0254/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A circunstância do Inspector, na sua informação final ao COJ, haver respondido ponto por ponto às objecções que o oficial de justiça tecera ao relatório da sua inspecção exclui a ofensa do princípio do contraditório por alegada desconsideração daquela pronúncia, emitida pelo funcionário inspeccionado.

II- O vício de falta de fundamentação, por ser «de forma», é alheio à verdade das razões invocadas para justificar o decidido.

III- Sendo objectivo que o desempenho de um oficial de justiça foi escasso ou diminuto quanto às tarefas que legalmente lhe cabiam, o juízo que ultimamente considerou que o funcionário trabalhara pouco só poderia merecer censura – fosse por erro nos pressupostos, fosse por ofensa dos princípios da justiça ou da igualdade – se estivesse provado que ele, por observar ordens superiores no sentido de exercer outras actividades, ficara impossibilitado de cumprir na extensão tida por adequada as funções que lhe eram próprias.

IV- Ainda que à atribuição de uma classificação de «Suficiente» legalmente se sigam certos efeitos patrimoniais, os actos que assim classifiquem um oficial de justiça não violam o princípio da proporcionalidade, posto que é a própria lei que estabelece uma relação proporcionada entre aquela notação e os ditos efeitos.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., técnico de justiça auxiliar identificado nos autos, interpôs a presente acção administrativa especial tendente à anulação do acórdão proferido pelo CSMP em 22/11/04 – acto esse que mantivera uma deliberação do COJ que atribuíra ao autor a classificação de serviço de «Suficiente» pelo serviço prestado na comarca de Penafiel – e à subsequente atribuição da classificação de «Bom».

Imputou ao acórdão impugnado vários erros nos pressupostos, a ofensa dos princípios do contraditório, da justiça, da proporcionalidade e da igualdade e um vício de forma, por falta de fundamentação.

O CSMP contestou, defendendo a improcedência dos vícios arguidos e, por isso, a improcedência total da acção.

O autor alegou, tendo formulado as seguintes conclusões:

I- Ao não ser avaliada toda a actividade desempenhada pelo alegante, sai violado o princípio da justiça, dado que se trata de «uma afronta intolerável aos valores elementares da ordem jurídica, sobretudo aos plasmados em normas respeitantes à integridade e dignidade das pessoas, sua boa fé e confiança no direito» («in» anotação ao art. 6º do Código de Procedimento Administrativo de Mário Esteves de Oliveira, pág. 106).

II- Por outro lado, a atribuição de tarefas mais limitadas ao alegante, com nítidas consequências a nível de classificação, pôs em causa o princípio da igualdade e proporcionalidade – art. 5º do CPA.

Quanto ao primeiro (princípio da igualdade), não se tratou de forma desigual aquilo que era materialmente desigual, ou seja, não se tomou em consideração o trabalho que era desempenhado pelo recorrente em relação aos colegas e na medida dessa desigualdade. Sendo que sempre exerceu funções no cumprimento das directivas que lhe eram impostas.

Quanto ao segundo (princípio da proporcionalidade), a Administração é obrigada a prosseguir o interesse público pelo meio que represente um menor sacrifício para o particular.

No caso em apreço, a Administração, ao prosseguir o interesse público, atribui uma classificação que se apresenta como uma autêntica punição para o alegante.

Isto porque a notação «Suficiente» implica a perda do suplemento remuneratório por parte do alegante.

III- Além disso, também se encontra violado o princípio da fundamentação, previsto nos arts. 124º e 125º do CPA.

Dado que o acórdão do COJ e, posteriormente, o acórdão do CSMP de que ora se recorre se baseiam em meras apreciações vagas, não objectivadas através de factos concretos. São meras opiniões de quem efectuou a inspecção e que servem de suporte ao acto administrativo final.

Além de que tais apreciações são contraditadas por pareceres dos Exs.º Procuradores do tribunal onde exerce funções o ora alegante, que nada relevaram para o caso concreto.

O CSMP contra-alegou, afirmando que a terminologia usada pelo autor configura «erro na forma do processo e irregularidade por falta de requisitos legais» e oferecendo, «in fine», as conclusões seguintes:

1- Não foi violado o princípio da justiça porque, do confronto feito entre o que foi descrito pelo autor como sendo as funções que exerceu num determinado período de tempo e o que compete a um Técnico de Justiça Auxiliar nos termos do Mapa I anexo ao DL n.º 343/99, de 26/8, se constatou que a qualidade e a produtividade do autor ficavam muito aquém das exigências legais inerentes às suas funções.

2- Também não se afrontaram os princípios da igualdade e da proporcionalidade: no caso «sub judice», todos os Oficiais de Justiça foram avaliados em respeito pelos mesmos critérios objectivamente contemplados na lei, designadamente nos arts. 70º e 72º, ambos do DL n.º 343/99, de 26/8. A atribuição de uma classificação igual àquelas que foi atribuída aos seus colegas com melhores prestações funcionais, superior ao «Suficiente», teria violado o princípio da igualdade. Acresce que a atribuição de «Bom» constitui, no caso, a decisão proporcional em face dos dados que serviram de base à avaliação.

3- O acórdão impugnado é claro, suficiente e congruente, apto a permitir a um destinatário normal aperceber-se, sem equívocos, dos motivos por que assim decidiu. Por isso, não se verifica o vício de falta de fundamentação.

4- O autor não indica factos concretos que permitam infirmar a apreciação feita pelo COJ quanto à sua prestação funcional, não impugnando substancialmente a factualidade vertida no relatório de inspecção, limitando-se a emitir meros juízos conclusivos, desprovidos de qualquer suporte factual, incapazes de suportar a pretendida atribuição da classificação de «Bom».

À decisão interessam os seguintes factos, que consideramos assentes:

1- Os serviços de inspecção do COJ iniciaram em 10/7/2003 uma inspecção ordinária aos serviços afectos ao MºPº do tribunal da comarca de Penafiel, inspecção essa que abrangeu o período compreendido entre 2/5/2000 e 10/7/2003.

2- O ora autor, que é Técnico de Justiça Auxiliar, foi um dos Oficiais de Justiça abrangidos por essa inspecção relativamente a todo o mencionado período.

3- Os Procuradores-Adjuntos em serviço no tribunal da comarca de Penafiel, no «parecer a que alude o art. 72º do DL n.º 343/99, de 26 de Agosto, na redacção que lhe foi dada pelo DL n.º 96/2002, de 12/4», escreveram, a propósito do autor, o seguinte:

«...revela bons conhecimentos técnicos, embora não trabalhe directamente nos inquéritos, o que nos impede de efectuar uma análise mais concreta do seu desempenho profissional.

Trata-se de um funcionário de trato educado, muito prestável a todas as solicitações que lhe são dirigidas, mostrando celeridade no seu cumprimento.

Uma análise aprofundada ao seu trabalho deverá ser efectuada pelos Senhores Procuradores da República a cujo serviço se encontra adstrito.»

4- Finda a dita inspecção, o Sr. Inspector elaborou o respectivo relatório final, nele se incluindo o relatório individual referente ao autor – cuja cópia consta de fls. 22 a 28 destes autos – relatório esse que culminou na proposta de que ao autor fosse atribuída a classificação de «Suficiente».

5- O ora autor pronunciou-se sobre o conteúdo desse relatório, fazendo-o através da resposta cuja cópia consta de fls. 29 a 37 dos autos.

6- O autor juntou a essa resposta vários documentos, entre os quais aqueles cuja cópia consta de fls. 41 a 45 dos autos – referentes à ordem de serviço n.º 3/99 e a uma declaração de um Sr. Procurador da República.

7- A propósito dessa resposta, o Sr. Inspector elaborou a informação complementar cuja cópia consta de fls. 78 a 83 dos autos.

8- Por acórdão de 29/4/04, cuja cópia, na parte respeitante ao autor, consta de fls. 533 e ss. destes autos, o COJ aderiu «aos fundamentos e proposta» do Sr. Inspector e atribuiu ao ora autor a classificação de «Suficiente».

9- O autor interpôs recurso hierárquico desse acórdão para o CSMP, alegando do modo que consta de fls. 138 a 156 destes autos.

10- Por acórdão de 22/11/04, cuja cópia integral consta de fls. 158 a 161 destes autos, o CSMP, «aderindo aos fundamentos do acórdão do Conselho dos Oficiais de Justiça», manteve a classificação de «Suficiente» que nele havia sido atribuída ao aqui autor.

Passemos ao direito.

A primeira questão a enfrentar prende-se com a denúncia, feita pelo CSMP no «corpus» da sua contra-alegação, de que a terminologia usada «ab initio» pelo autor, porque afeiçoada aos recursos contenciosos do pretérito, configuraria a existência de um erro na forma do processo.

É verdade que as peças processuais apresentadas pelo autor parecem algo absortas da necessidade de esta lide se apresentar e seguir como uma acção administrativa especial. Todavia, foi nessa espécie que a petição foi recebida em juízo; e foi em atenção a essa forma de processo que o relator proferiu o despacho de fls. 181 – que implícita, mas claramente, denota que os autos estavam a ser encarados como uma acção administrativa especial. Assim, e porque a presente acção se mostra integrada no referido tipo, que é inquestionavelmente o adequado, deixa de haver qualquer razão para que agora se invoque uma pretensa discrepância entre a forma de processo adoptada e a que seria devida.

Ultrapassado o ponto anterior, e não se discernindo outras questões prévias, cumpre conhecer do mérito da acção, para o que importa enfrentar todos os vícios que o autor entrevê no acto impugnado – a tal se resumindo o «thema decidendum», pois a ausência de convite às partes para a apresentação de alegações complementares é reveladora de que entretanto se não detectaram outros vícios de que o acórdão do CSMP visivelmente padecesse (cfr. o art. 95º, n.º 2, do CPTA). E, se viermos a concluir que o acto deve ser anulado, avaliaremos então se é admissível e procedente a pretensão do autor de que lhe seja atribuída a classificação de «Bom».

Principiaremos por notar que o acórdão do CSMP fundamentalmente se limitou a manter na ordem jurídica um anterior acórdão do COJ; e que este, por sua vez, se louvou inteiramente no relatório final e na informação seguinte do Sr. Inspector. Assim, o acórdão ora impugnado redunda, «per remissionem», nesses relatório e informação, pelo que será ao teor deles que se deverão reportar todas as denúncias de ilegalidade que o autor ora invoca.

Dos vários vícios atribuídos pelo autor ao acto «sub censura», o que se localiza numa fase mais recuada do procedimento é o que concerne ao desrespeito do princípio do contraditório, falta em que o Sr. Inspector teria incorrido por desatender ao conteúdo da resposta do autor acerca do relatório final. E é precisamente por aqui que iremos começar.

O autor pronunciara-se sobre a proposta de classificação, inserta no dito relatório, nos termos que constam de fls. 391 a 399 do II volume do processo instrutor apenso («vide» fls. 29 a 37 destes autos). E o Sr. Inspector, de fls. 498 a 503 do mesmo volume do instrutor («vide» fls. 78 a 83 destes autos), respondeu àquela pronúncia, analisando-a ponto por ponto e concluindo pela sua impotência para operar uma melhoria da classificação proposta. Assente que a informação do Sr. Inspector não ignorou as considerações que o inspeccionado emitira, pois reconhece-se «de visu» que ele as analisou, apreciou e rebateu, cai imediatamente pela base a denúncia de que fora postergado o princípio do contraditório naquele exacto momento procedimental. Assim, o acórdão «sub judicio» não é ilegal por esta via.

Também é certo que o acto não peca por falta de fundamentação. A este propósito, o autor acha que as posições expressas pelo Sr. Inspector são meras opiniões, ademais vagas e carecidas de objectividade. Mas os vícios provocados pela ausência da fundamentação devida, precisamente por serem «de forma», têm a ver com a clareza, a suficiência e a congruência do discurso usado para fundar o decidido – e não com a sua verdade. Trata-se, aliás, de uma aplicação particular das regras lógicas donde decorre que o estabelecimento de premissas falsas não afecta a irrepreensibilidade formal dos respectivos raciocínios – pois essa falsidade apenas determinará que eles sejam materialmente inválidos. Ora, «in casu», não só o autor não se mostrou capaz de apontar erros formais do referido género, como também se não vê que eles existam, já que o relatório e a informação do Sr. Inspector, encarados «a se» ou em conjunto, evidenciam completamente e sem equívocos os motivos por que ele propôs a classificação de «Suficiente», e não uma outra qualquer.

Deste modo, o acto não sofre da alegada falta de fundamentação. E, sabedores agora da localização e da identidade dos motivos em que o acórdão, «per relationem», se estribou, estamos em condições de melhor avaliar da procedência dos demais vícios ainda não apreciados, que potencialmente traduzem várias violações de lei.

Logo na petição, o autor criticou a proposta do Sr. Inspector – e, nessa medida, o acórdão do CSMP – por ela ter partido de inúmeros «pressupostos errados». Assim, o relatório da inspecção e a informação subsequente teriam olvidado uma parte substancial da actividade do autor, correspondente a tarefas «invisíveis», mas que lhe haviam sido impostas; teriam dado um relevo excessivo ao não uso, em certos casos, do disposto no art. 113º do CPP e ao número diminuto dos inquéritos que o autor processara; e teriam apreciado mal a gestão da agenda por ele feita, incorrendo ainda em apreciações vagas ou insustentáveis – como a de que um desempenho funcional reduzido afecta a dignidade profissional e o prestígio dos tribunais.

Quanto à primeira das referidas críticas, ocorre logo perguntar como pretenderia o autor que o Sr. Inspector visse tarefas que ele próprio apelida de «invisíveis». Mas o que sobretudo importa referir é que o autor, enquanto provido numa categoria profissional a que legalmente correspondiam determinadas funções típicas (cfr. o mapa I anexo ao DL n.º 343/99, de 26/8), tinha de ser avaliado pelo «quantum» e o «quomodo» do seu exercício delas – a não ser que, por uma comprovada ordem superior, ele tivesse sido adstrito a desempenhos diversos que o tivessem seguramente impedido de cumprir, na dimensão adequada, os seus deveres próprios e normais. Ora, e apesar do teor da declaração de um Sr. Procurador da República, constante de fls. 405 e s. do II volume do instrutor apenso («vide» fls. 44 e 45 destes autos), permanecia uma desproporção entre a baixíssima produtividade do autor – assinalada no relatório de inspecção e obtida através de um juízo que, por se não mostrar ostensivamente inaceitável, este STA não está em condições de sindicar – e quaisquer tarefas extravagantes que ele porventura executara por imposição de terceiros. Assim, e porque o autor não demonstrou a existência de um qualquer comando daquele género e dotado do referido alcance, isto é, de uma ordem que nitidamente o houvesse impedido de desempenhar as suas tarefas próprias com a produtividade que corresponderia a uma classificação superior, temos que o Sr. Inspector andou bem ao centrar o essencial da sua análise nas actividades objectivas a que minuciosamente se ateve.

Nessa análise, que estava ao serviço da avaliação de que o Sr. Inspector estava incumbido e que contribuía para o exercício da chamada «justiça administrativa», era adequado e normal que se conferisse relevo a deficiências várias, como a respeitante a um mau uso do aludido art. 113º, ou à escassez do serviço realizado. O que surpreenderia era que nada disso relevasse, razão por que a liberdade relativa, que é inerente à prática da referida «justiça», foi exercida «in casu» dentro dos seus devidos limites. E, assim sendo, o acto está a coberto das censuras correspondentes que o autor lhe dirige.

O autor também não persuade quando tenta justificar a designação de diligências para datas posteriores às marcadas nos despachos como uma mera gestão de agenda – pois, do que verdadeiramente se trata, é de atrasos no cumprimento de ordens relativamente precisas, detectados pelo Sr. Inspector. Soçobra ainda a denúncia de que o relatório e a informação posterior estão enxameadas de «apreciações vagas», pois os únicos exemplos dados pelo autor são claras e distintas – como genericamente atrás referíramos ao apreciar a fundamentação do acto. Com efeito, dizer-se que as poucas anomalias entrevistas são proporcionais ao pouco serviço e que as tarefas executadas são escassas e simples – tendo-se antes dito quais eram as anomalias e as tarefas – é algo que se mostra perfeitamente definido e determinado; e a outra frase que o autor apelida de vaga corresponde, afinal, a uma transcrição livre do que ele próprio dissera, motivo por que não serve para censurar a conduta do Sr. Inspector e, por propagação, o acto impugnado. Para finalizar este ponto, resta-nos acrescentar que carece de fundamento a surpresa do autor perante o nexo estabelecido entre o pouco trabalho de um oficial de justiça e a afecção da sua dignidade profissional e do prestígio dos tribunais – pois é evidente que há uma relação entre os termos em paralelo, independentemente do grau que tal afecção assuma e das consequências, classificativas ou disciplinares, que daí derivem. E, sendo assim, o acto também não pode ser criticado por ter entrevisto um tal nexo e dele ter partido para, seguidamente, tirar as conclusões que considerou apropriadas.

Assente a improcedência dos ataques referidos nos parágrafos anteriores, parte dos quais configurava realmente a arguição de erros nos pressupostos de facto do acto, vejamos agora se o acórdão do CSMP ofendeu os princípios da justiça, igualdade e proporcionalidade, como o autor clama.

Essencialmente, ele vislumbra a afecção do primeiro desses princípios no facto de não ter sido avaliada toda a sua actividade, pois o Sr. Inspector teria desdenhado as tais «tarefas invisíveis» a que ele se dedicara. Acessoriamente, o princípio da justiça teria sido ofendido na medida em que o mesmo Inspector actuara com «parti pris», começando por estabelecer a ideia de que o autor devia sofrer uma «punição» e adaptando depois os argumentos a esse fim, ainda que com menosprezo pelas informações laudatórias que o autor merecera de vários Srs. Magistrados.

Mas nenhuma destas censuras se mostra contundente. Quanto ao referido labor «invisível», já acima vimos que não repugnam as razões por que o Sr. Inspector o não considerou justificativo das deficiências («ex quantitate») entrevistas, pelo que se aplicam aqui, «mutatis mutandis», as considerações «supra» explanadas. A circunstância de o autor insinuar que foi vítima de uma perseguição por parte de quem o inspeccionou envolve uma mera crença subjectiva que carece de um qualquer apoio factual – pois é óbvio que não se pode imputar ao Sr. Inspector uma tal intenção dolosa apenas com base no modo algo reticente como ele se referiu à pontualidade e à assiduidade do funcionário inspeccionado. Num limitado ponto o autor tem razão – quando assinala haver algum contraste entre a informação dos Srs. Procuradores-Adjuntos, prestada nos termos do art. 72º do DL n.º 343/99, e a avaliação do Sr. Inspector; é que a referida informação atribui ao autor «celeridade», enquanto que o Sr. Inspector o acusa de lentidão. Todavia, permanece por provar que tal informação – que aliás se integra num tipo de pronúncias frequentemente prestadas em circunstâncias menos responsabilizadoras – estava certa e que a avaliação do Sr. Inspector está errada. E, sobretudo, merece acentuação o facto de o relatório e a informação complementar do Sr. Inspector terem partido de factos objectivos, escalpelizados nessas peças, pelo que a crítica à classificação proposta (e atribuída pelo acto) teria sempre de passar por um ataque directamente dirigido a esses factos – o que se não mostra feito pela alusão lateral às considerações tecidas por aqueles Srs. Magistrados.

Adquirido que o acórdão do CSMP não ofendeu o princípio da justiça, como o autor sustentava, consideremos agora a denunciada ofensa do princípio da proporcionalidade. Na óptica do autor, e porque a classificação atribuída o penaliza em termos remuneratórios, há uma desmesura entre a garantia do interesse público prosseguido pela actividade de inspecção e o sacrifício patrimonial que lhe será imposto. Todavia, o autor esquece que é a lei quem prevê a notação de «Suficiente» como uma das classificações possíveis e os efeitos típicos dessa notação como adequados e proporcionados. Sendo assim, a denúncia do autor resvala para o absurdo, pois a sua posição implica que a Administração, atendendo às consequências inerentes a certas classificações, se deveria sempre abster de usar um certo espaço de definição legal – agindo, portanto, «contra legem». É, pois, seguro, que o acto não violou o princípio da proporcionalidade, como o autor assevera.

E também é inequívoco que o acórdão não ofendeu o princípio da igualdade. Aqui, o autor compara a sua situação com as dos outros colegas inspeccionados e sublinha que o seu trabalho diferia do deles, aliás em «cumprimento de directivas que lhe eram impostas». Isto reconduz-nos outra vez à questão, já acima tratada, do labor «invisível» a que ele se teria dedicado. Ora, tendo nós já assumido que o Sr. Inspector não merece censura por haver ignorado actividades não detectáveis – pois a avaliação do autor haveria primacialmente de fazer-se por contraste entre o que ele quantitativa e qualitativamente fez e o que, segundo a norma definidora das obrigações funcionais, ele deveria ter feito – segue-se que o acto não podia ter incorrido na desigualdade de tratamento que exclusivamente adviria de uma desigualdade de origem, radicada na consideração dessas mesmas actividades. E isto basta para tornar clara a impossibilidade de o acórdão do CSMP haver ofendido o princípio ora em apreço, ao menos pelo modo apontado pelo autor.

Ante o exposto, naufragam todos os vícios que o autor dirigiu ao acto; e, como outros se não divisam, ele há-de permanecer indemne na ordem jurídica, o que acarreta também a improcedência da pretensão de que ao autor seja atribuída, aparentemente já neste processo, a classificação de «Bom».

Nestes termos, acordam em julgar totalmente improcedente a presente acção administrativa especial.

Custas pelo autor.

Lisboa, 23 de Novembro de 2005. – Madeira dos Santos (relator) – Azevedo Moreira – Pais Borges.