o evento (externo) causador da lesão.
14 - Como bem se escreveu no Ac. RL de 12-10-2011, proc° 282/09.2TTSNT-L1-4, o conceito de acidente de trabalho encontra-se em permanente atualização, aceitando-se, atualmente, que nem o acontecimento exterior, directo e visível, nem a violência são critérios indispensáveis à caracterização do acidente.
15 - No mesmo sentido: RL de 10-11-2010, Proc.° 38.3/04.3TTGMR.L1-4; STJ de 30.05.2012, proc.° 159/05.0TTPRT.P1.S1; STJ de 30.06.2011, proc.° 383/04.3TTGMR.L1.S1, Ac. RL de 19-09-2012, proc° 95/1994.L1-4. Carlos Alegre, em «Acidentes de Trabalho e Doenças Profissionais - Regime Jurídico Anotado”, 2.ª Edição, Almedina, Fevereiro de 2000, páginas 37 a 39.
16 - No caso em apreço, o dito acontecimento verificou-se no tempo (a autora estava a praticar atos da sua atividade profissional — salto em extensão) no local de trabalho (na parada interior da EPP) e provocou à dita sinistrada as lesões descritas como faceite plantar, que lhe causaram incapacidade para o trabalho, mostrando-se, assim, preenchidos os requisitos (os sucessivos nexos de causalidade) previstos no art.° 6.° da LAT.
17 - Não se venha argumentar com o facto de a A. ter o pé cavo, com a predisposição anatómica. De facto, como bem considerou o STJ no já mencionado Ac. de 30.06.2011, proc° 383/04.3TTGMR.L1.S1, é acidente de trabalho quando existe uma relação direta entre a lesão que determinou a incapacidade e o desenvolvimento da atividade do trabalhador, já que foi essa atividade que precipitou tal lesão.
18 - E, ainda, no Ac. RP de 19-04-2010, Proc° 355/07.6TUPRT.P1, a propósito do disposto no art° 9° da LAT (predisposição patológica e incapacidade): “(...) tal como escrevia Veiga Rodrigues[5], parece-nos também que o termo doença não está aqui empregado no sentido restrito de doença profissional; antes significa todo e qualquer estado mórbido de evolução mais ou menos lenta manifestado na pessoa do sinistrado depois e por virtude do acidente e que implique necessidade de tratamento ou incapacidade para o trabalho ou ambas as coisas simultaneamente.”
No mesmo sentido: Ac. RL. de 19-09-2012, proc° 95/1994.L1-4; RL de 02-05-2007, proc° 2220/2007-4; RC de 01-06-2006, proc° 478/06; RP de 10-03-2008, proc° 0716615; RP de 22-10-2007, proc° 0712131; STJ de 21-10-2009, proc° 1051/03.9TTSTB.S1, todos em www.dgsi.pt.
19 - Pelo que o tribunal de que se recorre, antes de se pronunciar sobre a caducidade do direito de ação, teria de se pronunciar sobre a existência ou não de um acidente em serviço, pois que a decisão sobre essa questão afetaria todas as demais decisões.
20 - A decisão de que recorre, ao não apreciar a existência de um acidente em serviço, deixou de pronunciar-se sobre uma questão de que devia conhecer, violando o disposto no n.° 1, alínea d), do art° 615° do CPC actual.
21 - Ao verificar-se que pressupostos do ato revogatório (de 28.06.2010) estavam errados, o ato revogado (de 09.09.2009) deixou de padecer de erro nos seus pressupostos, tomando-se válido, na medida em que houve um acontecimento que desencadeou as lesões da Autora, ainda que esta sofresse de predisposição patológica consubstanciada numa malformação anatómica.
22 - Assim, o ato praticado em 09.09.2009 era irrevogável, na medida em que, sendo um ato válido, era constitutivo de direitos: direito à justa reparação em caso de acidente de trabalho.
23 - A decisão de que se recorre, ao não considerar o ato praticado em 09.09.2009 irrevogável, irrevogabilidade essa alegada logo na p.i., por válido e constitutivo de direitos, violou o disposto nos art°s 59° e 63° da CRP e o n.º 1, alínea b), do artº 140.° do CPA.
24 - Dado que o despacho de 28.06.2010 colocava a tónica na existência de uma predisposição patológica e apontava para a possibilidade de doença profissional, e que o requerimento da Autora de 04.02.2013 alegava novas circunstâncias relevantes para a decisão da questão — o não enquadramento das lesões manifestadas com o incidente em serviço de 20.05.2009 em doença profissional — a entidade recorrida, ao remeter para uma decisão anterior que se baseava na existência de doença profissional, não estava a praticar um ato meramente confirmativo, pelo que tal decisão é recorrível.
25 - Ao não considerar recorrível a decisão da Ré que remeteu para uma decisão anterior, quando no pedido se alegavam novas circunstâncias relevantes, a decisão de que se recorre incorreu em erro de julgamento, violando o disposto no art° 9° do CPA.
Não houve contra-alegação.
A revista foi admitida pelo acórdão deste STA de fls. 307 e ss., da responsabilidade da formação a que alude o art. 150º, n.º 5, do CPTA.
O Ex.º Procurador-Geral Adjunto neste STA emitiu douto parecer no sentido de se negar a revista.
A matéria de facto pertinente é a dada como provada no acórdão recorrido, a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como ultimamente decorre do estatuído no art. 663º, n.º 6 do CPC.
Passemos ao direito.
A factualidade assente apresenta-nos uma sequência de três actos, relevantes na acção:
- -O despacho de 9/9/2009, em que se considerou «ocorrido em serviço o incidente de que» a autora e ora recorrente «foi vítima em 20/5/2009».
- -O acto comunicado à autora num ofício de 28/6/2010 (recebido por ela em 8/9/2010), em que se concluiu «pela não existência de acidente», pelo que se decidiu anular «o processo de sanidade» e enviar «todo o expediente ao Centro Nacional de Protecção contra os Riscos Profissionais» (CNPRP) a fim de aí se elaborar um «processo conducente à qualificação ou não» da doença da autora «como doença profissional». Por comodidade expositiva, este acto será doravante identificado como «2.º acto» ou «acto de 28/6/2010».
- -O acto que – em resposta ao requerimento da autora, datado de 4/2/2013, de que se revogasse o acto de 28/6/2010 e se reabrisse o processo de sanidade – manteve o conteúdo deste acto «em virtude da inexistência de qualquer acidente». E designá-lo-emos seguidamente como «3.º acto».
Na acção administrativa especial dos autos, a autora e aqui recorrente impugnou o acto de 28/6/2010 – apresentado como revogatório daquele despacho de 9/9/2009 – e o 3.º acto, considerando-os, respectivamente, nulo e anulável. E, a título complementar, a autora pediu a condenação da entidade demandada a reabrir o seu processo de sanidade, já que a ocorrência de 20/5/2009 corresponderia a um «acidente em serviço».
As instâncias entenderam que o acto de 9/9/2009 qualificara efectivamente o evento sucedido com a autora em 20/5/2009 como um acidente em serviço; por isso, consideraram que o acto de 28/6/2010 fora revogatório do anterior. Negaram, todavia, que este acto fosse nulo. E, porque a impugnação dele se fez somente em 6/6/2013, muito depois do «prazo de um ano» previsto no art. 48º, n.º 1, do DL n.º 503/99, de 20/11 – prazo este que, embora referente à «acção para reconhecimento do direito ou interesse legalmente protegido», foi aplicado à pretensão impugnatória dos autos – as instâncias concluíram que caducara o direito da autora de impugnar esse acto de 28/6/2010.
Para além disso, as instâncias convieram na impossibilidade da autora atacar o 3.º acto, por ele ser confirmativo do acto de 28/6/2010. Assim, a acção fracassou «in toto», por um dos dois actos impugnados ser extemporaneamente acometido e o outro ser inimpugnável.
Nesta revista, a recorrente reedita, no essencial, o que já alegara na sua apelação. Mas, antes de propriamente enfrentarmos a temática do recurso, convém tornar desde já claro que o referido acto de 28/6/2010 não tem a natureza revogatória que as instâncias lhe atribuíram e que a recorrente toma por adquirida.
Na verdade, a matéria de facto é eloquente no sentido de que o acto de 9/9/2009 não procedeu a qualquer qualificação, como acidente em serviço, do evento ocorrido com a autora. O que tal acto afirmou foi que o «incidente» de que ela fora «vítima» ocorrera «em serviço». Assim, esse acto admitiu que houvera um «incidente», isto é, um evento que afectara a autora «no decurso do trabalho ou com ele relacionado» (cfr. o art. 3º, n.º 1, al. e) do DL n.º 503/99); mas não reconheceu que a autora sofrera então um «acidente em serviço» (noção diversa e que vem explicada na al. b) do mesmo art. 3º, n.º 1) – pelo que é falso que esse acto de 9/9/2009 contivesse uma tal definição, susceptível de imediatamente constituir algum direito na esfera jurídica da aqui recorrente.
Ora, se o acto de 9/9/2009 não qualificou o evento sucedido com a recorrente como um «acidente em serviço», claro se torna que o acto de 28/6/2010, expressamente negatório de que ela tivesse sofrido um acidente desses, não foi, relativamente àquele anterior, um «contrarius actus». Portanto, o acto de 28/6/2010 não revogou o acto de 9/9/2009, antes se apresentando como a primeira definição administrativa acerca da questão de saber se o evento sucedido com a recorrente em 20/5/2009 fora, ou não, um acidente em serviço.
Obtida esta certeza, que se tornará frutífera mais adiante, regressemos ao segmento da revista que se relaciona com a tempestividade da impugnação do acto de 28/6/2010.
A autora tomou conhecimento deste acto em 8/9/2010. A sua aptidão lesiva era óbvia de imediato. Mas, mesmo que o não fosse – como alvitrou o douto parecer do MºPº proferido no TCA-Sul – tal lesividade seria manifesta, pelo menos, em Março de 2011, ocasião em que foi comunicado à autora que o CNPRP recusara que o evento participado se relacionasse com uma qualquer doença profissional. E a acção dos autos, em que tal acto veio a ser atacado, só foi instaurada em 6/6/2013.
Perante isto, e mesmo que se adoptasse – como as instâncias fizeram – a interpretação de que o «prazo de um ano», previsto no art. 48º, n.º 1, do DL n.º 503/99, de 20/11, se estendia à impugnação contenciosa do acto de 28/6/2010, suscitava-se imediatamente o problema da caducidade do respectivo direito de accionar.
Decerto que não haveria tal caducidade se o acto de 28/6/2010 fosse nulo, visto que a nulidade é invocável a todo o tempo (art. 134º, n.º 1, do CPA). Ora, sempre que um tribunal indaga da tempestividade da impugnação de um acto administrativo indicado como nulo, tal indagação faz-se a partir de uma proposição hipotética – que questione se o acto será nulo caso padeça da ilegalidade que lhe vem atribuída.
A verdade de toda e qualquer proposição hipotética prescinde sempre da verdade das proposições simples que a constituam, pois basta-se com a boa relação lógica entre elas. E, nessa medida, tem-se por tempestiva a impugnação de um acto a que se impute um vício que, na hipótese de existir, seja fautor de nulidade; o que é muito diferente de apurar se tal vício realmente existe ou não existe – pois esta é já uma questão de mérito, estranha ao problema formal da tempestividade da impugnação.
O que acabámos de dizer acarreta logo a improcedência das conclusões 19.ª e 20.ª da revista. A pronúncia das instâncias sobre a caducidade do direito de acção obrigava-as a ver se os vícios imputados ao acto de 28/6/2010 eram potencialmente causais de nulidade; mas não as obrigava a ver se esse acto enfermava do demérito de ter negado um acidente em serviço que existira deveras – pois isso redundaria em confundir-se inextricavelmente uma questão de forma (a da extemporaneidade da acção), a resolver «in abstracto», com uma questão de fundo (a da legalidade do acto), a solucionar «in concreto».
Ora, e neste particular, as instâncias procederam como deviam, pois averiguaram se os vícios atribuídos pela autora ao acto de 28/6/2010 eram potencialmente aptos a torná-lo nulo – tendo concluído que não. Deste modo, e porque a existência real do acidente em serviço não se perfilava às instâncias como uma «quaestio juris» que elas devessem ou pudessem resolver no âmbito do problema da tempestividade da impugnação, carece de base a denúncia insertas nas conclusões 19.ª e 20.ª da minuta de recurso («vide» o art. 608º, n.º 2, do CPC). Ao invés, o acórdão recorrido andou bem ao negar que a pronúncia do TAF fosse nula, por essa suposta omissão de pronúncia; e o aresto «sub specie» está, por sua vez, imune à nulidade semelhante que a recorrente lhe atribui.
Assim, e relativamente ao acto de 28/6/2010, apenas há que apurar se, ao contrário do julgado nas instâncias, a autora lhe imputara algum vício cuja eventual procedência fulminaria o acto com a sanção da nulidade.
Já vimos que essa análise se limita à adequação abstracta entre os vícios arguidos e o efeito invalidante, nada tendo a ver com a efectiva existência daqueles. Donde logo se segue a irrelevância das conclusões 11.ª a 18.ª – onde a recorrente, introduzindo um assunto de que as instâncias não se ocuparam, intenta demonstrar que o acto de 28/6/2010 errou na recusa de que houvesse o acidente em serviço.
Toda a argumentação da recorrente em prol da nulidade deste acto circunda a ideia de que este foi revogatório de um acto constitutivo de direitos praticado em 9/9/2009 – que teria qualificado como acidente em serviço o evento que ela sofreu (cfr. as conclusões 6.ª a 10.ª e 21.ª a 23.ª); de modo que o acto de 28/6/2010 seria nulo porque lhe retirara – e o uso do verbo «retirar» é significativo (cfr. os arts. 70º a 72º da petição) – um direito constituído pelo acto revogado, direito esse fundamental porque análogo «aos direitos, liberdades e garantias».
Contudo, já «supra» constatámos que o acto de 9/9/2009 não enquadrou a situação da recorrente na categoria dos acidentes em serviço, razão por que o acto de 28/6/2010 não teve índole revogatória. Ora, este acto pode estar errado ao haver pressuposto que a recorrente não sofrera um acidente em serviço. Mas essa pronúncia, ainda que sofra desse erro, não retirou à recorrente qualquer direito entretanto constituído, pois ele nunca se formara. E, por outro lado, um acto que recusa haver um acidente em serviço não fere, de imediato, o conteúdo essencial do direito do interessado à assistência e à justa reparação, derivado de acidentes do género – posto que a pronúncia de um acto desses, se estiver correcta, exclui «de plano» um tal direito («hoc sensu», cfr. o acórdão do STA de 27/1/2010, proferido no recurso n.º 1061/09). Não há dúvida que a CRP protege os sinistrados do trabalho em termos tais que se afigura aceitável encarar como nulos os actos que se recusem a assisti-los e repará-los (art. 133º, n.º 2, al. d), do CPA). Mas esse drástico efeito não pode estender-se ao momento anterior, em que se negue a existência do acidente em serviço; pois a consequência imediata dessa negação é a própria ausência do direito tido por fundamental – cuja presença mínima seria indispensável para que a legalidade do acto pudesse ser aferida no plano da nulidade.
Quer isto, portanto, dizer que o erro nos pressupostos porventura insinuado no acto de 28/6/2010 traria a sua anulação, nos termos gerais (que são os do art. 135º do CPA); mas não permitia antecipar a nulidade dele, sob pena de todos os actos que recusem a qualificação de um evento como «acidente em serviço» serem impugnáveis sem limitação de tempo – o que afectaria a segurança e a certeza jurídicas e, ademais, ofenderia o prazo que o art. 48º, n.º 1, do DL n.º 503/99 concedeu aos interessados para defenderem os seus direitos e interesses nesse campo.
Nesta conformidade, mostram-se improcedentes as conclusões 6.ª a 10.ª e 21.ª a 23.ª da minuta de recurso. E, ante a óbvia irrelevância das conclusões 1.ª a 5.ª da mesma peça, onde nenhuma censura se dirige ao acórdão recorrido, deduz-se que este aresto merece confirmação no ponto em que julgou que caducara o direito de accionar relativamente à impugnação do acto de 28/6/2010.
Assim, resta atentar nas conclusões 24.ª e 25.ª, em que a recorrente censura o TCA por duas razões: por este ter qualificado como meramente confirmativo, e por isso inimpugnável, o 3.º acto, que respondeu ao seu requerimento de 4/2/2013; e por o TCA não ter reconhecido que tal acto violou o art. 9º do CPA.
Todavia, e desde logo, é claro que o art. 9º não foi ofendido. O princípio da decisão, que nesse preceito se acolhe, exige que os órgãos administrativos se pronunciem ou emitam decisões sobre os assuntos da sua competência que os particulares lhes apresentem. Ora, e «in casu», a Administração pronunciou-se – mediante o acto referido. Consequentemente, essa norma foi observada pelo 3.º acto, sendo incompreensível a denúncia de que ele a violara.
Depois, temos por manifesta a natureza confirmativa do 3.º acto relativamente ao acto de 28/6/2010. A confirmatividade exige a identidade das partes, do circunstancialismo fáctico e jurídico em causa e, sobretudo, da decisão. Ora, o que o 3.º acto expendeu – sobre a questão de se reabrir e instruir o processo de sanidade da recorrente – foi que mantinha o já afirmado no acto de 28/6/2010, que anulara tal processo por não ter havido acidente em serviço. Este é, aliás, um caso paradigmático de confirmatividade – pois a recusa expressa, e discricionária, de se revogar um acto envolve, quase infalivelmente, a sua repetição.
E não se pode dizer que esses dois actos recaíram sobre circunstâncias diferentes – por o 2.º acto ter sido proferido antes da pronúncia do CNPRP e o 3.º acto depois. É que o acto de 28/6/2010 não afastou o acidente em serviço por haver uma doença profissional – hipótese que admitiria a ideia de que houvera um afastamento sob a condição da doença existir. Em boa verdade, o acto de 28/6/2010 afastou o acidente pura e simplesmente, embora deixasse em aberto a possibilidade de haver, ou não, uma doença profissional. De modo que a certeza, entretanto adquirida, de que não existiu tal doença em nada afectava a definição, ínsita no acto de 28/6/2010, de que não houvera acidente.
Aliás, e no que toca à relação entre estes dois actos, é flagrante que a recorrente incorre e insiste num equívoco. Não é exacto que a estabilização da pronúncia do CNPRP – em que se firmou que o evento sofrido pela autora não correspondia a uma doença profissional – brigasse logicamente com a definição inserta no acto de 28/6/2010, negatório de que tivesse existido um acidente em serviço. É que tal evento ou «incidente» podia não caber em nenhuma dessas categorias, ficando assim excluído do regime de protecção consagrado no DL n.º 503/99, de 20/11.
Em suma: a recorrente não podia acometer o acto de 28/6/2010, que deixara consolidar na ordem jurídica, porque nenhum dos vícios que lhe imputou era potencialmente causador da sua nulidade. E ela também não podia atacar «in judicio» o 3.º acto porque este, enquanto meramente confirmativo, carecia de lesividade própria e era inimpugnável (art. 51º do CPTA). Assim, e face à irrelevância ou à improcedência das conclusões da revista, nenhuma censura suscita o acórdão «sub specie».
Nestes termos, acordam em negar a revista e em confirmar o acórdão recorrido.
Custas pela recorrente.
Lisboa, 22 de Abril de 2015. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa – José Francisco Fonseca da Paz.
