038/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- São de objecto impossível, nos termos enunciados na alínea c) do n.º 2 do artº 133º do CPA, os actos cujos efeitos na situação concreta, sejam jurídica ou fisicamente impossíveis.

II- Não é o caso de um acto administrativo que se traduziu em indeferimento de pedido de renovação de alvará de licença para ocupação de uma parcela de terreno do domínio público marítimo para exploração de restaurante e venda de artesanato, cuja pretensa nulidade radicava na alegada circunstância de incidir (em parte) sobre imóvel pertença do interessado.

III- Por acto administrativo implícito, entende-se aquele em que a vontade da Administração se manifesta através de um acto onde esteja incluído outro, ou mediante factos de que necessariamente esse outro acto se deduza.

IV- Não traduz acto implícito de derrogação da cláusula inserta no alvará de licença (a qual estabelece, para a prorrogação da licença, a necessidade de prévia comunicação com a antecedência de 60 dias relativamente ao termo do prazo validade da licença referida em 2) a circunstância de a Administração, depois da emissão do alvará de licença, ter autorizado o beneficiário daquela licença a ceder a utilização do restaurante por terceiro por certo período de tempo que se prolongava para além do momento a quo daquele período de prévia comunicação.

V- É que a aludida autorização de cedência não só foi concedida em conformidade com o estabelecido em cláusula estabelecida no referido alvará (na qual se estabelece que o titular da licença não pode fazer-se substituir no exercício dos direitos pela mesma conferidos nem pode transmitir estes a outrem sem expressa autorização da ER), como foi solicitada com o expresso compromisso de serem respeitados todos os requisitos impostos pelo alvará de licença.

VI- Não viola o princípio da proporcionalidade o indeferimento do pedido prorrogação da mencionada licença, com os fundamentos de a mesma haver caducado e de não terem sido pagas taxas em dívida estabelecidas no respectivo alvará.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA):

I. RELATÓRIO

A. .., SA, com os demais sinais dos autos, recorre para este Supremo Tribunal Administrativo, da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa (TAC), que julgou improcedente o recurso contencioso de anulação ali interposto da deliberação do Conselho de Administração do Instituto Portuário do Sul, aprovada na reunião de 27.06.2002, através da qual foi indeferido o pedido de renovação do Alvará de Licença nº 46/97, referente a ocupação de uma parcela de terreno e exploração como bar e restaurante do imóvel nele implantado.

Alegando, a recorrente formulou as seguintes conclusões:

1. A douta decisão agora impugnada deveria ter declarado a nulidade do acto impugnado, por violação de lei a que equivale a impossibilidade do seu objecto, de acordo com a alínea c) do nº 2 do artigo 133º do Código do Procedimento Administrativo, dado pretender excluir a recorrente da fruição da sua própria propriedade, invocando para tal a competência para permitir a utilização privativa de parcelas do domínio público. Ao não ter procedido como indicado, a sentença impugnada incorreu em erro de julgamento, no sentido do nº 2 do artigo 690º do CPC, e deve ser revogada;

2. A sentença recorrida procedeu a uma incorrecta aplicação do direito ao não ter anulado o acto administrativo impugnado nos termos do disposto no artigo 133º do Código do Procedimento Administrativo, por erro equivalente a violação de lei. Na verdade, em 7 de Janeiro de 2002, data em que a recorrente solicitou à autoridade administrativa a renovação da licença, o direito de solicitar tal renovação ainda não tinha caducado atendendo ao acto administrativo implícito subjacente à autorização da cessão de exploração pelo prazo de 48 meses. Como o prazo da licença foi prorrogado até 6 de Outubro de 2002 e o direito de pedir a renovação da licença devia efectivar-se com uma antecedência mínima de sessenta dias em relação a tal prazo, não é possível deixar de concluir que tal direito ainda não tinha caducado em 7 de Janeiro de 2002. Ao não ter procedido à anulação pedida, a sentença impugnada incorreu em erro de julgamento, no sentido do nº 2 do artigo 690º do CPC, e deve ser revogada.

3. A decisão em crise é ainda inválida, por erro de julgamento, ao valorar indevidamente um comportamento não imputável à recorrente, para manter o acto impugnado. Na realidade, não é legalmente aceitável fundamentar a recusa de renovação da licença na existência de uma dívida relativa ao pagamento de taxas geradas pela mesma licença quando a recorrente, apesar de não ter gerado a dívida em causa nem ter sido sua responsável directa, se disponibilizou para proceder à sua regularização. Na generalidade das previsões normativas sancionadoras do não pagamento de quantias devidas, a consequência não se verifica uma vez ocorrido o pagamento. Por maioria de razão quando a responsabilidade directa da dívida é imputável a terceiros. Assim, tendo optado por manter um acto inválido, a sentença impugnada incorreu em erro de julgamento, no sentido do nº 2 do artigo 690º do C PC, e deve ser revogada.

4. Finalmente, a decisão aqui contestada sofre ainda de erro de julgamento, devendo ser revogada, porquanto o acto administrativo recorrido era manifestamente inválido por violação do princípio da proporcionalidade consagrado no nº 2 do artigo 266º da Constituição e no artigo 5º do Código do Procedimento Administrativo uma vez que sancionou a mora no cumprimento de uma dívida relativa ao pagamento de taxas respeitantes ao alvará de licença nº 46/97 com o sacrifício total dos interesses da recorrente, impossibilitando-a de fruir em absoluto do seu estabelecimento e permitindo tal fruição por um terceiro. Deste modo, incorreu em erro de julgamento, no sentido do nº 2 do artigo 690º do CPC, e deve ser revogada.

A Entidade recorrida (E-R) contra-alegou tendo formulado as conclusões seguintes:

1ª A decisão recorrida está isenta de erros e deve manter-se.

2ª A suposta titularidade do direito de propriedade da Recorrente não a subtrai às obrigações inerentes à afectação a usos privativos do domínio público marítimo.

3ª O Alvará de Licença n.º 46/97, de que era titular a Recorrente, fixava o prazo de validade do uso privativo da parcela dominial que titulava bem como as condições da sua renovação.

4ª A Recorrente violou o dever legal e a obrigação imposta pelo Alvará de Licença de que era a única titular do pagamento das taxas e atempado pedido de renovação, tudo como melhor foi apreciado e decidido na sentença em recurso.

Neste Supremo Tribunal o Exmº. Procurador-Geral Adjunto emitiu o douto parecer seguinte:

“Vem interposto recurso jurisdicional da sentença do TAC de Lisboa que negou provimento ao recurso contencioso da deliberação de 27.06.2002 do Conselho de Administração do Instituto Portuário do Sul, que indeferiu o pedido de renovação de alvará de licença nº 46/97 (que atribuía à recorrente o direito de uso privativo de uma parcela de terreno do domínio público marítimo) porquanto considerou não se mostrar a mesma afectada dos vícios que vinham assacados pela ora recorrida.

Nas suas alegações de recurso, reiterando os argumentos desenvolvidos no âmbito do recurso contencioso, a recorrente insurge-se contra o decidido, alegando que a decisão recorrida enferma de erro no julgamento relativamente a cada uma das questões abordadas na sua parte decisória.

Pensamos que à recorrente nenhuma razão assiste.

Não questionando a recorrente a factualidade como assente na sentença recorrida, nenhuma censura nos merece também o enquadramento jurídico de tal factualidade a que na mesma se procedeu, ao contrário do que por aquela vem defendido.

Nestes termos, e louvando-nos na resposta apresentada pela entidade recorrida às alegações da recorrente, somos de parecer que o recurso não merece provimento”.

Colhidos os vistos legais cumpre apreciar e decidir.

II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. A sentença recorrida julgou como assente a seguinte Matéria de Facto (M.ª de F.º):

1. Pelo Alvará de Licença n.º 7/69, de 10.1.1969, emitido a favor de ..., foi concedida licença para ocupar uma parcela de terreno do domínio público marítimo, com a área de 800m2, sita na Ponta de Santo António – Vila Real Santo António construir um muro de vedação, fazer obras de melhoramento no edifício existente e implantar no mesmo terreno construção em madeira destinada à exploração de bar restaurante e venda de artesanato, cujos termos constantes a fls. 64 a 66 dos autos aqui se dão por reproduzidos na íntegra.

2. Pelo Alvará de Licença n.º10/79, de 27.4.1979, emitido a favor de ..., foi concedida licença para ocupar a parcela de terreno, a construção de madeira e o imóvel em alvenaria, especificados no alvará n.º7/69, cujos termos constantes a fls. 68 a 70 dos autos aqui se dão por reproduzidos na íntegra.

3. Pelo alvará de Licença nº 14/82, de 27.4.1982, emitido a favor de Ienf Sociedade Hoteleira ... Lda, foi concedida licença para ocupar parcela de terreno do domínio público marítimo, com a área de 741 m2 e de imóvel com área de 59 m2, em alvenaria, existente nesse terreno, cujos termos constantes a fls. 72 a 74 dos autos aqui se dão por reproduzidas na íntegra.

4. Em 31.5.1982, ... vendeu à ... Lda. o imóvel construído na parcela dominial licenciada, descrito na matriz urbana da freguesia de Vila Real de Santo António sob o art. 3472 e inscrito na Conservatória do Registo Predial de Santo António sob o nº 00963/280191, do Livro B.

5. Por escritura realizada em 16.4.1997, a ... Lda. foi incorporada, por fusão, na A... ,SA.

6. Pelo Alvará de Licença nº 46/97, de 10.10.1997, emitido a favor da A..., S.A, foi concedida licença para ocupar uma parcela de terreno do domínio público marítimo, com a área de 741 m2, sita na Ponta de Santo António – Vila Real de Santo António, e do imóvel com área de 59 m2, em alvenaria aí construído, utilizada para a exploração de bar-restaurante e venda de artesanato, cujos termos constantes a fls. 76 a 77 dos autos aqui se dão por reproduzidos na íntegra.

7. Em 7.10.1998 o ora Recorrente requereu ao Presidente da Comissão Administrativa da Junta Autónoma dos Portos do Sotavento Algarvio autorização para a cessão de exploração do Restaurante ... , nos termos constantes a fls. 26 e aqui dados por reproduzidos na íntegra.

8. Em 15.10.1998, a Comissão Administrativa da Junta Autónoma dos Portos do Sotavento Algarvio deliberou autorizar a cessão de exploração a ... .

9. Em 7.1.2002, face a alegado incumprimento das obrigações contratuais assumidas pelo cessionário, a ora Recorrente Solicitou ao Instituto Portuário do Sul a renovação do Alvará de Licença, nos termos constantes a fls. 34 e aqui dados por reproduzidos na íntegra.

10. Em 29.4.2002, a Recorrente renovou o pedido referido em 8, informando da resolução do contrato promessa de cessão de exploração do referido estabelecimento comercial, nos termos constantes a fls. 36 e aqui dados por reproduzidos na íntegra.

11. Em 4.6.2002, a Recorrida comunicou a intenção de indeferir o pedido de renovação do Alvará de Licença nº 46/97, por violação das cláusulas 5 e 7 do aludido alvará, encontrando-se caducado desde Março de 2002 e existindo uma dívida.

12. A Recorrida respondeu em sede de audiência prévia.

13. Por deliberação de 27.6.2002, a Autoridade Recorrida indeferiu a pretensão de renovação do Alvará de Licença nº 46/97 por violação das cláusulas 5 e 7 do aludido alvará, nos termos constantes a fls. 45 e aqui dados por reproduzidos na íntegra.

II.2. DO DIREITO

Como se viu, a sentença ora em apreciação, julgou não procederem os vicios que eram imputados ao ... no recurso contencioso, o qual se traduziu no indeferimento do pedido de renovação do Alvará de Licença nº 46/97, que titulava a ocupação de uma parcela de terreno do domínio público marítimo, com a área de 741 m2, sita na Ponta de Santo António – Vila Real de Santo António, e do imóvel com área de 59 m2, em alvenaria aí construído, utilizado para a exploração de bar-restaurante e venda de artesanato (cf. ponto 6 da M.ª de F.º).

Censurando a sentença, com a imputação dos erros de julgamento a seguir enunciados, basicamente reitera a recorrente o que foi expendido em sede contenciosa, cumprindo ora ajuizar do (des)acerto do que lhe vem endereçado.

Como primeiro fundamento do recurso jurisdicional, é invocado que, em contrário do decidido, o acto impugnado mostra-se inquinado de nulidade por impossibilidade do seu objecto, enunciada na alínea c) do nº 2 do artigo 133º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), a qual se traduziria na circunstância de o mesmo acto pretender excluir a recorrente da fruição da sua própria propriedade, invocando para tal a competência para permitir a utilização privativa de parcelas do domínio público.

Recorde-se que o ... indeferiu pedido de renovação de alvará de licença, respeitante à ocupação dos aludidos terrenos.

A sentença, para desatender a concernente arguição contenciosa da recorrente no sentido de o acto ser nulo por carecer de objecto dado o imóvel onde está a funcionar o restaurante ser sua propriedade, tornando-se o objecto juridicamente impossível, aludindo a um conflito que presumia existir (entre a recorrente e a Administração) relativamente ao imóvel em alvenaria ali referido, ponderou, e em resumo, que, “não cabendo nos presentes autos decidir a quem pertence a propriedade do imóvel em alvenaria especificado no alvará em apreço, o certo é que o objecto deste não se restringe a essa construção...versa também sobre uma parcela de terreno do domínio público marítimo de 741 m2 ocupada pela recorrente”, pelo que, “o objecto do acto administrativo é, em parte, a ocupação de uma parcela do domínio público marítimo, afecta a uso privativo e, nessa medida sujeita a licenciamento de uso privativo de bens dominiais...não se pode asseverar com propriedade pela falta absoluta de objecto do alvará”.

Vejamos então:

Efectivamente, não pode afirmar-se que o ... verse sobre objecto impossível, não propriamente pelas razões enunciadas na sentença mas antes pelas que passam a alinhar-se.

É que a nulidade em causa – são nulos os actos cujo objecto seja impossível -, nos termos enunciados na alínea c) do n.º 2, respeita a actos cujo objecto seja juridicamente impossível.

Como se viu, o ..., traduziu-se no indeferimento do pedido de renovação de alvará de licença, atinente à ocupação (ao menos em parte) de uma parcela de terreno do domínio público marítimo, utilizada para a exploração de bar-restaurante e venda de artesanato (cf. ponto 6 da M.ª de F.º).

A necessidade de consentir (através da devida licença ou concessão por parte da autoridade competente) que determinadas parcelas de terrenos públicos do domínio público marítimo sejam objecto de uso privativo decorre do Dec. Lei nº 468/71, de 5/NOV., cujo regime se mostra corporizado nos artºs 17º e segs.

Ora, foi sob um tal quadro normativo que pela E.R. foi indeferida a pretensão que lhe foi formulada pela recorrente. Isto é, com incidência em parcela de prédio devidamente identificado, viu a mesma ser-lhe indeferida a possibilidade de renovação de alvará de licença, com vista à aludida afectação e pelos fundamentos enunciados em sede de M.ª de F.º. Isto é, relativamente à aludida parcela de terreno foi proferida pelo competente órgão da Administração uma decisão produtora de efeitos jurídicos, concretamente denegando ao administrado a pretensão de ver renovada a licença de uso privativo de terreno do domínio público hídrico prevista e sujeita ao já referido quadro normativo.

Ora, como doutrina Vejam-se a propósito, e entre outros: Marcello Caetano, Manual, Vol. I, a p. 481, Freitas do Amaral, Direito Administrativo, Vol. III, a p. 333/334 e Esteves de Oliveira e outros, em anotação ao art.º 133.º do CPA (2.ª Ed. a p. 645). e jurisprudência deste STA já têm decidido, constitui objecto do acto administrativo a produção de efeitos jurídicos num dado caso concreto, pelo que tendo o acto produzido efeitos jurídicos, ainda que ilegais, o seu objecto não é impossível Vejam-se, e entre outros, os seguintes acórdãos deste STA: de14/06/2000 (rec. 45029), de 18/11/1999 (rec. 45247) e de 18/02/1998 (rec. 35752-PLENO), de 14/06/2000 (Rec.45029), de 26 de Setembro de 2002 (Rec. 663.02-12).

Em resumo, a deliberação impugnada não se mostra inquinada da nulidade enunciada na alínea c) do n.º 2 do art.º 133.º do CPA, pois que ao indeferir aquele pedido, produziu os enunciados efeitos jurídicos, não lhe falecendo assim objecto.

Afirma de seguida a recorrente, e em resumo, que a sentença recorrida incorreu ainda em erro de aplicação do direito ao ter considerado que ocorrera caducidade do alvará, sem levar em conta que a 15/OUT/98 se verificara a sua prorrogação por 48 meses, o que obstaria a tal caducidade.

Vejamos, tendo presente o que ficou extratado em sede de M.ª de F.º:

A aludida licença de ocupação do domínio público marítimo (titulada pelo alvará nº 46/97) era válida pelo período de cinco anos, a contar de 1/MAR/97, podendo ser prorrogada se o titular o requeresse com a antecedência mínima de sessenta dias a contar do seu termo, e se ao Estado conviesse.

Assim sendo, segundo a sentença, o pedido de renovação do alvará teria que ser apresentado até 31/JAN/01 (a sentença referiu esta data seguramente por lapso, pois que o 60º dia antes de 28.02.2002 seria 31.12.01), de maneira a ser respeitado o aludido prazo de 60 dias.

Como porém tal pedido apenas foi deduzido a 7/JAN/02, tal como foi decidido, é inequívoco que nessa data já se operara a caducidade do alvará de licença de ocupação.

Pretende a recorrente no entanto que a circunstância de a 7.10.1998 a Administração ter autorizado a cessão pelo período de 48 meses da exploração do aludido estabelecimento de bar/restaurante (a funcionar no terreno em causa), operaria, implicitamente a prorrogação da licença em causa até 6/OUT/02, pelo que não é possível deixar de concluir que o seu direito ainda não tinha caducado a 7/JAN/02.

Será assim?

Como se viu, pelo aludido alvará de licença foi concedida à recorrente licença para ocupar a aludida parcela de terreno do domínio público marítimo, e do imóvel de alvenaria ali construído, utilizado para a exploração de bar-restaurante e venda de artesanato, sendo que em 7.10.1998 a ora Recorrente requereu autorização para a cessão de exploração do restaurante, o que lhe foi concedido pelo período de 48 meses. Terá sido desse modo derrogada a aludida cláusula (5ª) inserta no alvará de licença que estabelecia como período de ocupação o lapso de tempo de cinco anos, a contar de 1/MAR/97, com a aludida possibilidade de prorrogação nos enunciados termos, concretamente devendo o titular requerê-lo com a antecedência mínima de sessenta dias a contar do seu termo? Cremos que a resposta não pode deixar de ser negativa pelo que passa a dizer-se.

Por acto administrativo implícito, entende-se aquele em que a vontade da Administração se manifesta através de um acto onde esteja incluído outro, ou mediante factos de que necessariamente se deduza. Ora, no caso, o que sucedeu, foi que a recorrente, com o expresso compromisso de obediência a todos os requisitos impostos pelo alvará de licença, sob pena de denúncia (cf. requerimento da recorrente, a fls. 26 dos autos), e em obediência ao estabelecido na cláusula 9ª estabelecida no referido alvará (no qual se estabelece que o titular da licença não pode fazer-se substituir no exercício dos direitos conferidos nem pode transmitir estes a outrem sem expressa autorização da ER), solicitou a pedida autorização de cedência em favor de terceiro da exploração do referido restaurante, e que lhe foi concedida por quem de direito. Mas, de uma tal autorização, apenas isso é legítimo deduzir e não algo mais, concretamente o ver-se ali incluído um outro acto administrativo a substituir a aludida cláusula sobre o prazo de validade da concessão, ou, com mais precisão, ver-se substituído o condicionalismo a que deve obedecer a possibilidade da sua prorrogação.

Em suma, para além da possibilidade de terceiro beneficiar da exploração do referido restaurante pelo referido prazo, mantém-se intocado tudo o mais que integra o objecto da mencionada autorização de uso de domínio público em causa, concretamente o condicionalismo temporal a que está sujeita, tudo como se mostra vertido no falado alvará 46/97.

Bem andou pois a sentença quando, em consonância com o entendimento da Administração, julgou que à data (7/JAN/02) da formulação do referido pedido de renovação de licença se encontrava a mesma caduca, assim desatendendo o concernente vicio de violação de lei do ACI, improcedendo deste modo tal fundamento de impugnação da sentença.

Como se viu, o indeferimento da pretensão de renovação da licença em causa assentou também na circunstância de se verificar falta de pagamento das taxas devidas pela utilização do terreno em causa, vencidas em 26/12/99, 3/08/00 e 4/08/01.

A propósito afirma a recorrente que tal julgamento enferma também de um outro erro de julgamento, fundamentalmente porque, não só valorou indevidamente um comportamento não imputável à recorrente, como também porque a mesma se disponibilizou para proceder à sua regularização, sendo que, na generalidade das previsões normativas sancionadoras do não pagamento de quantias devidas, a consequência não se verifica uma vez ocorrido o pagamento.

Importa que comece por dizer-se que carece de demonstração que a invocada (e com carácter de generalidade) consequência sancionadora do não pagamento de quantias devidas se não verificar uma vez ocorrido o pagamento. Cumpre ainda referir que, sendo óbvio que são devidas pelo beneficiário da licença em causa, por força da lei (artº 24º do citado Dec. Lei nº 468/71) e da cláusula 7ª da licença, taxas pela ocupação de terrenos do domínio público marítimo objecto de uso privativo, é ininvocável a circunstância de outro beneficiar da exploração de imóvel incluído na licença de ocupação, quando a Administração apenas autorizou a cedência para esse outro da aludida exploração, mas sem que as demais condições estabelecidas na licença (concretamente o pagamento das taxas devidas) fossem objecto de alteração. Tanto mais que, como se refere na sentença, e não merece contestação, a recorrente nem sequer comprovou a cessão mas apenas um contrato promessa a tal respeito.

Tanto basta para concluir pela improcedência do enunciado fundamento do recurso.

Atentemos no último erro de julgamento de que a decisão recorrida pretensamente enferma, em virtude de, segundo a recorrente, e em resumo, haver ocorrido violação do princípio da proporcionalidade uma vez que sancionou a mora no cumprimento de uma dívida relativa ao pagamento de taxas respeitantes ao alvará de licença nº 46/97 com o sacrifício total dos interesses da recorrente.

Desde logo, é curial referir, na linha do decidido, que o indeferimento do pedido de renovação da licença não se fundou apenas na falta de pagamento atempado das taxas de ocupação em dívida, mas ainda na caducidade do alvará de licença, motivo de caducidade esse que se verificou, e como já acima se viu.

Mas, assim sendo, a indagação sobre se a pretensa sanção traduzida no indeferimento do pedido de renovação traduz violação do princípio da proporcionalidade, pelo invocado motivo - mora relativa ao pagamento das taxas em causa -, perde muito do seu eventual peso na decisão administrativa em causa.

Isto é, se já não seria fácil concluir que a falta de pagamento das taxas em dívida (que constitui um dos fundamentos do acto, e ao que não vem assacado erro sobre os pressupostos de facto) não justificasse o indeferimento do pedido de prorrogação da licença (de cujo regime jurídico é indissociável o pagamento de taxas, como se viu), sem que tal se considerasse como indo além do que é reclamado pelo princípio da proporcionalidade (o qual fundamentalmente reclama que a prossecução do interesse público se paute pela justa medida para evitar excessivo gravame para a esfera jurídica dos administrados), se a tal fundamento acresce ainda o da caducidade do alvará de licença, a invocada violação do princípio da proporcionalidade perde qualquer sentido.

Improcedem assim todos os fundamentos da impugnação deduzida à sentença.

III. DECISÃO

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao presente recurso.

Custas pela recorrente, fixando-se:

- a taxa de justiça em 300 €

- e a procuradoria em 150 €

Lisboa, 1 de Junho de 2004.

João Belchior – Relator – Alberto Augusto Oliveira – Políbio Henriques