Quem foi o relator do acórdão 0706/02?

O relator foi Jorge de Sousa, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0706/02?

O acórdão foi proferido em 17 de junho de 2004.

0706/02 - STA

Sumário

I - O Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro, estabeleceu o regime de caducidade dos pedidos e dos actos de licenciamento de obras, loteamentos e empreendimentos turísticos, impondo a confirmação da compatibilidade das licenças de loteamento, de obras de urbanização e de construção emitidas anteriormente à data da entrada em vigor de planos regionais de ordenamento do território com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes do respectivo plano (art. 1.º, n.º1). II - O Decreto-Lei n.º 351/93 não foi revogado pela Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto, nem pelo Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, que previram regimes transitórios durante o qual aquele primeiro diploma seria aplicável. III - Nas situações em que se prevê que um pedido de confirmação de compatibilidade de um acto de licenciamento com um plano urbanístico seja apreciado através de um despacho conjunto, cada um dos órgãos a quem é atribuída competência toma a sua posição autonomamente, sendo da cumulação de posições concordantes no sentido positivo que resulta o acto conjunto, pelo que basta que um dos órgãos competentes se oponha ao deferimento, para se verificar uma válida decisão de indeferimento da pretensão, por ficar desde logo definitivamente prejudicada a possibilidade de deferimento. IV - Nem no procedimento administrativo previsto no Decreto-Lei n.º 351/93 nem no C.P.A. se prevê que, nos casos em que da actuação lícita da Administração possam resultar prejuízos qualificáveis como especiais e anormais para efeitos do art. 9.º do Decreto-Lei n.º 48051, de 21-11-1967, ela deva fixar indemnizações no próprio acto que é susceptível de os gerar, nem tal seria possível, uma vez que, se os prejuízos resultam do acto administrativo lícito praticado no procedimento administrativo, eles não existirão ainda no momento em que ele é praticado. V - Apenas há um dever de pronúncia, susceptível de gerar ilegalidade do acto por omissão de pronúncia, em relação a questões suscitadas pelos interessados no procedimento (art. 107.º do C.P.A.). VI - O Decreto-Lei n.º 351/93, ao prever a possibilidade de declaração de incompatibilidade com planos regionais de ordenamento do território de licenças de loteamento, de obras de urbanização e de construção, devidamente tituladas, designadamente por alvarás, emitidas anteriormente à data da entrada em vigor do respectivo plano, permite que sejam afectados actos administrativos constitutivos de direitos anteriormente praticados, pelo que, tratando-se de um diploma especial, fica afastada, no seu específico domínio de aplicação, a aplicação das regras gerais sobre revogabilidade de actos administrativos, designadamente o art. 140.º do C.P.A.. VII - À face do art. 72.º do C.P.A., os prazos procedimentais não se suspendem em dias de tolerância de ponto. VIII - Na fixação de qualquer prazo peremptório está ínsito que, se o acto não for nele praticado, o interessado perde o direito de o praticar. IX - Sendo apresentada extemporaneamente a resposta do interessado no procedimento administrativo, no exercício do direito de audiência, a administração não tem a considerar, para efeitos de praticar o acto recorrido. X - A fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação.

Texto

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1 - A..., interpôs neste Supremo Tribunal recurso contencioso pedindo a anulação do despacho do Senhor Secretário de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza, exarado em 18-2-02, que declarou a incompatibilidade da aprovação da localização do empreendimento Turístico na Herdade de .........., em ..., com o PROTALI, aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 26/93, de 27 de Agosto. Por acórdão de 25-6-2003, a 3.ª Subsecção deste Supremo Tribunal Administrativo negou provimento ao recurso. Inconformada, a Recorrente interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões: 1ª- Quanto à questão da revogação tácita do Decreto-Lei n.º 351/93 de 7 de Outubro: a) Por força da entrada em vigor da Lei nº 48/98 de 11 de Agosto, que estabeleceu as bases da política de ordenamento do território e de urbanismo e do D.L. 380/99, que definiu o novo regimes jurídicos dos instrumentos de gestão territorial, os planos regionais de ordenamento do território deixaram de ser vinculativos para os particulares, e consequentemente as suas disposições não podem produzir quaisquer efeitos jurídicos externos que contendam com direitos por eles legitimamente adquiridos através de licenças e aprovações urbanísticas e turísticas. b) A vigência do D.L. 351/93 de 7 de Outubro, diploma que supunha aquela aplicabilidade directa e imediata, agora negada, tornou-se, assim, manifestamente destituída de sentido, pelo que cessou a sua vigência por via de revogação tácita. c) Não é, pois, juridicamente possível declarar a incompatibilidade da autorização de localização do empreendimento turístico da requerente com um Plano que não lhe é directamente aplicável e que não produz quaisquer efeitos jurídicos externos. d) Ainda que se admita que, por força da aplicação do artigo 153º, nº 1 e 2, do Decreto-lei n.º 380/99 e artigo 31º da Lei de bases, à data da prática do acto que se impugna, 18 de Fevereiro de 2002, o PROTALI, não tendo ainda sido revisto, estava em vigor e vinculava directa e imediatamente a recorrente, daí não se pode retirar, de modo algum, a conclusão de que o Decreto-lei n.º 351/93 se mantém, igualmente, em vigor. e) Pelo que, o acto recorrido enferma de erro de direito, sendo nulo e de nenhum efeito, ex-vi do disposto no artigo 133º/2/c) e h) do CPA. Pelo que, f) Ao não decidir neste sentido, o aliás douto Acórdão recorrido fez errada interpretação e aplicação das disposições legais citadas. 2ª- Quanto à questão da incompetência absoluta da autoridade recorrida: a) O Decreto-Lei 351/93 encontra-se tacitamente revogado desde a entrada em vigor da Lei de Bases 48/98, e está totalmente desenquadrado do actual regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, pelo que não é juridicamente possível dele retirar qualquer norma de competência para a prática do acto por parte do Secretário de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza. b) As atribuições e competências em matéria de turismo encontravam-se, à data da prática do acto que ora se impugna, atribuídas ao Ministro da Economia ou, por delegação sua, aos respectivos Secretários de Estado, na decorrência da Lei Orgânica do XIII Governo Constitucional (Decreto-Lei nº 296-A/95, de 17 de Novembro). c) A única competência definida por lei em matéria de empreendimentos turísticos pertencia, naquele momento, ao Ministro da Economia. d) O acto impugnado enferma também do vício de incompetência absoluta, ex-vi do disposto na alínea b) do nº 1 do artigo 133º do CPA, sendo por isso nulo e de nenhum efeito. Pelo que, e) Ao admitir a competência da autoridade recorrida para a prática daquele acto, o aliás douto acórdão recorrido violou o disposto no nº 1 do art. 29º do CPA. 3ª- Quanto à questão da violação do direito fundamental da recorrente a justa indemnização: a) O acto que ora se impugna, consistindo na renovação do acto anulado mantendo o seu sentido de decisão, recusa reconhecer a validade e a eficácia do acto de aprovação do empreendimento turístico que a ora requerente pretende desenvolver na Herdade de .... b) Pelo que, deveria obrigatoriamente reconhecer e fixar o correspondente direito à indemnização pelos prejuízos causados à ora recorrente pela extinção dos direitos de urbanização e de edificação que se haviam incorporado no conteúdo essencial do seu direito de propriedade privada. c) Respeitando, assim, o Acórdão proferido em sede de fiscalização abstracta da constitucionalidade que decidiu que as disposições do Decreto-Lei nº 351/93, de 7 de Outubro não são inconstitucionais, no pressuposto "de que elas hão de ter por integradas pelo artigo 9º do Decreto-Lei nº 48.051, de 27 de Novembro de 1967, por forma a impor-se ao Estado o dever de indemnizar" os particulares que, por aplicação de tais normas, "vejam "caducar as licenças que antes obtiveram validamente". d) Não o tendo feito, o acto recorrido viola o direito fundamental da ora recorrente à justa indemnização pela amputação do conteúdo essencial do seu direito de propriedade privada, nos termos do artigo 22º e do nº 2 do artigo 62º da CRP. e) O aliás douto acórdão recorrido fez errada interpretação e aplicação das disposições legais e constitucionais citadas. 4ª - Quanto à questão da revogação ilegal de acto constitutivo de direitos: a) A aprovação da localização do empreendimento turístico da ora recorrente, emitida pela DGT em 28/02/86, em conformidade e ao abrigo do quadro legal então vigente, designadamente o DL nº 49.399, de 24 de Novembro de 1969 (cfr. art. 2º/1/a), art. 22º e art. 23º e segts. deste diploma), constitui um acto administrativo constitutivo de direitos. b) Esse acto criou, na esfera jurídica da ora recorrente, o direito a uma determinada ocupação e aproveitamento de terrenos de sua propriedade para fins turísticos, designadamente para fins de construção de um empreendimento turístico no local. c) O acto recorrido, ao declarar a incompatibilidade do acto de autorização em questão com o PROTALI, consubstancia uma verdadeira revogação ilegal de actos constitutivos de direitos, em violação ao disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 140º do CPA. Pelo que, d) O aliás douto acórdão recorrido fez errada interpretação e aplicação das disposições legais citadas. 5ª - Quanto à questão da violação dos artigos 100º e seguintes do CPA, do respectivo princípio constitucional e da falta de fundamentação do acto: a) A resposta apresentada pela ora recorrente no âmbito da sua audiência prévia foi perfeitamente tempestiva, sendo certo, aliás, que a DRAOTA recebeu a resposta da ora recorrente em data anterior à sua Informação nº 3/DR/02, de 5 de Fevereiro de 2002. b) Ainda que essa resposta tivesse sido apresentada fora de prazo, tanto a DRAOTA como a autoridade recorrida dela tiveram pleno conhecimento em momento prévio à formação do acto, pelo que não podiam ter ignorado os fundamentos nela invocados. c) Ao pretender desconsiderar a participação da recorrente, sob pretexto da sua extemporaneidade, a entidade administrativa revela interpretar a audiência prévia dos interessados como uma mera formalidade a cumprir, entendimento que não é de modo algum acolhido pela doutrina e pela jurisprudência. d) Com efeito, o procedimento de audiência prévia dos interessados concretiza o princípio constitucional da participação dos administrados na formação das decisões que lhe dizem respeito, consagrado no artigo 268º CRP, princípio que não pode, de modo algum, ser aplicado naquela perspectiva formalista. e) Ao ignorar a resposta apresentada pela ora recorrente, o acto recorrido enferma, pois, de vício de violação de lei por violar o referido princípio constitucional, violando ainda os artigos 100º e seguintes do CPA. f) O acto recorrido enferma, ainda, de falta de fundamentação, em violação do disposto nas alíneas a), c) e e) do nº 1 do art. 124º, e nos nºs 1 e 2 do art. 125º, ambos do CPA, uma vez que dele não consta qualquer menção às razões que justificaram o não acatamento dos fundamentos apresentados pela recorrente em sede de audiência prévia. g) Essa omissão consubstancia, ainda, uma violação inadmissível dos Direitos e Garantias dos Administrados consagrados no artigo 268º da CRP. Pelo que, h) O aliás douto acórdão recorrido fez errada interpretação e aplicação das disposições legais e constitucionais citadas. Deve o presente recurso ser julgado provado e procedente, revogando-se o aliás douto acórdão recorrido e, em consequência, declarando-se a nulidade, ou anulando-se o Despacho do Secretário de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza, de 18 de Fevereiro de 2002. A Autoridade Recorrida contra-alegou, sem apresentar conclusões, defendendo o não provimento do recurso. O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, manifestando concordância com o acórdão recorrido. Corridos os vistos legais, cumpre decidir. 2 - No acórdão recorrido deu-se como assente a seguinte matéria de facto: 1. A Recorrente é proprietária e legítima possuidora do prédio denominado "Herdade de ...", situado no Município de ... entre os lugares de ... e do ..., descrito na Conservatória do Registo Predial de Grândola sob o n.º 2749, a fls. 69v do Livro B-8. 2. E, em 19/2/73, apresentou à Câmara Municipal de Grândola um pedido de licenciamento de uma operação de loteamento urbano a realizar na referida "Herdade de ...", com vista ao respectivo aproveitamento urbanístico para fins turísticos. 3. O qual mereceu, em 13/3/73, o parecer favorável da CM de Grândola que, subsequentemente, consultou a Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização, a qual nunca se pronunciou. 4. Contudo, o licenciamento da referida operação de loteamento urbano não viria a ser reconhecido por nenhuma das autoridades administrativas competentes, dado que entretanto se haviam iniciado os trabalhos de elaboração do "Plano Director Regional da Costa da Galé", com o qual a pretensão da recorrente não se conformava. 5. Em 30/7/80 a Repartição de Projectos da Secção de Equipamento da Direcção Geral de Turismo emitiu o parecer n.º 220/80 no qual se refere "...é possível a ocupação turística dos terrenos de «...», com as reservas postas pelas entidades consultadas" e se concedeu um prazo para a apresentação de novos estudos. 6. Em 7/5/81 a mesma Repartição emite novo parecer, n.º 141/81, onde refere que "....a Direcção Geral do Turismo aprova a localização de acordo com os condicionalismos (pareceres da Direcção Geral do Planeamento Urbanístico) que referem especificamente as densidades a praticar e esquema de ocupação." 7. Em 17/7/84, a mencionada Repartição de Projectos emitiu o parecer 254/84, onde se lê "com base nos pareceres das demais entidades que se pronunciaram sobre o empreendimento, a Direcção Geral de Turismo aprova o estudo apresentado quanto ao projecto de localização, desde que, nas fases subsequentes, seja revisto por forma a serem inteiramente cumpridos todos os condicionalismos, medidas cautelares e sugestões contidas nesses pareceres e as soluções se enquadrem na lei." (Parecer da Direcção-Geral de Turismo n.º 254/84). 8. Em consequência, a Recorrente apresentou, em 10/7/85, uma nova versão do seu estudo de localização. 9. No seguimento da apresentação desta nova versão o Sr. Ministro do Planeamento e da Administração do Território proferiu o Despacho n.º 8/86, de 29/1/86 (publicado no DR, II Série, de 13/02/86) que é do seguinte teor: "1. - O projecto «...» constitui um empreendimento de alta qualidade a instalar em zona de elevado interesse turístico que a Empresa A... pretende levar por diante. 2 - Trata-se, no entanto, de ocupar uma área altamente sensível, sobre o ponto de vista ambiental que a Administração tem por dever salvaguardar e defender, quando não melhorar. 3 - Após a análise aprofundada a que tem sido submetida a área em questão, quer por parte da administração ao longo do tempo quer pela própria empresa interessada, verifica-se que neste território existem 3 áreas bem definidas, em relação às quais é já possível autorizar os respectivos projectos. 4 - Existem, porém, outras parcelas em que não é tão fácil e evidente avaliar, desde já, as consequências do impacte humano na frágil e instável paisagem existente, até hoje praticamente sem qualquer presença humana e daqui em diante sujeita a pressões urbanas de elevada carga Há que investigar o que então se passará quanto à mobilidade das areias e resistência dos relevos e ao comportamento da vegetação entre os 3 núcleos urbanos atrás mencionados. A Direcção-Geral do Ordenamento elaborará para o efeito os termos de referência necessários ao desenvolvimento desse estudo. 5 - A ocupação das zonas assim estudadas será autorizada à medida do esclarecimento das dúvidas existentes. 6. - Tem este Ministério como objectivo geral nesta matéria a aprovação do conjunto do projecto mas fica claro que tal só será feito de acordo e à medida dos condicionalismos que os estudos a desenvolver vierem sucessivamente a revelar". 10. No seguimento do referido Despacho n.º 8/86 a Repartição de Projectos da Direcção-Geral do Turismo emitiu, em 28/286, novo Parecer, com o n.º 93/86, no qual refere que "na sequência do seu anterior parecer n.º 254/84, mantém a aprovação de um empreendimento turístico para a zona em causa, entendendo que ela evidencia vocação para tal fim e reafirma o interesse de aí se viabilizar uma iniciativa de carácter turístico. As características de ocupação do terreno deverão, todavia, respeitar, nos precisos termos do aludido parecer, os condicionalismos, medidas cautelares contidos nos pareceres das demais entidades que também se pronunciaram sobre o empreendimento........ Dá-se o prazo de um ano para apresentação de estudos subsequentes. ". 11. Por despacho, de 2/5/88, do Sr. Ministro do Planeamento e Administração do Território proferido sobre informação da DGOT, datada de 14/4/88, ficaram demarcados a vermelho as 3 áreas definidas no despacho de 29/1/96 (vd, ponto 9). 12. Em 6/1/94, e nos termos do D.L. n.º 351/93, a recorrente solicitou a confirmação da compatibilidade da aprovação da localização do empreendimento turístico em causa com o PROTALI, enquadrando a viabilidade da sua pretensão nas previsões normativas do próprio Plano Regional de Ordenamento do Território. 13. Em 17/5/94 o Sr. Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território (SEALOT) proferiu o seguinte despacho: "Aprovação de localização de conjunto turístico em Grândola - proc. Constituição 393-2 da Direcção Geral do Turismo. - Não havendo lugar à audiência dos interessados uma vez que pode comprometer o efeito útil da decisão, de acordo com o art.103.º, n.º 1, b) do CPA. - Com os fundamentos constantes da informação n.º 520/94 do meu Gabinete - Ao abrigo do despacho de delegação de competências do Sr. Ministro do Planeamento e da Administração do Território n.º 61/97, publicado no DR, II Série, Declaro a incompatibilidade do alvará acima referido com o Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve, aprovado pelo DR n.º 11/91, de 21/3. 14.Em 30/5/94, a recorrente foi notificada do "certificado de incompatibilidade" consubstanciado no Despacho transcrito anterior ponto 13. 15. Desse acto a recorrente interpôs o recurso contencioso de anulação que correu termos pela Secção do Contencioso Administrativo do STA, sob o n.º 35.751 ( Por lapso refere-se no acórdão recorrido 35791.) 16. Por Acórdão do Pleno (1.ª Secção) (Por manifesto lapso, refere-se no acórdão recorrido 2.ª Secção.) do STA, de 5/7/01, foi anulado o referido despacho de 17/5/94 do Sr. SEALOT, com fundamento em falta de audiência prévia da recorrente (fls. 38 a 54, que se dão por reproduzidas), o qual transitou em julgado. 17. Datada de 13/12/01, a Direcção Regional de Ambiente e Ordenamento do Território do Alentejo (DRAOTA) enviou à Recorrente, através dos CTT, carta registada com A/R notificando-a para exercer o direito à audiência prévia dos interessados, nos termos dos artigos 100.º e 101.º do CPA (cfr. documento de fls. 55 a 60, que se dá por reproduzido). 18. A referida notificação foi dirigida à "À antiga A..., actual B... , A/C do Representante Legal, Largo de ... - Comporta, 7.580, Alcácer do Sal", (cfr. processo instrutor). 19. O aviso de recepção de tal carta registada foi assinado em 17/12/01. (vd. Instrutor) 20. A Recorrente apresentou a sua resposta através de fax, na DRAOTA, em 4/1/02 (cfr. documento de fls. 61 a 70). 21. Tendo o respectivo original dado entrada em 9/1/02. 22. Em 5/2/02 a DRAOTA prestou a informação 3/DR/02, que se encontra nos autos de fls. 27 a 34, que aqui se dá por reproduzida. 23. No rosto desta informação foi, em 18/2/02, proferido o despacho recorrido, o qual é do seguinte teor: "Concordo. Ao abrigo do disposto no n.º 2, do art. 1.º, do DL 351/93, de 7/10, no exercício de competências que me foram delegadas pelo Ministro .... e com os fundamentos constantes da presente informação, declaro a incompatibilidade da aprovação da localização do empreendimento turístico da Herdade de ..., em ...., com o PROTAL ( Por manifesto lapso, indica-se a abreviatura PROTAL e não PROTALI, que é a que corresponde ao Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano, aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 26/93.) aprovado pelo Dec. Reg. n.º 26/93, de 27/8. Notifique a Requerente e dê-se conhecimento à DRAOT Alentejo." - vd. fls. 27, que se dá por integrada. 3 - O Decreto-Lei n.º 351/93 estabeleceu o regime de caducidade dos pedidos e dos actos de licenciamento de obras, loteamentos e empreendimentos turísticos, impondo a confirmação da compatibilidade das licenças de loteamento, de obras de urbanização e de construção emitidas anteriormente à data da entrada em vigor de planos regionais de ordenamento do território com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes do respectivo plano (art. 1.º, n.º1) A confirmação da compatibilidade seria feita por despacho do Ministro do Planeamento e da Administração do Território ou por despacho conjunto dos Ministros do Planeamento e da Administração do Território e do Comércio e Turismo (n.º 2 do mesmo artigo). Sempre que o titular do alvará de licença de construção comprovasse que a obra se iniciou e não se suspendeu anteriormente à data da entrada em vigor do plano regional de ordenamento do território, ou dentro do prazo de validade fixado na respectiva licença, entendia-se que esta era compatível com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes daquele plano (n.º 4 do mesmo artigo). A confirmação da compatibilidade ou da verificação dos pressupostos previstos neste n.º 4 deveria ser solicitada no prazo de 90 dias, a contar da data da entrada em vigor deste diploma ou da data da entrada em vigor do plano regional de ordenamento do território, consoante já existisse ou não aquele instrumento de planeamento para a área em questão (art. 2.º sido mesmo diploma). A confirmação da compatibilidade seria emitida no prazo de 90 dias e, na ausência de decisão expressa nesse prazo, considerava-se declarada tacitamente a compatibilidade (n.ºs 2 e 3 do art. 2.º). Como se refere no ponto 12 do probatório, a Recorrente solicitou, em 4-1-94, nos termos do referido Decreto-Lei n.º 351/93, a confirmação da compatibilidade da aprovação da localização do empreendimento turístico em causa com o PROTALI, enquadrando a viabilidade da sua pretensão nas previsões normativas do próprio Plano Regional de Ordenamento do Território. Por despacho de 17-5-94 do Senhor Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território foi declarada a incompatibilidade do alvará que havia sido emitido relativamente ao projecto apresentado pela Recorrente com o Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano. (Como se vê pelo acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo que consta de fls. 38 e seguintes, este despacho foi rectificado por despacho de 7-6-94, do Senhor Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, declarando-se que onde se lia «Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve, aprovado pelo Dec. Regulamentar n.º 11/91 de 21 de Março» se deveria ler «Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano aprovado pelo Decreto-Regulamentar n.º 26/93, de 27 de Agosto». ) A Recorrente interpôs recurso contencioso deste despacho, tendo sido decidida a sua anulação pelo acórdão deste Pleno de 5-7-2001, proferido no processo n.º 35751, cuja cópia consta de fls. 38 e seguintes, por violação do disposto no art. 103.º, n.ºs 1, alínea b), e 2, alínea a), do C.P.A.. Na sequência desta anulação, a Administração notificou a Recorrente para exercício do direito de audiência, esta apresentou a sua resposta e a Autoridade Recorrida veio a praticar o acto impugnado no presente processo, declarando novamente a incompatibilidade da aprovação da localização do empreendimento da Recorrente com o PROTALI. A primeira questão colocada pela Recorrente é a de saber se o art. 1.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro, podia servir de suporte à prática do acto impugnado, que ocorreu em 18-2-2002. A Recorrente defende que, tendo este acto impugnado sido praticado em execução de acórdão anulatório de anterior despacho, por este ter sido praticado com ofensa do disposto no art. 100.º do CPA - o mesmo, «porque se trata de um novo acto administrativo e não apenas de uma repetição do acto anulado, rege-se pelo disposto na lei em vigor à data da sua prática» e não pela lei que vigorava à data da prática do despacho anulado. A Recorrente defende ainda que aquele Decreto-Lei n.º 351/93 foi revogado pela Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto e pelo Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro. O Decreto-Lei n.º 351/93 não foi expressamente revogado por qualquer destes diplomas, pelo que a sua revogação só ter ocorrido por forma tácita, decorrente da «incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes ou da circunstância de a nova lei regular toda a matéria da lei anterior» (art. 7.º, n.º 2, do Código Civil). No entanto, a possibilidade de ter ocorrido uma revogação tácita tem de ser rejeitada, pois a Lei n.º 48/98, no n.º 1 do seu art. 31.º estabelece que «os planos regionais de ordenamento do território aprovados nos termos do Decreto-Lei n.º 176-A/88, de 18 de Maio, continuam em vigor até à sua revisão obrigatória pelos órgãos das regiões administrativas», revisão esta que não veio a ocorrer, por não terem sido criadas as regiões. Por outro lado, a revogação do Decreto-Lei n.º 351/93, também não resultou do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, pois ele entrou em vigor em 21-11-1999 (60 dias após a sua publicação, nos termos do seu art. 160.º) e no seu art. 153.º, n.ºs 1 e 2, estabelece-se que «os planos regionais de ordenamento do território aprovados nos termos do Decreto-Lei n.º 176-A/88, de 18 de Maio, continuam em vigor até à sua revisão obrigatória pelas comissões de coordenação regional» e que esta revisão deveria «ocorrer nos três anos subsequentes à entrada em vigor do mesmo», isto é, até 21-11-2002. O acto impugnado foi praticado em 18-2-2002 e, por isso, não estava revogada a legislação conexa com o PROTALI, em que se baseou. Improcede, assim, a primeira questão colocada pela Recorrente. 5 – A Segunda questão colocada pela Recorrente é a da falta de competência da Autoridade Recorrida para a prática do acto. Como se referiu, à data da prática do acto recorrido não tinha ocorrido revogação do Decreto-Lei n.º 351/93. Nas situações de aprovação de localização de empreendimentos turísticos, emitidas pela Direcção-Geral do Turismo ou pelas câmaras municipais em data anterior à da entrada em vigor de plano regional de ordenamento do território, a confirmação da compatibilidade devia ser decidida por despacho conjunto dos Ministros do Planeamento e da Administração do Território e do Comércio e Turismo (arts. 1.º, n.º 2, e 3.º do Decreto-Lei n.º 351/03). Na falta de norma especial que disponha em sentido contrário, nas situações em que se prevê que um acto de conformação de compatibilidade de um acto de licenciamento com um plano urbanístico seja praticado através de um despacho conjunto, cada um dos órgãos a quem é atribuída competência toma a sua posição autonomamente, sendo da cumulação de posições concordantes no sentido positivo que resulta o acto conjunto. Sendo assim, basta que um dos órgãos competentes se oponha ao deferimento do pedido de confirmação, proferindo um despacho de sentido contrário ao pretendido, para se verificar uma decisão de indeferimento da pretensão, por ficar desde logo definitivamente prejudicada a possibilidade de deferimento. Trata-se de questão que já foi tratada no citado acórdão deste Pleno de 5-7-2001, cuja cópia foi junta aos autos pela Recorrente, sendo de perfilhar a posição aí adoptada. Por força do disposto no DL 474-A/99, de 8 de Novembro, no XIV Governo Constitucional não existia Ministério do Planeamento e da Administração do Território, sendo criado o Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, que englobou a Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano (art. 25.º). Nos termos de delegação de competências que consta do Despacho n.º 25784/99, do Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território, publicado no Diário da República, II Série, de 30-12-1999, rectificado pelo Despacho n.º 554/2000, publicado no Diário da República, II Série, de 18-2-2000, cabia ao Senhor Secretário de Estado do Ordenamento do Território e Conservação da Natureza exercer a competência que ao primeiro cabia nesta matéria. Por isso, não se verifica incompetência absoluta da Autoridade Recorrida para a prática do acto. 6 - A terceira questão colocada pela Recorrente no presente recurso jurisdicional é a da violação do direito fundamental a justa indemnização. Entende a Recorrente que, ao não reconhecer a validade e eficácia do empreendimento turístico que pretende desenvolver, o acto impugnado deveria obrigatoriamente reconhecer e fixar o correspondente direito à indemnização pelos prejuízos causados. A Recorrente invoca em abono da sua posição o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 527/99, de 22-9-99, proferido no recurso n.º 61/95, em que se decidiu que «não declarar a inconstitucionalidade das normas constantes dos vários artigos do Decreto-Lei nº 351/93, de 7 de Outubro, no entendimento de que elas se hão-de ter por integradas pelo artigo 9º do Decreto-Lei nº 48.051, de 27 de Novembro de 1967, por forma a impor-se ao Estado o dever de indemnizar, nos termos deste último diploma legal, os particulares que, por aplicação de tais normas, vejam "caducar" as licenças que antes obtiveram validamente».(Idêntica posição já havia sido adoptada pelo Tribunal Constitucional no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 329/99, de 2-6-1999, proferido no recurso n.º 492/98, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 488, página 57. ) Este art. 9.º do Decreto-Lei n.º 48051 tem o seguinte teor: ARTIGO 9.º Responsabilidade por actos lícitos 1 - O Estado e demais pessoas colectivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante actos administrativos legais ou actos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais. 2 - Quando o Estado ou as demais pessoas colectivas públicas tenham, em estado de necessidade e por motivo de imperioso interesse público, de sacrificar especialmente, no todo ou em parte, coisa ou direito de terceiro, deverão indemnizá-lo. Neste artigo prevê-se responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas públicas por actos lícitos, pelo que, à face daquela jurisprudência do Tribunal Constitucional, a Recorrente poderá ver reconhecido direito a indemnização, caso demonstre que obteve validamente uma licença, o que não resulta da matéria de facto fixada. No entanto, mesmo reconhecendo este direito de indemnização na situação em apreço, daí não deriva que a Administração devesse atribuir indemnização no acto em que declara a incompatibilidade. Na verdade, nem no procedimento administrativo previsto no Decreto-Lei n.º 351/93 nem no C.P.A. se prevê que, nos casos em que da actuação lícita da Administração possam resultar prejuízos qualificáveis como especiais e anormais para efeitos daquele art. 9.º, ela deva fixar indemnizações no próprio acto que é susceptível de os gerar, nem se vê como tal seria possível, uma vez que, se os prejuízos resultam do acto administrativo lícito praticado no procedimento administrativo, eles não existirão ainda no momento em que ele é praticado. Por outro lado, não foi dado como provado que a Recorrente tivesse apresentado à Administração qualquer pedido de indemnização e, «na decisão final expressa, o órgão competente deve resolver todas as questões pertinentes suscitadas durante o procedimento e que não hajam sido decididas em momento anterior» (art. 107.º do C.P.A.). Assim, apenas há um dever de pronúncia, susceptível de gerar ilegalidade do acto por omissão de pronúncia, em relação a questões suscitadas. Para além disso, tratando-se de uma indemnização por prejuízos, a sua fixação depende da prova da existência destes e sua quantificação e no caso em apreço, não se provou que a Recorrente tivesse apresentado qualquer quantificação de prejuízos à Administração, nem que esta tivesse elementos que lhe permitissem quantificá-los. Por isso, não se provou sequer que estivessem reunidas condições em que fosse possível à Administração fixar no acto recorrido uma indemnização com fundamento naquele art. 9.º. De qualquer modo, o eventual direito da Recorrente a indemnização derivada da prática do acto impugnado poderá ser assegurado através da adequada acção de indemnização, pelo que não pode entender-se que a falta de fixação de indemnização naquele afecte esse possível direito da Recorrente à justa indemnização. 7 - A Recorrente imputa ainda ao acto recorrido vício de violação de lei por ter revogado ilegalmente um acto constitutivo de direitos, com o que terá violado o art. 140.º do C.P.A.. Este art. 140.º estabelece, no que aqui interessa, que os actos administrativos válidos não são revogáveis quando forem constitutivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos, excepto na parte em que sejam desfavoráveis aos interesses dos seus destinatários ou quando todos os interessados dêem a sua concordância à revogação do acto e não se trate de direitos ou interesses indisponíveis. Defende a Recorrente que a aprovação da localização do seu empreendimento turístico pela Direcção Geral do Turismo é um acto administrativo constitutivo de direitos, por ter criado na sua esfera jurídica «o direito a uma determinada ocupação e aproveitamento de terrenos de sua propriedade para fins turísticos, designadamente para fins de construção de um empreendimento turístico no local». Porém, é manifesto que aquela norma nem é aplicável neste contexto. Na verdade, o Decreto-Lei n.º 351/93 prevê a possibilidade de declaração de incompatibilidade com planos regionais de ordenamento do território de «licenças de loteamento, de obras de urbanização e de construção, devidamente tituladas, designadamente por alvarás, emitidas anteriormente à data da entrada em vigor do respectivo plano (art. 1.º, n.º 1), o que se reconduz à possibilidade de serem afectados actos administrativos constitutivos de direitos anteriormente praticados. Trata-se de um diploma especial, pelo que, no seu específico domínio de aplicação, fica afastada a aplicação das regras gerais sobre revogabilidade de actos administrativos, designadamente o art. 140.º do C.P.A., invocado pela Recorrente. As dúvidas que se poderiam colocar à constitucionalidade deste regime especial de eliminação jurídica de actos administrativos consolidados são apreciadas e decididas no sentido negativo pelo acórdão do Tribunal Constitucional invocado pela Recorrente, produzido em sede de fiscalização abstracta de constitucionalidade, pelo que, não questionando a Recorrente nas conclusões do presente recurso jurisdicional esse juízo de constitucionalidade, não se justifica que se reaprecie aqui essa questão. Assim, independentemente da resposta que fosse de dar à questão de saber se constitui um acto constitutivo de direitos a aprovação pela Direcção-Geral de Turismo do estudo apresentado pela Recorrente «desde que, nas fases subsequentes, seja revisto por forma a serem inteiramente cumpridos todos os condicionalismos, medidas cautelares e sugestões contidas nesses pareceres e as soluções se enquadrem na lei», tem de se concluir que não ocorreu violação do referido art.140.º. 8 - A Recorrente imputa ao acto recorrido violação do art. 100.º e seguintes do C.P.A., do princípio constitucional da participação dos administrados na formação das decisões e da falta de fundamentação do acto. Está em causa, neste ponto, a apresentação da resposta pela Recorrente fora do prazo, na sequência da notificação para exercício do direito de audiência. A notificação foi efectuada através de carta com aviso de recepção recebida em 17-12-2001 e a resposta foi apresentada em 4-1-2002, através de fax (pontos 18 a 20 da matéria de facto fixada). O prazo para exercício do direito de audiência foi fixado em 10 dias (documento de fls. 55-60, dado como reproduzido no ponto 17 da matéria de facto). Aquele prazo conta-se, nos termos do art. 72.º, n.º 1, do C.P.A. que estabelece que a) Não se inclui na contagem o dia em que ocorrer o evento a partir do qual o prazo começa a correr; b) O prazo começa a correr independentemente de quaisquer formalidades e suspende-se nos sábados, domingos e feriados; c) O termo do prazo que caia em dia em que o serviço perante o qual deva ser praticado o acto não esteja aberto ao público, ou não funcione durante o período normal, transfere-se para o primeiro dia útil seguinte. Contando o prazo de 10 dias de acordo com estas regras, conclui-se que ele terminou em 2-1-2002, pelo que a resposta, apresentada em 4-1-2002, é extemporânea, pois, para além de sábados e domingos, apenas os dias 25 de Dezembro e 1 de Janeiro foram feriado. A Recorrente defende, porém, que nos dias 26 e 31 de Dezembro houve tolerância de ponto e que, por isso, eles não devem considerar-se para contagem do prazo da resposta. Porém, esta posição não tem qualquer suporte legal, pois a alínea b) transcrita apenas prevê a suspensão da contagem do prazo em sábados, domingos e feriados. Não é viável fazer aqui uma interpretação extensiva ou analógica por forma a equiparar aos sábados, domingos e feriados os dias em que os serviços públicos estiverem fechados, pois essa hipótese está expressamente prevista na alínea c), com efeito distinto, que é apenas a transferência do prazo para o primeiro dia útil seguinte, se nesse dia ele terminar. Assim, tem de se concluir que a resposta foi apresentada extemporaneamente. O direito de participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito, garantido pelo art. 267.º, n.º 5, da C.R.P., não é um direito ilimitado cujo momento de exercício no procedimento administrativo seja deixado ao critério do interessado, antes a própria C.R.P., na norma indicada, prevê a necessidade da sua regulamentação através de «lei especial», que veio a ser o C.P.A.. Por isso, mesmo numa perspectiva constitucional, o direito de participação está sujeito a regulamentação pela lei ordinária, designadamente no que concerne ao momento e ao prazo para o seu exercício, que são os pontos essenciais a carecer de regulamentação. Foi essa regulamentação que levou a cabo o C.P.A., nos arts 100.º a 103.º, estabelecendo-se que, para a audiência escrita será fixado um prazo não inferior a 10 dias (art. 101.º, n.º 1). Na fixação de qualquer prazo peremptório está ínsito que, se o acto não for nele praticado, o interessado perde o direito de o praticar. Por isso, em face da apresentação extemporânea da resposta, a Autoridade Recorrida não a tinha de considerar, para efeitos de praticar o acto recorrido. Com efeito, impondo-se à entidade que decide o procedimento administrativo o dever de, na decisão final expressa, resolver todas as questões pertinentes suscitadas durante o procedimento e que não hajam sido decididas em momento anterior (art. 107.º do C.P.A.), o facto de o interessado ter perdido o direito de suscitar, por extemporaneidade, as questões que suscitou na sua resposta terá de ter como corolário que não se possa imputar omissão de pronúncia à decisão que não apreciou questões não colocadas tempestivamente. A posição que a Recorrente defende, sobre esta matéria, no sentido de a entidade que decide o procedimento administrativo ter o dever de apreciar o que foi invocado extemporaneamente no exercício do direito de audiência, reconduzir-se-ia a que fosse indiferente para o interessado pronunciar-se no exercício do direito de audiência dentro ou fora do prazo fixado, o que é inaceitável à face da lei, por a previsão de um prazo para a prática de um acto não pode deixar de ter ínsita a irrelevância procedimental da sua prática intempestiva. ( 6) Aliás, mesmo em matéria disciplinar, em que está em causa uma mais intensa protecção do direito de defesa, assegurada pelo n.º 10 do art. 32.º da C.R.P., deve ser desconsiderada a defesa apresentada fora de prazo, como se conclui do preceituado no n.º 9 do art. 61.º do Estatuto Disciplinar. Neste sentido, pode ver-se o acórdão deste Pleno de 3-7-2002, proferido no recurso n.º 38778, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n.º 492, página 1680, e em Apêndice ao Diário da República de 5-11-2003, página 862.) Assim, não se pode afirmar que o acto recorrido enferme de vício de violação do direito de participação dos administrados na formação das decisões que lhes digam respeito, designadamente dos arts. 100.º e seguintes do C.P.A. que o concretizam. 9 - A Recorrente imputa ainda ao acto recorrido o vício de falta de fundamentação, por violação do disposto no art. 124.º, n.º 1, alíneas a), c) e e), e 125.º, n.ºs 1 e 2, do C.P.A.. O dever de fundamentação dos actos administrativos que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos é constitucionalmente imposto (art. 268.º, n.º 3, da C.R.P.). Os arts. 124.º e 125.º do C.P.A., que concretizam as situações em que existe o dever de fundamentação e estabelecem os respectivos requisitos, têm o seguinte teor: ARTIGO 124.º Dever de fundamentação 1 - Para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os actos administrativos que, total ou parcialmente: a) Neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; b) Decidam reclamação ou recurso; c) Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial; d) Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais; e) Impliquem revogação, modificação ou suspensão de acto administrativo anterior. 2 - Salvo disposição da lei em contrário, não carecem de ser fundamentados os actos de homologação de deliberações tomadas por júris, bem como as ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos em matéria de serviço e com a forma legal. ARTIGO 125.º Requisitos da fundamentação 1 - A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto. 2 - Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto. 3 - Na resolução de assuntos da mesma natureza, pode utilizar-se qualquer meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que tal não envolva diminuição das garantias dos interessados. Este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas que a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação. ( Essencialmente neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo: - de 25-2-1993, proferido no recurso n.º 30682, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-8-96, página 1168; - de 31-5-1994, proferido no recurso n.º 33899, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 4331; - de 4-5-1995, proferido no recurso n.º 28872, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 447, página 217, e no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 3831; - de 29-6-1995, proferido no recurso n.º 36098, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 5782; - de 7-12-1995, proferido no recurso n.º 36103, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-4-98, página 9649; - de 10-10-1996, proferido no recurso n.º 36738, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-4-99, página 6634; - de 2-12-1997, proferido no recurso n.º 37248, publicado no Apêndice ao Diário da República de 25-9-2001, página 8477 - de 4-11-1998, proferido no recurso n.º 40618; - de 10-3-1999, proferido no recurso n.º 32796; - de 6-6-1999, proferido no recurso n.º 42142; - de 9-2-2000, proferido no recurso n.º 44018; - de 28-3-2000, proferido no recurso n.º 29197; - de 16-3-2001, do Pleno, proferido no recurso n.º 40618; - de 14-11-2001, proferido no recurso n.º 39559; - de 18-12-2002, proferido no recurso n.º 48366. ) No caso em apreço, o acto tem fundamentação por remissão, expressa no texto do acto recorrido através de uma declaração de concordância com a Informação n.º 3/DR/2 da Direcção Regional do Ambiente do Alentejo, o que tem cobertura legal no n.º 1 do transcrito art. 125.º. A Recorrente não afirma que não tenha percebido, através do texto do acto e desta informação, as razões por que a Autoridade Recorrida decidiu no sentido que decidiu, imputando ao acto vício de falta de fundamentação por do acto não constarem as razões que justificaram o não acatamento dos fundamentos apresentados em sede de audiência prévia. Porém, como se referiu, o exercício pela Recorrente do direito de audiência foi extemporâneo, pelo que não tem qualquer relevância procedimental o que a Recorrente a firmou nessa sede. Assim, não tinha a Autoridade Recorrida obrigação de apreciar os fundamentos invocados pela Recorrente, tendo apenas de dar a conhecer as razões por que decidiu declarar a incompatibilidade da aprovação da localização do empreendimento que a Recorrente pretendia levar a cabo com o Decreto Regulamentar n.º 26/93. Estas razões são perfeitamente claras naquela informação e no texto das informações que aquela transcreve, pelo que tem de se concluir que o acto não enferma de vício de insuficiência de fundamentação. Assim, improcedem todas as conclusões das alegações do presente recurso jurisdicional pelo que acordam neste Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo em - negar provimento ao recurso jurisdicional: - confirmar o acórdão recorrido; - condenar a Recorrente em custas, com taxa de justiça de 450 euros e 50% de procuradoria. Lisboa, 17 de Junho de 2004. - Jorge de Sousa (Relator) – J Simões de Oliveira – António Samagaio – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Rosendo José – Maria Angelina Domingues – Pais Borges – João Cordeiro.

Sumário

II- O Decreto-Lei n.º 351/93 não foi revogado pela Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto, nem pelo Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, que previram regimes transitórios durante o qual aquele primeiro diploma seria aplicável.

III- Nas situações em que se prevê que um pedido de confirmação de compatibilidade de um acto de licenciamento com um plano urbanístico seja apreciado através de um despacho conjunto, cada um dos órgãos a quem é atribuída competência toma a sua posição autonomamente, sendo da cumulação de posições concordantes no sentido positivo que resulta o acto conjunto, pelo que basta que um dos órgãos competentes se oponha ao deferimento, para se verificar uma válida decisão de indeferimento da pretensão, por ficar desde logo definitivamente prejudicada a possibilidade de deferimento.

IV- Nem no procedimento administrativo previsto no Decreto-Lei n.º 351/93 nem no C.P.A. se prevê que, nos casos em que da actuação lícita da Administração possam resultar prejuízos qualificáveis como especiais e anormais para efeitos do art. 9.º do Decreto-Lei n.º 48051, de 21-11-1967, ela deva fixar indemnizações no próprio acto que é susceptível de os gerar, nem tal seria possível, uma vez que, se os prejuízos resultam do acto administrativo lícito praticado no procedimento administrativo, eles não existirão ainda no momento em que ele é praticado.

V- Apenas há um dever de pronúncia, susceptível de gerar ilegalidade do acto por omissão de pronúncia, em relação a questões suscitadas pelos interessados no procedimento (art. 107.º do C.P.A.).

VI- O Decreto-Lei n.º 351/93, ao prever a possibilidade de declaração de incompatibilidade com planos regionais de ordenamento do território de licenças de loteamento, de obras de urbanização e de construção, devidamente tituladas, designadamente por alvarás, emitidas anteriormente à data da entrada em vigor do respectivo plano, permite que sejam afectados actos administrativos constitutivos de direitos anteriormente praticados, pelo que, tratando-se de um diploma especial, fica afastada, no seu específico domínio de aplicação, a aplicação das regras gerais sobre revogabilidade de actos administrativos, designadamente o art. 140.º do C.P.A

VII- À face do art. 72.º do C.P.A., os prazos procedimentais não se suspendem em dias de tolerância de ponto.

VIII- Na fixação de qualquer prazo peremptório está ínsito que, se o acto não for nele praticado, o interessado perde o direito de o praticar.

IX- Sendo apresentada extemporaneamente a resposta do interessado no procedimento administrativo, no exercício do direito de audiência, a administração não tem a considerar, para efeitos de praticar o acto recorrido.

X- A fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação.

Texto Integral

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A..., interpôs neste Supremo Tribunal recurso contencioso pedindo a anulação do despacho do Senhor Secretário de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza, exarado em 18-2-02, que declarou a incompatibilidade da aprovação da localização do empreendimento Turístico na Herdade de .........., em ..., com o PROTALI, aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 26/93, de 27 de Agosto.

Por acórdão de 25-6-2003, a 3.ª Subsecção deste Supremo Tribunal Administrativo negou provimento ao recurso.

Inconformada, a Recorrente interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

1ª Quanto à questão da revogação tácita do Decreto-Lei n.º 351/93 de 7 de Outubro:

a) Por força da entrada em vigor da Lei nº 48/98 de 11 de Agosto, que estabeleceu as bases da política de ordenamento do território e de urbanismo e do D.L. 380/99, que definiu o novo regimes jurídicos dos instrumentos de gestão territorial, os planos regionais de ordenamento do território deixaram de ser vinculativos para os particulares, e consequentemente as suas disposições não podem produzir quaisquer efeitos jurídicos externos que contendam com direitos por eles legitimamente adquiridos através de licenças e aprovações urbanísticas e turísticas.

b) A vigência do D.L. 351/93 de 7 de Outubro, diploma que supunha aquela aplicabilidade directa e imediata, agora negada, tornou-se, assim, manifestamente destituída de sentido, pelo que cessou a sua vigência por via de revogação tácita.

c) Não é, pois, juridicamente possível declarar a incompatibilidade da autorização de localização do empreendimento turístico da requerente com um Plano que não lhe é directamente aplicável e que não produz quaisquer efeitos jurídicos externos.

d) Ainda que se admita que, por força da aplicação do artigo 153º, nº 1 e 2, do Decreto-lei n.º 380/99 e artigo 31º da Lei de bases, à data da prática do acto que se impugna, 18 de Fevereiro de 2002, o PROTALI, não tendo ainda sido revisto, estava em vigor e vinculava directa e imediatamente a recorrente, daí não se pode retirar, de modo algum, a conclusão de que o Decreto-lei n.º 351/93 se mantém, igualmente, em vigor.

e) Pelo que, o acto recorrido enferma de erro de direito, sendo nulo e de nenhum efeito, ex-vi do disposto no artigo 133º/2/c) e h) do CPA.

Pelo que,

f) Ao não decidir neste sentido, o aliás douto Acórdão recorrido fez errada interpretação e aplicação das disposições legais citadas.

2ª Quanto à questão da incompetência absoluta da autoridade recorrida:

a) O Decreto-Lei 351/93 encontra-se tacitamente revogado desde a entrada em vigor da Lei de Bases 48/98, e está totalmente desenquadrado do actual regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, pelo que não é juridicamente possível dele retirar qualquer norma de competência para a prática do acto por parte do Secretário de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza.

b) As atribuições e competências em matéria de turismo encontravam-se, à data da prática do acto que ora se impugna, atribuídas ao Ministro da Economia ou, por delegação sua, aos respectivos Secretários de Estado, na decorrência da Lei Orgânica do XIII Governo Constitucional (Decreto-Lei nº 296-A/95, de 17 de Novembro).

c) A única competência definida por lei em matéria de empreendimentos turísticos pertencia, naquele momento, ao Ministro da Economia.

d) O acto impugnado enferma também do vício de incompetência absoluta, ex-vi do disposto na alínea b) do nº 1 do artigo 133º do CPA, sendo por isso nulo e de nenhum efeito.

Pelo que,

e) Ao admitir a competência da autoridade recorrida para a prática daquele acto, o aliás douto acórdão recorrido violou o disposto no nº 1 do art. 29º do CPA.

3ª Quanto à questão da violação do direito fundamental da recorrente a justa indemnização:

a) O acto que ora se impugna, consistindo na renovação do acto anulado mantendo o seu sentido de decisão, recusa reconhecer a validade e a eficácia do acto de aprovação do empreendimento turístico que a ora requerente pretende desenvolver na Herdade de

b) Pelo que, deveria obrigatoriamente reconhecer e fixar o correspondente direito à indemnização pelos prejuízos causados à ora recorrente pela extinção dos direitos de urbanização e de edificação que se haviam incorporado no conteúdo essencial do seu direito de propriedade privada.

c) Respeitando, assim, o Acórdão proferido em sede de fiscalização abstracta da constitucionalidade que decidiu que as disposições do Decreto-Lei nº 351/93, de 7 de Outubro não são inconstitucionais, no pressuposto "de que elas hão de ter por integradas pelo artigo 9º do Decreto-Lei nº 48.051, de 27 de Novembro de 1967, por forma a impor-se ao Estado o dever de indemnizar" os particulares que, por aplicação de tais normas, "vejam "caducar as licenças que antes obtiveram validamente".

d) Não o tendo feito, o acto recorrido viola o direito fundamental da ora recorrente à justa indemnização pela amputação do conteúdo essencial do seu direito de propriedade privada, nos termos do artigo 22º e do nº 2 do artigo 62º da CRP.

e) O aliás douto acórdão recorrido fez errada interpretação e aplicação das disposições legais e constitucionais citadas.

4ª Quanto à questão da revogação ilegal de acto constitutivo de direitos:

a) A aprovação da localização do empreendimento turístico da ora recorrente, emitida pela DGT em 28/02/86, em conformidade e ao abrigo do quadro legal então vigente, designadamente o DL nº 49.399, de 24 de Novembro de 1969 (cfr. art. 2º/1/a), art. 22º e art. 23º e segts. deste diploma), constitui um acto administrativo constitutivo de direitos.

b) Esse acto criou, na esfera jurídica da ora recorrente, o direito a uma determinada ocupação e aproveitamento de terrenos de sua propriedade para fins turísticos, designadamente para fins de construção de um empreendimento turístico no local.

c) O acto recorrido, ao declarar a incompatibilidade do acto de autorização em questão com o PROTALI, consubstancia uma verdadeira revogação ilegal de actos constitutivos de direitos, em violação ao disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 140º do CPA.

Pelo que,

d) O aliás douto acórdão recorrido fez errada interpretação e aplicação das disposições legais citadas.

5ª Quanto à questão da violação dos artigos 100º e seguintes do CPA, do respectivo princípio constitucional e da falta de fundamentação do acto:

a) A resposta apresentada pela ora recorrente no âmbito da sua audiência prévia foi perfeitamente tempestiva, sendo certo, aliás, que a DRAOTA recebeu a resposta da ora recorrente em data anterior à sua Informação nº 3/DR/02, de 5 de Fevereiro de 2002.

b) Ainda que essa resposta tivesse sido apresentada fora de prazo, tanto a DRAOTA como a autoridade recorrida dela tiveram pleno conhecimento em momento prévio à formação do acto, pelo que não podiam ter ignorado os fundamentos nela invocados.

c) Ao pretender desconsiderar a participação da recorrente, sob pretexto da sua extemporaneidade, a entidade administrativa revela interpretar a audiência prévia dos interessados como uma mera formalidade a cumprir, entendimento que não é de modo algum acolhido pela doutrina e pela jurisprudência.

d) Com efeito, o procedimento de audiência prévia dos interessados concretiza o princípio constitucional da participação dos administrados na formação das decisões que lhe dizem respeito, consagrado no artigo 268º CRP, princípio que não pode, de modo algum, ser aplicado naquela perspectiva formalista.

e) Ao ignorar a resposta apresentada pela ora recorrente, o acto recorrido enferma, pois, de vício de violação de lei por violar o referido princípio constitucional, violando ainda os artigos 100º e seguintes do CPA.

f) O acto recorrido enferma, ainda, de falta de fundamentação, em violação do disposto nas alíneas a), c) e e) do nº 1 do art. 124º, e nos nºs 1 e 2 do art. 125º, ambos do CPA, uma vez que dele não consta qualquer menção às razões que justificaram o não acatamento dos fundamentos apresentados pela recorrente em sede de audiência prévia.

g) Essa omissão consubstancia, ainda, uma violação inadmissível dos Direitos e Garantias dos Administrados consagrados no artigo 268º da CRP.

Pelo que,

h) O aliás douto acórdão recorrido fez errada interpretação e aplicação das disposições legais e constitucionais citadas.

Deve o presente recurso ser julgado provado e procedente, revogando-se o aliás douto acórdão recorrido e, em consequência, declarando-se a nulidade, ou anulando-se o Despacho do Secretário de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza, de 18 de Fevereiro de 2002.

A Autoridade Recorrida contra-alegou, sem apresentar conclusões, defendendo o não provimento do recurso.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, manifestando concordância com o acórdão recorrido.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- No acórdão recorrido deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

1. A Recorrente é proprietária e legítima possuidora do prédio denominado "Herdade de ...", situado no Município de ... entre os lugares de ... e do ..., descrito na Conservatória do Registo Predial de Grândola sob o n.º 2749, a fls. 69v do Livro B-8.

2. E, em 19/2/73, apresentou à Câmara Municipal de Grândola um pedido de licenciamento de uma operação de loteamento urbano a realizar na referida "Herdade de ...", com vista ao respectivo aproveitamento urbanístico para fins turísticos.

3. O qual mereceu, em 13/3/73, o parecer favorável da CM de Grândola que, subsequentemente, consultou a Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização, a qual nunca se pronunciou.

4. Contudo, o licenciamento da referida operação de loteamento urbano não viria a ser reconhecido por nenhuma das autoridades administrativas competentes, dado que entretanto se haviam iniciado os trabalhos de elaboração do "Plano Director Regional da Costa da Galé", com o qual a pretensão da recorrente não se conformava.

5. Em 30/7/80 a Repartição de Projectos da Secção de Equipamento da Direcção Geral de Turismo emitiu o parecer n.º 220/80 no qual se refere "...é possível a ocupação turística dos terrenos de «...», com as reservas postas pelas entidades consultadas" e se concedeu um prazo para a apresentação de novos estudos.

6. Em 7/5/81 a mesma Repartição emite novo parecer, n.º 141/81, onde refere que

"....a Direcção Geral do Turismo aprova a localização de acordo com os condicionalismos (pareceres da Direcção Geral do Planeamento Urbanístico) que referem especificamente as densidades a praticar e esquema de ocupação."

7. Em 17/7/84, a mencionada Repartição de Projectos emitiu o parecer 254/84, onde se lê "com base nos pareceres das demais entidades que se pronunciaram sobre o empreendimento, a Direcção Geral de Turismo aprova o estudo apresentado quanto ao projecto de localização, desde que, nas fases subsequentes, seja revisto por forma a serem inteiramente cumpridos todos os condicionalismos, medidas cautelares e sugestões contidas nesses pareceres e as soluções se enquadrem na lei." (Parecer da Direcção-Geral de Turismo n.º 254/84).

8. Em consequência, a Recorrente apresentou, em 10/7/85, uma nova versão do seu estudo de localização.

9. No seguimento da apresentação desta nova versão o Sr. Ministro do Planeamento e da Administração do Território proferiu o Despacho n.º 8/86, de 29/1/86 (publicado no DR, II Série, de 13/02/86) que é do seguinte teor:

"1. - O projecto «...» constitui um empreendimento de alta qualidade a instalar em zona de elevado interesse turístico que a Empresa A... pretende levar por diante.

2- Trata-se, no entanto, de ocupar uma área altamente sensível, sobre o ponto de vista ambiental que a Administração tem por dever salvaguardar e defender, quando não melhorar.

3- Após a análise aprofundada a que tem sido submetida a área em questão, quer por parte da administração ao longo do tempo quer pela própria empresa interessada, verifica-se que neste território existem 3 áreas bem definidas, em relação às quais é já possível autorizar os respectivos projectos.

4- Existem, porém, outras parcelas em que não é tão fácil e evidente avaliar, desde já, as consequências do impacte humano na frágil e instável paisagem existente, até hoje praticamente sem qualquer presença humana e daqui em diante sujeita a pressões urbanas de elevada carga Há que investigar o que então se passará quanto à mobilidade das areias e resistência dos relevos e ao comportamento da vegetação entre os 3 núcleos urbanos atrás mencionados.

A Direcção-Geral do Ordenamento elaborará para o efeito os termos de referência necessários ao desenvolvimento desse estudo.

5- A ocupação das zonas assim estudadas será autorizada à medida do esclarecimento das dúvidas existentes.

6. - Tem este Ministério como objectivo geral nesta matéria a aprovação do conjunto do projecto mas fica claro que tal só será feito de acordo e à medida dos condicionalismos que os estudos a desenvolver vierem sucessivamente a revelar".

10. No seguimento do referido Despacho n.º 8/86 a Repartição de Projectos da Direcção-Geral do Turismo emitiu, em 28/286, novo Parecer, com o n.º 93/86, no qual refere que "na sequência do seu anterior parecer n.º 254/84, mantém a aprovação de um empreendimento turístico para a zona em causa, entendendo que ela evidencia vocação para tal fim e reafirma o interesse de aí se viabilizar uma iniciativa de carácter turístico. As características de ocupação do terreno deverão, todavia, respeitar, nos precisos termos do aludido parecer, os condicionalismos, medidas cautelares contidos nos pareceres das demais entidades que também se pronunciaram sobre o empreendimento........ Dá-se o prazo de um ano para apresentação de estudos subsequentes. ".

11. Por despacho, de 2/5/88, do Sr. Ministro do Planeamento e Administração do Território proferido sobre informação da DGOT, datada de 14/4/88, ficaram demarcados a vermelho as 3 áreas definidas no despacho de 29/1/96 (vd, ponto 9).

12. Em 6/1/94, e nos termos do D.L. n.º 351/93, a recorrente solicitou a confirmação da compatibilidade da aprovação da localização do empreendimento turístico em causa com o PROTALI, enquadrando a viabilidade da sua pretensão nas previsões normativas do próprio Plano Regional de Ordenamento do Território.

13. Em 17/5/94 o Sr. Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território (SEALOT) proferiu o seguinte despacho:

"Aprovação de localização de conjunto turístico em Grândola - proc. Constituição 393-2 da Direcção Geral do Turismo.

- Não havendo lugar à audiência dos interessados uma vez que pode comprometer o efeito útil da decisão, de acordo com o art.103.º, n.º 1, b) do CPA.

- Com os fundamentos constantes da informação n.º 520/94 do meu Gabinete

- Ao abrigo do despacho de delegação de competências do Sr. Ministro do Planeamento e da Administração do Território n.º 61/97, publicado no DR, II Série,

Declaro a incompatibilidade do alvará acima referido com o Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve, aprovado pelo DR n.º 11/91, de 21/3.

14. Em 30/5/94, a recorrente foi notificada do "certificado de incompatibilidade" consubstanciado no Despacho transcrito anterior ponto 13.

15. Desse acto a recorrente interpôs o recurso contencioso de anulação que correu termos pela Secção do Contencioso Administrativo do STA, sob o n.º 35.751 ( Por lapso refere-se no acórdão recorrido 35791.)

16. Por Acórdão do Pleno (1.ª Secção) (Por manifesto lapso, refere-se no acórdão recorrido 2.ª Secção.) do STA, de 5/7/01, foi anulado o referido despacho de 17/5/94 do Sr. SEALOT, com fundamento em falta de audiência prévia da recorrente (fls. 38 a 54, que se dão por reproduzidas), o qual transitou em julgado.

17. Datada de 13/12/01, a Direcção Regional de Ambiente e Ordenamento do Território do Alentejo (DRAOTA) enviou à Recorrente, através dos CTT, carta registada com A/R notificando-a para exercer o direito à audiência prévia dos interessados, nos termos dos artigos 100.º e 101.º do CPA (cfr. documento de fls. 55 a 60, que se dá por reproduzido).

18. A referida notificação foi dirigida à "À antiga A..., actual B... , A/C do Representante Legal, Largo de ... - Comporta, 7.580, Alcácer do Sal", (cfr. processo instrutor).

19. O aviso de recepção de tal carta registada foi assinado em 17/12/01. (vd. Instrutor)

20. A Recorrente apresentou a sua resposta através de fax, na DRAOTA, em 4/1/02 (cfr. documento de fls. 61 a 70).

21. Tendo o respectivo original dado entrada em 9/1/02.

22. Em 5/2/02 a DRAOTA prestou a informação 3/DR/02, que se encontra nos autos de fls. 27 a 34, que aqui se dá por reproduzida.

23. No rosto desta informação foi, em 18/2/02, proferido o despacho recorrido, o qual é do seguinte teor:

"Concordo. Ao abrigo do disposto no n.º 2, do art. 1.º, do DL 351/93, de 7/10, no exercício de competências que me foram delegadas pelo Ministro .... e com os fundamentos constantes da presente informação, declaro a incompatibilidade da aprovação da localização do empreendimento turístico da Herdade de ..., em ...., com o PROTAL ( Por manifesto lapso, indica-se a abreviatura PROTAL e não PROTALI, que é a que corresponde ao Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano, aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 26/93.) aprovado pelo Dec. Reg. n.º 26/93, de 27/8. Notifique a Requerente e dê-se conhecimento à DRAOT Alentejo." - vd. fls. 27, que se dá por integrada.

3- O Decreto-Lei n.º 351/93 estabeleceu o regime de caducidade dos pedidos e dos actos de licenciamento de obras, loteamentos e empreendimentos turísticos, impondo a confirmação da compatibilidade das licenças de loteamento, de obras de urbanização e de construção emitidas anteriormente à data da entrada em vigor de planos regionais de ordenamento do território com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes do respectivo plano (art. 1.º, n.º1)

A confirmação da compatibilidade seria feita por despacho do Ministro do Planeamento e da Administração do Território ou por despacho conjunto dos Ministros do Planeamento e da Administração do Território e do Comércio e Turismo (n.º 2 do mesmo artigo).

Sempre que o titular do alvará de licença de construção comprovasse que a obra se iniciou e não se suspendeu anteriormente à data da entrada em vigor do plano regional de ordenamento do território, ou dentro do prazo de validade fixado na respectiva licença, entendia-se que esta era compatível com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes daquele plano (n.º 4 do mesmo artigo).

A confirmação da compatibilidade ou da verificação dos pressupostos previstos neste n.º 4 deveria ser solicitada no prazo de 90 dias, a contar da data da entrada em vigor deste diploma ou da data da entrada em vigor do plano regional de ordenamento do território, consoante já existisse ou não aquele instrumento de planeamento para a área em questão (art. 2.º sido mesmo diploma).

A confirmação da compatibilidade seria emitida no prazo de 90 dias e, na ausência de decisão expressa nesse prazo, considerava-se declarada tacitamente a compatibilidade (n.ºs 2 e 3 do art. 2.º).

Como se refere no ponto 12 do probatório, a Recorrente solicitou, em 4-1-94, nos termos do referido Decreto-Lei n.º 351/93, a confirmação da compatibilidade da aprovação da localização do empreendimento turístico em causa com o PROTALI, enquadrando a viabilidade da sua pretensão nas previsões normativas do próprio Plano Regional de Ordenamento do Território.

Por despacho de 17-5-94 do Senhor Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território foi declarada a incompatibilidade do alvará que havia sido emitido relativamente ao projecto apresentado pela Recorrente com o Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano. (Como se vê pelo acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo que consta de fls. 38 e seguintes, este despacho foi rectificado por despacho de 7-6-94, do Senhor Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, declarando-se que onde se lia «Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve, aprovado pelo Dec. Regulamentar n.º 11/91 de 21 de Março» se deveria ler «Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano aprovado pelo Decreto-Regulamentar n.º 26/93, de 27 de Agosto». )

A Recorrente interpôs recurso contencioso deste despacho, tendo sido decidida a sua anulação pelo acórdão deste Pleno de 5-7-2001, proferido no processo n.º 35751, cuja cópia consta de fls. 38 e seguintes, por violação do disposto no art. 103.º, n.ºs 1, alínea b), e 2, alínea a), do C.P.A

Na sequência desta anulação, a Administração notificou a Recorrente para exercício do direito de audiência, esta apresentou a sua resposta e a Autoridade Recorrida veio a praticar o acto impugnado no presente processo, declarando novamente a incompatibilidade da aprovação da localização do empreendimento da Recorrente com o PROTALI.

A primeira questão colocada pela Recorrente é a de saber se o art. 1.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro, podia servir de suporte à prática do acto impugnado, que ocorreu em 18-2-2002.

A Recorrente defende que, tendo este acto impugnado sido praticado em execução de acórdão anulatório de anterior despacho, por este ter sido praticado com ofensa do disposto no art. 100.º do CPA - o mesmo, «porque se trata de um novo acto administrativo e não apenas de uma repetição do acto anulado, rege-se pelo disposto na lei em vigor à data da sua prática» e não pela lei que vigorava à data da prática do despacho anulado.

A Recorrente defende ainda que aquele Decreto-Lei n.º 351/93 foi revogado pela Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto e pelo Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro.

O Decreto-Lei n.º 351/93 não foi expressamente revogado por qualquer destes diplomas, pelo que a sua revogação só ter ocorrido por forma tácita, decorrente da «incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes ou da circunstância de a nova lei regular toda a matéria da lei anterior» (art. 7.º, n.º 2, do Código Civil).

No entanto, a possibilidade de ter ocorrido uma revogação tácita tem de ser rejeitada, pois a Lei n.º 48/98, no n.º 1 do seu art. 31.º estabelece que «os planos regionais de ordenamento do território aprovados nos termos do Decreto-Lei n.º 176-A/88, de 18 de Maio, continuam em vigor até à sua revisão obrigatória pelos órgãos das regiões administrativas», revisão esta que não veio a ocorrer, por não terem sido criadas as regiões.

Por outro lado, a revogação do Decreto-Lei n.º 351/93, também não resultou do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, pois ele entrou em vigor em 21-11-1999 (60 dias após a sua publicação, nos termos do seu art. 160.º) e no seu art. 153.º, n.ºs 1 e 2, estabelece-se que «os planos regionais de ordenamento do território aprovados nos termos do Decreto-Lei n.º 176-A/88, de 18 de Maio, continuam em vigor até à sua revisão obrigatória pelas comissões de coordenação regional» e que esta revisão deveria «ocorrer nos três anos subsequentes à entrada em vigor do mesmo», isto é, até 21-11-2002. O acto impugnado foi praticado em 18-2-2002 e, por isso, não estava revogada a legislação conexa com o PROTALI, em que se baseou.

Improcede, assim, a primeira questão colocada pela Recorrente.

5- A Segunda questão colocada pela Recorrente é a da falta de competência da Autoridade Recorrida para a prática do acto.

Como se referiu, à data da prática do acto recorrido não tinha ocorrido revogação do Decreto-Lei n.º 351/93.

Nas situações de aprovação de localização de empreendimentos turísticos, emitidas pela Direcção-Geral do Turismo ou pelas câmaras municipais em data anterior à da entrada em vigor de plano regional de ordenamento do território, a confirmação da compatibilidade devia ser decidida por despacho conjunto dos Ministros do Planeamento e da Administração do Território e do Comércio e Turismo (arts. 1.º, n.º 2, e 3.º do Decreto-Lei n.º 351/03).

Na falta de norma especial que disponha em sentido contrário, nas situações em que se prevê que um acto de conformação de compatibilidade de um acto de licenciamento com um plano urbanístico seja praticado através de um despacho conjunto, cada um dos órgãos a quem é atribuída competência toma a sua posição autonomamente, sendo da cumulação de posições concordantes no sentido positivo que resulta o acto conjunto. Sendo assim, basta que um dos órgãos competentes se oponha ao deferimento do pedido de confirmação, proferindo um despacho de sentido contrário ao pretendido, para se verificar uma decisão de indeferimento da pretensão, por ficar desde logo definitivamente prejudicada a possibilidade de deferimento.

Trata-se de questão que já foi tratada no citado acórdão deste Pleno de 5-7-2001, cuja cópia foi junta aos autos pela Recorrente, sendo de perfilhar a posição aí adoptada.

Por força do disposto no DL 474-A/99, de 8 de Novembro, no XIV Governo Constitucional não existia Ministério do Planeamento e da Administração do Território, sendo criado o Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, que englobou a Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano (art. 25.º).

Nos termos de delegação de competências que consta do Despacho n.º 25784/99, do Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território, publicado no Diário da República, II Série, de 30-12-1999, rectificado pelo Despacho n.º 554/2000, publicado no Diário da República, II Série, de 18-2-2000, cabia ao Senhor Secretário de Estado do Ordenamento do Território e Conservação da Natureza exercer a competência que ao primeiro cabia nesta matéria.

Por isso, não se verifica incompetência absoluta da Autoridade Recorrida para a prática do acto.

6- A terceira questão colocada pela Recorrente no presente recurso jurisdicional é a da violação do direito fundamental a justa indemnização.

Entende a Recorrente que, ao não reconhecer a validade e eficácia do empreendimento turístico que pretende desenvolver, o acto impugnado deveria obrigatoriamente reconhecer e fixar o correspondente direito à indemnização pelos prejuízos causados.

A Recorrente invoca em abono da sua posição o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 527/99, de 22-9-99, proferido no recurso n.º 61/95, em que se decidiu que «não declarar a inconstitucionalidade das normas constantes dos vários artigos do Decreto-Lei nº 351/93, de 7 de Outubro, no entendimento de que elas se hão-de ter por integradas pelo artigo 9º do Decreto-Lei nº 48.051, de 27 de Novembro de 1967, por forma a impor-se ao Estado o dever de indemnizar, nos termos deste último diploma legal, os particulares que, por aplicação de tais normas, vejam "caducar" as licenças que antes obtiveram validamente».(Idêntica posição já havia sido adoptada pelo Tribunal Constitucional no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 329/99, de 2-6-1999, proferido no recurso n.º 492/98, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 488, página 57. )

Este art. 9.º do Decreto-Lei n.º 48051 tem o seguinte teor:

ARTIGO 9.º

Responsabilidade por actos lícitos

1- O Estado e demais pessoas colectivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante actos administrativos legais ou actos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais.

2- Quando o Estado ou as demais pessoas colectivas públicas tenham, em estado de necessidade e por motivo de imperioso interesse público, de sacrificar especialmente, no todo ou em parte, coisa ou direito de terceiro, deverão indemnizá-lo.

Neste artigo prevê-se responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas públicas por actos lícitos, pelo que, à face daquela jurisprudência do Tribunal Constitucional, a Recorrente poderá ver reconhecido direito a indemnização, caso demonstre que obteve validamente uma licença, o que não resulta da matéria de facto fixada.

No entanto, mesmo reconhecendo este direito de indemnização na situação em apreço, daí não deriva que a Administração devesse atribuir indemnização no acto em que declara a incompatibilidade.

Na verdade, nem no procedimento administrativo previsto no Decreto-Lei n.º 351/93 nem no C.P.A. se prevê que, nos casos em que da actuação lícita da Administração possam resultar prejuízos qualificáveis como especiais e anormais para efeitos daquele art. 9.º, ela deva fixar indemnizações no próprio acto que é susceptível de os gerar, nem se vê como tal seria possível, uma vez que, se os prejuízos resultam do acto administrativo lícito praticado no procedimento administrativo, eles não existirão ainda no momento em que ele é praticado.

Por outro lado, não foi dado como provado que a Recorrente tivesse apresentado à Administração qualquer pedido de indemnização e, «na decisão final expressa, o órgão competente deve resolver todas as questões pertinentes suscitadas durante o procedimento e que não hajam sido decididas em momento anterior» (art. 107.º do C.P.A.). Assim, apenas há um dever de pronúncia, susceptível de gerar ilegalidade do acto por omissão de pronúncia, em relação a questões suscitadas.

Para além disso, tratando-se de uma indemnização por prejuízos, a sua fixação depende da prova da existência destes e sua quantificação e no caso em apreço, não se provou que a Recorrente tivesse apresentado qualquer quantificação de prejuízos à Administração, nem que esta tivesse elementos que lhe permitissem quantificá-los. Por isso, não se provou sequer que estivessem reunidas condições em que fosse possível à Administração fixar no acto recorrido uma indemnização com fundamento naquele art. 9.º.

De qualquer modo, o eventual direito da Recorrente a indemnização derivada da prática do acto impugnado poderá ser assegurado através da adequada acção de indemnização, pelo que não pode entender-se que a falta de fixação de indemnização naquele afecte esse possível direito da Recorrente à justa indemnização.

7- A Recorrente imputa ainda ao acto recorrido vício de violação de lei por ter revogado ilegalmente um acto constitutivo de direitos, com o que terá violado o art. 140.º do C.P.A

Este art. 140.º estabelece, no que aqui interessa, que os actos administrativos válidos não são revogáveis quando forem constitutivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos, excepto na parte em que sejam desfavoráveis aos interesses dos seus destinatários ou quando todos os interessados dêem a sua concordância à revogação do acto e não se trate de direitos ou interesses indisponíveis.

Defende a Recorrente que a aprovação da localização do seu empreendimento turístico pela Direcção Geral do Turismo é um acto administrativo constitutivo de direitos, por ter criado na sua esfera jurídica «o direito a uma determinada ocupação e aproveitamento de terrenos de sua propriedade para fins turísticos, designadamente para fins de construção de um empreendimento turístico no local».

Porém, é manifesto que aquela norma nem é aplicável neste contexto.

Na verdade, o Decreto-Lei n.º 351/93 prevê a possibilidade de declaração de incompatibilidade com planos regionais de ordenamento do território de «licenças de loteamento, de obras de urbanização e de construção, devidamente tituladas, designadamente por alvarás, emitidas anteriormente à data da entrada em vigor do respectivo plano (art. 1.º, n.º 1), o que se reconduz à possibilidade de serem afectados actos administrativos constitutivos de direitos anteriormente praticados.

Trata-se de um diploma especial, pelo que, no seu específico domínio de aplicação, fica afastada a aplicação das regras gerais sobre revogabilidade de actos administrativos, designadamente o art. 140.º do C.P.A., invocado pela Recorrente.

As dúvidas que se poderiam colocar à constitucionalidade deste regime especial de eliminação jurídica de actos administrativos consolidados são apreciadas e decididas no sentido negativo pelo acórdão do Tribunal Constitucional invocado pela Recorrente, produzido em sede de fiscalização abstracta de constitucionalidade, pelo que, não questionando a Recorrente nas conclusões do presente recurso jurisdicional esse juízo de constitucionalidade, não se justifica que se reaprecie aqui essa questão.

Assim, independentemente da resposta que fosse de dar à questão de saber se constitui um acto constitutivo de direitos a aprovação pela Direcção-Geral de Turismo do estudo apresentado pela Recorrente «desde que, nas fases subsequentes, seja revisto por forma a serem inteiramente cumpridos todos os condicionalismos, medidas cautelares e sugestões contidas nesses pareceres e as soluções se enquadrem na lei», tem de se concluir que não ocorreu violação do referido art.140.º.

8- A Recorrente imputa ao acto recorrido violação do art. 100.º e seguintes do C.P.A., do princípio constitucional da participação dos administrados na formação das decisões e da falta de fundamentação do acto.

Está em causa, neste ponto, a apresentação da resposta pela Recorrente fora do prazo, na sequência da notificação para exercício do direito de audiência.

A notificação foi efectuada através de carta com aviso de recepção recebida em 17-12-2001 e a resposta foi apresentada em 4-1-2002, através de fax (pontos 18 a 20 da matéria de facto fixada).

O prazo para exercício do direito de audiência foi fixado em 10 dias (documento de fls. 55-60, dado como reproduzido no ponto 17 da matéria de facto).

Aquele prazo conta-se, nos termos do art. 72.º, n.º 1, do C.P.A. que estabelece que

a) Não se inclui na contagem o dia em que ocorrer o evento a partir do qual o prazo começa a correr;

b) O prazo começa a correr independentemente de quaisquer formalidades e suspende-se nos sábados, domingos e feriados;

c) O termo do prazo que caia em dia em que o serviço perante o qual deva ser praticado o acto não esteja aberto ao público, ou não funcione durante o período normal, transfere-se para o primeiro dia útil seguinte.

Contando o prazo de 10 dias de acordo com estas regras, conclui-se que ele terminou em 2-1-2002, pelo que a resposta, apresentada em 4-1-2002, é extemporânea, pois, para além de sábados e domingos, apenas os dias 25 de Dezembro e 1 de Janeiro foram feriado.

A Recorrente defende, porém, que nos dias 26 e 31 de Dezembro houve tolerância de ponto e que, por isso, eles não devem considerar-se para contagem do prazo da resposta.

Porém, esta posição não tem qualquer suporte legal, pois a alínea b) transcrita apenas prevê a suspensão da contagem do prazo em sábados, domingos e feriados. Não é viável fazer aqui uma interpretação extensiva ou analógica por forma a equiparar aos sábados, domingos e feriados os dias em que os serviços públicos estiverem fechados, pois essa hipótese está expressamente prevista na alínea c), com efeito distinto, que é apenas a transferência do prazo para o primeiro dia útil seguinte, se nesse dia ele terminar.

Assim, tem de se concluir que a resposta foi apresentada extemporaneamente.

O direito de participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito, garantido pelo art. 267.º, n.º 5, da C.R.P., não é um direito ilimitado cujo momento de exercício no procedimento administrativo seja deixado ao critério do interessado, antes a própria C.R.P., na norma indicada, prevê a necessidade da sua regulamentação através de «lei especial», que veio a ser o C.P.A

Por isso, mesmo numa perspectiva constitucional, o direito de participação está sujeito a regulamentação pela lei ordinária, designadamente no que concerne ao momento e ao prazo para o seu exercício, que são os pontos essenciais a carecer de regulamentação.

Foi essa regulamentação que levou a cabo o C.P.A., nos arts 100.º a 103.º, estabelecendo-se que, para a audiência escrita será fixado um prazo não inferior a 10 dias (art. 101.º, n.º 1).

Na fixação de qualquer prazo peremptório está ínsito que, se o acto não for nele praticado, o interessado perde o direito de o praticar.

Por isso, em face da apresentação extemporânea da resposta, a Autoridade Recorrida não a tinha de considerar, para efeitos de praticar o acto recorrido. Com efeito, impondo-se à entidade que decide o procedimento administrativo o dever de, na decisão final expressa, resolver todas as questões pertinentes suscitadas durante o procedimento e que não hajam sido decididas em momento anterior (art. 107.º do C.P.A.), o facto de o interessado ter perdido o direito de suscitar, por extemporaneidade, as questões que suscitou na sua resposta terá de ter como corolário que não se possa imputar omissão de pronúncia à decisão que não apreciou questões não colocadas tempestivamente. A posição que a Recorrente defende, sobre esta matéria, no sentido de a entidade que decide o procedimento administrativo ter o dever de apreciar o que foi invocado extemporaneamente no exercício do direito de audiência, reconduzir-se-ia a que fosse indiferente para o interessado pronunciar-se no exercício do direito de audiência dentro ou fora do prazo fixado, o que é inaceitável à face da lei, por a previsão de um prazo para a prática de um acto não pode deixar de ter ínsita a irrelevância procedimental da sua prática intempestiva. ( 6) Aliás, mesmo em matéria disciplinar, em que está em causa uma mais intensa protecção do direito de defesa, assegurada pelo n.º 10 do art. 32.º da C.R.P., deve ser desconsiderada a defesa apresentada fora de prazo, como se conclui do preceituado no n.º 9 do art. 61.º do Estatuto Disciplinar.

Neste sentido, pode ver-se o acórdão deste Pleno de 3-7-2002, proferido no recurso n.º 38778, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n.º 492, página 1680, e em Apêndice ao Diário da República de 5-11-2003, página 862.)

Assim, não se pode afirmar que o acto recorrido enferme de vício de violação do direito de participação dos administrados na formação das decisões que lhes digam respeito, designadamente dos arts. 100.º e seguintes do C.P.A. que o concretizam.

9- A Recorrente imputa ainda ao acto recorrido o vício de falta de fundamentação, por violação do disposto no art. 124.º, n.º 1, alíneas a), c) e e), e 125.º, n.ºs 1 e 2, do C.P.A

O dever de fundamentação dos actos administrativos que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos é constitucionalmente imposto (art. 268.º, n.º 3, da C.R.P.).

Os arts. 124.º e 125.º do C.P.A., que concretizam as situações em que existe o dever de fundamentação e estabelecem os respectivos requisitos, têm o seguinte teor:

ARTIGO 124.º

Dever de fundamentação

1- Para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os actos administrativos que, total ou parcialmente:

a) Neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;

b) Decidam reclamação ou recurso;

c) Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial;

d) Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais;

e) Impliquem revogação, modificação ou suspensão de acto administrativo anterior.

2- Salvo disposição da lei em contrário, não carecem de ser fundamentados os actos de homologação de deliberações tomadas por júris, bem como as ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos em matéria de serviço e com a forma legal.

ARTIGO 125.º

Requisitos da fundamentação

1- A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.

2- Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.

3- Na resolução de assuntos da mesma natureza, pode utilizar-se qualquer meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que tal não envolva diminuição das garantias dos interessados.

Este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas que a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação. ( Essencialmente neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:

- de 25-2-1993, proferido no recurso n.º 30682, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-8-96, página 1168;

- de 31-5-1994, proferido no recurso n.º 33899, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 4331;

- de 4-5-1995, proferido no recurso n.º 28872, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 447, página 217, e no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 3831;

- de 29-6-1995, proferido no recurso n.º 36098, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 5782;

- de 7-12-1995, proferido no recurso n.º 36103, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-4-98, página 9649;

- de 10-10-1996, proferido no recurso n.º 36738, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-4-99, página 6634;

- de 2-12-1997, proferido no recurso n.º 37248, publicado no Apêndice ao Diário da República de 25-9-2001, página 8477

- de 4-11-1998, proferido no recurso n.º 40618;

- de 10-3-1999, proferido no recurso n.º 32796;

- de 6-6-1999, proferido no recurso n.º 42142;

- de 9-2-2000, proferido no recurso n.º 44018;

- de 28-3-2000, proferido no recurso n.º 29197;

- de 16-3-2001, do Pleno, proferido no recurso n.º 40618;

- de 14-11-2001, proferido no recurso n.º 39559;

- de 18-12-2002, proferido no recurso n.º 48366. )

No caso em apreço, o acto tem fundamentação por remissão, expressa no texto do acto recorrido através de uma declaração de concordância com a Informação n.º 3/DR/2 da Direcção Regional do Ambiente do Alentejo, o que tem cobertura legal no n.º 1 do transcrito art. 125.º.

A Recorrente não afirma que não tenha percebido, através do texto do acto e desta informação, as razões por que a Autoridade Recorrida decidiu no sentido que decidiu, imputando ao acto vício de falta de fundamentação por do acto não constarem as razões que justificaram o não acatamento dos fundamentos apresentados em sede de audiência prévia.

Porém, como se referiu, o exercício pela Recorrente do direito de audiência foi extemporâneo, pelo que não tem qualquer relevância procedimental o que a Recorrente a firmou nessa sede.

Assim, não tinha a Autoridade Recorrida obrigação de apreciar os fundamentos invocados pela Recorrente, tendo apenas de dar a conhecer as razões por que decidiu declarar a incompatibilidade da aprovação da localização do empreendimento que a Recorrente pretendia levar a cabo com o Decreto Regulamentar n.º 26/93.

Estas razões são perfeitamente claras naquela informação e no texto das informações que aquela transcreve, pelo que tem de se concluir que o acto não enferma de vício de insuficiência de fundamentação.

Assim, improcedem todas as conclusões das alegações do presente recurso jurisdicional pelo que acordam neste Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo em

- negar provimento ao recurso jurisdicional:

- confirmar o acórdão recorrido;

- condenar a Recorrente em custas, com taxa de justiça de 450 euros e 50% de procuradoria.

Lisboa, 17 de Junho de 2004. - Jorge de Sousa (Relator) – J Simões de Oliveira – António Samagaio – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Rosendo José – Maria Angelina Domingues – Pais Borges – João Cordeiro.

Referências Legais

Legislação Nacional

DL 351/93 DE 1993/10/07 ART1 N1 N2 N4 ART2 N2 N3.
CPA91 ART140 ART107 ART72 ART100 ART124 N1 A C E ART125 N1 N2.

Jurisprudência Nacional

AC TC PROC61/95 DE 1999/09/22.; AC TC 329/99 PROC 492/98 DE 1999/06/02 IN BMJ488 PAG57.; AC STAPLENO PROC 38778 DE 2002/07/03 IN AD N492 PAG1680 E AP-DR DE 2003/11/05 PAG 862.; AC STA PROC30682 DE 1993/02/25.; AC STA PROC33899 DE 1994/05/31.; AC STA PROC36738 DE 1996/10/10.; AC STA PROC37248 DE 1997/12/02.; AC STA PROC40618 DE 1998/11/04.; AC STA PROC32796 DE 1999/03/10.; AC STA PROC44018 DE 2000/02/09.; AC STA PROC29197 DE 2000/03/28.; AC STAPLENO PROC 40618 DE 2001/03/16.; AC STA PROC39559 DE 2001/11/14.; AC STA PROC48366 DE 2002/12/18.

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