0917/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I – Decidindo o Tribunal Constitucional que uma norma, ao abrigo da qual foi liquidada uma taxa pela ocupação do domínio público, é constitucional, não é possível ao STA ordenar a ampliação da matéria de facto, no sentido de demonstrar outras alegadas inconstitucionalidades que afectem a mesma norma. II – Se a pretensão do impugnante se funda apenas nessa alegada inconstitucionalidade, então a impugnação deve necessariamente improceder.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: 1. A..., Lda., com sede na ... , Queluz, interpôs recurso para este Supremo Tribunal Administrativo do acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo – Sul, que concedendo provimento ao recurso interposto pela Câmara Municipal de Sintra, revogou a sentença recorrida e julgou improcedente a impugnação. Formulou as seguintes conclusões nas respectivas alegações de recurso: A Recorrente, a V. Exas. Venerandos Conselheiros para que o presente caso não venha a ser resolvido mecanicamente, como foi pelo Tribunal Constitucional e pelo Tribunal Central Administrativo, no douto acórdão ora recorrido, e seja antes decidido com base numa avaliação jurídica efectiva dos argumentos de facto e de direito, dando-se, ao menos, a possibilidade às partes de dizerem de sua justiça e de fazer a sua prova. A Recorrente não compreende nem pode aceitar que, na sequência da ultima posição do Tribunal Constitucional nos presentes autos, após todo o historial dos autos, e para mais em face das anteriores posições do próprio Tribunal Central Administrativo, se diga no douto acórdão recorrido que "por inabilidade da impugnante não foram aportados para os autos elementos capazes de demonstrar a existência da referida desproporção (nem mesmo as diligências por nós ordenadas antes da prolação do nosso acórdão de 28.10.03, chegaram para tal demonstração). E não se compreende porque, em verdade, nunca a impugnante foi chamada a aportar aos autos fosse que elementos fossem imediatamente após a posição do Tribunal Constitucional. Entende, pois a impugnante que se no acórdão ora recorrido se veio a entender – como veio – que havia mais a provar para além do que este mesmo Supremo Tribunal Administrativo determinou no seu douto acórdão de 10.04.02., então devia, em coerência, ter sido ordenada a ampliação da matéria de facto e a eventual baixa dos autos. A impugnante merece ao cabo de todas as vicissitudes do processo um julgamento compreensivo justo e tem direito a isso. A impugnante desconhece se o Tribunal Central Administrativo interpretou bem o sentido do acórdão do Tribunal Constitucional sendo certo que se a interpretação daquele Tribunal está correcta, então cumpre referir que será fácil à impugnante produzir prova e contra prova nos autos – assim lhe seja dada oportunidade – sobre a área exacta utilizada pela Impugnante; a inalterabilidade dessa mesma área ao longo dos anos; de que comparativamente essa área era taxada a valores muito superiores aos cobrados às esplanadas e cafés e, bem assim aos estaleiros de obra; sobre quais os exactos proveitos gerados pelo posto em 1996 e comparação com os anos anteriores aos aumentos; sobre a amplitude e proveitos que proporciona a respectiva licença de exploração; sobre qual a utilidade do posto (venda de carburantes ou outras actividades); e, bem assim sobre tudo o mais que venha este venerando Supremo Tribunal Administrativo a ter por adequado ou necessário se bem que no entender da Impugnante muito do que se exige agora no douto acórdão recorrido foi já apreciado pelas várias Instâncias por que têm passado os presentes autos de impugnação. Em suma, o que se roga a V. Exªs. é que se defina de uma vez por todas o que é necessário para satisfazer as várias instâncias e que se deixe de uma vez por todas a impugnante fazer prova sobre tudo quanto alegou, o que é lícito e possível em face do disposto no artigo 729º nº 3 do Código de Processo Civil . E não se diga que a impugnante não logrou fazer prova do que quer que seja, bastando para refutar tal afirmação reler atentamente os autos e constatar que a impugnante nunca chegou sequer a ter oportunidade de produzir prova em audiência, direito essencial à defesa. De entre os factos alegados na petição inicial é de destacar desde logo o vertido no artigo 19º: "...Com efeito, a taxa exigida pela CMS destina-se a compensar a autarquia pelo facto de esta autorizar o particular a ocupar uma parcela do domínio público" e, bem assim o vertido nos artigos 21º e 22º – "Todavia entre 1988 e 1989 não ocorreram factos que permitissem à CMS alterar o critério e muito menos o valor pela medida em que o fez"; "Nem tão pouco nos anos seguintes ocorreram factos que permitam fundamentar o acto da autarquia". O vertido no artigo 24º é também do maior relevo: "i.e. os particulares não tiveram um aumento de contrapartidas da CMS que permitisse a esta aumentar a taxa devida", tal como é importante o alegado no artigo 30º "...a impugnante ocupa exactamente a mesma área que ocupava em 1988". Ora, a partir destas alegações e da prova sobre as mesmas não será difícil responder às questões de facto suscitadas no douto acórdão recorrido. Este Venerando Supremo Tribunal Administrativo já por uma vez mandou ampliar a matéria de facto – cfr. acórdão de 10.04.02 - no qual podia ler-se: "Ora se havia tal prestação por parte da Câmara, com aí se reconhece, não é pelo facto de tal montante ter sido fixado a partir de determinado momento em montante eventualmente elevado e com actualização anual que a taxa se transforma em imposto e desaparece o sinalagma que existia", "Mas se por este motivo o acórdão recorrido não pode manter-se, não fixou ele todavia quaisquer factos susceptíveis de determinar se a taxa em causa violava ou não o princípio da proporcionalidade já que nele se afastou expressamente a consideração de tal princípio que tinha servido de suporte à sentença de 1ª Instância invocando carência de elementos no probatório..." "Não basta saber que o valor da taxa é elevado para se considerar que está violado tal princípio. Tal só ocorrerá se o valor da taxa exceder o valor da utilidade prestada" No que respeita ao princípio da confiança dizia-se nesse douto acórdão: "haveria que saber nomeadamente desde quando vigoravam os montantes pagos em 1998 (referindo-se a 1998) e qual a erosão que haviam sofrido ao longo dos anos em que vigoraram de modo a que não fosse surpreendente para o sujeito passivo a ocorrência de tais aumentos. Ora tais elementos não constam dos autos pelo que não pode este Supremo Tribunal Administrativo apreciar se houve ou não violação de tais princípios". "Terá pois que ser ampliada a matéria de facto em ordem a apurar os factos que suportem a decisão de direito conforme se estabelece no artigo 729º nº 3 do CPC ". Na sequência de tal acórdão os autos baixaram novamente ao Tribunal Central Administrativo que, após ampliação da matéria de facto de sua exclusiva iniciativa, e sem solicitação de quaisquer elementos à ora Recorrente, decidiu, por douto acórdão de 28.10.03, e bem, que o tributo em causa nos autos se trata de uma taxa ilegal. O raciocínio efectuado após a instrução do processo tal como obrigara este venerando Supremo Tribunal Administrativo no já aludido acórdão de 10.04.02 foi o seguinte: "O interesse público prosseguido pelo município de Sintra na concessão do licenciamento da recorrida para ocupar o domínio público com as suas bombas de gasolina, ar e água, não pode deixar de ser inserido na sua política urbanística de dotação do território com estabelecimentos de venda de gasolina e gasóleo para conforto e qualidade de vida dos cidadãos que residam ou viajam no município". "Ponderando, em relação de adequação, o interesse público e as utilidades proporcionadas pela Administração de mera faculdade de ocupação do terreno (...) a medida adoptada de aumentar a taxa para o décuplo (a de 30.000 para 300.000 e a de 20.000 para 200.000, isto em 1989 e até Junho de 1990, data em que esta foi aumentada, agora de acordo com o índice de preços no consumidor, e que anualmente voltou a ser actualizada de acordo com o mesmo critério) resulta destituída de qualquer nexo de proporcionalidade até porque como resulta do probatório, após ampliação da matéria de facto, entre 1984 e 1988, as ditas taxas apenas cresceram para o dobro ou seja tendo em consideração um aumento médio de 25% ao ano". "É certo que a partir de 1990 passaram a ser actualizadas de acordo com o índice de preços no consumidor, mas o mal estava feito, ou seja, tiveram aquelas um aumento correspondente ao décuplo de um ano para o seguinte, entre 1988 e 1989, para mais quando entre 1984 e 1988 haviam tido um aumento para o dobro, não se podendo falar de taxas desactualizadas pela erosão monetária ao longo dos vários anteriores anos! E isto quando entre o ano de 1988 e o ano de 1989, a variação de preços no consumidor foi positiva em apenas 12,7% ". "E também não se poderá falar que a quantia paga pelo particular e a utilidade proporcionada pelo Município se poderia encontrar desequilibrada até 1988, em desfavor do Município no binómio prestação paga/utilidade proporcionada, e pela tabela aprovada então em 1989 é que a mesma foi restabelecida com a equivalência ou equilíbrio entre as duas utilidades, por nada se provar a tal respeito". Mais. O mesmo douto aresto também abordou o tão "trendy" e "útil" princípio do poluidor pagador invocado a título oportunista pela Câmara Municipal de Sintra que referiu que os aumentos levaram em linha de conta o factor desgaste ambiental e os custos inerentes à adaptação das estruturas e serviços prestados por esse facto, bem como o princípio do poluidor pagador. Ora sobre a mesma conclusão disse e bem, o Tribunal Central Administrativo o seguinte: "o certo é que tal não se prova". "Ao invés conforme consta das cópias das actas onde tais foram aprovadas... a primeira crítica que logo fazem alguns vereadores é a de... não terem conseguido dar um critério justificativo dos aumentos tendo a final, o Presidente, em declaração de voto que fez subscrever que votou esta taxa única e exclusivamente como acto de gestão... Ou seja, um dos princípios norteadores da aprovação da tabela de taxas nos anos em que o foi, nas palavras do Presidente, foi a necessidade de angariar receitas cobrir as despesas e aproximar a gestão da autarquia da filosofia de uma gestão puramente empresarial ou de mercado". (...) "Nada em tal acta aponta para que tenham sido tomados em conta na elevação dos montantes das taxas os princípios ambientais e nem quaisquer custos de adaptação das estruturas e serviços prestados por facto ". Por último refere-se naquele douto aresto que não ocorreu qualquer aumento das contra partidas e não se provou qualquer aumento dos encargos resultantes para o município da ocupação do domínio público pela recorrida. Concluiu então o Tribunal Central Administrativo que o aumento foi arbitrário porque não sustentado por quaisquer premissas verdadeiras que permitam explicá-lo e justificá-lo, confirmando assim a sentença de primeira instância. Desse acórdão, recorreu o EMMP para o Tribunal Constitucional que veio a recorrer ao mecanismo da decisão sumária para julgar o pleito decidindo-se pela não inconstitucionalidade da norma onde se prevê a taxa impugnada com base em anteriores decisões em que, por falta de elementos, o Tribunal Constitucional se julgara impossibilitado de apreciar e de se pronunciar pela inconstitucionalidade. Com base nessa decisão o Tribunal Central Administrativo veio a proferir o douto acórdão de que ora se recorre sendo que a ora recorrente nunca teve qualquer possibilidade de produzir alegações junto do Tribunal Constitucional ou, após a baixa dos autos, junto do Tribunal Central Administrativo. O princípio da proporcionalidade tem uma vertente de proibição do excesso e se assim não fosse no caso em apreço, a Câmara Municipal de Sintra poderia cobrar qualquer valor pela utilização do domínio público, existindo assim um verdadeiro preço de monopólio violador do disposto na al. e) do artigo 81° da CRP. Ainda a respeito da alegação de que a taxa a que respeita os autos, e sem prejuízo da prova negativa efectuada, há que ter em atenção as incumbências do Estado e dos Municípios nesta matéria. Ora, logo ao nível constitucional, as autarquias locais, sobretudo os municípios, a nível ambiental não dispõem senão do poder de colaborar com o Estado, uma colaboração a realizar de resto no quadro legal em que este a promover. Da análise atenta das leis que concretizam os preceitos constitucionais acima mencionados, é de concluir que esta ideia está bem patente. Na lei de Bases do Ambiente, é visível a prevalência das atribuições do Estado, cabendo ao serviço deste responsável pelo ambiente o licenciamento prévio da construção, ampliação, instalação e funcionamento de estabelecimentos e o exercício de actividades efectivamente poluidoras (art. 33°, nº 1), cabendo ao Governo a condução de uma política global nos domínios do ambiente, da qualidade de vida e do ordenamento do território, bem como a coordenação das políticas de ordenamento regional do território e desenvolvimento económico e progresso social, devendo o Governo e a administração regional e local articularem entre si, no âmbito das respectivas competências, a implementação das medidas necessárias à prossecução dos fins previstos nesta lei (art. 37°). Isto, obviamente, não significa nem podia significar, como de resto se reconhece neste último preceito da LBA, que as autarquias locais, maxime os municípios, não disponham de algumas atribuições no domínio da protecção do ambiente. Muito embora até ao presente não tenha tido lugar a concretização legal dessas atribuições, uma vez que a autorização legislativa concedida ao Governo pela LOE/95, em que no seu art. 13°, nº IX se autorizava este a transferir para os municípios competências numa área de resto bastante limitada da protecção do ambiente, não chegou a ser utilizada, sendo certo que, justamente porque estamos numa matéria verticalmente partilhada em que a parte de leão cabe indiscutivelmente às instâncias superiores como o Estado, e não às inferiores como os municípios, não se pode prescindir dessa concretização legal. E que não se tome esta taxa como um tributo ambiental já que, dada a impossibilidade de medir ou mensurar, com o mínimo de rigor, os custos ambientais de molde a constituírem a exacta medida dos correspondentes tributos, um pouco por toda a parte os tributos ambientais assumam preferencialmente a configuração de tributos unilaterais, ou seja, impostos. Se assim se entendesse, então estaríamos perante uma taxa "disfarçada" de imposto, caso intolerável constitucionalmente. Ao estabelecer tributos de tão exagerado montante, a Câmara Municipal de Sintra está também a violar o princípio da confiança, previsto no já mencionado art. 266° nº 2 da CRP, e as liberdades de iniciativa económica e de empresa contemplados nos artigos 61°, 80° al. c) e 86° da CRP. Ora, o princípio da confiança impõe limites ao legislador no sentido de que a nova lei não leve a uma marcada desvalorização da posição daqueles em que se repercutiam os efeitos determinados por lei antiga, desde que as expectativas criadas sejam dignas. O aumento das taxas em apreço, por ser desmesurado, arbitrário e injustificado – Cfr. a base probatória apresentada e sempre aceite pelo Tribunal Central Administrativo, pelo menos até à prolação do douto acórdão recorrido –afecta claramente as expectativas legítimas da ora Recorrente. Mais, se se entender que estamos perante tributos ambientais, então tem plena aplicabilidade a dogmática constitucional relativa aos limites jus fundamentais. O estabelecimento pela Câmara Municipal de Sintra de uma taxa de valor tão elevado constituiu uma verdadeira restrição à liberdade económica das empresas do­ ramo, o que está em desconformidade com os preceitos constitucionais acima indicados (artºs. 61°, 80° al. c) e 86° da CRP). E se sobre isso não há prova então devia a mesma ter sido produzida na linha do alegado na petição inicial no seu artigo 12.° a propósito da reacção dos revendedores e da própria ANAREC, e da conduta adoptada pelo município em face de tais explicações descrita no artigo 13° da mesma peça. No plano da legalidade, no que respeita à lei das Autarquias Locais (LAL), as taxas em apreço parecem tê-la respeitado, o mesmo já não se pode dizer em relação ao Código de Procedimento Administrativo (CPA), Lei Geral Tributária (LGT) e Lei das Finanças Locais (LFL). Quanto ao CPA, é clara a violação do art. 5° n. 2 desse diploma. Acresce referir que, o que as normas da LGT e LFL permitem aos municípios, sobretudo a constante do art. 19°, al. c), da LFL, é tão só a cobrança de taxas "pela utilização do solo, subsolo e espaço aéreo do domínio público municipal e aproveitamento dos bens de utilidade pública". O que significa que não tem cobertura legal a pretensão municipal de cobrar taxas também para fazer face aos custos ambientais. E isto se e na medida em que estejamos perante autênticas taxas, perante tributos que passem com total êxito o teste da proporcionalidade. Depois, violariam a LBA, pois já referimos, a mesma prevê que haja coordenação entre o Governo e os municípios. Finalmente enferma a taxa a que respeitam os autos de desvio de poder. Não houve contra-alegações. Neste STA, o EPGA defende que o recurso não merece provimento. Colhidos os vistos legais cumpre decidir. É a seguinte a matéria de facto fixada no TCA: Por ofício de 19 de Dezembro de 1995, a Câmara Municipal de Sintra notificou a A. para proceder ao pagamento, durante os meses de Janeiro e Fevereiro de 1996, de 1.592.880$00. A título de taxa pela instalação de um posto de abastecimento de carburante líquido, ar e água que a A. explora e se situa no concelho de Sintra, na Av. ... em Queluz . A Câmara Municipal de Sintra criou uma taxa de ocupação do domínio público de instalações abastecedoras de carburantes líquidos e gasosos cujo valor, em 1988, por cada bomba de combustível e por ano era o seguinte: instaladas inteiramente na via pública ……. 30.000$00 instaladas na via pública, mas com depósito em propriedade particular …………. 20 000$00 instaladas em propriedade particular mas com o depósito na via pública ……….. 20 000$00 instaladas inteiramente em propriedade particular, mas abastecendo na via pública …………… 15 000$00 Em 20 de Outubro de 1989, por deliberação da Assembleia Municipal foi aprovada uma nova tabela de taxas, vigente desde 2 de Dezembro de 1989, por cada bomba e por ano, nos seguintes valores: instaladas inteiramente na via pública ….. 300 000$00 instaladas na via pública, mas com depósito em propriedade particular …………….. 200 000$00. instaladas em propriedade particular mas com o depósito na via pública ……………. 200 000$00. instaladas inteiramente em propriedade particular, mas abastecendo na via pública ………… 150 000$00. As actualizações que se seguiram nos anos seguintes tiveram por base valores de inflação, tomando sempre como referência a tabela de 1989. Da acta nº 13/91 da reunião ordinária da CMS de 20.6.91, transcreve-se o seguinte passo: “...veio a esta Câmara no dia 7 de Março de 1990...a questão das taxas das Bombas de Gasolina... [e] uma informação com uma Tabela de Taxas do Departamento Económico e Social e, na altura, suspendeu-se a cobrança dessas taxas para que uma Comissão estudasse o assunto. A verdade é que até agora não veio a esta Câmara a Tabela para ser aprovada e não se está a fazer a cobrança das taxas dos postos de abastecimento de gasolina, nem pela bomba, nem pela agulha de abastecimento, nem de forma nenhuma. Foi apenas um industrial que pagou e fê-lo pela Tabela que se considerou elevada, não tendo sido também ainda reembolsado a Comissão de Revisão de Taxas deveria fazer vir a esta Câmara, rapidamente, uma Tabela para ser aprovada e se poder proceder à respectiva cobrança com retroacção, pois há cerca de um ano que a Câmara está desembolsada destes postos de abastecimento...). 7. Da acta nº 24/91 da reunião ordinária da CMS de 31.10.91, transcreve-se o seguinte passo: ”... No que se refere à questão das Bombas de Gasolina... Pensa que este assunto está numa Comissão que se reuniu 3 ou 4 vezes, mas que nunca chegou a apresentar nenhum relatório para a revisão da Tabela de Taxas...”. A CMS não exigiu o pagamento daquelas taxas durante os anos de 1989, 1990, 1991, 1992, 1993 e 1994. O posto dito em 1) está inteiramente instalado em terreno do domínio público. A Tabela de Licenças e Taxas vigente no Município de Sintra desde 4.6.1984, foi aprovada pela sua Assembleia Municipal em sua reunião de 11.5.1984 (prevendo no seu art. 43º a taxa de 15.000$00 para bombas de carburantes líquidos inteiramente na via pública, e de 1.000$00 para as bombas de ar ou água. A Tabela de Taxas e Licenças vigente no Município de Sintra desde 8.3.1988, foi aprovada pela sua Assembleia Municipal em sua reunião de 5.2.1988, prevendo no seu art. 42º a taxa de 30.000$00 para bombas de carburantes líquidos inteiramente na via pública, e de 5.000$00 para as bombas de ar ou água. As taxas e quantitativos em questão previstos em 1989 foram actualizados anualmente tomando em consideração o índice anual de preços ao consumidor, com excepção dos anos de 1994 e 1995 nos quais não houve actualização. A evolução da taxa de inflação em Portugal, desde 1974 a 2001, é a que consta da tabela de fls.573, cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido. Na sua petição inicial, a impugnante, ora recorrente, centrou toda a sua argumentação, na alegação de que a taxa exigida (face à alteração da tabela, que se traduziu num aumento de 900%) é um verdadeiro imposto. E a impugnante obteve nas instâncias provimento do seu pedido. Mas o Tribunal Constitucional não julgou inconstitucional a norma ao abrigo da qual foi liquidada a taxa em questão. Ou seja: não acolheu a pretensão da ora recorrente. Escreveu-se nomeadamente na decisão do TC, trazendo à colação um aresto anterior do mesmo Tribunal: “Não é do facto de não ter existido nenhuma alteração na prestação da Câmara que necessariamente se pode concluir pela violação da proporcionalidade; seria necessário, para o efeito, que tivesse sido feita a demonstração de que há uma desproporção intolerável entre a quantia a pagar e, por exemplo, o montante que o particular teria de desembolsar se recorresse a outro meio alternativo de circulação, ou se tivesse de pagar a utilização de subsolo sob propriedade privada. “ Não podendo, pois, o Tribunal Constitucional concluir pelo manifesto desajustamento entre o montante a pagar a título de taxa pela utilização do subsolo do domínio público municipal e o valor que o particular retira dessa utilização , não pode igualmente concluir pela inconstitucionalidade das normas em apreciação por violação do princípio da proporcionalidade ”. E adiante trazendo ainda à colação um outro acórdão do mesmo TC: “No caso concreto, não se pode concluir, por não ter sido demonstrado num plano objectivo e na perspectiva do interesse público, que não seja divisável fundamento relevante para a solução consagrada … pelo que não procede a invocada violação do princípio da segurança jurídica ( princípio da confiança e princípio da boa fé )”. E daí a decisão, que é do seguinte teor: não julgar inconstitucional a norma constante do nº 1 do art. 42º da Tabela de Licenças e Taxas da Câmara Municipal de Sintra, aprovada em 20 de Outubro de 1989; consequentemente, conceder provimento ao recurso e revogar a decisão recorrida, que deverá ser reformulada de acordo com o presente juízo de não inconstitucionalidade”. Pois bem. Em cumprimento do assim decidido, o TCA limitou-se a reformular o seu acórdão, revogando, em consequência, a decisão recorrida, e julgando improcedente a impugnação. E – diga-se agora – o TCA não podia fazer outra coisa, face aos termos do acórdão do TC, e na consideração de que na petição inicial fora suscitada apenas a questão da ilegalidade da taxa, por (alegada) inconstitucionalidade. Na verdade, o Tribunal Constitucional não julgou inconstitucional a norma em crise. E, por isso, sob pena de violação do caso julgado , não podia o TCA deixar de decidir como efectivamente decidiu. E, pelas mesmas razões não pode este Supremo Tribunal ordenar outras diligências, conducentes na óptica do recorrente, à prova de violação de preceitos constitucionais, como ressuma da sua alusão a normas desse tipo – vide conclusões 27ª, 35ª e 39ª. Como vimos, o TC já declarou não estar a norma aqui em causa ferida de qualquer inconstitucionalidade, pelo que este juízo é já irrefragável, não podendo este Supremo Tribunal questioná-lo. Nem vale falar agora em violação de normas do CPA, da LGT e da LFL. Na verdade, não foram estes os vícios apontados ao acto de liquidação impugnado (mas sim, como vimos, e apenas, o vício da inconstitucionalidade). Ora, este Tribunal não pode conhecer destes novos vícios de violação de lei imputados ao acto de liquidação, vícios que não são de conhecimento oficioso. Nem importa falar em desvio de poder (conclusão 46ª) – vício que também não foi alegado – o qual aliás nem sequer vem caracterizado. Vale isto por dizer que a pretensão da recorrente está inexoravelmente condenada ao insucesso. 4. Face ao exposto, acorda-se em negar provimento ao recurso. Custas pelo recorrente, fixando-se a procuradoria em 50%. Lisboa, 29 de Março de 2006. – Lúcio Barbosa (relator) – Baeta de Queiroz – Pimenta do Vale.