01019/06 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo RELATÓRIO O Município de Santarém, réu na acção ordinária que lhe move a... e que, com o nº ..., corre termos no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, em requerimento autónomo, apresentado naqueles autos já depois de ter oferecido a sua contestação, suscitou as questões da incompetência material do tribunal e da ilegitimidade passiva da autora. Em audiência preliminar o juiz a quo admitiu a junção do requerimento, limitando, contudo, o seu teor apenas à matéria relativa à excepção da incompetência material do tribunal e, considerando como não escritos todos os demais factos alegados. 1.1. Inconformado com a decisão o réu agrava do despacho para este Supremo Tribunal, apresentando alegações com as seguintes conclusões: 1- É o seguinte o teor da acta da audiência preliminar e do despacho sob recurso de fls. 300 dos autos: “Aberta a audiência preliminar, pelos ilustres mandatários das partes foi dito manterem na íntegra os articulados juntos aos autos, pelo que, de seguida, foi proferido o seguinte DESPACHO: Admite-se a junção do requerimento apresentado pelo réu, que constitui fls. 263 a 270, limitando, contudo, o seu teor apenas à matéria relativa à excepção de incompetência material deste Tribunal para conhecer do mérito da presente acção, incompetência esta que, por se enquadrar numa incompetência absoluta – arts. 101º e 102º ambos do C.P.Civil – pode ser invocada nesta fase processual. Quanto ao mais, ter-se-ão por não escritos todos os demais factos alegados, bem como as excepções suscitadas, uma vez que as mesmas deviam ter sido apresentadas, se assim se tivesse entendido, em sede de contestação (conferir fls. 159 a 167). Notifique. Oportunamente, abra conclusão nos autos a fim de ser proferido o despacho saneador…” 2-Tendo o recorrente, já após a fase dos articulados, mas antes da realização da audiência preliminar, apresentado requerimento (fls. 263 a 270) aduzindo as excepções dilatórias de incompetência absoluta do tribunal e de ilegitimidade da autora e a excepção peremptória de ineficácia do “protocolo” dos autos, por ilegal, estava vedado à meritíssima Juíza a quo aceitar aquele requerimento apenas na parte que contende com a excepção de incompetência absoluta, dando “por não escritos todos os demais factos alegados, bem como as excepções suscitadas, uma vez que as mesmas deviam ter sido apresentadas, se assim tivesse sido atendido, em sede de contestação”. 3-É que todas as referidas excepções são de conhecimento oficioso, nos termos do disposto nos arts. 494º , al. e), 495º e 496º do Código de Processo Civil e, como tal, pode o réu aduzi-las após a fase dos articulados, conforme se preceitua no artº 489º, nº 2, do mesmo diploma legal, 4-Assim, dando por não escritos no requerimento do réu os factos e o Direito que aí contendem com a excepção dilatória de ilegitimidade da autora e com a excepção peremptória de ilegalidade do “protocolo”, violou o despacho recorrido o disposto nos citados arts. 489º , nº 2, 494º , al. e), 495º e 496º , todos do Código de Processo Civil , pois que se deveria ter aceite in toto o mencionado requerimento e apreciado e conhecido as excepções nele aduzidas; 5-Noutro passo: No quadro dos objectivos traçados nas Linhas Orientadoras do Processo Civil (Cf. “Sub Judice”, nº 4, 1992, págs. 37 e ss), a audiência preliminar caracteriza-se pelas seguintes particularidades: comparência das partes; tentativa de conciliação; aperfeiçoamento dos articulados; saneamento do processo; decisão das excepções; exame da matéria de facto; debate instrutório; indicação das provas a produzir e marcação da audiência de julgamento. 6-In casu, não foi facultada às partes a discussão de facto e de direito sobre as excepções aduzidas pelo réu no seu requerimento de fls. 263 a 270, e, à revelia de qualquer fundamento, designadamente o da complexidade das questões a decidir, não foi proferido para a acta despacho saneador, pelo que não se conheceu das excepções dilatórias de incompetência absoluta do tribunal e de ilegitimidade da autora, nem da excepção peremptória de ineficácia do “protocolo” dos autos, por ilegal, tendo-se relegado para o saneador, ainda não proferido decorridos que vão mais de vinte dias sobre a data da audiência preliminar, a decisão sobre a excepção de incompetência absoluta; 7-Donde que, a audiência preliminar está irremediavelmente ferida de nulidade, mostrando-se flagrantemente violado o disposto nos arts. 508º-A, nº 1, als. b) e c) e 510º, nº 1, als. a) e b) e nº 2, do mesmo diploma legal; 8-Com efeito, as citadas disposições, conjugadas com aquelas outras que acima se indicaram, impunham: Que fosse aceite, in toto, o requerimento de fls. 263 a 270 dos autos ( arts.489º , nº 2, 494º , al. e), 495º e 496º do CPC ); Que, no quadro da audiência preliminar, se facultasse às partes a discussão de facto e de direito das excepções aduzidas nesse requerimento ( artº 518º-A , nº 1, al. b) do CPC ); Que se proferisse despacho saneador ( artº 508º-A , nº 1, al. d), do CPC ), ditando-o logo para a acta ou proferindo-o no prazo de vinte dias, se se entendesse que a complexidade das questões a resolver o exigia ( artº 510º , nº 2) do CPC ); Que se conhecesse, portanto, das excepções dilatórias ( artº 510º , nº1, al, a) do CPC ) e se assim se entendesse, da excepção dilatória de incompetência absoluta ( artº 288º , nº 1, al. a) do CPC ); Que se cumprissem as disposições relativas à da audiência preliminar previstas no artº 588º-A, nº 1, al. e) e nº 2. Nestes termos, revogando o despacho recorrido e proferindo acórdão que admita, in toto, o requerimento de fls. 263 a 270, julgando, consequentemente, tempestivas as excepções aí deduzidas e que decrete nula a audiência preliminar, ordenando a realização de nova audiência para os fins previstos no artº 508º-A do Código de Processo Civil , designadamente para discussão e conhecimento, em saneador, daquelas referidas excepções, farão Vªs Exªs, venerandos Juízes Conselheiros, uma vez mais JUSTIÇA. 1.2. Tendo os autos prosseguido, foi proferido despacho saneador no qual, além do mais, o tribunal a quo, julgou as partes legítimas. O Réu discorda e recorre também deste outro despacho para este Supremo Tribunal mediante uma alegação na qual formulou as seguintes conclusões: 1- A acção vem interposta contra o aqui recorrente, município de Santarém, apenas por uma das comproprietárias do imóvel nos autos, a saber, A... 2- A causa de pedir e o pedido relevam do alegado incumprimento, por parte do recorrente, do “protocolo” junto a fls. 74 a 84, “protocolo” que a autora apresenta na p.i. como contrato administrativo, que tem por objecto a modificação do fim económico e a alteração substancial da situação jurídico – real e jurídico – registral, do imóvel da compropriedade identificado no processo, conquanto implica a integral afectação desse prédio rústico a fins urbanos pela via da sua divisão em diversos outros imóveis autónomos, em consequência de operações de loteamento a promover e a pagar pelo município, tudo acrescido de isenção de taxas, peticionando a recorrida, a final, 1/3 do “valor pecuniário correspondente ao todas as contrapartidas previstas a favor da autora e demais comproprietários, o âmbito do protocolo, que totaliza o montante de € 23 556 206,87” (Cf. artigo 182º da p.i.), ou, em alternativa, € 2 731 691,41 nos termos exarados nos artigos 184º e 185º da p.i. 3-O mencionado “protocolo” foi outorgado e assinado em 9 de Dezembro de 1999 pelo, então, Presidente da Câmara Municipal de Santarém, arrogando-se a qualidade de “representante” do município de Santarém, por um lado, e, por outro lado, por ..., por si e, alegadamente, “em representação de sua mãe ...”, e, ainda, “substabelecido de suas irmãs A... e ....”, sendo que… 4 -a ..., entretanto falecida, era usufrutuária do prédio identificado no artigo 1º da p.i., e os ..., A... e ..., são os únicos comproprietários do mesmo imóvel. 5-Nos termos do artigo 26º do Código de Processo Civil o réu é parte legítima quando tem interesse directo em contradizer (nº 1), interesse que se afere pelo prejuízo que para ele advenha da procedência da acção (nº 2), atendendo à relação material controvertida tal como é configurada pelo autor (nº 3). Sucede, in casu, que… 6-tal como a autora configura a relação jurídica material nos seus articulados, o réu município não integra essa relação, um vez que, atento o objecto do “protocolo” de fls. 74 a 84 dos autos, que sustenta a causa de pedir e o pedido, o Presidente da Câmara Municipal de Santarém não tinha competência, nem estava mandatado pela Assembleia Municipal de Santarém, para obrigar o recorrente nos termos em que o fez nesse documento, nem aquele órgão deliberou e aprovou o “protocolo”, cuja validade e eficácia dependiam, ademais, da ratificação, pelo Governo, da alteração ao PDM de Santarém, nem, finalmente a recorrida alega que a Assembleia Municipal de Santarém tenha deliberado sobre o “protocolo” e o tenha aprovado. 7-Porque da forma como a autora configura a relação jurídica na sua p.i. resulta que o município de Santarém não integra essa relação, e porque, sendo assim, a acção jamais poderá proceder de mérito contra ele, é o recorrente parte ilegítima, nos termos do disposto no artº 26º , nºs 1, 2 e 3 do Código de Processo Civil , disposições legais que o despacho sob recurso violou. 8- Noutro passo, a recorrida não é titular da relação jurídica material tal qual a configura nos seus articulados, posto que não assinou o “protocolo” que sustenta a causa de pedir e o pedido, nem alega que tenha mandatado alguém para o outorgar, nem consta arquivado com o “protocolo”, nem é nele mencionado, sequer na p.i., qualquer instrumento legal do qual resulte que a autora conferiu a terceiro poderes bastantes para outorgar tal documento. 9-Acresce que, à luz do disposto no artº 825º do Código Administrativo, “as acções sobre contratos administrativos (como quer a autora que o “protocolo” é), só podem ser propostas pelas entidades contratantes”. 10-Nesta conformidade, é a autora parte ilegítima para a acção, por não ser titular da relação controvertida, tal como a configura. 11 -Assim não decidindo, violou o despacho recorrido o disposto no artº 26º , nºs 1, 2 e 3 do Código de Processo Civil e no citado artigo 825º do Código Administrativo. 12 -Por outro lado, prescreve-se no artº 28º , nºs 1 e 2, do Código de Processo Civil que, se “a lei ou o negócio exigir a intervenção dos vários interessados quando, pela própria natureza da relação jurídica, ela seja necessária para que a decisão a obter produza o seu efeito útil normal. A decisão produz o seu efeito útil normal sempre que, não vinculando embora os restantes interessados, possa regular definitivamente a situação concreta das partes relativamente ao pedido formulado”. 13- Já no quadro do disposto no artº. 1405º, nº 1 do Código Civil “os comproprietários exercem, em conjunto, todos os direitos que pertencem o proprietário singular; separadamente, participam nas vantagens e encargos da coisa, em proporção da sua quota…”, 14 - no seguinte artº 1408º textua-se: “o comproprietário pode dispor de toda a sua quota na comunhão ou de parte dela, mas não pode, sem consentimento dos restantes consortes, alienar nem onerar parte específica da coisa comum”, 15 -A propósito desta matéria, ensinou Antunes Varela, em anotação ao citado artº 1408º CC “que o comproprietário que aliena ou onera parte especificada da coisa comum (ou toda a coisa comum) dispõe do que não lhe pertence, ou seja, do direito dos outros comproprietários sobre a coisa comum”, pelo que tais actos de disposição ou oneração constituam “res inter alios acta”. 16-Ora, a questão nuclear da presente acção, tal como a autora a configurou, insiste-se, centra-se num negócio – o “protocolo” -, que modifica o fim económico de um prédio rústico sujeito ao regime de compropriedade e que altera substancialmente a situação jurídico-real e jurídico-registral desse imóvel e centra-se, ainda, na questão de saber se esse negócio foi, ou não, cumprido. 17-Destarte, atenta a natureza da relação jurídica invocada pela recorrida na sua causa de pedir, a decisão a proferir nos presentes autos jamais regularia definitivamente a situação concreta das partes relativamente ao pedido por ela formulado, posto que vem pelo incumprimento de um suposto “contrato administrativo”, que é, desde logo, nulo para a comproprietária ..., que o não outorgou, ineficaz relativamente a terceiros e, consequentemente, ineficaz relativamente ao ora recorrente. 18-Sendo assim, para que a acção produzisse o seu efeito útil normal mister era que todos os comproprietários interviesssem no processo, nos termos do disposto nos arts. 26º , nº 3 e 28º , nº 2, ambos do Código de Processo Civil , isto sem conceder quanto à evidência de que a recorrida e sua irmã ... seria sempre como partes ilegítimas, por não haverem outorgado o “protocolo”, supondo que este consubstanciasse um “contrato administrativo”, nos termos do disposto no supracitado artº 825º do Código Administrativo. 19- Neste quadro, reconhecendo a recorrida como parte legítima, ela que vem à acção desacompanhada dos demais comproprietários do imóvel objecto do “protocolo” dos autos, cujo, aliás, não outorgou, violou o despacho recorrido o disposto nos arts. 26º e 28º , nº 2, do Código de Processo Civil . 20 -A ilegitimidade consubstancia uma excepção dilatória ( artº 494º , al.e), do Código de Processo Civil ), que é do conhecimento oficioso do tribunal (artº 495º do mesmo diploma legal) e a sua verificação obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa, determinando a absolvição do réu da instância ( artº 493º , nº 2. do CPC ). Nestes termos, revogando o despacho recorrido e proferindo Acórdão que decrete a ilegitimidade do réu e da autora para a presente acção, farão Vªs Exªs, venerandos Juízes Conselheiros, uma vez mais JUSTIÇA! 1.3. O município de Santarém, recorre ainda da decisão que julgou pela competência material do tribunal administrativo para a presente acção, com alegação que conclui assim: 1-A recorrida vem, na presente acção, pela responsabilidade contratual em sede administrativa, alegando incumprimento, por parte do recorrente, do “protocolo” de fls. 74 a 84 dos autos. 2-É pacífico na jurisprudência dos tribunais administrativos que, tratando-se de responsabilidade contratual, tal como a recorrida aqui quer que seja, os tribunais administrativos só são competentes para conhecer da acção no caso de o respectivo contrato ter a natureza de contrato administrativo. 3-Sucede, que o “protocolo” dos autos consubstancia uma mera declaração pré – negocial de natureza civil, não um contrato, sequer um contrato administrativo. 4 -Nos termos do disposto no artº 4º, alínea f), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei nº 129/84 , de 27 de Abril, “estão excluídos da jurisdição administrativa e fiscal os recursos e as acções que tenham por objecto … questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público”. 5-Donde, que o foro administrativo seja materialmente incompetente para julgar a presente acção. 6- “A infracção das regras de competência em razão da matéria… determina a incompetência absoluta do tribunal” e determina a absolvição do réu da instância (arts. 101º e 105º do Código do Processo Civil). 7 -Destarte, decidindo pela competência do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra para a presente acção, não absolvendo da instância o recorrente, violou o tribunal a quo o disposto nos arts. 1405º e 1408º do Código Civil , 4º, al. f) e 9º, nº 1, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei nº 129/84 , de 27 de Abril e 101º e 105º do Código de Processo Civil. Não foram apresentadas contra-alegações. 1.5. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer nos seguintes termos: “1. O recorrente veio, a fls. 193, interpor recurso do “despacho de fls. 192 “que lhe recebeu o requerimento de fls. 263/270” (ora 183/190) “apenas na parte que se reporta à questão da in(competência) material” do “tribunal, dando por não escrita toda a restante matéria desse requerimento”. Sustenta o recorrente ter o despacho recorrido violado o disposto nos arts. 489º, nº 2, alínea ); 495º e 496º do CPCivil, ao dar por não escritos, no requerimento do R., os factos e o direito que aí contendem com a excepção dilatória da ilegitimidade da A. e com a “excepção peremptória da ilegalidade do protocolo”, pois que deveria ter aceite totalmente o requerimento mencionado e apreciado e conhecido as excepções nele aduzidas. Em nosso parecer, assiste razão ao recorrente relativamente à excepção dilatória da ilegitimidade activa que, sendo de conhecimento oficioso, poderia ser deduzida depois da contestação, nos termos dos três primeiros citados preceitos legais. Porém, o não recebimento do requerimento em apreço, nessa parte, não influiu no exame ou na decisão da causa, na medida em que, no despacho saneador, se conheceu concretamente da suscitada questão da ilegitimidade da A., razão pela qual se nos afigura não dever merecer provimento o recurso. Diferentemente, em matéria denominada “excepção peremptória da ilegalidade do protocolo”, não se vê como a sua invocação não esteja legalmente dependente da vontade do interessado, o que afasta o seu conhecimento oficioso e a possibilidade de a respectiva dedução ocorrer após a contestação, de acordo também com os arts. 489º, nº 2 e 496º, ambos do Código Processo Civil, não merecendo, por isso, censura a decisão recorrida. Quanto à demais matéria do recurso, não deverá conhecer-se da mesma por exorbitar do respectivo âmbito, limitado expressamente, no requerimento de interposição, à não admissão integral do requerimento em referência, de acordo com o disposto no artº 684º, nº 2 do CPCivil. 2. Improcederá também, em nosso parecer, o recurso interposto a fls. 216 e alegado a fls. 238 e segs, relativo ao alegado erro de julgamento de improcedência da excepção da incompetência, em razão da matéria, do foro administrativo para conhecer da acção de responsabilidade contratual intentada pela ora recorrida contra o recorrente. O Protocolo em causa, como expressamente se consigna no doc.11 junto com a petição da acção, foi celebrado entre o ora recorrente e os três comproprietários do imóvel ..., a que o mesmo se refere, tendo sido a A. e a sua irmã ...l nele representadas, nessa qualidade, pelo comproprietário ..., de acordo, respectivamente, com as procurações, de 29/8/74, da Secretaria Notarial de Santarém e de 9/12/99, do 6º Cartório Notarial de Lisboa. Carece assim de fundamento a alegada inexistência de acordo de vontades entre os comproprietários daquele imóvel na outorga do referido Protocolo. Por outro lado, o contrato em questão, ao invés do que sustenta o recorrente, revela, em nosso parecer, uma marca administrativa inquestionável, em vista da promoção de uma clara actividade de interesse público, traduzida num “maior desenvolvimento industrial da região”. A prossecução desse interesse público justifica pois os benefícios concedidos pelo contratante público aos contraentes particulares e a imposição a estes de deveres específicos – traduzidos, designadamente, na não concretização do loteamento industrial naquele imóvel da área prevista no PDM para esse fim e no condicionamento imposto à comercialização dos lotes infra-estruturados constitutivos da respectiva área industrial alargada – e bem assim as correspondentes prerrogativas de autoridade e as restrições de interesse público, nele estabelecidas relativamente ao contraente público – cfr., em particular, as cláusulas 3ª, 5ª,6ª, 7ª, 8ª, alíneas a) a d), 25ª e 27ª, 9ª e 23ª, 18ª e 19º, 26ª. Em razão da natureza jurídica pública prevalecente dos seus efeitos, o contrato em questão revestirá pois natureza administrativa, cabendo ao foro administrativo conhecer do seu invocado incumprimento, nos termos do disposto nos arts. 3º , 89º e 51º , nº 1, alínea g) do ETAF e 178º , nº 1 do CPA . Deverá, consequentemente, ser negado provimento ao recurso. 3. Improcederá também, em nosso parecer, o recurso interposto do douto despacho saneador, o qual se entende ter sido igualmente restringido pelo recorrente, no respectivo requerimento de interposição, à decisão que julgou parte ilegítima a A., de acordo com o artº 684º, nº 2 do CPCivil. Ora, sendo parte no contrato administrativo em apreço, como acima se deixou referido, a A. apresenta-se como sujeito da pretensa relação jurídica controvertida, tal como por ela é configurada, pelo que deterá interesse directo em demandar o R. pelo seu alegado incumprimento, assistindo-lhe legitimidade processual, nos termos do artº 26º do CPCivil. Quanto à alegada ilegitimidade da A., por falta de litisconsórcio necessário de todos os comproprietários do imóvel, objecto daquele contrato, somos de parecer ter a sentença recorrida feito correcta interpretação e aplicação de lei, já que a A. visa apenas obter indemnização correspondente à parte de que é comproprietária, o que se reconduzirá à participação nas vantagens da coisa, em situação de compropriedade, a qual, nos termos do artº 1405º, nº 1, segunda parte, do CCivil, se opera separadamente e na proporção da respectiva quota. Assim, “relativamente aos frutos civis… nada impede que, na sequência da regra da proporcionalidade fixada no artº 1405º e em conformidade com o disposto no artigo 534º, qualquer consorte possa reclamar de terceiro devedor a quota parte que lhe compete…” – Cfr. Código Civil, Anotado, Pires de Lima e Antunes Varela, Vol. III., 2ª edição, revista e actualizada (reimpressão), Coimbra Editora, Lda, 1978, págs. 354/355. Em consequência, não exigindo a lei, para a acção em causa, a intervenção de todos os comproprietários nem se revelando ela necessária, em função da própria natureza da relação jurídica, para que a decisão produza o seu efeito útil normal, nos termos do artº 28º do CPC , improcederá o invocado erro de julgamento sobre a legitimidade da A. Deverá, pois, ser negado provimento ao recurso”. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. FUNDAMENTAÇÃO OS FACTOS Com interesse para as decisões a proferir, considera-se provado: 1.A autora A... instaurou no Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, contra o município de Santarém a presente acção ordinária para efectivação de responsabilidade contratual; 2.O réu contestou a acção em 11 de Abril de 2003; 3.E, em 7 de Março de 2005, apresentou requerimento suscitando as excepções de incompetência material do tribunal e da ilegitimidade da autora; 4.Em audiência preliminar, realizada em 24 de Maio de 2005, foi proferido o seguinte DESPACHO Admite-se a junção do requerimento apresentado pelo Réu e que constitui fls. 263 a 270, limitando contudo o seu teor, apenas à matéria relativa à excepção da incompetência material deste Tribunal para conhecer do mérito da presente acção, incompetência esta que, por se enquadrar numa incompetência absoluta – arts. 101º e 102º, ambos do C.P.Civil – pode ser invocada nesta fase processual. Quanto ao mais, ter-se-ão por não escritos, todos os demais factos alegados, bem como as excepções suscitadas, uma vez que as mesmas deviam ter sido apresentadas, se assim tivesse sido entendido, em sede de contestação. Notifique. Oportunamente abra conclusão nos autos a fim de ser proferido o despacho saneador. 5. Em 6 de Outubro de 2005, a fls. 334-340 dos autos foi proferido despacho saneador, que aqui se dá por integralmente reproduzido e no qual, além do mais: foi julgada improcedente a excepção de incompetência material; a autora foi considerada parte legítima, passando a citar: “ face ao disposto nos arts. 26º, nºs 1 e 2, (1ª parte), 27º, nº 1 (2ª parte) do Cód. Proc. Civil, uma vez que o pedido não consiste no cumprimento do referido protocolo (caso em que se aplicaria o artº 28º), mas sim no pagamento de uma indemnização devida pelo seu incumprimento e a Autora reduzir o pedido à proporção de 1/3, em função da sua quota indivisa na compropriedade.” - e deram-se como assentes, entre outros, os seguintes factos: A) B) (…) G) (…) I) J) L) O prédio denominado ..., sito na Freguesia de Várzea, Concelho de Santarém, que inclui os arts. Rústicos nºs 1L, L1 e 4J e urbanos nºs 592 e 467, encontra-se descrito na Conservatória do Registo Predial de Santarém, sob o nº 306, da Freguesia da Várzea, em nome da Autora, na proporção de uma quota indivisa de 1/3, tendo sido efectuada em 28-07-1990 a escritura de doação, cuja cópia constitui fls. 26 a 31 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido. Em 1999 uma parte da área referente à ..., em termos de PDM, estava afectada a loteamento industrial (32,2 ha) e urbano (23 ha), sendo o restante área agrícola e turística (78 ha) – conforme planta identificada com a letra B), sob os nºs 1, 2 e 3 – cfr. fls. 49 a 51 dos autos. No dia 09 de Dezembro de 1999, entre o Réu, Município de Santarém, representado pelo Presidente da CMS e, a A. e demais comproprietários da ..., foi outorgado o protocolo, cuja cópia constitui fls. 74 a 84, através do qual os 2ºs outorgantes acordam em vender ao 1º outorgante, a parcela de terreno assinalada com o nº 3 da planta C) (Anexo III), com a área de 26,5 ha, pelo preço de esc. 106 000 000$00, bem como, pela obtenção do resultado previsto nas alíneas a), b), c) e d) da cláusula 8ª do protocolo, tendo ficado ainda estipulado que a CMS custeará a execução dos projectos de loteamento e dos projectos de infra estruturas para a área designada na alínea a) da cláusula 8 (…) – cf. teor de fls. 74 a 84 que aqui se dá por integralmente reproduzido, em todas as suas cláusulas No dia 15 de Novembro de 2001, foi celebrada a escritura de compra e venda e renúncia ao usufruto de parcela do prédio rústico identificado em A), com 26,5 ha, pelo preço de esc. 106 000 000$00, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido e cuja cópia constitui fls 91 a 95 dos autos. A parcela de terreno acima identificada, após a desanexação, encontra-se descrita na CRP de Santarém, sob o nº 01082, a favor da CMS – cfr. teor da certidão que constitui fls. 97 e 98 dos autos. A mesma parcela de terreno, foi por sua vez, de novo objecto de duas desanexações, dando origem a duas parcelas com as áreas de 152 242 m2 e de 102 903 m2, ambas descritas na CRP de Santarém, com o nº 01088 e inscrita a favor da sociedade “... S.A. por compra à CMS – cfr. teor das certidões que constituem fls. 100 a 106 dos autos. O DIREITO O recorrente discorda da decisão do tribunal a quo que julgou ser materialmente competente para conhecer da acção. Argumenta, no essencial, que a recorrida vem efectivar a responsabilidade civil contratual por alegado incumprimento do “protocolo de fl. 74 a 84 dos autos”, que esse “protocolo” consubstancia uma mera declaração pré-negocial de natureza civil, não um contrato, sequer um contrato administrativo e que, nos termos do disposto no artº 4º/f) do ETAF, aprovado pelo DL nº 1219/84, de 27/4, “estão excluídos da jurisdição administrativa e fiscal os recursos e as acções que tenham por objecto … questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público” Ora, o tribunal recorrido para sustentar a sua decisão considerou, em síntese, que o “protocolo” contém clausulado que um ente privado nunca poderia subscrever, que “a prevalência do interesse público resulta claramente do preâmbulo do “protocolo” e foi a razão de ser ou a força que despoletou a sua celebração, ao abrigo de normas de direito público, que o município “agiu nas vestes de autoridade pública, no exercício de poderes públicos e que é questão diferente saber se nesta prossecução violou ou não normas legais e o Presidente da CMS foi além dos poderes que lhe estão confiados. A nosso ver, a decisão está certa. Na verdade, entende-se na Doutrina ( Manuel de Andrade, “Noções Elementares de Processo Civil”, 1963, pp. 89 e 90 ) e na Jurisprudência ( Vide, por todos, o acórdão de 2006.04.26 – procº nº 6/05 do Tribunal de Conflitos e demais jurisprudência nele citada. ) que “a competência do tribunal em razão da matéria é fixada em função dos termos em que a acção é proposta, ou seja, pelo modo como o Autor estrutura a causa – sem que para esse efeito releve a prognose acerca do êxito da acção ou seja lícita qualquer indagação incidindo sobre o respectivo mérito”. No caso em apreço, nos termos alegados, o concreto litígio que trouxe as partes ao tribunal radica no “protocolo” a fls. 74-84 dos autos e no seu suposto incumprimento, razão pela qual é crucial saber se é de natureza administrativa a relação jurídica que através dele, se constituiu entre as partes. Ou, dito de outro modo, se a relação jurídica em causa tem como um dos seus sujeitos uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, e é regulada por normas jurídicas que se dirigem a uma entidade pública, enquanto tal, disciplinando o seu agir em termos específicos, investindo-a de especiais poderes ou atribuindo-lhe especiais deveres por causa dos fins que serve.( Cfr, a propósito: Pedro Gonçalves, “O Contrato Administrativo”, p. 26 Vieira de Andrade, “ A Justiça Administrativa”, 3ª ed., p. 79 Freitas do Amaral , “Curso de Direito Administrativo”, II, p. 518 ) Portanto, independentemente de saber do grau de vinculatividade jurídica do “protocolo”e/ou da sua validade ( Vide: - Pedro Gonçalves, ob. cit., p. 51 e Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, “Direito Administrativo Geral”, III, p. 405 ), questão de mérito que não releva para a da competência, importa averiguar se o acordo de vontades nele contido, tem, ou não, marcas de administratividade. Ora, sufragando o entendimento do tribunal a quo, entendemos que sim. Uma das partes é uma pessoa jurídica de direito público que agiu nessa qualidade com o proclamado fim de contribuir para o desenvolvimento económico da região. E o conteúdo do acordo também contém estipulação que justifica a respectiva qualificação como administrativo. Veja-se que está clausulado que o município se compromete a “ no âmbito das suas competências e atribuições legais, a desencadear, elaborar e apresentar perante os organismos competentes da Administração Central uma alteração do âmbito limitado do PDM de Santarém” (cláusula 8ª) e a “conceder isenção total de pagamento de todas as taxas e licenças, designadamente as relativas às infra-estruturas e ao loteamento urbano” (cláusula 26ª). Estas são, nitidamente, cláusulas administrativas, isto é, “cláusulas que só são concebíveis em relações jurídicas em que pelo menos uma das partes seja a Administração intervindo nessa qualidade”( Sérvulo Correia, “Legalidade e Autonomia Contratual Nos Contratos Administrativos”, p. 403 ). Estão, assim, combinados factores de administratividade (sujeitos, meios e fim) da relação jurídica que colocam o litígio no âmbito material da jurisdição administrativa (artº 3º do ETAF). Improcede, pois, este agravo. 2.2.2. O recorrente insurge-se contra o despacho saneador, sendo que de acordo com o requerimento de interposição do respectivo recurso jurisdicional, a fls. 352 dos autos, limitou a sua discordância à “parte que contende com a questão da (i)legitimidade da autora” Assim, como bem observa o Exmº Magistrado do Ministério Público no seu douto parecer, de acordo com o disposto no artº. 684º/2 do C. P. Civil, este recurso não abrange qualquer outra decisão contida no despacho impugnado. Razão pela qual não se conhece da alegação do recorrente na parte relativa à ilegitimidade do autor (conclusões 6. e 7.) Posto isto, temos que a discordância do recorrente, da decisão que julgou a autora parte legítima radica, em resumo, no seguinte: a autora não assinou o “protocolo” que sustenta a causa de pedir, nem alega que tenha mandatado alguém para o outorgar, nem consta arquivado qualquer instrumento legal do qual resulte que a autora conferiu a terceiro poderes bastantes para outorgar tal documento e, à luz do disposto no artº. 825º do Código Administrativo, as “acções sobre contratos administrativos (como quer a autora que o protocolo seja) só podem ser propostas pelas entidades contratantes”; por outro lado, a decisão judicial não produzirá o seu efeito útil normal, uma vez que, para tanto, nos termos previstos no artº 1405º, nº1 do C. Civil, era mister que todos os comproprietários interviessem no processo. Ora, a autora não é estranha à relação jurídica constituída com o “protocolo”. De acordo com o documento nº 11, junto com a petição inicial, o referido “protocolo” foi celebrado, entre outros designados como 2ºs outorgantes, por A... (a autora, ora recorrida) e ..., estas representadas por ..., “de acordo, respectivamente, com as procurações de 29/8/74, da Secretaria Notarial de Santarém e de 09/12/99, do 6º Cartório Notarial de Lisboa, na qualidade de com ele comproprietárias” (sic). A autora é, deste modo, um dos sujeitos da relação jurídica controvertida (cfr. artº 258º C. Civil) tal como esta é configurada na petição inicial. Está, pois, legitimada a respectiva posição processual à luz dos arts. 825º do Código Administrativo e 26º/1 do C.P.Civil. Vejamos, porém, se é caso de litisconsórcio necessário imposto pelo regime legal da compropriedade. A propósito disse o tribunal a quo: “ As partes são dotadas de personalidade e capacidade judiciária e são legítimas, designadamente a Autora, face ao disposto nos arts. 26º, nºs 1 e 2, (1ª parte), 27º, nº 1 (2ª parte) do Cód. Proc. Civil, uma vez que o pedido não consiste no cumprimento do referido protocolo (caso em que se aplicaria o artº 28º) mas sim no pagamento de uma indemnização devida pelo seu incumprimento e a Autora reduzir o pedido à proporção de 1/3, em função da sua quota indivisa na compropriedade.” Adiantando, diremos que, a decisão deve manter-se. No “protocolo” as partes consensualizaram a compra e venda de uma parcela de terreno, necessária à implantação de uma fábrica de cerveja, pelo preço de 106 000 000$00. Esse compromisso foi respeitado por ambas as partes, o negócio prometido foi celebrado por escritura pública e não está em discussão na presente acção. Porém, as partes incluíram no protocolo um outro acordo conexo, mas autónomo. Para compensar a venda por preço inferior ao do valor real, o município comprometeu-se, entre outras coisas, a desencadear o procedimento de alteração do PDM de Santarém, de molde a modificar a afectação da área correspondente à ..., a promover e custear a execução de projectos de loteamento industrial e de infra-estruturas e a conceder aos proprietários isenção total de pagamento de todas as taxas e licenças, designadamente as relativas às infra-estruturas e ao loteamento urbano. Deste modo, o município de Santarém ter-se-á vinculado à realização de determinadas prestações e os outorgantes particulares terão ficado investidos no poder jurídico de lhe exigir a respectiva realização nos termos convencionados. O mesmo é dizer que o “protocolo” terá criado entre as partes uma relação jurídica de natureza obrigacional (artº 397º C. Civil). Não, há pois, lugar, no caso presente, à aplicação do disposto no artº 1405º/1 do C. Civil, da qual decorreria o litisconsórcio necessário. O autor não visa o cumprimento do protocolo. Pede apenas uma indemnização pelo seu incumprimento definitivo, situando-se a acção no campo estritamente obrigacional, sem qualquer implicação no estatuto real do imóvel em compropriedade. Por outro lado, a obrigação em causa, neste momento ( Antunes Varela, “Das Obrigações Em Geral”, I, 10ª ed., p. 155 ) que é já de execução por equivalente, através do ressarcimento dos danos provocados pelo incumprimento definitivo, é divisível (a indemnização é, por sua natureza, fraccionável, sem prejuízo do seu valor, da lei não resulta a indivisibilidade e as partes também não a convencionaram) e sendo plural, está sujeita ao regime geral da conjunção (a solidariedade, tanto lado activo, como lado passivo só existe se for determinada por lei ou estipulada pelas partes – artº 513º C. Civil) segundo o qual a obrigação se fracciona em vários vínculos, tantos quantos os sujeitos do lado plural da relação, sendo que, por via disso, cada um dos credores tem a possibilidade de exigir, isoladamente, a respectiva parte da prestação debitória.( Antunes Varela, “Das Obrigações Em Geral”, I, 10ª ed., págs. 748-750 e 807, nota (2) ) Temos, assim, que nem a lei nem o “protocolo” exigem a intervenção dos vários interessados na acção indemnizatória por incumprimento (artº 28º/1 C.P.C.) nem a intervenção de todos é necessária pela natureza da relação jurídica para que a decisão a obter produza o seu efeito normal, uma vez que esta regulará definitivamente a situação concreta das partes relativamente ao pedido formulado (artº 28º/2 C.P.C.). 2.2.3. O recorrente ataca o despacho de fls. 300, que apreciando requerimento por si apresentado, admitiu a respectiva junção, com o conteúdo relativo apenas à excepção da incompetência material da jurisdição administrativa e o considerou por não escrito em tudo o mais, com o fundamento de que as excepções suscitadas deviam ter sido apresentadas em sede de contestação. Do ponto de vista do impugnante, a decisão enferma de erro de julgamento, uma vez que o requerimento, na parte dada por não escrita, continha a invocação de mais duas excepções que, por serem, ambas, de conhecimento oficioso, podiam ser deduzidas depois da contestação, nos termos previstos no artº 489º /2 do CPC . Vejamos. Uma dessas excepções era a da ilegitimidade. Porém, a despeito do despacho de fls. 300 a questão da ilegitimidade veio a ser apreciada no saneador, decisão essa que também está sob impugnação, sendo que nesta parte o recurso não procede, pelas razões expostas no ponto anterior. A mais disso o autor alega: a falta de poderes do presidente da câmara, para, por si, sem autorização da assembleia municipal tomar a decisão de contratar ( Vide, quanto à distinção entre a competência para contratar, Sérvulo Correia, ob. cit.,p. 571 ) contrapartidas no valor previsto – violação do disposto no artº 53º /2, alínea i) do Decreto-Lei nº 169/99 de 18/09; a falta de poderes do presidente, para, sem autorização da assembleia municipal comprometer o município a apresentar ao Governo uma proposta de alteração do PDM – violação do previsto nos artigos 53º /3/b) do DL nº 169/99 e 79º, 84º, e 93º e segs do DL nº 380/99 , de 22/9; a falta de poderes do presidente para obrigar o município, mesmo com autorização da assembleia municipal, para obrigar o município a custear projectos em benefício de particulares – violação do artigo 235º /2 da CRP e artigos 53º e 64º do DL nº 169/99 ; e, que também não podia o presidente obrigar o município, com ou sem autorização da assembleia municipal, a isentar a autora e os demais comproprietários do pagamento de taxas e licenças relativas a loteamentos, contrariando a ratio do DL nº 54-A/99 de 22/2 e o disposto nos artigos 165º /1/i) da CRP e 33º da Lei nº 42/98 de 6 de Março, uma vez que a isenção de taxas tem que constar de diploma legal que expressamente a preveja. Temos, assim, que nos termos alegados são invocadas invalidades originárias do protocolo, impeditivas do direito do autor, radicadas única e exclusivamente nas normas jurídicas de direito público que regulam a competência dos órgãos da Administração. Importa, agora, saber qual é o regime de invalidade a que está sujeito o suposto contrato administrativo. Ora, o protocolo, na parte em cujo incumprimento o autor radica o seu direito à indemnização, tem cláusulas que podiam constar de um contrato privado (consensualização da elaboração e execução de projectos de loteamento a cargo do município, suportando este ainda o custo das obras de urbanização e infraestruturação, etc) e cláusulas administrativas (promoção de alteração do PDM e isenção fiscal). Em face da natureza mista do seu objecto não é fácil identificar o regime de invalidade aplicável, à luz da previsão do artº 185º do CPA . A solução mais próxima à letra será a de aplicar o regime de invalidade do acto administrativo à violação de regras de direito público e o regime de invalidade do Código Civil à outra parte ( Pedro Gonçalves, “ O Contrato Administrativo”, p. 146 ). Neste quadro, de acordo com a alegação, apenas a invalidade indicada em último lugar, isto é, a que diz respeito à isenção fiscal, é susceptível de, em abstracto, configurar a nulidade da estipulação, em razão de o réu ter invadido a esfera das atribuições de outra pessoa colectiva de direito público (artº 133º/2/b) CPA). As demais, a provarem-se, serão causa de mera anulabilidade com origem no vício de incompetência relativa. Posto isto, diremos que das excepções peremptórias deduzidas, em tese, só uma é susceptível de dar causa à nulidade do clausulado. É a matéria relativa à isenção fiscal que, assim, é de conhecimento oficioso (artº 286º do C. Civil) e pode ser deduzida depois da contestação (artº 489º/2 do C. P.Civil) ainda que como questão prejudicial por ser da competência do tribunal fiscal (cfr. arts. 51º/3 do ETAF e 7º da LPTA). Não pode, pois, manter-se a decisão recorrida na parte em que não aceitou a respectiva dedução. As demais, por serem causa de mera anulabilidade do protocolo não são de conhecimento oficioso (arts. 287º C. Civil e 496º do C.P.Civil) ( Vide Lebre de Freitas, in “Código de Processo Civil”, II, p. 314 ) e, por via disso, foram inoportunamente deduzidas depois da contestação (artº 489º/2 do C.P.Civil). Não merece, pois, censura a decisão recorrida enquanto assim entendeu. Na medida do exposto o recurso procede nesta parte devendo anular-se os termos subsequentes do processo que se mostrem inconciliáveis com esta decisão. DECISÃO Pelo exposto acordam em, nos termos supra indicados, conceder parcial provimento ao recurso jurisdicional. Sem custas. Lisboa, 22 de Maio de 2007. – Políbio Henriques (relator) – Edmundo Moscoso – João Belchior.