048166 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. A... , técnico de Polícia Judiciária, id. nos autos, impugna o acórdão do Tribunal Central Administrativo de 17/5/2001 ( fls. 74 e sgs.), que negou provimento a recurso contencioso do despacho do Ministro da Justiça , de 11 de Novembro de 1999, que lhe aplicou a pena disciplinar de aposentação compulsiva. Alega e conclui que contra o decidido pelo TCA, o despacho impugnado é anulável por violação do art.º 266º /2 da CRP, do art.º 5º , 6º e 125º do CPA e dos artºs 26º/1 e 3 e 28 do ED84, em síntese, pelo seguinte: O despacho impugnado enferma de falta de fundamentação. Remete para o parecer do Auditor Jurídico, parecer este que não contem a exposição dos dados e do processo lógico que possam ser considerados motivos decisórios, pois se refere apenas à regularidade exterior e formal do processo. Designadamente, não inclui o parecer do Conselho Superior da Polícia Judiciária, contrariamente ao que considerou o acórdão recorrido. E não permite sequer apurar até que ponto foi tido em conta o comportamento posterior do arguido, reconhecido como exemplar. O acórdão recorrido sufragou o erro grosseiro na dosimetria da pena, que é desproporcionada, atendendo a que o arguido está social e profissionalmente reintegrado, como o demonstram sete anos de boa conduta posterior à infracção, os últimos três dos quais em pleno exercício de funções e com a classificação de "muito bom", e a extinção da pena criminal. A autoridade recorrida alega que o acto está fundamentado por remissão para os pareceres que o antecedem, incluindo o parecer do Conselho Superior de Polícia e que os factos provados não se compadecem com a manutenção da relação funcional. O Ex.mo Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer nos termos seguintes: "1. Com todo o respeito, ao recorrente não assiste razão, uma vez que o douto acórdão recorrido não incorreu em qualquer dos erros de julgamento que lhe vêm assacados. São estas, em síntese, as razões que suportam, no essencial, a minha concordância com as decisões do douto aresto: (i) quanto ao vício de forma, há que notar, desde logo, que não há norma que proíba a fundamentação por expressa remissão sucessiva para anteriores pareceres ou informações. Depois, uma fundamentação desse tipo não é, por natureza, obscura, incoerente ou insuficiente. Se os pareceres remitidos se articularem entre si de forma simples e coerente e externarem fundamentos bastantes para, sem qualquer incongruência e/ou obscuridade esclarecerem concretamente o destinatário do acto das razões que motivaram o sentido e o conteúdo do acto, a fundamentação haverá de considerar-se válida.' Ora, no caso concreto, a fundamentação faz-se por reenvio para o parecer do Auditor Jurídico, deste para o da Assessora Jurídica que, por sua vez remete para o parecer da Secção Disciplinar e de Louvores do Conselho Superior de Polícia que, por seu turno, manifesta concordância com a proposta do instrutor do processo disciplinar. Todavia, em toda esta sequência há unanimidade de opiniões, sendo que em todos os estádios se consideram provados os factos constantes da acusação e se considera adequada a aplicação da pena de aposentação compulsiva. Não há entre eles qualquer contradição ou obscuridade que impeça o arguido de conhecer as razões que ditaram a sanção disciplinar de que foi alvo. E tanto assim é, que o recorrente, no recurso contencioso demonstrou estar devidamente esclarecido. Neste quadro, não merece censura a decisão de julgar improcedente a arguição de falta de fundamentação do acto recorrido; (ii) no tocante ao julgamento de improcedência das alegadas violações da lei de fundo, nenhum reparo merece, também, o douto cresto. Primeiro, porque sendo o arguido um agente da Polícia Judiciária o seu comportamento, fornecendo informações a indivíduos sob investigação criminal que lhes permitirão tornar inconsequente a acção investigatória, é grave, disciplinarmente muito censurável e danoso para o prestígio da entidade policial à qual presta serviço. Neste quadro, o juízo feito pela autoridade recorrida de que não havia mais confiança que mantivesse viável a relação funcional não se afigura erróneo. E a opção pela medida expulsiva de menor gravidade apresenta-se proporcional e adequada, harmonizando justamente o interesse público com o interesse do arguido. Depois, o comportamento posterior do arguido foi ponderado e relevado no processo disciplinar (vide acórdão, ponto 10.8, a fls. 78 dos autos). Não bastou para afastar a aplicação de uma pena expulsiva, mas relevou na opção entre demissão/aposentação compulsiva. Também aqui se não descortina vício do acto impugnado nem erro de julgamento do acórdão recorrido. 2. Pelo exposto, sou de parecer que o recurso não merece provimento. 2. Ao abrigo do disposto no art.º 713º / nº6 do CPC , remete-se para a enunciação da matéria de facto do acórdão recorrido. Mais se considera provado por documento ( fls. 14 a 17 do proc. susp. eficácia apenso e fls. 607 e sgs. do proc. disciplinar) que pelo serviço prestado nos períodos de 23/3/97 a 12/11/97 e de 13/11/97 a 31/12/98 o recorrente obteve a classificação de serviço de "muito bom". 3. O acórdão recorrido julgou improcedente o vício de falta de fundamentação porque, podendo esta "consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos dos anteriores pareceres que constituem parte integrante do respectivo acto, nos termos do artºs 125º, nº1 do CPA, encontra-se no acto impugnado suficientemente expressa e com todos os requisitos legais exigíveis, permitindo a sindicabilidade e o consequente controle jurisdicional". Sustenta o recorrente que, ao remeter para o parecer do Auditor Jurídico que só analisa a regularidade formal do processo e implicitamente afasta o parecer do Conselho Superior de Polícia, o despacho recorrido não contem os dados e a exposição do processo lógico que motiva a aplicação da pena expulsiva ao recorrente. A declaração de concordância com anterior parecer, informação ou proposta adquire para a fundamentação do acto administrativo não só os elementos que são objecto imediato dessa declaração, mas também todos os outros para que estes sucessivamente remetam. O art.º 125º/ nº1 não o proíbe e uma fundamentação deste tipo não é, por natureza, obscura, incoerente ou insuficiente. Basta que os elementos absorvidos pela cadeia de remissões expressas se articulem entre si sem colisão que gere incongruência ou obscuridade, de modo a esclarecerem o destinatário do acto das concretas razões que motivaram o conteúdo e o sentido decisório do acto. No caso, concordando expressamente com o parecer do Auditor Jurídico, o despacho impugnado incluiu na cadeia de remissões não só o parecer da assessora jurídica ( al. d) da matéria de facto), como o parecer do Conselho Superior de Polícia ( al. c) da matéria de facto ) e o relatório do instrutor do processo disciplinar ( al. b) da matéria de facto), que são objecto de expressa remissão sucessiva. Trata-se de uma cadeia de remissões sem falhas nem incongruências e que revela claramente os factos que foram considerados integradores da infracção, os preceitos do Estatuto Disciplinar aplicados e os juízos valorativos adoptados na escolha da pena. Contrariamente ao que o recorrente sustenta o parecer do Auditor Jurídico não quebra nem introduz a dúvida nesta cadeia de remissões. A ressalva que nele se faz incide sobre o parecer da assessora que imediatamente o antecede apenas para chamar a atenção do Ministro para o facto de, embora abrangida pelo relatório do processo disciplinar e pelo parecer do Conselho Superior de Polícia, estar fora do âmbito de apreciação pelo Ministro a conduta de um terceiro funcionário, que foi sujeito a pena de inactividade. Não exclui, não restringe, nem diverge do parecer do Conselho Superior de Polícia no que respeita à apreciação da conduta do ora recorrente. Pelo contrário, propõe que, em caso de concordar, o Ministro da Justiça se louve " nos pareceres dos autos maxime do Conselho Superior de Polícia - Secção de Disciplina e Louvores, os quais constituirão, nesta caso, parte integrante do acto ( art.º 125º n.º 1 do Código de Procedimento Administrativo) ". Ora, a autoridade recorrida despachou "Concordo com o Parecer do Sr. A. Jurídico pelo que aplico aos arguidos A... e ... a pena de aposentação compulsiva ", o que só pode ser interpretado como concordando com o que esse "Parecer" assinala como merecendo concordância. Em conclusão: estão satisfeitos os requisitos de clareza, suficiência e congruência impostos pelo art.º 125º /2 do CPA , como julgou o acórdão recorrido, pelo que improcedem as conclusões A) a H) da alegação do recorrente. 4. Mais sustenta o recorrente que o acórdão recorrido errou ao não considerar que houve erro grosseiro na determinação concreta da pena, com violação dos artºs 266º/2, 5º e 6º/1/a) do CPA e dos artºs 26º/1 e 28º do ED84. Insiste em que a pena é manifestamente injusta e desproporcionada, sendo a aplicação de uma pena expulsiva flagrantemente desnecessária, atendendo ao tempo já decorrido e à sua recuperação social e profissional, demonstrada não só pela classificação de "muito bom" que lhe foi atribuída quando retomou o serviço, após a suspensão a que esteve sujeito no decurso do processo crime como pela extinção da pena criminal, cuja execução ficara suspensa. Importa recordar que o recorrente foi punido por ter cometido uma infracção disciplinar p. e p. nos termos dos artºs 3º/nºs 5, 8 e 9, 26º/ nºs 1 e 4 als.) a) e b) do DL 24/84 , de 16 de Janeiro ( ED84) ( violação dos deveres de isenção, lealdade e sigilo ) e art.º 91º / nº1 al. a) do DL 295-A/90 , de 21 de Setembro (violação do dever especial do cargo de manter conduta integra, imparcial e digna). Ficou provado em processo crime - matéria que se considerou constituir caso julgado para o processo disciplinar e se deu como provada neste, aspecto que não vem discutido - que o recorrente, em actuação concertada com outros dois funcionários do sector administrativo da Polícia Judiciária, obtendo recompensas e dádivas, transmitiu informações sobre fichas policiais e sobre métodos da vigilância policial a terceiro associado a indivíduos sob investigação por crime de tráfico de droga e que veio também ele próprio a ser alvo de investigação e a ser condenado por crimes da mesma natureza. Importa destacar que, embora transmitindo informações não muito relevantes e com vantagens patrimoniais pouco significativas ( vid. acórdão do STJ a fls. 294 e sgs. do II vol. do proc. disciplinar), o recorrente cometeu um crime de corrupção passiva. Na perspectiva disciplinar tais factos - em que a revelação de elementos que deveriam permanecer confidenciais se associa à obtenção de vantagens patrimoniais - integram a previsão da als. a) e b) do n.º 4 do art.º 26º do ED84 e têm abstractamente cominada a pena de demissão. Portanto, é o próprio legislador a considerar, na concretização exemplificativa a que procedeu, este tipo de conduta como inviabilizadora da relação funcional. Posto isto, para que o tribunal pudesse invalidar o juízo da Administração quanto à escolha da pena disciplinar, seria necessário que se demonstrasse a ocorrência de circunstâncias de tal modo mitigadoras da culpa ou da ilicitude disciplinar que permitissem afirmar que a punição com a pena que cabe na moldura penal emerge de um critério ostensivamente inadmissível no exercício do poder disciplinar, ou constitui violação manifesta dos princípios da justiça e da proporcionalidade, como é jurisprudência deste Supremo Tribunal (Cfr. p. ex. ac. Pleno de 23/6/98, Proc. 40.332). Ora, a escolha da pena foi assim justificada no relatório do instrutor do processo disciplinar, acolhido, quanto ao ora recorrente, no parecer do Conselho Superior de Polícia e no despacho recorrido: A pena O fundamento do direito disciplinar assenta na necessidade de garantir o bom funcionamento dos serviços, através de medidas correctivas aos funcionários que violem os deveres impostos e, consequentemente, embaracem ou prejudiquem o bom funcionamento dos serviços e a prossecução do interesse público. Porém, quando as condutas infraccionárias atingem uma gravidade tal que das mesmas resulta não ter sido o funcionário capaz de se adaptar ao serviço e interiorizar, responsavelmente, as suas funções, prevê a lei a pena de demissão ou aposentação compulsiva - pena expulsiva - com o afastamento do funcionário que desse modo se revelou inadaptado às funções e, por isso, não merecedor da confiança que os cidadãos e a Administração nele depositaram, Administração que assim se vê livre de quem se revelou, pela sua conduta, não merecer pertencer-lhe. Temos como grave e altamente censurável o comportamento dos arguidos, concretamente: pela disponibilidade que os arguidos ... e A... manifestaram ao arguido ... [ este arguido no processo penal, não no processo disciplinar ] - um indivíduo ligado ao mundo do crime - para o ajudar no âmbito das funções que exerciam na P.J.; pelo modo como o arguido A... obtém a colaboração do arguido ... (pessoa com acesso às informações, colega superior e "pessoa bem colocada" para obter as informações necessárias); pelos serviços e informações que os arguidos A... e ... afectivamente prestaram ao ...; pelas recompensas e dádivas que todos receberam do .... - financeiras e outras- e pelo relacionamento que com ele mantiveram ao longo do tempo; pela intensidade do dolo, de modo especial quanto aos arguidos A... e .... (al. z) a b1), e pelo modo e circunstâncias em que o arguido ... é afastado do grupo por falta de "perfil adequado"; em suma, pela imagem de desprestígio e descrédito que tais condutas dão - e até de escândalo - do funcionamento dos serviços da P.J., que, tendo como atribuição o combate à criminalidade, através de funcionários de investigação tecnicamente preparados, mantém no seu seio funcionários que, proveitando-se das funções que exercem, transmitem a 3°s., cujas condutas são objecto de observação e/ou investigação, informações e métodos que mais facilmente lhes permitirão furtarem-se à acção da investigação, pondo até em risco (além da eficácia da instituição) a própria vida e integridade física dos funcionários da investigação, que no dia-a-dia "lutam no terreno" para manter o prestígio da instituição. Consideramos, pois, como impensável manter uma relação funcional com tais funcionários, que demonstraram, desse modo, não merecer a confiança, quer dos cidadãos, quer da Administração - e da P.J. em particular - quer dos próprios colegas. O cidadão comum - na sociedade actual, que cada dia reclama mais transparência de procedimentos e isenção da Administração - não pode deixar de se interrogar da confiança que lhe merece a P.J., na luta contra a criminalidade, com funcionários que assim se comportam. Nem vale argumentar que os arguidos sofreram já o bastante com a censura penal, pelas razões que acima expusemos quanto à autonomia de responsabilidades, ou com o bom desempenho funcional do arguido ..., durante o ano de 1997, que não basta, a nosso ver, para apagar a gravidade da sua conduta e reconquistar a confiança dos cidadãos e da Administração, que não apenas dos seus superiores. Valem as mesmas razões quanto às classificações obtidas pelos arguidos ... e A... (al. i1) e h1) e à ausência de antecedentes disciplinares, que não justificam – atenta a gravidade de tais condutas - qualquer atenuação da pena, sabido como é que a ausência de antecedentes disciplinares não corresponde, necessariamente, a bom comportamento ou ao reconhecimento de méritos funcionais que possam relevar tais condutas. Entendemos aplicável o DL 24/84 , de 16.1, em vigor à data da prática dos factos, pois do Regulamento Disciplinar da P.J. entretanto publicado (aprovado pelo art. 1° do DL 196/94 , de 21.9) não resulta tratamento mais favorável, concretamente no que respeita à qualificação das infracções e às penas a aplicar (art. 3°, deste Dec.-Lei). Assim, em face do exposto, e considerando inviável a manutenção da relação funcional - face à gravidade dos comportamentos supra analisados e circunstâncias em que ocorreram, que os arguidos continuam a não reconhecer, negando os factos - temos de concluir que não pode deixar de ser aplicada aos arguidos uma pena expulsiva. Ponderando ainda: tempo já decorrido desde a prática dos factos; as vantagens patrimoniais de que os arguidos beneficiaram (de pequena monta); a antiguidade dos arguidos; o sentimento de insegurança, e instabilidade em que terão vivido o desenrolar destes processos e do processo crime, desde a data da detenção (12.5.93), designadamente com a suspensão do exercício das suas funções e a privação de liberdade que sofreram enquanto aguardavam o desfecho do processo crime; o princípio da adequação e da proporcionalidade das penas; entendemos como adequada - e bastante - a pena de aposentação compulsiva prevista no art. 26° n° 1 do Dec. Lei 24/84 , de 16.1, - pena menos gravosa que a de demissão – a qual propomos seja aplicada (art. 65° do mesmo diploma). Não há nesta ponderação erro grosseiro ou violação manifesta dos princípios da justiça e da proporcionalidade. Efectivamente, a conduta que é objecto de censura disciplinar põe em risco a prossecução das atribuições e o prestígio da Polícia Judiciária, sendo susceptível de gerar a desconfiança no seio da instituição e o descrédito fora dela. A opção pela medida expulsiva de menor gravidade - aposentação compulsiva, em vez de demissão - atende já ao circunstancionalismo provado, designadamente ao tempo de serviço anterior com bom comportamento e à reduzida importância económica dos benefícios obtidos. O tempo decorrido e o facto de a pena criminal ter ficado suspensa e já ter sido declarada extinta não colidem com esta apreciação - aliás, a extinção da pena é posterior ao acto impugnado pelo que a sua não consideração nunca poderia constituir vício deste -, porque são diferentes as finalidades do processo disciplinar e do processo penal. A ressocialização do delinquente, suposta na suspensão da pena criminal e na sua extinção pelo decurso do período respectivo, não afasta a necessidade de prevenção geral em matéria disciplinar, que se faz sentir com particular intensidade numa organização policial com funções de investigação, relativamente a condutas como aquelas pela qual o recorrente foi punido. O argumento do recorrente que se apresenta com mais peso é o da revelação da desnecessidade da pena expulsiva - o princípio da proporcionalidade desdobra-se em necessidade , adequação e proporcionalidade em sentido estrito - pelo facto de ter retomado o serviço e ter obtido classificação de serviço de "muito bom", que toma por demonstrativo de que a infracção disciplinar não tornou inviável a relação funcional. É certo que, tendo cessado a medida cautelar de suspensão que lhe fora imposta no âmbito do processo criminal com o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, o recorrente retomou funções e obteve, na pendência do processo disciplinar, duas classificações de serviço de "muito bom", relativas aos períodos de 23/3/97 a 12/11/97 e de 13/11/97 a 31/12/98 ( Cfr. fls. 607 do proc. disciplinar). Todavia, este facto não é suficiente para que se considere manifestamente desnecessária a pena expulsiva e violados os princípios da justiça e da proporcionalidade, como o recorrente sustenta. A classificação de serviço demonstra, apenas, a adaptação do agente infractor ao serviço a que estava afecto, não afastando a gravidade da sua conduta anterior e do seu significado para a manutenção da relação geral de confiança no funcionário, matéria que não lhe cabia ponderar. Logo por aqui, mesmo desprezando outros ângulos de consideração do problema, v. gr. a diferente competência para a prática dos actos em confronto, não é contraditório reconhecer a boa prestação de serviço, no âmbito de um processo de classificação, e julgar inviável a manutenção da relação funcional, no âmbito de um processo disciplinar. Acresce que o fim das penas disciplinares na Administração Pública não se restringe à prevenção especial, que é a vertente do interesse público relativamente à qual a classificação de serviço poderia revelar a desnecessidade de pena expulsiva. Relativamente a condutas com a natureza daquelas pelas quais o recorrente foi punido avultam no exercício do poder disciplinar e com particular intensidade relativamente a instituições policiais os fins de prevenção geral ( no seio da instituição e da função pública em geral) e de defesa do prestígio da Administração ( perante a generalidade dos cidadãos). Daí que, ao fazer prevalecer o princípio da prevenção geral sobre o princípio da reinserção e aplicar a menos gravosa das penas expulsivas, a Administração não tenha excedido a margem de apreciação que o legislador lhe outorgou, não podendo o acto impugnado ser anulado por "erro notório" ou violação dos princípios da justiça e da proporcionalidade. Tanto basta para julgar improcedentes as conclusões da alegação do recorrente e negar provimento ao recurso jurisdicional ( No mesmo sentido ac. de 31/1/2002, Proc. 48.239, respeitante ao recurso interposto por outro funcionário envolvido na mesma actuação que suscitava questões semelhantes às que neste processo se discutiram). Decisão Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso e condenar o recorrente nas custas. Taxa de justiça: € 200 (duzentos euros) Procuradoria: €100 (cem euros) Lisboa, 14 de Março de 2002 Vítor Gomes - Relator - Pais Borges - Azevedo Moreira