045590 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A reforma é o acto administrativo pelo qual se conserva de um acto anterior a parte não afectada de ilegalidade.

II- Tendo sido praticado um acto que ordenou à recorrente o despejo da totalidade da área que ocupava, a título precário, em determinado local, que o recorrido considerou sua propriedade, em parte da qual estava construído um barracão/armazém, também sua propriedade e, depois, na sequência do reconhecimento pelo recorrido do erro quanto à propriedade do terreno, tendo sido praticado novo acto em que ordenou apenas o despejo do barracão/armazém, que continuou a considerar sua propriedade, este último acto é um acto de reforma, porquanto, reconhecendo a ilegalidade do acto que ordenou o despejo da totalidade do terreno, por erro nos pressupostos relativos à propriedade, reduziu esse despejo, expurgando a ilegalidade decorrente desse erro e mantendo-o apenas relativamente ao barracão, que, na sua óptica, era legal.

III- A reforma segue o regime da revogação e retroage os seus efeitos à data dos actos a que respeitam (artigo 137.º do CPA), configurando uma espécie de revogação parcial. Consubstancia um acto novo, que substitui o acto primário, o acto reformado, que erradica da ordem jurídica, sendo os efeitos de conteúdo idêntico ao acto reformado sempre imputáveis a esse novo acto (reformador).

IV- E, assim, operada no decurso do recurso contencioso, determina sempre, à semelhança do que ocorre com a revogação, a perda de objecto desse recurso e a consequente extinção da instância, por impossibilidade superveniente da lide (cfr. artigo 51.º, n.º 2 da LPTA).

V- A anulação jurisdicional do acto reformador não represtina, só por si os actos anteriores, recolocando-os na ordem jurídica, tudo se passando, perante essa anulação, de acordo com o regime da execução das sentenças anulatórias, através do qual deverá ser reparada a ordem jurídica violada, mediante a reconstituição da situação actual hipotética, para a qual a Administração está obrigada a praticar os actos administrativos ou as operações materiais necessários.

VI- Na situação referida em II, perante uma sentença anulatória, impunha-se à Administração praticar um novo acto, sem os vícios considerados verificados na sentença, que até podia ser de sentido idêntico ao anulado (mas que também podia ser de sentido diferente, dando satisfação à sua pretensão), acto esse que podia ser sindicado pelos interessados, ou no processo de execução de sentença, ou através de recurso autónomo (artigo 9.º, n.ºs 2 e 3 do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17/6 ).

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

A. .., LD.ª, devidamente identificada nos autos, interpôs, no TAC de Lisboa, recurso contencioso de anulação do despacho do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Lisboa de 30/9/96, que ordenou a desocupação de um terreno municipal com barracão, situado na Rua ..., Letra “...”, em Lisboa, assacando-lhe vários vícios de violação de lei e um vício de forma.

A recorrida contestou, defendendo a legalidade do acto impugnado.

Em 27/5/97, e já na fase de alegações, o recorrido contencioso juntou o documento de fls 132-135, que contém o seu Despacho n.º 149/ P/97, de 10/4/97, através do qual reformou o acto impugnado ( vd, ainda, fls 163-164).

Foi proferida sentença, em 20/4/99, que julgou extinta a instância, por impossibilidade superveniente da lide, decorrente da perda de objecto do recurso, motivada pela aludida reforma do acto impugnado.

Com ela se não conformando, interpôs a recorrente contenciosa o presente recurso jurisdicional, em cujas alegações formulou as seguintes conclusões:

1.ª - O despacho do senhor Presidente da Câmara Municipal de Lisboa n.º 149/P/97, de 10/4/97, não revogou o despacho objecto dos presentes autos.

2.ª - Tal despacho, na parte em que reformou o anterior despacho, não é lesivo dos legítimos interesses da recorrente, uma vez que reformou um despacho que lhe era desfavorável.

3.ª - Igualmente, na parte em que manteve o anterior despacho, é insusceptível de produzir efeitos jurídicos inovatórios e lesivos da esfera jurídica da recorrente, uma vez que se limita a confirmar o anterior despacho.

4.ª - Assim sendo, o despacho de 10/4/97 é irrecorrível.

5.ª - Ao julgar extinta a instância, por inutilidade superveniente da lide, a sentença recorrida violou o artigo 25.º, n.º 1 da LPTA, bem como o artigo 268.º, n.º 4 da C.R.P

6.ª - Viola ainda o artigo 20.º da C.R.P., ao privar a recorrente do único meio possível para atacar um acto administrativo violador dos seus direitos.

Contra-alegou o recorrido, defendendo a bondade da sentença recorrida, dado não ser concebível a existência na ordem jurídica de dois actos com o mesmo conteúdo.

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O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu o douto parecer de fls 197-198, no qual se pronunciou pelo provimento do recurso, na medida em que o acto reformador manteve uma parte do acto reformado (o acto impugnado), prejudicial aos interesses defendidos pela recorrente, sem nada inovar na ordem jurídica, não se mostrando, nessa parte, passível de impugnação contenciosa, pelo que o recurso contencioso deve prosseguir para conhecimento dos vícios que lhe foram imputados.

Sugeriu ainda, com vista a uma melhor decisão, que se obtivesse junto da recorrente informação sobre o recurso interposto do acto reformador.

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Por acórdão de 7/5/2 002 foi solicitada essa informação (fls 200), que foi prestada e consta de fls 217 a 299 dos autos.

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Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS:

Em face dos factos dados como provados pela sentença recorrida e dos vários elementos constantes dos autos, consideram-se provados, com interesse para a decisão do recurso, os seguintes factos:

1. Em 29/8/96, o Departamento Jurídico da Câmara Municipal de Lisboa emitiu o parecer n.º 412/DAJCD/DJ/96, constante de fls 21-22 dos autos, que aqui se dá por reproduzido, do qual se respigam as seguintes passagens: “Dos elementos constantes do presente processo, alcança-se que, por escritura outorgada em 22 de Março de 1 995, ... alienou, à C.M.L., “todos os materiais empregados nas construções ou benfeitorias feitas nos aludidos terreno”, de propriedade da Administração do Porto de Lisboa.

Por despacho de 19/6/96, do Senhor Secretário de Estado Adjunto do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território foi, entre outros, aprovada a transferência dominial desta terreno para a C.M.L., por o mesmo se afigurar como indispensável para a criação de áreas de estacionamento público, no âmbito da reconversão urbana prevista para o local.

Nestas circunstâncias, sendo actualmentae a Câmara Municipal de Lisboa proprietária do terreno em causa, a ocupação do mesmo ser a título precário e revelando-se a desocupação deste terreno necessária para que a C.M.L. proceda à criação de áreas de estacionamento público, alternativo à ocupação da Praça do Comércio, no âmbito da reconversão urbana prevista para o local, encontra-se devidamente fundamentado o despejo destas ocupações.

Do exposto, poder-se-à concluir que pode a C.M.L., no âmbito do prosseguimento do interesse público que urge prosseguir e, com fundamento na indispensabilidade de dispôr deste terreno desocupado para a construção de um silo automóvel, ordenar o despejo do referido ocupante, ao abrigo do disposto no artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 23 465, de 18 de Janeiro de 1 934, aplicável às autarquias locais por força do Decreto-Lei n.º 45 133, de 13 de Julho de 1963”.

2. Em 4/9/96, o Director desse Departamento remeteu o processo ao Senhor Presidente, para que se dignasse ordenar o despejo, com os fundamentos de facto e de direito constantes dessa informação, que, em 30/9/96, proferiu o acto contenciosamente impugnado, que é do seguinte teor: “Proceda-se ao despejo” (fls 22 dos autos).

3. Esse acto foi notificado à recorrente através do ofício de fls 19-20.

4. Em 10/4/97, o Presidente da C.M.L, ora recorrido, proferiu o despacho n.º 194/P/97, constante de fls 132-135 e 163-164 dos autos, que se dá por reproduzido e cuja parte decisória é do seguinte teor: “Determino: a reforma, nos termos da alínea a) do artigo 77.º e n.º 1 do artigo 52.º do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março, na redacção dada pela Lei n.º 18/91, de 12 de Junho, nos termos da delegação de poderes efectuada pela Câmara Municipal de Lisboa no Presidente, através da sua deliberação de 15 de Novembro de 1 995, que aprovou a Proposta n.º 597/CM95 e ainda dos artigos 137.º, 138.º e 142.º do Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de Novembro, do despacho prolatado em 1 996/ 09/30, no que concerne à desocupação do ocupante, a título precário, A..., Ld.ª, da área total que ocupa com construções edificadas em terrenos de propriedade da Administração do Porto de Lisboa, por não padecer de qualquer ilegalidade, a desocupação do barracão/armazém, de que é ocupante a título precário da CML, sito na Rua... , letra... , no Campo...; a notificação ... ...”.

5. Foi interposto recurso contencioso, no TAC de Lisboa, do despacho enunciado no número anterior, que tomou o n.º 500/97, da 2.ª Secção, e cuja instância está suspensa, nos termos do despacho de fls 299.

2.2. O DIREITO:

O que se discute no presente recurso é apenas se o despacho transcrito no n.º 4 da matéria de facto dada como provada determina ou não a extinção da instância do recurso contencioso interposto do despacho impugnado, o transcrito no n.º 2 dessa mesma matéria.

A sentença recorrida considerou que sim, em virtude da reforma desse acto se ter fundamentado em erro nos pressupostos de facto e de, por esse acto não ser constitutivo de direitos, poder ser revogado a todo o tempo e com efeito retroactivo (artigos 77.º, alínea a) da LAL e 145.º, n.º 2 do CPA), o que determinou a perda de objecto do recurso.

A recorrente, por sua vez, defende que não, em virtude do despacho de 10/4/97 ser irrecorrível: na parte que reformou o despacho recorrido, por lhe ser favorável; na parte em que o manteve, por dele ser confirmativo; defendendo, em consequência, impor a tutela dos seus direitos o conhecimento do recurso relativamente à parte do acto mantida.

Desde já avançamos que lhe não assiste razão.

Com efeito, existe consenso, a nosso ver acertado, relativamente a que o despacho de 10/4/97 operou a reforma do acto impugnado.

A reforma é o acto administrativo pelo qual se conserva de um acto anterior a parte não afectada de ilegalidade (Marcelo Caetano, in Manual, Tomo I, 10.ª edição, pág.559).

Ora, tendo o acto contenciosamente impugnado ordenado o despejo da recorrente da totalidade da área que ocupava, a título precário, no local em causa, que considerou sua propriedade, em parte do qual estava construído um barracão/armazém, também sua propriedade e, depois, reconhecendo o erro quanto à propriedade do terreno, tendo ordenado apenas o despejo do barracão/armazém, que continuou a considerar sua propriedade, é evidente que se está perante um acto de reforma, porquanto, reconhecendo a ilegalidade do acto que ordenou o despejo da totalidade do terreno, por erro nos pressupostos relativos à propriedade, reduziu esse despejo, expurgando a ilegalidade decorrente desse erro, mantendo-o apenas relativamente ao barracão, que, na sua óptica, era legal.

A reforma segue o regime da revogação e retroage os seus efeitos à data dos actos a que respeitam (artigo 137.º do CPA), configurando uma espécie de revogação parcial (Santos Botelho, Pires Esteves e Cândido de Pinho, in Código de Procedimento Administrativo, Anotado, Comentado, Jurisprudência, 2.ª edição, pág. 470).

É produzida por um acto novo, que substitui o acto primário, o acto reformado, sendo os seus efeitos sempre imputáveis a esse novo acto. E, assim sendo, operada no decurso de um recurso contencioso, determina sempre, como se decidiu no acórdão deste Tribunal de 30/10/97, proferido no recurso n.º 40 258, à semelhança do que ocorre com a revogação, a perda de objecto desse recurso. É que o acto reformado é sempre banido da ordem jurídica e substituído por outro, o acto reformador, ao qual são imputáveis os efeitos produzidos, mesmo aqueles de conteúdo idêntico aos constantes do acto reformado.

Trata-se de uma situação perfeitamente idêntica à da revogação por substituição, em que a LPTA determina expressamente a extinção da instância do recurso do acto revogado (artigo 51.º, n.º 2).

A consequência a extrair, no caso sub judice era, assim, como decidiu a sentença recorrida, a extinção da instância, por impossibilidade superveniente da lide, decorrente da sua perda de objecto.

E nem se diga, como a recorrente, que com tal decisão ficou afectada a tutela dos seus direitos, em virtude do acto reformador, na medida em que manteve o acto reformado quanto ao despejo do barracão/armazém, era confirmativo do acto reformado e, como tal, não recorrível. É que só pode haver confirmatividade relativamente a dois actos existentes na ordem jurídica e, conforme foi referido, através de um acto de reforma, o acto reformado desapareceu da ordem jurídica, só nela permanecendo, com efeitos retroactivos, o novo acto que efectuou essa reforma.

Aliás, ela recorreu desse acto e o recurso foi recebido, estando, através dele, garantida a tutela jurídica dos seus direitos, da qual não carecia para a parte do acto que lhe foi favorável.

Improcedem, assim, todas as conclusões das alegações da recorrente.

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Uma breve consideração final sobre a suspensão da instância, no recurso pendente no TAC, do acto reformador, leva-nos a concluir que em nada é de alterar a posição sustentada.

Com efeito, tendo esse acto eliminado da ordem jurídica o acto que deu origem ao recurso contencioso a que se reporta este recurso, ele é o único que nela se mantém e que, por isso, de que se pode conhecer (cfr. o referido artigo 51.º, n.º 2 da LPTA).

Uma outra questão se pode, contudo, equacionar, tendo em conta alguma jurisprudência, minoritária, que é a da suspensão da instância do recurso do acto reformado (cfr. acórdãos deste Supremo Tribunal de 12/10/95 e 10/10/01, proferidos nos recursos n.ºs 36 209 e 45 682, respectivamente, para casos de revogação, mas cujo regime é idêntico), posição que visa, com essa suspensão, conferir mais eficaz tutela jurídica aos administrados, através do prosseguimento do recurso do acto reformado, no caso de anulação jurisdicional do acto reformador.

Mas que, a nosso ver, não merece acolhimento, na medida em que a anulação jurisdicional dos actos reformadores/revogatórios não faz represtinar, só por si, os actos anteriores, recolocando-os na ordem jurídica.

Perante essa anulação jurisdicional, tudo se deverá passar de acordo com o regime da execução das sentenças anulatórias, através do qual deverá ser reparada a ordem jurídica violada, mediante a reconstituição da situação actual hipotética, para a qual a Administração está obrigada a praticar os actos administrativos ou as operações materiais necessários.

No presente caso, perante uma sentença anulatória, impunha-se à Administração praticar um novo acto, sem os vícios considerados verificados na sentença, que até podia ser de sentido idêntico ao anulado (mas que também podia ser de sentido diferente, dando satisfação à sua pretensão), acto esse que podia ser sindicado pelos interessados, ou no processo de execução de sentença, ou através de recurso autónomo (artigo 9.º, n.ºs 2 e 3 do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17/6 ).

Pelo que, e em conclusão, nunca o recurso do acto reformado podia prosseguir, impondo-se, por isso, a extinção da instância nesse recurso.

3. DECISÃO

Em face do exposto, acorda-se em negar provimento ao recurso, mantendo a sentença recorrida.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 400 euros e a procuradoria em 200.

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Após trânsito, remeta certidão do presente acórdão ao recurso n.º 500/97, do TAC de Lisboa, para os fins tidos por convenientes.

Lisboa, 5 de Novembro de 2002.

António Madureira – Relator – Bento São Pedro – Rosendo José