IIIFUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Dos autos resultam provados os seguintes factos com relevo para a decisão:
1-Com referência ao período decorrido entre ... de ... de 2018 e ... de ... de 2020, o desempenho funcional da Autora no Juízo de Competência Genérica de ... do Tribunal Judicial da Comarca de... e no Juízo Local Cível de ...do Tribunal Judicial da Comarca ..., foi sujeito a inspecção extraordinária, tendo o procedimento sido autuado sob n.º 2021....
2-Na sequência dessa inspecção, foi elaborado relatório pelo Senhor Inspector Desembargador Dr. BB, no qual foi proposta a atribuição à Autora da classificação de “suficiente”.
3-Apreciado o relatório de inspecção, foi, por deliberação da Secção de Assuntos Inspetivos e Disciplinares do Conselho Permanente de ... de ... de 2022, atribuída à Autora a notação de “suficiente”, tendo nela tido intervenção o Juiz Conselheiro Dr. CC, o Juiz Conselheiro Dr. DD, a Juíza Conselheira Dra. EE, o Professor Doutor FF, Dr. GG, o Juiz Desembargador Dr. HH, a Juíza de Direito Dra. II, a Juíza de Direito Dra. JJ e a Dra. KK.
4-A Autora impugnou a deliberação referida no ponto n.º 2 para o Conselho Plenário do Réu.
5-Conforme consta da Ata n.º .../2022 – ........2022, referente à sessão do Plenário Ordinário do Conselho Superior da Magistratura:
«Apreciado o projeto de deliberação da Exma. Senhora Profª. Doutora LL, o mesmo não obteve acolhimento, tendo sido obtido, após votação, o seguinte resultado:
2 (dois) votos a favor do projeto formulado no sentido da atribuição da notação de “bom” do Exmo. Sr. Juiz Desembargador Dr. MM e da Exma. Senhora Profª. Doutora LL e -11 (onze) votos no sentido da atribuição da notação de “suficiente”, dos Exmos. Senhores Presidente, VicePresidente, Prof. Doutor NN, Dr. OO, Dr. PP, Dr. QQ, Prof. Doutor RR, Dra. SS, Dra. TT, Dra. UU e Dr. VV.
Atento o resultado da votação, foi deliberado por maioria atribuir a notação de “suficiente” determinandose a remessa dos autos à distribuição pelos Exmos. Senhores Conselheiros que votaram nesse sentido para elaboração de projecto de decisão, para posterior assinatura pelos presentes, de acordo com o supra deliberado.»
6-Conforme Acta n.º 20/22 de ... de ... de 2022, referente ao Plenário do Conselho Superior da Magistratura foi«(…) verificada e confirmada a redação final do projeto de decisão elaborado pelo Exmo. Sr. Dr. VV, em conformidade com a deliberação tomada na sessão do Plenário Ordinário de 5 de Julho p.p. (…)», com os votos favoráveis do Juiz Conselheiro Dr. CC, do Juiz Conselheiro Dr. DD, do Prof. Doutor NN, do Juiz Desembargador Dr. HH, do Juiz de Direito Dr. PP, do Dr. QQ, do Prof. Doutor RR, da Dra. SS, da Dra. TT, da Dra. UU, e com os votos de vencidos do Exmo Se. Juiz Desembargador Dr. MM e da Exma Senhora Prof.ª LL foi aprovado o projecto de deliberação elaborado pelo Dr. VV em que, a final, se concluiu «(…) Tudo visto e ponderado, não procedem as razões invocadas para colocar em crise a Deliberação ora impugnada, termos em que delibera o Plenário do Conselho Superior da Magistratura manter a notação atribuída de SUFICIENTE. (…)»
Motivação da decisão de facto:
A convicção quanto aos factos inscritos nos pontos n.os1 a 6 do elenco factual fundou-se na valoração dos elementos constantes do processo administrativo junto aos autos que incluem a deliberação impugnada.
IV-FUNDAMENTÇÃO DE DIREITO
1-Considerandos gerais
A questão substantiva decidenda reconduz-se à invocação de um erro sobre os pressupostos de direito, o qual consubstancia o vício de violação de lei, determinante da impetrada anulação da decisão (cfr. n.º 1 do artigo 163.º do Código de Procedimento Administrativo).
Em suma, o vício de violação de lei “é o vício que consiste na discrepância entre o conteúdo ou objeto do ato e as normas jurídicas que lhe são aplicáveis.
O vício de violação de lei, assim definido, configura uma ilegalidade de natureza material: neste caso, é a própria substância do ato administrativo, é a decisão em que o ato consiste, que contraria a lei. A ofensa da lei não se verifica aqui nem na competência do órgão, nem nas formalidades ou na forma que o ato reveste, nem no fim tido em vista, mas no próprio conteúdo ou no objeto do ato.
O vício de violação de lei produz-se normalmente quando, no exercício de poderes vinculados, a Administração decida coisa diversa do que a lei estabelece ou nada decida quando a lei manda decidir algo7 .
Posto isto, analisemos a argumentação aduzida pela Autora.
2-Vícios formais
A Autora invoca desconformidades que configura não como meras irregularidades ou preterição de formalidades não essenciais, antes se refletindo as mesmas, diretamente na conformidade do acto com a ordem jurídica, em especial, à luz dos princípios da imparcialidade e da transparência, decorrentes do disposto no artigo 9º do CPA. Refere-se concretamente ao facto de “o projeto de decisão de ........2022 ter contabilizado apenas 12 (doze) votos, dos quais 10 (dez) foram favoráveis e 2 (dois) vencidos, o que não corresponde ao número de votos inicialmente contabilizado aquando da deliberação de ........2022. Mais refere a Autora que é possível contabilizar 13 (treze) assinaturas no projeto de decisão de ........2022, consignando-se que os Senhores Professor Doutor WW e a Dra. KK não assinaram a decisão, embora tenham participado na discussão, apenas porquanto participaram na reunião por videoconferência, sendo certo que o resumo elaborado pelo Senhor Oficial de Justiça contabiliza o voto favorável ao projeto de decisão do Senhor Professor Doutor WW, que não assinou o documento.”
Vejamos:
É certo, tal como, de resto reconhece o Réu, que na deliberação tomada em ........2022, efetivamente verificou-se um lapso na recolha e menção das assinaturas.
Com efeito, Exm.ª Conselheira Dr.ª XX não esteve presente na sessão plenária de ........2022 e, como tal, não interveio na discussão e votação ocorrida nessa data. Pelo que não deveria ter assinado a deliberação de ........2022.
Por seu seu turno, os Exm.ºs Vogais Prof. Doutor NN e Dr.ª YY, compareceram na sessão plenária de ........2022, através de videoconferência.
Porém, o Exm.º Prof. Doutor NN esteve presente e votou na deliberação tomada na sessão plenária de ........2022.
A Dra. KK também não esteve na deliberação de ...-...-2022.
Por isso, é incorreta a menção constante no final da deliberação em apreço, de que “Os Exmos. Senhores Conselheiros: Prof. Doutor WW Dra. KK embora tenham participado na discussão, não assinam a decisão por intervirem nesta sessão do Plenário Ordinário de ........2022, através do sistema de videoconferência deste CSM”
Tal menção apenas deve ser aplicável, pois, ao Prof. Doutor NN.
Porém, configurando-se estas ocorrências como meras irregularidades, sempre seriam sanáveis, à luz do princípio do aproveitamento do ato administrativo, bastando para tal, in casu, terem-se por não escritas tal assinatura e menção.
Com efeito, pretender a anulação do acto em análise, com fundamento nessa irregularidade formal, seria manifestamente desproporcional.
Na verdade, “I-O princípio geral de direito que se exprime pela fórmula latina “utile per inutile non vitiatur”, princípio que também tem merecido outras formulações e designações (como a de princípio da inoperância dos vícios, a de princípio anti-formalista, a de princípio da economia dos actos públicos e a de princípio do aproveitamento do acto administrativo), vem sendo reconhecido quanto à sua existência e valia/relevância pela doutrina e pela jurisprudência nacionais, admitindo-se o seu operar em certas e determinadas circunstâncias.
II.Tal princípio habilita o julgador, mormente, o juiz administrativo a poder negar relevância anulatória ao erro da Administração [seja por ilegalidades formais ou materiais], mesmo no domínio dos actos proferidos no exercício de um poder discricionário, (…)ou seja ainda porque inexiste em concreto utilidade prática e efectiva para o impugnante do operar daquela anulação visto os vícios existentes não inquinarem a substância do conteúdo da decisão administrativa em questão não possuindo a anulação qualquer sentido ou alcance.(…)”8
Ora como resulta da alegação referente às invocadas irregularidades, elas nunca poriam em causa a validade da deliberação por não porem em causa a formação da larga maioria com que tal deliberação foi tomada, considerando o disposto nos artigos 156.º do Estatuto dos Magistrados Judiciais e o art.º 13.º do Regulamento Interno do Conselho Superior da Magistratura9.
Nesta medida, sempre se teriam por sanadas tais irregularidades.
Porém, importa ainda sublinhar que as invocadas irregularidades são apontadas à deliberação ocorrida em ...-...-2022 que não é objecto desta acção. A deliberação impugnada é aquela que foi tomada em ...-...-2022, pelo que é de todo irrelevante o alegado pela Autora a este propósito.
3-Da falta de fundamentação da deliberação impugnada
Em síntese, aduz a Autora que a deliberação impugnada, datada de ...-...-2022, é anulável por padecer do vício de falta de fundamentação, pela adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição e insuficiência, não esclarecem concretamente a respetiva motivação, conforme o estatuído no artigo 153º, nºs 1 e 2, do CPA , na medida em que o respectivo discurso motivador não é contemporâneo daquele acto.
Vejamos:
Com efeito, a exigência de fundamentação dos actos administrativos foi instituída pelo Decreto-Lei n.º 256-A/77, de ..., vindo o respectivo regime a ser acolhido no Código de Procedimento Administrativo de 1991 e posteriores alterações, bem como na versão actual do Código de Procedimento Administrativo (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015 de ...). O dever de fundamentação beneficia ainda de consagração constitucional (n.º 3 do artigo 268.º da Lei Fundamental).
Os artigos 152.º e 153.º do Código de Procedimento Administrativo consagram, respetivamente, tal dever de fundamentação e os respectivos requisitos.
Como resulta da interpretação conjugada do n.º 1 e do n.º 2 deste último preceito, o perfeito cumprimento deste dever pressupõe a exaração de uma fundamentação que seja expressa, clara, suficiente e congruente. Acrescente-se ainda que um acto deve sempre adequar-se aos seus fundamentos - e não estes àquele -, o que significa que a fundamentação deve ser coeva da decisão, i.e. contextual.10
Nessa medida, é desprovida de valor11 a fundamentação a posteriori, isto é, aquela mediante a qual a administração procure aduzir, após o acto praticado, fundamentos que corroborem o acerto do decidido. Se assim não fosse, impedir-se-ia que o particular, atempada e adequadamente, preparasse a respectiva reacção contenciosa ao acto12.
Acresce que, no contexto dos meios impugnatórios (de que é exemplo a presente acção), o tribunal está adstrito a «(…) quedar-se pela formulação do juízo sobre a legalidade do acto sindicado tal como ele ocorreu, apreciando a respectiva validade em face da fundamentação contextual integrante do próprio acto (…)»13.
Centremo-nos, porém, no caso vertente:
Como emerge do precedente enunciado factual, a Autora apresentara impugnação administrativa contra a deliberação do Conselho Permanente que lhe atribuíra a classificação de serviço de “Suficiente”. O Conselho Plenário, a ... de ... de 2022, tomou posição sobre um projecto de deliberação apresentado por um dos respectivos vogais que decidia aquela impugnação e deliberou ”por maioria atribuir a notação de suficiente” determinando a remessa dos autos à distribuição pelos Exmos Conselheiros que votaram nesse sentido para elaboração do projecto de decisão para posterior assinatura pelos presentes de acordo com o supra deliberado.”
E conforme consta da acta n.º.../2022 do Plenário do CSM de ...-...-2022 “foi verificada e confirmada a redacção final do projeto de decisão elaborado pelo Exmo Sr. Dr. VV, em conformidade com a deliberação tomada na sessão do Plenário Ordinário de ... p.p., com os votos de vencidos do Exmo Sr. Juiz Desembargador MM e da Exma Senhora Prof.ª Doutora LL e com os votos favoráveis e com os votos favoráveis dos Exmos Senhores Conselheiros Presidente, Vice- Presidente, Prof. Doutor NN,Dr. OO, Dr. PP, Dr. QQ, Prof. Doutor RR, Dra. SS, Dra TT e Dra UU que contém o seguinte trecho decisório:“ Tudo visto e ponderado, não procedem as razões invocadas para colocar em crise a Deliberação ora impugnada, termos em que delibera o Plenário do Conselho Superior da Magistratura manter a notação atribuída de SUFICIENTE”.
Conforme flui do exposto, a vontade administrativa expressa por aquele órgão colegial, apresenta duas vertentes:
A primeira corresponde à não aprovação de um primeiro projecto de deliberação, pelo que foi determinada “a remessa dos autos à distribuição (…) para elaboração do projecto de decisão”.
A segunda em que se adianta que “foi deliberado por maioria atribuir a notação de “suficiente” à Autora.
Contudo, do teor do primeiro segmento da deliberação depreende-se, de imediato, que o acto ora impugnado – deliberação de ...-...-2022 -não encerra a deliberação definitiva. E ao usarmos esta expressão, não temos em mente a tradicional definição de «acto administrativo definitivo e executório», expressão que veio a ser suprimida na revisão constitucional de 1989.
Através da Lei Constitucional nº.1/89 de 8 de julho, foi alterado o art.º 268.º da Constituição da República Portuguesa, tendo actualmente, o seguinte teor:
“3-Os actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos.
4. É garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma,14 a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas.”
A revisão constitucional como se verifica, suprimiu a qualificação expressa dos actos administrativos como definitivos e executórios e promoveu a condição de recorribilidade dos actos administrativos à lesão de direitos ou interesses legítimos.15
Porém, à luz da moderna orientação da Doutrina que veio a determinar a alteração da Lei Fundamental, só se faz depender o recurso contencioso da definitividade do acto administrativo, quando este não lese imediata e directamente direitos ou interesses legalmente protegidos do interessado.16
Pode, pois, admitir-se a impugnação contenciosa do acto administrativo, caso este lese imediata e directamente interesses legalmente protegidos do interessado, ainda que não se configure como um acto administrativo definitivo.
Na verdade, “apreciado o projeto de deliberação da Exma. Senhora Profª. Doutora LL, o mesmo não obteve acolhimento”. E por isso é que foi determinada a remessa à distribuição para elaboração de novo projecto de deliberação. Por conseguinte, como sublinha o Réu, o acto que releva como decisão é a deliberação tomada em ........2022. É esta a deliberação que formaliza a vontade sufragada pela maioria do Conselho Plenário do CSM e que é impugnável judicialmente., quanto à fixação da mencionada classificação. Não faria sentido que a deliberação precedesse o respectivo projecto. Por isso, o segundo segmento da decisão não tem o alcance decisório que lhe é atribuído pela Autora, mas sim, um complemento informativo do resultado da votação que tinha rejeitado o primeiro projecto de deliberação, redigido pela Exma Vogal do CSM Dra. LL, em que se propunha uma classificação de “Bom”, que não acolhia a proposta constante do relatório de inspecção que era de “Suficiente”.
Por conseguinte, embora os dois actos estejam relacionados, nos termos descritos e conforme resulta do elenco factual, contudo, apenas a deliberação tomada em ...-...-2022, releva para efeitos de atribuição da classificação da Autora, com a respectiva fundamentação redigida pelo Vogal Dr. VV.
Conclui-se, assim que não estamos perante uma situação de fundamentação do acto administrativo a posteriori. O acto administrativo que releva, pois que define em definitivo a situação jurídica da Autora, em termos de atribuição da classificação de serviço, é aquele que está configurada na deliberação de ...-...-2022.
Nestas condições, a deliberação tomada em ...-...-2022, não define a situação jurídica da Autora, apenas se configura como um momento prévio no iter processual que iria dar origem à decisão final, conforme consta da deliberação de ...-...-2022. Assim sendo, como é, não tem cabimento a invocada nulidade por falta de fundamentação, que necessariamente improcede.
4-Violação do princípio da imparcialidade
Importa ainda apreciar a causa de invalidação aduzida nos artigos 48.º a 57.º da petição inicial.
Sustenta, em resumo, a Autora que os vogais que votaram favoravelmente a deliberação administrativamente impugnada pela Autora estavam impedidos de intervir na deliberação do Conselho Plenário que apreciou essa impugnação, invocando, concomitantemente, a violação do princípio da imparcialidade.
O princípio da imparcialidade determina que a administração adopte um tratamento isento e equidistante relativamente a todos os particulares que consigo interagem no âmbito do procedimento, impedindo-a de os favorecer uns ou de desfavorecer outros por razões estranhas à sua função.
O princípio da imparcialidade, na sua dimensão procedimental, projecta-se, ademais, no regime das incompatibilidades, impedimentos e suspeições – artigos 69.º e ss. do Código do Procedimento Administrativo
O impedimento a que se refere a alínea f) do n.º 1 do artigo 69.º do Código de Procedimento Administrativo veda a participação do autor/co-autor do acto na decisão do recurso sobre ele incidente. Trata-se de uma norma que tem exclusivamente em vista o recurso hierárquico (como, desde logo, o evidencia a ressalva contida na alínea c) do n.º 2 do mesmo preceito) e que, como é característico do regime dos impedimentos, é insusceptível de aplicação analógica17.
Ora, entre o Conselho Permanente e o Conselho Plenário, não existe, como deflui do n.º 1 do artigo 150.º do Estatuto dos Magistrados Judiciais, qualquer relação de hierarquia.
Por essa singela razão, a impugnação administrativa necessária a que se refere a alínea a) do n.º 2 do artigo 167.º do Estatuto dos Magistrados Judiciais não pode nem deve ser equiparada a um recurso hierárquico, correspondendo antes à «(…) instituição do duplo grau deliberatório administrativo que o Estatuto dos Magistrados Judiciais estabelece como a regra para o exercício das competências que se acham tacitamente delegadas no Conselho Permanente (…)»18.
Nessa medida, resta concluir pela inaplicabilidade do invocado impedimento à situação em apreço.
E não se divisa que o entendimento vindo de expor afronte a consagração constitucional do princípio da imparcialidade. Refira-se que, neste domínio, a Constituição da República Portuguesa consente ao legislador a adopção de soluções diferenciadas consoante o sector de actividade administrativa em causa e apenas exige que «(…) se encontrem reguladas no ordenamento jurídico formas garantísticas que, de modo adequado e suficiente, assegurem inequivocamente que a Administração, ao desenvolver a sua actividade, irá agir com respeito pelo mínimo de garantias de imparcialidade (…)»19, o que, como se acabou de expor, a Autora não coloca fundamentadamente em crise.
Resta, por fim, salientar que, incumbindo ao Conselho Superior da Magistratura o cumprimento do caso julgado anulatório (cfr. n.º 1 do artigo 172.º do Código de Procedimento Administrativo e n.º 1 do artigo 173.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), ainda que tivesse sido declarada a nulidade do acto impugnado, sempre seria legalmente vedado a este Supremo determinar-lhe os termos em que deveria proceder20, razão pela qual a este Tribunal nunca caberia tecer considerações sobre a atribuição da pretendida notação de “Bom”.
5Do princípio do dispositivo
| Estabelece o art.º 1.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (CPTA) o seguinte: “o processo nos Tribunais administrativos rege-se pela presente lei, pelo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e, supletivamente, pelo disposto na lei de processo civil, com as necessárias adaptações”. | | | |
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É certo que na justiça administrativa verificamos uma prevalência do princípio do inquisitório que não colide, porém, com a manifestação do princípio dispositivo decorrente da iniciativa processual da parte, nem é de molde a alterar os ónus de alegação e de prova, incumbindo às partes a alegação dos factos essenciais que constituem a causa de pedir da pretensão e em que se baseiam as exceções deduzidas.
A prevalência do princípio do inquisitório na justiça administrativa deriva das especificidades das relações jurídicas administrativas materiais, reguladas pelo direito público e sob fortes valorações de interesse público, dotando-se o juiz administrativo de amplos poderes oficiosos de conhecimento dos factos e do direito, em tutela das posições jurídicas subjetivas dos particulares e da legalidade administrativa, enformada pelo interesse público. O princípio do inquisitório é não só justificado pelo interesse público da realização da justiça, enquanto função soberana do Estado, interessando à coletividade que a justiça se desenvolva e realize sob padrões de verdade e de tutela dos direitos materiais, mas também pela presença distintiva do interesse público, próprio das relações jurídico-administrativas, de necessidade de tutela de interesses que vão para além dos direitos subjetivos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.21 Compreende-se, assim, que “o princípio do dispositivo no processo administrativo não deva ter a mesma tradução que assume no processo civil, este último inteiramente vocacionado para a composição dos interesses privados das partes. No contencioso administrativo, em especial no de cariz impugnatório, e a despeito do caminho feito no sentido da subjetivização, o processo está e deve estar primariamente ao serviço da legalidade, e isso explica um reforço do inquisitório. Mesmo quando são direitos subjetivos dos particulares que estão em análise, em causa está a lei que os confere e reconhece, pelo que o processo administrativo visará sempre fazer valer a lei em detrimento do acto ou da norma administrativa que se não conformam como a lei do ponto de vista formal ou material(…)”.22
Porém, ainda que assim seja, nunca essa prevalência do princípio do inquisitório assumirá uma extensão de tal de forma que possa esvaziar a dimensão dispositiva que emerge da aplicabilidade, também ao processo administrativo, dos princípios constantes dos artigos 5.º e 609.º do CPC.
Assim, uma vez que o acto administrativo impugnado foi a deliberação datada de ...-...-2022 – que já vimos não foi a deliberação relevante para definir a situação jurídica da Autora -, não pode este Tribunal conhecer do acto administrativo que na realidade formalizou a vontade definitiva do Conselho Superior da Magistratura quanto à fixação da classificação de serviço da Autora, constante da deliberação de 06-09-2022, pois que esta não foi impugnada pela Autora, não constituindo, pois, por opção sua, objecto da acção.
Por conseguinte, a pretensão da Autora tem, necessariamente, de soçobrar.
