IIO DIREITO.
Resulta do antecedente relato que a Recorrente, quando prestava serviço como médica no B... (doravante B...), foi objecto de um processo disciplinar que culminou com o despacho da Sr.ª Ministra da Saúde, de 27/02/87, que a demitiu e que ela impugnou com êxito já que essa punição, por Acórdão deste Supremo de 5/12/96, transitado em 7/01/97, foi declarada nula.
Na sequência deste Acórdão anulatório a ARS Norte notificou a Recorrente, em 06/02/1997, para retomar funções no B..., repetindo essa notificação em 19/05/1997 e em Dezembro de 1998, mas a verdade é que ela não mais compareceu ao serviço naquele Centro de Saúde, nem apresentou qualquer justificação para essa ausência tendo, por isso, faltado ao serviço, ininterrupta e continuamente, desde 07-02-97 até 16-12-99, inclusive, não justificando nenhuma dessas faltas, que determinou a instauração de processos disciplinares, por faltas injustificadas. Todavia, e apesar de, em 4/11/99, ter apresentado um pedido de exoneração, essa apresentação não influenciou a marcha desse processo que culminou com a prolação do despacho que aplicou à Recorrente a pena de demissão, aqui sindicado.
A Recorrente impugnou esse acto no TCA mas sem sucesso já que este negou provimento ao recurso.
Fundamentado a sua decisão o Aresto recorrido começou por refutar a alegação de que o Acórdão anulatório de 1996 ainda se encontrava por cumprir e que tal se devia a atitude persecutória da Administração, uma vez que tinha sido a Recorrente quem se recusou a apresentar-se ao serviço - quando se pretendeu reintegrá-la na função pública e se a notificou para o efeito - tendo faltado, ininterrupta e continuadamente, sem qualquer justificação. Deste modo, e porque a instauração do processo disciplinar por tais faltas veio a assimilar o processo que lhe havia sido instaurado com base no abandono de lugar e porque a sanção que lhe foi aplicada decorreu unicamente da Recorrente ter faltado ao serviço e não ter justificado essas faltas, não cabia questionar se essas faltas significavam o abandono do lugar e, portanto, se ela incorria também nesta infracção. Por outro lado, a pena aplicada foi adequada e proporcionada às circunstâncias do caso não só porque a Recorrente tinha faltado reitera e injustificadamente ao serviço mas também porque foram tidas em consideração todas as atenuantes que ela invocou.
Acrescia que se não verificava a prescrição uma vez que constituindo a infracção em causa uma infracção continuada o prazo estabelecido no art.º 4.º/2 do ED só começou a correr quando cessou a conduta faltosa. Falecendo, ainda, razão à Recorrente quando esta sustentava que a violação dos prazos procedimentais determinava a ilegalidade do acto impugnado visto estes serem meramente ordenadores ou disciplinadores e, por isso, não se podia extrair da sua violação qualquer outra consequência que não a possível sanção do responsável por essa infracção. Improcedia, também o vício de falta de fundamentação visto, por um lado, não existir contradição entre o parecer, o relatório e a decisão recorrida e, por outro, desta constar, de forma clara, as razões dessa pena e não constituir ilegalidade a fundamentação por remissão. E, finalmente, não tinha havido violação dos princípios da confiança e da justiça.
É contra este julgamento que vem o presente recurso onde, pelas razões sumariadas nas suas conclusões, se pede a sua revogação.
Vejamos, pois.
1. A Recorrente começa por sustentar que o processo disciplinar onde tinha sido punida tinha sido instaurado depois de expirado o prazo prescricional estabelecido no art.º 4.º/2 do Estatuto Disciplinar aprovado pelo DL n.º 24/84, de 16.01, e, além disso, que os prazos procedimentais que deviam ter sido observados foram excedidos e que tudo importava a prescrição do respectivo procedimento (vd. as 4 primeiras conclusões).
Mas, como se verá, não tem razão.
A prescrição do procedimento disciplinar vem prevista no art.º 4.º do citado Estatuto que estabelece que “o direito de instaurar procedimento disciplinar prescreve passados três anos sobre a data em que a infracção tiver sido cometida” (seu n.º 1) e que esse direito “prescreverá igualmente se, conhecida a falta pelo dirigente máximo do serviço, não for instaurado o competente procedimento disciplinar no prazo de 3 meses.” ( seu n.º 2) Este artigo tem a seguinte redacção: “1 – O direito de instaurar procedimento disciplinar prescreve passados três anos sobre a data em que a infracção tiver sido cometida.
2 – Prescreverá igualmente se, conhecida a falta pelo dirigente máximo do serviço, não for instaurado o competente procedimento disciplinar no prazo de 3 meses.
3 – Se o facto qualificado de infracção disciplinar for também considerado infracção penal e os prazos de prescrição do procedimento criminal forem superiores a três anos, aplicar-se-ão ao procedimento disciplinar os prazos estabelecidos na lei penal.
4 – Se antes do decurso do prazo referido no n.º 1 alguns actos instrutórios com efectiva incidência na marcha do processo tiveram lugar a respeito da infracção, a prescrição conta-se desde o dia em que tiver sido praticado o último acto.
5 – Suspendem nomeadamente o prazo prescricional a instauração do processo de sindicância aos serviços e do mero processo de averiguações e ainda a instauração dos processos de inquérito e disciplinar, mesmo que tenham sido dirigidos contra funcionário ou agente a quem a prescrição aproveite, mas nos quais venham a apurar-se faltas de que seja responsável.”
A ratio do instituto da prescrição funda-se no pressuposto de que com o decurso do tempo se apagam, para todos os efeitos, as razões que conduziram à aplicação da punição ou ao cumprimento de uma pena e que, por isso, e por razões de segurança e de paz jurídica, importa normalizar as relações da vida social e de serviço que foram perturbadas pelos factos que justificaram a instauração do procedimento disciplinar. E, por ser assim, é que, com vista a evitar que a perspectiva da punição de uma eventual falta fosse mantida como uma ameaça suspensa indefinidamente sobre o trabalhador, se retirou à autoridade administrativa não só o poder de accionar o seu direito sancionador “ad eternum” como também o poder de aplicar a pena correspondente à infracção a todo o tempo. Daí que a transcrita norma tenha estabelecido prazos limite para a prescrição daquele procedimento (três anos contados da prática da infracção e três meses a partir do momento em que o dirigente máximo do serviço toma conhecimento da falta).
Todavia - como o STA e o STJ têm repetidamente afirmado - quando se trata de infracção continuada esses prazos, à semelhança do que acontece com as infracções de natureza penal Vd. art.º 9.º do ED., só se começam a contar a partir do momento em que cessa a infracção. Ou seja, e dito de forma diferente, nas infracções continuadas o prazo da prescrição não começa a correr no dia em que se inicia a sua prática mas no dia correspondente ao do último acto que a integra Como se sumariou no Acórdão deste Supremo de 30/06/98 (rec. 39.835), “I - Na ausência de definição de infracção continuada e de infracção permanente no direito disciplinar, tais noções devem retirar-se, a título subsidiário do direito penal. II - Na infracção continuada temos uma pluralidade de actos singulares unificados pela mesma disposição exterior das circunstâncias que determina a diminuição da culpa do agente. III - A infracção permanente ou duradoura é a omissão duradoura do cumprimento do dever de restaurar a situação de legalidade perturbada por um acto ilícito inicial do mesmo agente. IV - Tanto o carácter continuado como o carácter permanente da conduta do infractor, implica que só com a cessação da mesma tenha lugar o início do cômputo do prazo de prescrição do procedimento disciplinar” - Sublinhado nosso. No mesmo sentido, e entre outros, podem ver-se os Acórdão do STJ de 16/03/2005 (rec. 04S1374) e de 30/04/2008 (rec. 08S241)..
Deste modo, e tendo-se em conta que a ARS Norte notificou a Recorrente em 19/05/97, em 6/12/97 e em Dezembro de 1998 para retomar funções no B... e que esta nunca o fez nem justificou as suas faltas e que faltou ao serviço, ininterrupta e continuadamente, até 4/11/99 é forçoso concluir que o mencionado prazo prescricional não se tinha esgotado quando, em 2/12/99, lhe foi instaurado o procedimento disciplinar (vd. pontos 4 e 5 da matéria de facto).
1. 1. A Recorrente sustenta, ainda, que o acto impugnado é ilegal por violação dos prazos procedimentais, designadamente dos fixados nos art.ºs 45.°, 57.º, 59.º, 64.º, 65.° e 66.° do Estatuto Disciplinar.
Mas sem razão.
Com efeito, como se escreve no Acórdão deste STA de 5/11/03 (rec. 1.053/03):
“No que respeita à relevância directa daqueles prazos como causa de invalidade do acto final do processo disciplinar, ela é de recusar, pois, na falta de qualquer elemento que permita atribuir-lhes natureza peremptória, os prazos previstos em procedimentos disciplinares para a prática de actos pelas entidades instrutoras são de qualificar como meramente ordenadores ou disciplinadores, podendo a sua violação implicar apenas consequências para as entidades que intervieram no processo que os não respeitaram, para além da relevância que possam ter na formação do prazo prescricional.
Na verdade, se a violação de qualquer dos vários prazos desse tipo previstos no Estatuto Disciplinar pudesse reflectir-se no acto final do procedimento, provocando a sua anulação, ela seria definitiva, pois seria impossível renovar o procedimento disciplinar com observância desse prazo. Assim, a atribuir-se carácter peremptório a todos estes prazos, eles reconduzir-se-iam, em última análise, a verdadeiros prazos de prescrição, por a violação de qualquer deles importar para o titular do poder disciplinar a perda definitiva da possibilidade de o exercer. Ora, é manifesto que uma consequência deste tipo não foi pretendida legislativamente, não só pela evidente desproporção que teria a sua aplicação nos casos de infracções de grande gravidade, como pelo facto de ela não ser indicada no art. 4.° do mesmo Estatuto Disciplinar em que se prevê, pormenorizadamente, o regime da prescrição do procedimento disciplinar.
Assim, é de qualificar aqueles prazos como meramente ordenadores ou disciplinadores, não derivando da sua violação a extinção do direito de praticar o acto, como tem vindo a entender este STA a propósito da generalidade dos prazos deste tipo.” – vd. também a numerosa jurisprudência nele citada.
As considerações acabadas de transcrever são inteiramente reproduzíveis para o caso dos autos e, porque assim, é improcedente a alegação da Recorrente nesta matéria.
1. 2. Finalmente, a Recorrente faz apelo ao Estatuto Disciplinar aprovado pela Lei 58/2008, de 9/09, sustentando que os prazos nele previstos para a prescrição do procedimento disciplinar devem ser aplicados, por serem mais favoráveis e que, também por essa razão, haveria que julgar prescrito o procedimento.
Mas não tem razão, uma vez que tendo as faltas que deram origem à punição e o respectivo processo disciplinar decorrido na vigência do anterior Estatuto só este lhes podia ser aplicado. De resto, o art.º 4.º/3 da citada Lei estatui, expressamente, que os novos prazos de prescrição do procedimento disciplinar só se contam a partir da data da entrada em vigor do novo Estatuto e que só se aplicarão os prazos anteriormente vigentes quando estes se revelem, em concreto, mais favoráveis ao infractor. Ou seja, prazos previstos no Estatuto revogado pela Lei 58/2008 só poderão ser aplicados quando o processo disciplinar tiver sido instaurado anteriormente à entrada em vigor do novo Estatuto e estiver em curso e os antigos prazos forem mais favoráveis ao arguido.
O que aqui não acontece já que, sendo os prazos previstos no Estatuto aprovado pelo DL 24/84 maiores que os estabelecidos no novo Estatuto e tendo este entrado em vigor muito tempo depois de ter sido concluído o processo disciplinar e aplicada a sanção aqui impugnada, é manifestamente evidente que novos prazos não podiam ter sido aplicados no caso dos autos.
São, assim, improcedentes as conclusões I a IV.
2. A Recorrente defende, de seguida, que o Acórdão deste Supremo de 1996 ainda se encontra por executar pretendendo demonstrar com essa alegação que as faltas que tinha dado se relacionavam com essa incompleta execução e que, por isso, as mesmas deveriam ser consideradas justificadas.
Mas também aqui a sua alegação improcede.
Com efeito, e em primeiro lugar, porque esta não é a sede para se apurar se o mencionado Aresto se encontra integralmente executado, pelo que não nos cabe emitir pronúncia sobre essa matéria.
Depois, porque o que ora está em causa é, unicamente, a questão de saber se o Acórdão recorrido fez correcto julgamento quando decidiu que o acto impugnado não estava inquinado por nenhum dos vícios que lhe foram assacados e, nesse labor e designadamente no que toca à caracterização das faltas dadas pela Recorrente, haverá que ter em conta apenas a factualidade que emerge destes autos e sobre ela ditar o direito, independentemente do que se passou, ou está a passar, com a execução do Aresto anulatório.
E é isso o que se fará de seguida.
São, pois, improcedentes as conclusões V a VII.
3. A Recorrente sustenta que não é exacto afirmar-se que faltou ao serviço injustificadamente, por um lado, porque pediu a sua exoneração quando ainda não estava obrigada a regressar ao serviço e, por outro, porque as suas faltas foram consideradas justificadas pelo dirigente máximo do serviço.
Mas nem numa nem na outra alegação procede.
Desde logo, porque a ARS notificou a Recorrente para se apresentar ao serviço em 6/02/97 e repetiu esse acto em 19/05/97 e em Dezembro de 1998 e ela nunca se apresentou ao serviço nem justificou qualquer dessas faltas (pontos 4 e 5 do probatório). E, ao contrário do que afirma, o superior hierárquico da Recorrente não justificou, em momento algum, as suas faltas para as quais, de resto, não apresentou qualquer motivo válido. Diga-se que chega a roçar a litigância de má fé a forma como a Recorrente sustenta, contra a evidência dos factos, que as suas faltas foram justificadas pela ARS.
Acresce que o contencioso existente entre ela e a Administração sobre os termos como o Acórdão anulatório deve ser executado não a eximia da obrigação de se integrar no serviço logo que para tal fosse notificada. Aliás, e como ela certamente bem sabia, declaração de nulidade do despacho que a demitiu determinou a repristinação da realidade factual e jurídica existente à data da sua prática e o consequente reatamento da relação administrativo-laboral existente entre ela e a Administração, tudo se passando como se esse acto punitivo nunca tivesse sido praticado e o laço laboral nunca tivesse sido quebrado. O que quer dizer que a Recorrente, por força daquela declaração de nulidade, readquiriu de imediato a sua qualidade de funcionária com todos os direitos e deveres que lhe são inerentes entre eles se encontrando a obrigação de retomar a actividade interrompida pela decisão anulada.
E não se alegue que a Recorrente, em resultado do acto declarado nulo, teve de refazer a sua vida em Lisboa e que, por isso, não lhe era exigível que, de um momento para o outro, abandonasse os compromissos entretanto assumidos e retomasse o serviço no B..., uma vez que foi ela quem requereu a execução do Acórdão anulatório e bem sabia que isso a obrigaria a retomar o serviço naquele Centro e, por conseguinte, a ter de antecipar e resolver os problemas que daí pudessem advir. De resto, se ela não queria que a reconstituição da situação se fizesse pela sua reintegração naquele serviço nada impedia que tentasse encontrar com a ARS uma solução que a ambos satisfizesse.
Finalmente, porque o facto de ela ter apresentado a sua exoneração da função pública em 04/10/1999 nenhuma influência tem no tocante às faltas dadas anteriormente a esta data já que a apresentação desse pedido, de modo algum, não determinava a justificação das faltas anteriores ou eliminava as infracções em que tinha incorrido.
Sendo assim, isto é, sendo absolutamente certo que a Recorrente faltou ao serviço nos termos considerados pela Administração e que não justificou essas faltas resta concluir que improcedem as conclusões VIII a XII.
4. A Recorrente defende que o acto impugnado era ilegal uma vez que não tinha feito qualquer referência ao disposto no art.º 71.º/2 do ED e devia tê-lo feito por estar em causa o dever de assiduidade e, além disso, porque era “a falta de referência, na acusação, aos preceitos violados pelo comportamento da ora Recorrente que está(va) aqui em causa.”
No tocante à primeira alegação limitar-nos-emos a dizer, atenta a simplicidade e a clareza da situação, que a Administração, com fundamento em faltas injustificadas, instaurou um processo disciplinar contra a Recorrente e que, cumpridos os respectivos procedimentos, a acusação foi formulada, aquela teve oportunidade de exercer o seu direito de defesa e o acto impugnado foi praticado. Deste modo, e porque a pretensão da Recorrente não foi atendida – as suas faltas não foram consideradas justificadas – o disposto no art.º 71.º/2 do ED não tinha que ser chamado à colação.
Relativamente à ilegalidade do acto decorrente da alegada falta de indicação na acusação dos preceitos violados a Recorrente também carece de razão.
Com efeito, essa omissão não constitui irregularidade que conduza à conclusão pretendida uma vez que, independentemente de alguma deficiência narrativa e/ou de particularização, a acusação não sofre de invalidade desde que satisfaça o mínimo indispensável à vinculação temática da autoridade decidente e possibilite ao arguido o entendimento do seu sentido por forma a que possa exercer eficazmente o seu direito de defesa. De resto, o Pleno deste Supremo Tribunal já assinalou que «... os processos disciplinares não estão sujeitos às férreas exigências de rigor técnico-jurídico dos processos criminais, não só devido à distinta natureza dos interesses em presença, mas também porque seria excessivo impor aos instrutores daqueles processos uma proficiência pensada para a magistratura. Consequentemente, a circunstância de a acusação carecer de referências expressas ao conhecimento, por parte do arguido, das circunstâncias que rodearam a acção e à sua vontade de realizar as condutas que lhe eram atribuídas não acarretava a conclusão automática de que a respectiva responsabilidade disciplinar seria necessariamente indetectável, por falta do seu necessário elemento subjectivo. E, exactamente ao invés, deverá considerar-se que a imputação dessa responsabilidade foi suficientemente feita se os termos da acusação, ainda que através de juízos implícitos, inequivocamente a revelarem.» - Acórdão de 11/12/2002, (rec. n.º 38.892) . No mesmo sentido podem ver-se, entre outros, Acórdãos de 17-01-2007 (Rec. 0820/06) e de 13-02-2008 (rec. 167/07).
Sendo assim, e se é manifestamente evidente que a acusação possibilitou à Recorrente a compreensão do seu sentido só por um excesso de formalismo, que se rejeita, se poderá sustentar que a circunstância de dela não constar o elemento que aquela reclama poderia traduzir-se em irregularidade determinante da sua invalidade.
Daí que improceda a conclusão XIII.
