047868 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo Relatório A..., adiante também designada ..., pessoa colectiva, com sede na Rua ..., nº ..., em Lisboa, vem interpor recurso contencioso do despacho de 11 de Abril de 2001 proferido pelo Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade e que recaiu, indeferindo-o, sobre recurso necessário interposto em 20 de Setembro de 2000 pela ora Recorrente da decisão do Gestor do Programa Pessoa, que determinou a redução do pedido de pagamento de saldo, com a devolução de 16.474.356$00, referente ao Programa Operacional Formação Profissional e Emprego nº 1058-2000 - QCAII. Na petição imputa ao acto recorrido vícios de violação de lei, conducentes à nulidade (incompetência absoluta do seu autor) e anulação e vícios de forma, por falta de audiência e por falta de fundamentação. Na sua resposta a Autoridade recorrida sustenta a improcedência de todos os vícios invocados pela recorrente. Nas suas alegações de fls. 133 a 143, a recorrente formulou as seguintes conclusões: A competência para aprovação de pedidos de pagamento de saldo em acções de formação co-financiadas pelo Estado Português e o Fundo Social Europeu, prevista no artº 24º , nº 1 do Decreto regulamentar nº 15/94 , de 6 de Julho, na parte referente à participação do estado português, cabe à Comissão Executiva do Instituto de Emprego e Formação Profissional, em relação aos pedidos de financiamento admitidos na vigência daquele diploma, nos termos do disposto nos nºs 2 e 3 do artº 33º do Decreto Regulamentar nº 15/96 , de 23 de Novembro, pelo que ao decidir a aprovação do pedido de pagamento de saldo em causa nos presentes autos, praticou o Gestor do Programa PESSOA acto para o qual era absolutamente incompetente, o que determina a nulidade daquela decisão e do acto recorrido que a confirmou, nos termos da alínea b) do nº 2 do art. 133º e do art. 2º , ambos do CPA . A competência para a redução de contribuições já aprovadas em acções de formação co-financiadas pelos Estados membros e o Fundo Social Europeu, na parte referente à participação comunitária, cabe à Comissão Europeia, nos termos do disposto no nº 2 do art. 24º do Regulamento (CEE) nº 4253/88, na redacção dada pelo Regulamento (CEE) nº 2082/93, do Conselho, de 20 de Julho de 1993, pelo que ao decidir a aprovação do pedido de pagamento de saldo com redução da contribuição anteriormente aprovada, praticou o Gestor do Programa PESSOA acto para o qual era absolutamente incompetente, o que determina a nulidade daquela decisão e do acto recorrido que a confirmou, nos termos da alínea b) do nº 2 do art. 133º e do art. 2º , ambos do CPA . Ao não permitir à Recorrente, em sede de audiência prévia, aceder ao Relatório nº 646/CEP/99, da Inspecção-Geral de Finanças, não transcrevendo, em substituição, os fundamentos de facto dele constantes que permitiam motivar as conclusões plasmadas na ficha-síntese do mesmo Relatório, violou o Gestor do Programa PESSOA o dever que Ihe é imposto pelos arts. 100º e 101º , do CPA , pelo que se encontra o acto recorrido que confirmou a Decisão daquele Gestor inquinada de vicio de forma, por preterição de formalidade essencial, o que deverá determinar a anulação do acto e a repetição do procedimento administrativo a partir da fase de audiência prévia. Os arts. 86º , do Código de Processo Penal , 82º, da LPTA e 101º, do CPA, interpretados conjugadamente no sentido de que a classificação como confidencial de um documento no âmbito de processo penal em segredo de justiça justificaria a limitação ao seu acesso pelos administrados com prejuízo dos direitos destes e prosseguimento do procedimento administrativo, é inconstitucional por violação dos nºs 1, 3 e 4 do art. 268º, da CRP. A referência a “margens de lucro não razoáveis”, “relações especiais existentes entre as entidades prestadoras de serviços e a entidade promotora” e à “relevância material das não elegibilidades”, não permitindo a um destinatário normal colocado na posição da Recorrente, discernir o iter cognitivo que motivou o acto, constitui fundamentação insuficiente e obscura, equivalente à falta da fundamentação, pelo que deve o acto recorrido ser anulado, por vicio de forma e, consequentemente, revogado, nos termos dos arts. 125º , 135º e 136º , do CPA . A razoabilidade e o bom senso em que deve assentar a análise contabilístico-financeira das acções de formação profissional não pode conduzir à apreciação arbitrária desprovida de base factual que permita aos Administrados intervir e defender os seus direitos em procedimento administrativo, pelo que carece de fundamento suficiente o acto que apenas em tais considerações se estribe. O segmento da Decisão confirmada pelo acto recorrido que determina a redução na Rubrica 2 das Despesas (“Formadores”) da quantia de Esc. 3.093.084$00 por “eliminação da margem obtida pelo IEE na facturação das horas de monitoragem”, não se mostra fundamentado de Direito, não esclarecendo qual a norma legal que permite considerar inelegível a margem de lucro de entidade terceira prestadora de serviços à entidade formadora e ilegal por determinar arbitrariamente quais os custos que considera no preço formado pela entidade prestadora, pelo que deve ser anulado e revogado. É ilegal o segmento da Decisão confirmada pelo acto recorrido que determina a reclassificação na Rubrica 3 das Despesas (“Pessoal não docente”) da quantia de Esc. 3.200.000$00, por contrapartida da Rubrica 5 (“Funcionamento”), por a despesa reclassificada resultar de serviços prestados por terceiros e não de trabalho, subordinado ou independente, contratado directamente pela entidade promotora, pelo que deve ser anulado e revogado o aludido segmento do acto recorrido. Encontra-se ferido de vício de violação de lei o segmento de Decisão confirmada pelo acto recorrido que, na Rubrica 4 (“Preparação”) do pedido de pagamento de saldo, considera não elegível o montante de Esc. 1.953.666$00, referente a serviços de elaboração de manuais utilizados no curso, verba que se refere a um royalty ou direito de autor pela concepção dos manuais e se encontra devidamente facturada e justificada, pelo que deve, também neste segmento, ser anulado e revogado, o acto recorrido, nos termos dos arts. 1354 e 136º , do CPA . Vício de violação de lei esse que igualmente inquina o segmento da Decisão impugnada que, na mesma Rubrica 4, considera não elegível o montante de Esc. 859.950$00, referente a recrutamento e selecção de formandos, englobando um conjunto alargado de procedimentos que justificam o custo debitado pela entidade responsável e não apenas as entrevistas invocadas no acto recorrido, encontrando-se, assim, a despesa devidamente justificada e facturada, pelo que, não se demonstrando a sua inelegibilidade, deve o acto impugnado ser, neste segmento, anulado e revogado. É ilegal e infundado o acto recorrido, na medida em que confirma o segmento da Decisão em crise que, na Rubrica 5 (“Funcionamento”) exclui o valor de Esc. 150.120$00, referente ao aluguer de longa duração de uma viatura ligeira, por não haver lei que permita tal exclusão e não se invocarem os fundamentos de Direito da decisão, devendo ser, consequentemente, anulado e revogado o aludido segmento. São também infundados e ilegais, devendo ser anulados e revogados, os segmentos da Decisão confirmada pelo acto recorrido que consideram não elegíveis os montantes de i) Esc. 105.508$00, que corresponde à margem de venda em mercadorias facturadas pela B..., e ii) Esc. 5.620.042$00, que qualifica de “margem do IEE obtida com o aluguer de equipamentos e venda de ferramentas e utensílios”, sob a alegação de que existiriam relações especiais entre estas empresas e a A..., “por via dos seus responsáveis”, na medida em que se não identificam os aludidos responsáveis nem se fundamenta a ilação, em termos análogos ao do nº 3 do art. 77º, da Lei Geral Tributária, e se fixam arbitrariamente valores de margem de lucro e montantes aceitáveis de locação de equipamentos. Pelo que deve ser integralmente anulado e revogado, se antes não tiver sido declarado nulo, o acto recorrido, e consequentemente ser aprovado o Pedido de Pagamento de Saldo apresentado pela Recorrente pelo valor de Esc. 43.918.150$00 (quarenta e três milhões e novecentos e dezoito mil e cento e cinquenta escudos) e ordenado o pagamento a esta da quantia ainda em dívida de Esc. 5.518.150$00 (cinco milhões e quinhentos e dezoito mil e cento e cinquenta escudos) ou EUR 27.524,42 (vinte e sete mil e quinhentos e vinte e quatro euros e quarenta e dois cêntimos). Termos em que, com o mui Douto suprimento deste Venerando Tribunal, deve ser dado provimento ao recurso, decidindo-se conforme o peticionado e ora alegado.” A Autoridade recorrida contra-alegou a fls. 144 a 148, tendo apresentado as seguintes conclusões: A entrada em vigor do Decreto Regulamentar n.º 15/96 , de 23 de Novembro, definindo um novo regime de apoios à formação no âmbito da vertente do Fundo Social Europeu do Quadro Comunitário de Apoio, estipulou, nas suas disposições finais e transitórias, um regime de sucessão das entidades com competências de gestão dos Fundos Comunitários. A única entidade gestora das acções de formação referentes ao Programa de Formação Profissional e Emprego, depois da entrada em vigor do Decreto Regulamentar n.º 15/96 e após a nomeação dos Gestores, é neste caso concreto, o Gestor de Programa Formação Profissional e Emprego/Pessoa assegurando o exercício de todas as competências inerentes à gestão daquele fundo. Compete ao Gestor de Programa Pessoa, tal como estipula o artigo 34º do Decreto Regulamentar n.º 15/94 , a suspensão e redução de financiamento, estabelecendo no seu n.º 1, as circunstâncias que fundamentaram a suspensão dos financiamentos e no n.º 2, os fundamentos para a redução. A redacção deste artigo confirma em absoluto a tese defendida pela entidade recorrida, quando afirma que com o Quadro Comunitário aprovado para o período de 94/99 foi abandonado o modelo de gestão anterior que pressupunha um tratamento individualizado de cada candidatura, passando a Comissão Europeia a assumir um papel de controlo ao nível dos programas quadro e não de cada acção em concreto, intervindo apenas pontualmente na fiscalização de algumas acções quando considere pertinente. Ou seja, a gestão e o controlo financeiro das contribuições feitas aos Estados-membros passaram a ser exercidas pelas autoridades competentes designadas por cada um daqueles estados, sem prejuízo de um acompanhamento, avaliação e controlo financeiro, efectuados em parceria, directamente pela Comissão Europeia (cfr. artigo 26º do Regulamento n.º 2082/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993). Opção que este processo claramente evidencia, face à Missão de Controlo Comunitário, que decorreu de 4 a 6 de Novembro de 1996 e na sequência da qual foi suspensa a análise financeira dos saldos de 1995 e 1996, sendo complementarmente decidido por deliberação da Comissão Executiva do IEFP, com fundamento na alínea d) do n.º 1 do artigo 34º do Decreto Regulamentar n.º 15/94 , suspender os pagamentos a todos os pedidos de financiamento da A.... A legislação nacional e os Regulamentos Comunitários, referidos pela entidade recorrida, sustentam in totum as opções de procedimento tanto da Comissão Europeia, como da então Comissão Executiva do IEFP, bem como, após a sua nomeação, do Gestor do Programa Pessoa, espelhando o processo instrutor o escrupuloso cumprimento desses imperativos legais a que se encontravam vinculados. O dever de fundamentar é um dever formal e não substancial, apenas pretendendo publicitar os motivos do acto, ou seja, esclarecer sobre o sentido da decisão e não avaliar a validade da decisão, cumprindo-se assim com a exposição dos motivos que não sejam obscuros, contraditórios ou insuficientes. Assim, na fundamentação do acto administrativo, não têm que constar todos os elementos que conduziram ao juízo de fundo sobre o acto, uma vez que o próprio processo, como um todo, contem todos os elementos necessários para que a fundamentação seja completa. Os múltiplos documentos deste processo administrativo, sejam visitas de controlo, mapas de listagem de análise financeira, informações e ficha síntese do relatório da Auditoria n.º 646/CEP/99, exteriorizam com objectividade os factos e a realidade jurídica que conduziu à decisão de redução de financiamento, em sede deste pedido de pagamento de saldo, para cujo teor expressamente se remete. Os juízos conclusivos que fundamentam a não elegibilidade das despesas, descritos no relatório síntese, encontram-se referenciados a uma realidade jurídica e factual que permitem ao seu destinatário compreender com clareza o porquê da sua não elegibilidade, senão, veja-se o teor da sua petição e a compreensão desta realidade aí claramente demonstrada. A certificação da exactidão factual e contabilística das despesas não se limita à mera verificação da correcção formal dos documentos comprovativos das despesas, abarcando também a apreciação destas face à lei fiscal, às regras da experiência e aos padrões normativamente estabelecidos. Mais ainda, o ónus da prova de que as despesas cumprem os regulamentos comunitários conformadores da regularidade das despesas face às acções de formação em causa, cabe ao recorrente e não à entidade recorrida. A redacção das diversas rubricas sinteticamente elencadas no relatório síntese 646/CEP/99 descriminam de uma forma objectiva e concreta as razões de ser da não elegibilidade das despesas, não logrando o recorrente, até ao presente momento, carrear para o processo quaisquer elementos que infirmem os juízos técnicos presentes na decisão em crise. A entidade recorrida encontra-se impossibilitada legalmente de fornecer ao recorrente quaisquer elementos que se encontrem abrangidos por segredo de justiça, nos termos dos n.ºs 1 e 3 do artigo 86º do Código de Processo Penal e artigo 82º da LPTA, entre ao quais o Relatório da IGF, não disponibilizado para a decisão em sede de procedimento administrativo, porque abrangido por segredo de justiça. Segredo de justiça que apenas abrange as matérias que possam constituir crime e não os restantes elementos, profusamente documentados neste processo administrativo, como demonstrado em anteriores conclusões, não cerceando em nada o conhecimento da realidade em que se subsume a decisão em crise, bem como a utilização dos meios de reacção graciosa e contenciosa tempestivamente accionados pelo recorrente. Termos em que improcedendo in totum os vícios assacados ao acto recorrido, deve manter-se a decisão recorrida com devolução das quantias apuradas em sede de saldo final como é de lei.” A Ex.mª Procuradora-Geral Adjunta emitiu fls. 150 a 152, o seguinte parecer: “A nosso ver o recurso contencioso deverá ser rejeitado pelas razões que passaremos a expor, sendo que a questão que ora se suscita foi já analisada em vários acórdãos deste STA, citando-se, a título de exemplo, os acórdãos de 2002.01.31, 2000.02.10, 99.12.15 e 99.09.23, respectivamente nos processos nºs 40419, 45421, 44588 e 43534. O recurso contencioso foi interposto do acto do Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade, de 2001.04.11, que, com base nos fundamentos do parecer em que se fundou, negou provimento ao recurso hierárquico interposto da decisão do Gestor do Programa Operacional Formação Profissional e Emprego (Programa Pessoa), que, relativamente ao pedido de co-financiamento formulado pela ora recorrente, determinou a redução do pedido de pagamento de saldo final, com a devolução de Esc. 16.474.350$00, face aos pagamentos já efectuados. Segundo a própria recorrente, a candidatura para a acção de formação aqui em causa foi apresentada em Julho de 1995 e o pedido de financiamento foi aprovado em Dezembro desse ano, tendo a acção de formação decorrido durante o ano de 1996; é, assim, aplicável o Decreto Regulamentar nº 15/94 , de 06.07, conforme resulta do artº 1º deste diploma e dos artºs 33º , nº 2, e 36º , do Decreto regulamentar nº 15/96 , de 23.11. Conforme refere o parecer em que se fundou o acto impugnado, a relação existente entre o Ministro do Trabalho e da Solidariedade e o Gestor do Programa não tem a natureza de uma relação de hierarquia, constituindo antes uma relação de confiança política, baseada na necessidade de, face a objectivos pré-determinados, ser assegurada a execução de funções de consultoria técnica, sendo que neste contexto a figura do Gestor de Programa assume uma, postura de total autonomia face às necessidades de funcionamento da missão de que é encarregue. Com efeito, a entidade gestora de programa não estava legalmente prevista como órgão do Ministério, na dependência hierárquica do respectivo membro do Governo; e, nem o DL nº 99/94 , de 19.04 - ao abrigo do qual foi editado o Decreto Regulamentar nº 15/94 - estabelece qualquer relação de hierarquia entre a entidade gestora de programa e o Ministro. Mas, nos termos do artº 30º, nº 1, deste Decreto Regulamentar, em casos como este, do acto da entidade gestora cabia recurso necessário para o Ministro do Emprego e da Segurança Social. Acontece que esta norma infringe a Constituição da República. Conforme refere o acórdão do T. Constitucional nº 161/99, de 99.03.10, “o artº 177º , nº 2, do Código do Procedimento Administrativo , ao prescrever que o recurso tutelar só existe nos casos expressamente previstos por lei, apenas pode reenviar para um acto legislativo, e nunca para um regulamento, pois se trata de matéria em que a disciplina inicial e primária só pode caber à lei”. Este acórdão do T. Constitucional, decidiu que a norma do artº 30º, nº 1, do referido Decreto Regulamentar versa sobre matéria relativamente à qual só a lei pode dispor, julgando-a inconstitucional, por violação do princípio da primariedade da lei, decorrente, designadamente, dos nºs 6 e 7 do artº 115º e do artº 202º, alínea c), e por violação também do artº 201º, nº 1, alínea a), todos da Constituição, na versão anterior à revisão de 1997. Ora, de acordo com o artº 204º da CRP não podem os tribunais aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados. Assim, dessa inaplicabilidade resulta que, no caso em estudo, o acto do Gestor do Programa é imediatamente lesivo dos direitos ou interesses legalmente protegidos da recorrente, para efeitos do artº 268º da CRP, sendo, pois, contenciosamente recorrível. Nessa medida, o acto recorrido, que se pronunciou sobre a impugnação graciosa desse acto, nada inovou na ordem jurídica, carecendo de lesividade e sendo, por isso, insusceptível de recurso contencioso, à luz deste preceito constitucional. Em razão do exposto, emitimos parecer no sentido de que o recurso contencioso deverá ser rejeitado, por manifesta ilegalidade da sua interposição, em conformidade com o disposto no artº 57º, § 4º, do RSTA.” Notificada a Recorrente do parecer do Ministério Público, para se pronunciar, querendo, sobre a suscitada questão da rejeição do recurso contencioso, veio a apresentar a resposta de fls. 158 a 160, na qual sustenta o indeferimento da questão prévia deduzida pelo Ministério Público e a apreciação do mérito do recurso. Invoca, no essencial, que “atenta a substituição operada ope legis do Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP) pelo Gestor do Programa Pessoa, mas com salvaguarda integral do regime jurídico anteriormente aplicável, é se existia ou não recurso tutelar para o Ministro do Trabalho e da Solidariedade dos actos praticados pela Comissão Executiva do IEFP, antiga gestora de programa - quadro, em matéria de formação profissional, nas acções reguladas pelo Dec. - Regulamentar nº 15/94, caso em que, atenta a substituição e salvaguarda acima referidas, o mesmo recurso tutelar caberá dos actos do Gestor Pessoa, actual gestora do programa - quadro”. Independentemente dos vistos, vêm os autos à conferência. Fundamentação A - Matéria de Facto Com relevância para a decisão dá-se como provado o seguinte: a recorrente candidatou-se, em 13 de Julho de 1995, à obtenção de apoio financeiro para a realização de um curso de formação para Electromecânicos de Refrigeração e Climatização no ano de 1996, apoio esse a conceder no âmbito do Programa Qualificação Inicial e lnserção no Mercado de Emprego – PESSOA (Subprograma Qualificação Inicial e Inserção no Mercado de Trabalho, Medida Iniciação Profissional e Qualificação Inicia/Outras Modalidades), a que corresponde o código 942120P1. Através do seu ofício anexo como Doc. nº 3 ao presente recurso, o Gestor do Programa PESSOA notificou a ora Recorrente para se pronunciar, nos termos do art. 101º, do Código de Procedimento Administrativo (CPA), sobre a intenção de proceder à aprovação do pedido de pagamento de saldo pelo montante de Esc. 21.925.644$00, o que implicava a não aceitação de despesas e consequente redução do custo total apresentado no valor de Esc. 21.992.506$00 e a obrigação da Recorrente devolver Esc. 16.474.356$00 dos adiantamentos já recebidos. A ora recorrente pronunciou-se, alegando vício de forma. O Gestor do Programa PESSOA, através do seu ofício nº 164/UTA/45, de 4 de Maio de 2000, louvando-se nos motivos já invocados no seu ofº nº 47/UTA/45, de 2/03/06 e ficha-síntese anexa, e ainda na Informação nº 96/ECT/2000, desatendeu a questão suscitada e confirmou a intenção manifestada (cfr. Doc. nº 2 anexo). Inconformada, a ora recorrente interpôs daquela decisão recurso necessário, que então apelidou de hierárquico, nos termos e com os fundamentos da respectiva petição, que se mostra junto como Doc. nº 4 e se dá por integralmente reproduzida para todos os efeitos. O recurso necessário interposto veio a ser indeferido, na íntegra, por despacho datado de 11 de Abril de 2001 exarado pelo Ministro do Trabalho e de Solidariedade, exarado no Parecer nº 88/2001, de 7.3.2001, despacho esse que foi notificado à recorrente em 26 de Abril de 2001, e que constitui objecto do presente recurso contencioso (cfr. doc. nº 1). B) O Direito Nos termos do nº 1 do artº 57º da LPTA, começaremos por apreciar a questão prévia suscitada pelo Ministério Público no seu parecer final (v. artº 54º, nº 3, al. c) da LPTA), pois a proceder, obstará ao julgamento do objecto do recurso. Sustenta aquele magistrado , no essencial que: O recurso contencioso foi interposto do acto do Ministro do Trabalho e da Solidariedade, de 2001.04.11, que, com base nos fundamentos do parecer em que se fundou, negou provimento ao recurso hierárquico interposto da decisão do Gestor do Programa Operacional Formação Profissional e Emprego (Programa Pessoa), que, relativamente ao pedido de co-financiamento formulado pela ora recorrente, determinou a redução do pedido de pagamento de saldo final, com a devolução de Esc. 16.474.350$00, face aos pagamentos já efectuados. Segundo a própria recorrente, a candidatura para a acção de formação aqui em causa foi apresentada em Julho de 1995 e o pedido de financiamento foi aprovado em Dezembro desse ano, tendo a acção de formação decorrido durante o ano de 1996; é, assim, aplicável o Decreto Regulamentar nº 15/94 , de 06.07, conforme resulta do artº 1º deste diploma e dos artºs 33º , nº 2, e 36º , do Decreto regulamentar nº 15/96 , de 23.11. Conforme refere o parecer em que se fundou o acto impugnado, a relação existente entre o Ministro do Trabalho e da Solidariedade e o Gestor do Programa não tem a natureza de uma relação de hierarquia, constituindo antes uma relação de confiança política, baseada na necessidade de, face a objectivos pré-determinados, ser assegurada a execução de funções de consultoria técnica, sendo que neste contexto a figura do Gestor de Programa assume uma, postura de total autonomia face às necessidades de funcionamento da missão de que é encarregue. Com efeito, a entidade gestora de programa não estava legalmente prevista como órgão do Ministério, na dependência hierárquica do respectivo membro do Governo; e, nem o DL nº 99/94 , de 19.04 - ao abrigo do qual foi editado o Decreto Regulamentar nº 15/94 - estabelece qualquer relação de hierarquia entre a entidade gestora de programa e o Ministro. Mas, nos termos do artº 30º, nº 1, deste Decreto Regulamentar, em casos como este, do acto da entidade gestora cabia recurso necessário para o Ministro do Emprego e da Segurança Social. Acontece que esta norma infringe a Constituição da República. Conforme refere o acórdão do T. Constitucional nº 161/99, de 99.03.10, “o artº 177º , nº 2, do Código do Procedimento Administrativo , ao prescrever que o recurso tutelar só existe nos casos expressamente previstos por lei, apenas pode reenviar para um acto legislativo, e nunca para um regulamento, pois se trata de matéria em que a disciplina inicial e primária só pode caber à lei”. Este acórdão do T. Constitucional, decidiu que a norma do artº 30º, nº 1, do referido Decreto Regulamentar versa sobre matéria relativamente à qual só a lei pode dispor, julgando-a inconstitucional, por violação do principio da primariedade da lei, decorrente, designadamente, dos nºs 6 e 7 do artº 115º e do artº 202º, alínea c), e por violação também do artº 201º, nº 1, alínea a), todos da Constituição, na versão anterior à revisão de 1997. Ora, de acordo com o artº 204º da CRP não podem os tribunais aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados. Assim, dessa inaplicabilidade resulta que, no caso em estudo, o acto do Gestor do Programa é imediatamente lesivo dos direitos ou interesses legalmente protegidos da recorrente, para efeitos do artº 268º da CRP, sendo, pois, contenciosamente recorrível. Nessa medida, o acto recorrido, que se pronunciou sobre a impugnação graciosa desse acto, nada inovou na ordem jurídica, carecendo de lesividade e sendo, por isso, insusceptivel de recurso contencioso, à luz deste preceito constitucional. Vejamos se procede tal fundamento da rejeição do recurso. A questão colocada, na sequência da excepção deduzida pelo Ministério Público, é a da natureza da intervenção do Gestor do Programa Pessoa na gestão dos pedidos de financiamento para acções de formação no âmbito da vertente FSE do QCA, ou seja, saber se as suas decisões sobre os pedidos de financiamento e de aprovação de saldo final são directamente lesivas e, como tal, contenciosamente recorríveis (como pretende aquele Magistrado), ou se, pelo contrário, como sustenta a ora recorrente, o Gestor não detém competência exclusiva para decidir sobre a aprovação de saldo nos pedidos de financiamento, cabendo das suas decisões recurso hierárquico necessário para o Ministro do Trabalho e da Solidariedade. Esta questão foi já objecto de apreciação por este Supremo Tribunal. No sentido da orientação de sujeição dos actos do Gestor do Programa Pessoa a recurso hierárquico necessário para o Ministro do Trabalho e da Solidariedade, decidiram os Acs. de 15.02.2000 – Rec. 45.413, de 15.06.2000 – Rec. 45.749 e de 31.01.2001 – Rec. 45.917. Em sentido contrário, sufragando a imediata recorribilidade contenciosa dos actos do Gestor do Programa Pessoa, em matéria de aprovação do pagamento de saldo final com redução de financiamento, decidiram os Acórdãos de 08.02.2001 – Rec. 45.19, de 22.11.2001- Rec. 47.306 e de 14.03.2002 - Rec nº 48235. Afigura-se-nos ser esta última a melhor orientação, pelo que adoptaremos a fundamentação exposta no último dos arestos referidos, na ausência de novos e diferentes elementos de ponderação. As decisões tomadas no sentido da sujeição dos actos do Gestor do Programa Pessoa a recurso hierárquico necessário assentam, no essencial, na seguinte fundamentação: No âmbito da vigência do Decreto Regulamentar nº 15/96 , de 23 de Novembro, a gestão global do FSE do QCA passou a ser da responsabilidade do Ministro para a Qualificação e Emprego (artº 2º nº 1), sendo os gestores dos programas envolvidos na gestão global, com competência para analisar e aprovar os respectivos pedidos de financiamento (art. 4º, nº 3 e 6º, nº 4). Os Gestores, com o estatuto de encarregado de missão, com poderes que lhes foram delegados pelos membros do Governo junto dos quais exercem funções, e podendo ver cessada a sua actividade a qualquer momento por decisão daquele ( art. 23º do DL nº 323/89 , de 26 de Setembro) ficaram, assim, dependentes da entidade a quem cabe, nos termos do art. 2º, nº 1, a gestão global dos programas de financiamento (o Ministro para a Qualificação e Emprego). Não tendo o Gestor do Programa Pessoa competência exclusiva para gerir os pedidos de financiamento, cabe naturalmente ao Ministro a última palavra da Administração sobre os referidos pedidos, pelo que os actos daquele gestor estão sujeitos a recurso hierárquico necessário para o Ministro respectivo, actualmente o Ministro do Trabalho e da Solidariedade, não sendo, como tais, contenciosamente recorríveis. Cremos que os referidos arestos partiram de um pressuposto correcto, o da existência de poderes de controlo e supervisão por parte do Ministro, ao qual o Dec. Reg. nº 15/96 atribuiu a responsabilidade pela gestão global da vertente FSE do QCA (art. 2º), mas retiraram depois de tal pressuposto conclusões jurídicas em nosso entender incorrectas, concretamente sobre a existência de subordinação hierárquica. Vejamos. O Dec. Reg. nº 15/96, de 23 de Novembro, veio dispor que “A gestão global da vertente FSE do QCA é da responsabilidade do Ministro para a Qualificação a o Emprego, orientando-se pelas prioridades definidas no quadro da política nacional de recursos humanos de acordo com o Programa do Governo e as intervenções operacionais aprovadas pela Comissão Europeia” (art. 2º, nº 1). Os gestores de programas, “envolvidos na gestão global do FSF” (art. 4º, nº 3), “são designados mediante resolução do Conselho de Ministros”, “têm o estatuto de encarregado de missão, aplicando-se-Ihes o regime previsto no artigo 23º do Decreto-Lei nº 323/89 , de 26 de Setembro” e compete-lhes, nomeadamente, “analisar e aprovar ... pedidos de financiamento ... verificando a sua regularidade formal e substancial” e “proceder, de forma fundamentada, à suspensão, redução ou revogação, total ou parcial, do financiamento aprovado” (art. 6º). Esta regulamentação está em consonância com o disposto no DL nº 99/94 , de 19 de Abril (estrutura orgânica relativa à gestão, acompanhamento, avaliação e controlo da execução do QCA para as intervenções estruturais comunitárias), nos termos do qual “as gestores exercem funções junto do membro do Governo com responsabilidade predominante no volume de investimentos” (art. 25º, nº 2), competindo-lhe, designadamente, “apreciar da conformidade dos pedidos de pagamento que sejam apresentados pelos executores dos projectos e efectuar, ou assegurar que sejam efectuados, os pagamentos aos beneficiários finais” (art. 26º, nº 1, al. e), estabelecendo o nº 2 deste último preceito que “As competências dos gestores são exercidas com prejuízo das competências que cabem aos diferentes serviços e organismos de cada ministério”. Do quadro legal transcrito resulta inequivocamente a atribuição ao Ministro para a Qualificação e Emprego (actualmente Ministro do Trabalho e da Solidariedade) da competência para a gestão global da vertente FSE do QCA, competência que, na vigência do DL nº 15/94 , de 6 de Julho, pertencia ao Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP). E resulta também, naturalmente, a existência de poderes de controlo por parte do Ministro (que exerce essa gestão global tendo em conta “as prioridades definidas ... de acordo com o Programa do Governo”) sobre a actuação dos Gestores de Programas. Todavia, a existência de poderes de controlo ou de supervisão por parte de um órgão sobre os actos de outro órgão não permite por si só afirmar que dos actos deste último cabe recurso hierárquico para o primeiro. O recurso hierárquico é um meio de impugnação de actos de um subalterno perante o respectivo superior hierárquico, pressupondo, pois, a existência de uma subordinação hierárquica Utilizando a expressão de Freitas do Amaral', “a hierarquia funciona simultaneamente como condição, como critério, como fundamento e como limite do recurso hierárquico” (Conceito e Natureza do Recurso Hierárquico; Vol. I, Coimbra, pag. 52 e seg.). Este tipo de recurso é um instrumento da hierarquia administrativa, assentando pois, necessariamente, numa ideia de hierarquia, enquanto estrutura organizada em níveis verticalmente subsequentes dispostos a partir de uma base em direcção ao topo. Como referem Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim (Código de Procedimento Administrativo Comentado, 2ª ed. pág. 771), “a lei refere o recurso hierárquico aos actos administrativos de órgãos sujeitos aos poderes hierárquicos de outros órgãos – entendidos como um feixe típico de poderes (de direcção, de orientação, de fiscalização, de supervisão, disciplinar e, eventualmente, de substituição) – e não a um ou outro poder (desgarrado) daqueles que se encontram numa relação tutelar ou de supervisão não hierárquica”. Ora, não se vê que dos textos legais referidos resulte a existência de uma subordinação hierárquica proprio sensu entre os Gestores dos Programas e o Ministro do Trabalho e da Solidariedade, consubstanciada no feixe de poderes atrás enunciados, da qual decorresse a necessidade de interposição do apontado recurso hierárquico. Por outro lado, importa sublinhar que a relação de hierarquia pressupõe necessariamente que o órgão subalterno e o superior hierárquico estejam inseridos na mesma estrutura orgânica, só assim se compreendendo a inter-relação subordinado/subordinante em que se desenvolve a relação de hierarquia. Ora, como se sublinha no citado Ac. STA de 22.11.2001, a Lei Orgânica do Ministério do Trabalho e da Solidariedade ( DL nº 115/98 , de 4 de Maio), posterior ao referidos diplomas de regulamentação e gestão do FSE do QCA, não indica o referido Gestor como um dos órgãos do Ministério, não o colocando pois na dependência hierárquica do respectivo membro do Governo. E tal dependência hierárquica não pode igualmente extrair-se do art. 23º , nº 2 do DL nº 323/89 , de 26 de Setembro, nos termos do qual o exercício das funções de encarregado de missão, cujo estatuto é atribuído aos Gestores dos Programas, “pode ser dado por findo, em qualquer momento, pelo membro do Governo junto do qual são prestadas”. Não é obviamente possível fazer dimanar de tal prerrogativa, inserida no Estatuto do Pessoal Dirigente, a apontada relação de subordinação hierárquica. Daí que não possamos acompanhar a afirmação contida no Ac. de 15.02.2000, atrás citado, de que o Gestor do Programa Pessoa está “integrado como órgão coadjuvante do Ministro para a Qualificação e Emprego na estrutura daquele Ministério, com o estatuto de encarregado de missão”. A circunstância de os gestores, no caso de intervenções operacionais de âmbito nacional, exercerem, segundo o art. 25º , nº 1 do DL nº 99/94 , funções junto do membro do Governo com responsabilidade predominante no volume de investimentos nunca seria determinante no sentido da afirmação de uma dependência hierárquica. Até porque, reportando-se tal normativo ao membro do Governo “com responsabilidade predominante no volume de investimentos”, isso significa a previsão de uma coadjuvação pontual e aleatória de um (não determinado) membro do Governo, o que consolida a ideia de que o Gestor não "está formalmente inserido numa certa e determinada estrutura orgânica ministerial, inserção essa sobre a qual pudesse repousar a afirmação de uma relação de hierarquia.” Assim sendo, e como também se afirmou no citado Ac. de 22.11.2001, qualquer recurso administrativo necessário, a existir, teria forçosamente que ser qualificado como recurso hierárquico impróprio, ou seja, aquele que tem lugar fora do âmbito da hierarquia administrativa, no seio de uma relação de supra/infra-ordenação orgânica ou funcional ( art. 176º do CPA ). Só que tal recurso hierárquico impróprio necessário teria de estar expressamente previsto na lei, e não está. Aliás, será pertinente relembrar que o Dec. Reg. nº 15/94, de 6 de Julho (revogado pelo actual Dec. Reg. nº 15/96) previa um recurso administrativo necessário no seu art. 30º, nº 1, preceito, aliás, julgado inconstitucional pelo Ac. do Tribunal Constitucional, de 10.03.99, proferido no Rec. STA nº 43.534. E a não previsão, no actual diploma, de qualquer recurso administrativo, será naturalmente indicador relevante da vontade legislativa. Seja como for, o certo é que o Dec. Reg. nº 15/96, aqui aplicável, não prevê qualquer recurso hierárquico impróprio necessário a interpôr das decisões dos Gestores dos Programas, pelo que as decisões por eles tomadas em matéria de aprovação de pedidos de pagamento de saldo final, com redução de financiamento, ao abrigo da competência fixada no art. 6º, nº 4, als. a) e b) do referido diploma, se apresentam como directa e contenciosamente impugnáveis, não carecendo da interposição de recurso administrativo para abertura da via contenciosa. O que conduz à conclusão de que o acto contenciosamente recorrido, não é imediatamente lesivo dos direitos ou interesses legalmente protegidos da recorrente, nos termos do art. 25º da LPTA, interpretado em conformidade com o art. 268º, nº 4 da CRP, sendo pois contenciosamente irrecorrível. Termos em que procede a excepção de irrecorribilidade do acto impugnado deduzida pelo Ex. Magistrado do Ministério Público. Decisão Com os fundamentos expostos, acordam em julgar procedente a excepção de irrecorribilidade do acto recorrido e, em consequência, rejeitar o recurso contencioso ao abrigo do disposto no § 4 do artº 57º do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo, ficando prejudicado, assim, o conhecimento do mérito do recurso. Custas pela ora recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria em, respectivamente, 300 e 150 euros. Lisboa 23 de Maio de 2002 Macedo de Almeida – Relator - Rui Botelho – Vítor Gomes (Vencido. Considero a decisão do Gestor do “Programa Pessoa” sujeita a recurso hierárquico necessário, conforme se decidiu v.g. no ac. 15/6/00, Proc. 45.749),