Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
1 – A... interpôs no Tribunal Central Administrativo recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito imputável aos Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais formado na sequência de um recurso hierárquico que lhe dirigiu, interposto de um despacho do Senhor Director-Geral dos Impostos.
Por acórdão de 26-6-2003, o Tribunal Central Administrativo julgou improcedente o recurso contencioso.
Inconformada, a Recorrente interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:
1) O douto Acórdão “a quo” ao considerar que o despacho ministerial de 19/04/91 já definira a situação da recorrente relativamente à sua integração no NSR, enferma de erro porquanto o supracitado despacho não é um verdadeiro acto administrativo definidor da situação concreta da recorrente, sendo, sim, um acto normativo que fixou, em termos genéricos, e em cumprimento do nº 4 do artº 3 do DL 187/90 de 7/6 os montantes, por categoria, da transição do pessoal do regime geral da DGCI para o NSR.
- b)Aliás, a recorrente, com o seu recurso contencioso o que pretendeu, em 1ª linha, foi que lhe fosse aplicada a “doutrina” daquele despacho ministerial (ainda que com as correcções determinadas pelo Despacho Conjunto nº 943/99) pelo que não faz, com o devido respeito, sentido dizer-se, como o fez o douto Acórdão “a quo”, que o mesmo não foi oportunamente sindicado pela recorrente.
- c)Assim, o Acórdão “a quo” ao decidir pelo indeferimento do recurso por falta de recurso atempado pela recorrente do despacho ministerial de 19/04/91, enferma de erro com violação do artº 120 do CPA e do artº 25, nº 1 da L.P.T.A. uma vez que um acto de conteúdo genérico que não produz efeitos num caso concreto, como é o caso do aludido despacho, não é acto administrativo, contenciosamente recorrível, não se mostrando susceptível de gerar caso resolvido para a recorrente ao contrário do decidido pelo douto Acórdão “a quo”.
A Autoridade Recorrida contra-alegou, defendendo que o recurso não merece provimento.
O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:
Com a impugnação contenciosa do indeferimento tácito imputado à autoridade recorrida SEAF do recurso hierárquico interposto do acto de indeferimento do Director-Geral dos Impostos, a recorrente pretende ver-lhe aplicado o regime definido no despacho conjunto 943/99, de 9 de Março, in DR, II série, de 4 de Novembro.
Este despacho operou a revisão da transição do pessoal integrado nas carreiras do regime geral em efectividade de funções na Direcção-Geral das Contribuições e Impostos à data de 30 de Setembro de 1989, por via da aplicação do mesmo critério utilizado para o pessoal das carreiras da administração tributária, nos termos do Art. 3º, nº 4 do Decreto-Lei nº 187/90, de 7 de Junho.
Deste modo, a Administração revogou, com efeito a 1/1/99, o anterior despacho sobre a matéria, de 19/4/91, da Secretária de Estado do Orçamento, o qual, nos termos do Art. 15º do Decreto-Lei nº 187/90, de 7 de Junho, igualmente produziu efeitos a partir de 1 de Outubro de 1989.
Ora, nesta data, a recorrente não pertencia ao quadro da DGCI pelo que, não as recebendo, não podia ver contempladas as remunerações acessórias no NSR, em conformidade com o disposto no Art. 45; nº 3 do Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro e do art. 15º do Decreto-Lei nº 187/90, de 7 de Junho, sendo-lhe inaplicável o referido regime de revisão de integração no NSR do pessoal do regime geral da DGCI.
Neste sentido, o Acórdão do STA, de 5/2/04, rec. 01826/02.
Pelo exposto, muito embora se afigurem procedentes as conclusões do recurso jurisdicional, deverá, em nosso parecer, reiterar-se o julgamento de improvimento do recurso contencioso.
Corridos os vistos legais, cumpre decidir.
2 – No acórdão recorrido deu-se como assente a seguinte matéria de facto:
I)- Por despacho conjunto nº 943/99, dos Secretários de Estado do Orçamento, dos Assuntos Fiscais e da Administração Pública e da Modernização Administrativa, publicado na 2ª Série do DR nº 257, de 04-11-99, foi determinado o seguinte:
«O DL nº 187/90, de 07-06, consagrou a aplicação ao pessoal da DGCI dos princípios plasmados nos DLs nºs 184/89, de 02-06, e 353-A/89, de 16-10, nomeadamente o estabelecido no artº 29º, deste último diploma, permitindo a integração dos funcionários no novo sistema retributivo.
Neste sentido e para efeitos de integração do pessoal das carreiras de regime geral na nova estrutura salarial, escalões e índices das respectivas categorias, o nº 4, do artº 3º, do referido DL nº 187/90, de 07-06, determinava a aplicação de critério idêntico ao utilizado para a transição do pessoal das carreiras de administração tributária, princípio este que não foi respeitado pelo despacho da Secretária de Estado do Orçamento, de 19-04-1991, e que procedeu à fixação dos respectivos montantes remuneratórios relevantes para a integração do novo regime.
Assim, em respeito ao estabelecido o nº 4, do artº 3º, do DL nº 187/90, de 07-06: determina o Governo que seja revista a transição do pessoal integrado nas carreiras do regime geral em efectividade de funções na DGCI, à data de 30-09-89, aplicando-se o mesmo critério que foi utilizado para o pessoal das carreiras de administração tributária, devendo os consequentes efeitos remuneratórios produzir-se a partir de 01-01-99».
II)- A requerente não pertencia ao quadro da DGCI, em 01-10-89, data da entrada em vigor do NSR.
III)- A recorrente, com a categoria de Assistente Administrativo Principal do quadro de pessoal da Direcção-Geral dos Impostos, dirigiu requerimento ao Director-Geral, em 20-12-99, solicitando a aplicação do referido despacho conjunto e, em consequência, a revisão da sua integração no NSR, por este não ter respeitado as regras aplicáveis.
IV)- Por despacho do Director-Geral, de 14-07-2000, foi o seu pedido indeferido, com fundamento em que a recorrente não tinha legitimidade para reclamar da não aplicação do referido despacho conjunto.
V)- A recorrente interpôs recurso hierárquico para o SEAF, em 14-09-2000, do despacho do DGCI, de 14-07-2000.
VI)- Sobre o recurso hierárquico não foi proferida qualquer decisão.
Ao abrigo do disposto no n.º 1 do art. 712.º do C.P.C., aplicável por força do disposto no art. 1.º da L.P.T.A., adita-se seguinte matéria de facto, com base, além do mais, nas afirmações da Recorrente feitas no requerimento apresentado ao Senhor Director-Geral dos Impostos, que junta e para que remete no art. 1.º da petição de recurso, que não foram contestadas pela Autoridade Recorrida:
VII)- A ora Recorrente iniciou o exercício de funções na DGCI em 2-1-1990, tendo sido requisitada à Administração Regional de Saúde de Évora (última folha do processo instrutor);
VIII)- À data da sua requisição a ora Recorrente detinha 1 diuturnidade e vencia pela letra M, correspondente à categoria de 3.º Oficial;
IX)- Na DGCI, a ora Recorrente passou a auferir, para além do vencimento, remunerações acessórias correspondentes à participação no prémio de cobrança, nos emolumentos, nas custas e nas multas, nos termos do art. 99.º do Decreto Regulamentar n.º 42/83, de 20 de Maio, remunerações essas que lhe foram abonadas até 30-9-90;
X)- Aquando da sua integração no novo sistema retributivo, a ora Recorrente passou a auferir pelo escalão 1, índice 160, da categoria de 3.º Oficial;
XI)- Em 13-3-95, a ora Recorrente requereu ao Senhor Director-Geral das Contribuições e Impostos que fosse alterado o seu regime remuneratório decorrente da sua integração na administração tributária com efeitos a partir de 2.1.90 (requerimento cuja cópia consta de fls. 58, cujo teor se dá como reproduzido);
XII)- Na sequência do indeferimento tácito desse requerimento, a ora Recorrente interpôs recurso contencioso visando a sua anulação, tendo esse recurso sido rejeitado por sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, confirmada por acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, proferido no processo n.º 42170 (Embora a cópia do acórdão referido não tenha o sue teor integral, depreende-se da sua parte final que foi negado provimento ao recurso jurisdicional. )
3 – O Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, estabeleceu princípios gerais de salários e gestão de pessoal da função pública, que foram regulamentados pelo Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro. Estes diplomas, de carácter geral, seriam complementados, relativamente a algumas carreiras de regime especial, através de diplomas autónomos, carreiras essas entre as quais se inclui a da administração tributária (art. 29.º, n.º 1, deste Decreto-Lei n.º 353-A/89).
No art. 38.º daquele primeiro diploma, determinou-se a extinção de todas as remunerações não previstas ou enquadráveis no art. 15º, que são a remuneração base, as prestações sociais, o subsídio de refeição e os suplementos.
Nos n.ºs 3 e 4 do art. 39.º do mesmo Decreto-Lei n.º 184/89, estabeleceu-se que, «nos casos de percepção de remunerações acessórias extintas pelo artigo anterior, a remuneração a considerar para efeitos de transição resultaria do somatório dos montantes correspondentes à remuneração base, às diuturnidades e às remunerações acessórias» e que, nos casos em que o montante assim apurado ultrapassasse o valor do escalão máximo da respectiva categoria, seria criado um diferencial de integração de valor correspondente à diferença entre a remuneração indiciária e o montante já percebido, o qual continuaria a ser abonado até ser totalmente absorvido por aumentos decorrentes das actualizações salariais gerais, em termos a definir.
O Decreto-Lei n.º 353-A/89, regulamentando o regime de transição para a nova estrutura salarial, estabeleceu que as remunerações acessórias a considerar seriam aquelas a que eventualmente houvesse direito, com excepção das que fossem consideradas suplementos e que, as que fossem de montante variável seriam fixadas no valor médio das remunerações acessórias percebidas nos 12 meses imediatamente anteriores à data da produção de efeitos desse diploma (n.ºs 3 e 4 do art. 30.º). A data da produção de efeitos deste diploma foi fixada, pelo seu art. 45.º, em 1-10-89.
No desenvolvimento deste regime, veio a ser publicado o Decreto-Lei n.º 187/90, de 7 de Junho que estabeleceu o estatuto remuneratório do pessoal das carreiras da administração tributária e aprova a respectiva escala salarial.
No n.º 4 do seu art. 3.º, relativamente às remunerações acessórias de montante variável, estabeleceu-se que «ao pessoal do regime geral da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, incluindo o pessoal dirigente abrangido pelo artigo 31.º do referido decreto-lei, adoptar-se-á critério idêntico ao utilizado para as carreiras de pessoal da administração tributária, sendo os respectivos montantes fixados por categoria, mediante despacho do Ministro das Finanças».
Esta fixação veio a operar-se pelo despacho da Senhora Secretária de Estado do Orçamento, de 19-4-1991, referido no Despacho Conjunto n.º 943/99 dos Senhores Secretários de Estado do Orçamento e dos Assuntos Fiscais, reproduzido no ponto I) da matéria de facto fixada (O teor do despacho de 19-4-91 não consta integralmente dos autos, mas o seu conteúdo depreende-se do teor do Despacho n.º 943/99.), despacho este que determinou que se procedesse à revisão da «transição do pessoal integrado nas carreiras do regime geral em efectividade de funções na DGCI, à data de 30-09-89, aplicando-se o mesmo critério que foi utilizado para o pessoal das carreiras de administração tributária, devendo os consequentes efeitos remuneratórios produzir-se a partir de 01-01-99».
No requerimento de interposição de recurso que gerou o indeferimento tácito impugnado, a ora Recorrente pediu a aplicação do determinado neste Despacho n.º 943/99 à sua integração no regime remuneratório da DGCI, de modo a esta se processar por forma idêntica à dos seus colegas que, com o mesmo número de diuturnidades, já faziam parte dos quadros desta em 1-10-89, pretendendo ser integrada com o índice 260 e o diferencial de integração de 21.300$00, a partir de 1-10-89 (fls. 14), em vez de o ser com o índice 160, sem qualquer diferencial de integração, como foi.
No acórdão recorrido, entendeu-se, em suma,
- –que o despacho da Senhora Secretária de Estado do Orçamento de 19-4-91 não foi impugnado contenciosamente, constituindo «caso resolvido» para a ora Recorrente;
- –que o despacho n.º 943/99 é um acto revogatório de acto ilegal (aquele 1.º despacho) convalidado ou sanado;
- –que não há qualquer obstáculo a que a «revisão anulatória» efectuada em sede de auto controle tenha efeitos ex-nunc.
No presente recurso jurisdicional, a Recorrente sustenta que o acórdão recorrido enferma de erro ao considerar que o referido despacho ministerial de 1991 já definira a sua situação relativamente à sua integração no novo sistema retributivo, por ele não ser um verdadeiro acto administrativo, mas sim um acto normativo, sendo sua pretensão, precisamente, que lhe seja aplicado esse despacho, com as correcções determinadas pelo Despacho Conjunto n.º 943/99.
4 – A Recorrente tem, efectivamente, razão na crítica que faz ao acórdão recorrido.
Na verdade, no acórdão recorrido, como nele próprio se refere, seguiu-se a jurisprudência do acórdão do Tribunal Central Administrativo de 30-1-2003, proferido no processo n.º 5761/01, que trata também da integração do pessoal das carreiras de regime geral na nova estrutura salarial da DGCI, mas a situação fáctica que era objecto desse processo é substancialmente diferente da que é objecto do presente recurso.
Com efeito, naquele acórdão do Tribunal Central Administrativo, como se pode ver pelo seu texto ( Que consta da base de dados disponível na Internet no endereço« dgsi.pt».),tratava-se de um oficial que fora integrado em 30-9-89, isto é, que já prestava serviço na DGCI antes da data de 1-10-89 que é a do início da produção de efeitos do novo sistema retributivo (art. 45.º do Decreto-Lei n.º 353-A/90). A este caso eram aplicáveis directamente os referidos despachos de 19-4-91 e o Despacho n.º 943/99, pois reportam-se à «a transição do pessoal integrado nas carreiras do regime geral em efectividade de funções na DGCI, à data de 30-09-89».
Mas, a situação do presente recurso é substancialmente diferente, pois a Recorrente não se encontrava em serviço na DGCI nesta data e, por isso, não lhe são aplicáveis directamente esses despachos.
Por isso, não se compreende que no presente processo se coloque a questão de saber se a Recorrente deveria ter impugnado qualquer desses despachos, pois é manifesto que, visando ambos a transição do pessoal do regime geral que prestava serviço na DGCI em 30-9-89 e não se encontrando a Recorrente nessa situação, não pode da sua não impugnação pela Recorrente resultarem quaisquer efeitos negativos para a sua esfera jurídica, pois ela não era destinatária de qualquer deles. Aliás, independentemente da sua natureza de actos administrativos ou actos normativos que se atribua a esses despachos, a Recorrente nem sequer tinha legitimidade para os impugnar, pois a eventual anulação de qualquer deles não alteraria a sua situação.
Nestes termos, tem de se concluir que o recurso jurisdicional merece provimento.
5 – A Recorrente imputou vários vícios de violação de lei ao acto recorrido, designadamente os de violação do princípio da equidade interna consagrado no art. 14.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 184/89 e o princípio constitucional, enunciado no art. 59.º da C.R.P., de que a trabalho igual deve corresponder salário igual.
Sobre estes vícios o acórdão recorrido referiu que o despacho de 19-4-91 não tinha sido impugnado pela Recorrente, sendo do efeito preclusivo dessa falta de impugnação que fez depender a não apreciação dessa alegadas violações de lei. ( Segundo se depreende do facto de não ser dada qualquer outra explicação para o não conhecimento dos vícios. )
Assente que a Recorrente não tinha de impugnar o referido despacho, torna-se necessário apreciar se o acto recorrido enferma ou não desse vícios.
Por outro lado, a Recorrente imputou ao recorrido também violação dos art. 140.º, n.º 1, alínea b) ou 141.º, n.º 1 do C.P.A. (por lhe ser retirado um direito à retribuição correspondente a remunerações acessórias que lhe foram pagas durante um certo período de tempo) [conclusão h) das alegações do recurso apresentadas ao Tribunal Central Administrativo), do 160.ºdo mesmo Código e erro sobre os pressupostos de facto com ele conexionado [conclusões c) e e) das mesmas alegações] e ainda violação do disposto no art. 30.º, (especialmente do seu n.º 5), do Decreto-Lei n.º 353-A/89, conjugado com o art. 3.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 187/90, vícios estes que também não foram apreciados pelo Tribunal Central Administrativo.
Assim, afastado aquele motivo que terá baseado o não conhecimento destes vícios, impõe-se tomar posição sobre eles.
Este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender que o preceituado no art. 715.º do C.P.C., previsto para os tribunais da Relação em recurso de apelação, tem carácter excepcional, ao suprimir um grau de jurisdição, pelo que não é aplicável nos recursos jurisdicionais interpostos para o Supremo Tribunal Administrativo das decisões dos tribunais administrativos de círculo ( Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos:
- –de 26-4-1989, proferido no recurso n.º 26514, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-11-94, página 2830;
- –de 9-5-1989, proferido no recurso n.º 26600, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-11-94, página 3243;
- –de 12-10-1993, proferido no recurso n.º 31416, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-10-96, página 5163;
- –de 16-11-1993, proferido no recurso n.º 31460, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-10-96, página 6306;
- –de 28-6-1995, proferido no recurso n.º 34594, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 5747;
- –de 11-2-1999, proferido no recurso n.º 44032, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 484, página 182, e em Apêndice ao Diário da República de 12-7-2002, página 944;
- –de 31-10-2002, proferido no recurso n.º 46002;
- –de 19-6-2002, proferido no recurso n.º 45695;
- –de 18-12-2002, proferido no recurso n.º 1285/02. ).
Este entendimento, que se reconduz à conclusão de que no contencioso administrativo vale a regra do duplo grau de jurisdição, é transponível para as situações em que a decisão recorrida é um acórdão do Tribunal Central Administrativo, pois não há qualquer especificidade das sentenças dos tribunais administrativos de círculo que justifique um tratamento diferenciado, menos exigente, quanto a essa garantia do duplo grau de jurisdição.
Pelo contrário, o próprio facto de se atribuir ao Tribunal Central Administrativo, hierarquicamente superior aos tribunais administrativos de círculo, competência em primeiro grau de jurisdição para o conhecimento de recursos contenciosos, é indiciador da existência de uma maior preocupação legislativa em procurar assegurar, tendencialmente, um melhor nível global de apreciação desses recursos, pelo que se impõe, por maioria de razão, concluir que não se deve suprimir um grau de jurisdição nestes casos.
Por isso, reapreciada a questão de que conheceu o Tribunal Central Administrativo, o processo terá de baixar para apreciação das questões de saber se o acto recorrido enferma dos vícios referidos, se não houver qualquer razão que a tal obste.
Termos em que acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional e em revogar o acórdão recorrido.
Sem custas.
Lisboa, 7 de Julho de 2004.
Jorge de Sousa – Relator – Costa Reis – Edmundo Moscoso
