048238 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos da alínea c) do nº 1 do artigo 124º do CPA, tem que ser sempre fundamentada, ainda que favorável ao destinatário, uma deliberação camarária de sinal contrário ao parecer dos próprios serviços competentes

II- Sendo o parecer dos serviços competentes no sentido da inviabilização da pretensão de construir seguido de imediato da deliberação camarária de deferimento da mesma pretensão, não tendo esta qualquer suporte fundamentador, fica sem saber-se as razões por que a Câmara assim a tomou e não no sentido em que foi informada, pelo que tal deliberação sofre de vício de forma por falta de fundamentação.

III- O artigo 121º do RGEU aplica-se a todas as construções, seja qual for a sua natureza e o fim a que se destinam, que não podem desfigurar, pela localização, aparência ou proporções, o aspecto das povoações em que se inserem ou os conjuntos, edifícios ou locais de reconhecido interesse histórico ou artístico ou ainda prejudicar a beleza das paisagens.

IV- É uma formalidade não essencial atinente ao requerimento de informação prévia e não contende com a validade da deliberação que o despacha, a menção da qualidade em que age o requerente.

V- Um novo e autónomo pedido de informação prévia, com pressupostos de facto diferentes de um primeiro, exige da Câmara igualmente novas e autónomas consultas ás entidades competentes, nos termos do artigo 32º e nº 2 do artigo 42º do DL 445/91, de 20 de Novembro.

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N, O, P, Q, R, S, T, U, V, W, X, Y, e Z, recorrem para este Supremo Tribunal da sentença do Mº Juíz do Tribunal Administrativo e Fiscal Agregado de Ponta Delgada que julgou improcedente o recurso contencioso de anulação, no exercício de Acção Popular, na modalidade de acção procedimental administrativa (Lei 83/95, de 31 de Agosto), por eles interposto da deliberação da CÂMARA MUNICIPAL DE PONTA DELGADA, tomada na reunião de 6 de Setembro de 1999, que, em sede de pedido de informação prévia deduzido por A1... sobre construção de um edifício no local onde se situa actualmente o Cinema ..., na Rua Dr. ...., daquela cidade, decidiu viabilizar a pretensão.

São as seguintes as conclusões da sua alegação:

1. A falta de indicação da qualidade do requerente constitui motivo de invalidade da deliberação recorrida, uma vez que viola a lei que delimita o destinatário da informação prévia e confere legitimidade exclusiva para o impulso procedimental que leva ao acto da informação prévia;

2. Faltando este pressuposto, como faltou no caso dos autos (consta dos factos assentes), tal inquina todo o procedimento, tornando anulável, por inválida, a deliberação recorrida, por violação do citado art. 10º nº 2, por remissão do art. 42º do DL nº 445/91, de 29 de Novembro, como resulta do art. 135º do CPA;

3. O âmbito do art. 121º do RGEU estende-se a quaisquer construções susceptíveis de colocarem em causa o aspecto de povoações ou conjuntos arquitectónicos, em razão da sua aparência, proporções ou localização.

4. Pelo que, do cotejo desta disposição com o art. 63º, nº 1, alínea d) do DL nº 445/91, de 20 de Novembro, resulta que a deliberação recorrida é anulável.

5. A apreciação efectuada pelo Meritíssimo Juíz acerca da “susceptibilidade de inadequação” da obra em causa nos autos, a implantar no ..., assenta em pressupostos errados;

6. Por um lado, não é correcto afirmar que a obra projectada é mais baixa do que o ponto mais alto do Cine ..., composto por uma torre estreita, de acesso restrito e sem janelas para os quintais vizinhos, que não pode ser comparado com um edifício ligeiramente mais baixo, compacto e com janelas a deitar para os quintais e casas;

7. Mas, e por outro lado, o ponto de referência para se aferir da manifesta desproporcionalidade, nunca poderá ser o edifício a ser demolido, mas sim o ambiente urbano envolvente, composto por vivendas unifamiliares, com dois pisos e cave (ponto 13 dos factos assentes);

8. Todos os técnicos chamados a emitir parecer sobre aquela obra são de opinião “ ... de a proposta ser susceptível de manifestamente demonstrar uma inadequada inserção no meio urbano envolvente ...”.

9. Ora, perante estes pareceres, deveria a autoridade recorrida ter indeferido o pedido de informação prévia, ou no mínimo ter fundamentado o porquê de não atender aos mesmos;

10. E devia o Meritíssimo Juíz “a quo” ter julgado procedente o recurso, uma vez que existe prova suficiente nos autos para considerar aquela construção como manifestamente inadequada ao meio urbano onde se pretende inserir, através de pareceres técnicos que, salvo o devido respeito, não foram tidos em devida conta na douta Sentença, nem tendo sido fundamentada a razão de os não ter seguido;

11. Pelo que deveria a autoridade recorrida ter indeferido o pedido de informação prévia, nos termos do art. 63º nº 1 alínea d) do DL nº 445/91, de 20 de Novembro, tratando-se aqui de um acto nulo, por violação do direito ao ambiente, nos termos dos arts. 16º, 17º, 18º e 66º da CRP, cotejado com o art. 133º, nº 2, alínea d) do CPA, razão pela qual deveria o recurso ter sido julgado procedente;

12. Como ficou atrás demonstrado, a deliberação violou a impôs sérias restrições ao direito ao ambiente dos recorrentes e demais residentes no ... ;

13. Assim, deveria a deliberação recorrida fundamentar as razões de facto ou de direito que a levasse à restrição ou violação de direitos e interesses legalmente protegidos dos ora recorrentes, violando assim o disposto no art. 268º nº 3 da CRP e os arts. 124º e 125º do CPA;

14. Obrigação essa reforçada pelo facto de ter decidido em sentido contrário a pareceres e informações constantes do processo instrutor, cfr. art. 124º nº 1 alínea c) do CPA;

15. Deste modo, aquela deliberação padece de vício de falta de fundamentação, acarretando a sua nulidade, cfr. arts. 123º nº 1 alínea d), 124º nº 1 alínea c) e 133º nº 1 do CPA, ou, caso assim não se entenda, a sua anulabilidade nos termos do art. 135º do CPA, devendo por isso ter sido julgado procedente o recurso na douta decisão agora recorrida;

16. A deliberação recorrida revogou a deliberação tomada a 14 de Junho de 1999, onde indeferiu o pedido do requerente pelo que, não estando fundamentada, aquela deliberação viola o disposto nos arts. 124º nº 1 alínea e), 125º do CPA, cotejado com o art. 268º nº 3 do CPA, sendo a deliberação nula nos termos do art. 133º nº 2 alínea d) do CPA ou, caso assim não se entenda, anulável nos termos do disposto no art. 135º do CPA;

17. Caso se entenda que não se trata aqui de uma revogação como julgou o Meritíssimo Juíz “a quo”, então outra coisa não pode resultar que não seja considerar inválida (anulável cfr. art. 135º do CPA) a deliberação recorrida, uma vez que não foram solicitados os pareceres às entidades competentes para que seja emitida a informação prévia, nos termos do art. 42º nº 2 que remete para o art. 32º do DL nº 445/91, de 20 de Novembro, devendo assim ter sido julgado procedente o recurso na douta sentença ora recorrida;

18. É que o pedido não pode ser considerado diferente para efeitos de considerar que a deliberação recorrida não revogou a de 14 de Junho de 1999 que o indeferiu, e depois se considerar como o mesmo para se dispensar nova consulta, exigida por lei, às entidades competentes

O recorrido particular A1... também alegou, tendo concluído:

I- A não indicação da qualidade em que o recorrido requereu a informação prévia é mera irregularidade, sem qualquer implicação na deliberação recorrida, da qual é exterior. De qualquer forma:

II- Só o teor da deliberação recorrida seria, em abstracto, susceptível de determinar interesse em agir, dos recorrentes, legitimando a sua intervenção.

III- É irrelevante para os recorrentes a qualidade de quem pede.

IV- Bem decidiu o tribunal recorrido quanto a este aspecto.

V- Os recorrentes fazem tábua rasa dos factos provados. Ao invés, suportam as suas alegações em factos inexistentes e juízos inconsistentes.

VI- Não tendo logrado demonstrar o alegado desacerto da sentença recorrida,

VII- A deliberação recorrida não violou “o direito fundamental ao ambiente”

VIII- Por outro lado, tendo-se limitado a deferir a pretensão de um requerente, nada na lei exige fundamentação.

IX- Finalmente, a deliberação recorrida não revoga qualquer deliberação anterior, tendo-se limitado a deferir uma 2ª pretensão do recorrido, após o indeferimento de uma inicial e diferente da 2ª pelo mesmo formulado.

X- Bem decidiu pois a sentença recorrida ao desatender o recurso interposto pelos recorrentes.

XI- A sentença recorrida não violou qualquer dispositivo legal, nomeadamente os indicados pelos recorrentes, devendo ser mantida na sua totalidade

A Câmara Municipal de Ponta Delgada, igualmente recorrida, alegou, e concluiu:

1. A omissão da indicação da qualidade em que o Recorrido particular requereu a informação prévia constitui uma mera irregularidade não invalidante, que não afecta a validade do acto recorrido, que por esse facto não enferma de anulabilidade.

2. A pouca relevância que a lei dá a essa indicação resulta da circunstância de não exigir que dela o requerente faça qualquer prova, ao contrário do que acontece no processo de licenciamento de obras ou de loteamento, em que é obrigatória não só a indicação da qualidade do requerente relativamente ao imóvel em causa, mas também a sua prova – artigo 2º nº 1 alínea b) da Portaria nº 1115-B/94, de 15 de Dezembro, e artigo 9º nº 1 do DL 448/91, de 29 de Novembro, na redacção dada pelo DL nº 334/95, de 28 de Dezembro.

3. Os recorrentes não alegaram quaisquer factos ou aspectos concretos em que pudesse assentar um juízo sobre a eventual violação do direito ao ambiente, antes se tendo limitado a enunciar essa violação, pelo que não pode deixar de se concluir que com o acto recorrido também não foram violadas quaisquer disposições legais destinadas a salvaguardar esse direito aos recorrentes.

4. A matéria da fundamentação dos actos em processo de licenciamento de obras ou de informação prévia não está tratada apenas no CPA, antes devendo ter-se em conta, para a definição das regras aplicáveis, o disposto no artigo 63º do DL nº 445/91, que é o regime jurídico específico.

5. Da conjugação destas disposições resulta que, sendo de deferimento da pretensão do interessado, a decisão não carece de ser fundamentada, pelo que o acto recorrido não só não viola o disposto nos artigos 268º nº 3 da CRP, 124º e 125º do CPA, antes com eles se conforma.

6. A deliberação recorrida não revogou acto administrativo anterior pois a deliberação de 14 de Junho de 1999 da Recorrida indeferiu um pedido diferente daquele que foi deferido por aquela, pelo que não foi violado o nº 1 al. e) do artigo 124º do CPA.

7. O acto recorrido não está, portanto, ferido de nulidade nem de anulabilidade, não sendo aplicáveis ao caso os artigos 133º e 135º do CPA

Neste Tribunal, a Excelentíssima Magistrada do Ministério Público foi de parecer que o recurso merece provimento, porquanto o acto contenciosamente recorrido teria violados os arts. 121º do RGEU e 63º, nº 1, al. d) do DL 445/91, de 20.11.

O processo tem os vistos dos Excelentíssimos Juízes Adjuntos.

CUMPRE DECIDIR.

I- MATÉRIA DE FACTO:

A- A1..., ora recorrido particular apresentou um pedido de informação prévia para a construção de um edifício de habitação no lugar da casa de espectáculos ..., na Câmara Municipal de Ponta Delgada, em 5 de Março de 1999.

B- No seu requerimento não indicou a qualidade em que faz tal pedido, embora na folha de registo do movimento do processo se faça menção de “proprietário”.

C- Tal pedido prevê a construção de dois blocos, com 4 pisos acima do solo, com a área de implantação acima do solo de 550m2 e volumetria de 9 000m3.

D- Sobre este pedido, a Direcção Regional da Cultura nada teve a objectar em termos legais, pois o edifício do Cine ... não se encontra em área de protecção da qualquer imóvel classificado, manifestando, no entanto, a sua preocupação pela demolição da sal de espectáculos.

E- A Direcção Regional do Ambiente emitiu parecer no sentido de que “a construção de um edifício de habitação colectiva de 5 pisos, mais cave, não se enquadre pacificamente nesta ambiência urbana, já que a sua volumetria, as áreas, a densidade de construção e a tipologia de construção adoptadas, surgem demasiado dissonantes neste contexto urbanístico” (do Bairro ...).

F- O arquitecto do Departamento Técnico da CMPD emitiu parecer no sentido de não ser viabilizada a pretensão.

G- Por deliberação de 14 de Junho de 1999, a CMPD indeferiu o pedido de informação prévia.

H- A 29 de Julho de 1999, o recorrido particular A1... apresentou, no mesmo processo burocrático, pedido sobre a viabilidade de construção de um edifício de habitação no local onde se encontra o Cine ..., com 3 pisos de habitação e 1 piso recuado, 2 220 m2 de área de construção.

I- No requerimento referido em H., o recorrido particular não indica a qualidade em que faz esse pedido.

J- O arquitecto referido em F. reiterou a sua anterior informação.

L- Por deliberação de 6 de Setembro de 1999, a CMPD viabilizou a pretensão “devendo no desenvolvimento do projecto serem tomadas medidas de salvaguarda que garantam a privacidade da zona envolvente”. Esta a deliberação contenciosamente recorrida.

M- O Bairro ... é constituído por vivendas unifamiliares, com dois pisos e cave.

N- A construção que se pretende erigir em substituição do Cine ... tem um índice de ocupação de 50% (a área do lote é de 1 200m2 e a área de implantação é de 550m2), e terá uma área de estacionamento de 1100m2.

O- o volume de construção proposto no pedido é inferior ao existente.

P- A altura da construção proposta é inferior à existente.

Q- Os recorrentes não foram notificados para serem ouvidos antes de tomada a deliberação.

II- O DIREITO.

Nos termos do nº 2 do artigo 57º LPTA, deveria começar-se a apreciação deste recurso jurisdicional pelos vícios cuja procedência determine mais estável ou eficaz tutela dos interesses ofendidos.

O recurso contencioso foi interposto em exercício de acção popular, nos termos da Lei 83/95, de 8 de Agosto e teve como objecto mediato a defesa de interesses difusos de natureza ambiental, mais proximamente urbanística.

Os recorrentes contenciosos, e agora agravantes, arguiram ao acto administrativo recorrido – a deliberação da CMPD de 6 de Setembro de 1999, que viabilizou a pretensão, submetida a pedido de informação prévia, de construção do edifício requerida pelo ora recorrido particular em 29 de Julho de 1999 - e à sentença em apreciação (Diferentemente do que alega a agravada Câmara, os recorrentes fazem claramente a destrinça entre um e outra, referindo a deliberação viciada e, por isso, devendo o recurso merecer provimento, ao contrário do que se decidiu) vários vícios, a saber:

- violação do art. 10º., nº 2, por remissão do art. 42º do DL 445/91, de 20.11, por faltar no requerimento da informação prévia a qualidade em que agiu o requerente, ora recorrido particular;

- violação do art. 121º do RGEU e do art. 63º, nº 1, al. d) daquele decreto-lei, determinando a nulidade do acto por também atentar contra o direito ao ambiente, conforme arts. 16º, 17º, 18º e 66º CRP, todos eles aplicáveis ao caso por também o ser, ao contrário do que decidiu a sentença recorrida, o artigo 121º RGEU;

- violação do nº 3 do artigo 268º CRP e 124º e 125º CPA, por o acto recorrido não estar fundamentado;

- violação dos artigos 32º e 42º, nº 2, do DL 445/91, caso se não entenda que a deliberação recorrida é revogatória da anterior, de 14 de Junho de 1999, por faltarem os pareceres das entidades competentes.

Verifica-se assim que são invocados três vícios de forma, sendo dois por preterição de formalidades procedimentais e um por falta de fundamentação do acto recorrido e dois vícios de violação de lei, respectivamente do art. 121º RGEU e da al. d) do nº 1 do artigo 63º do DL 445/91.

Estatuindo a al. d) do nº 1 do artigo 663º do DL 445/91, de 20.11, que o pedido de licenciamento é indeferido com o fundamento de ser a obra susceptível de manifestamente afectar a estética das povoações, a sua adequada inserção no ambiente urbano ou a beleza das paisagens, designadamente em resultado da desconformidade com as cérceas dominantes, a volumetria das edificações e outras prescrições expressamente previstas em regulamente, claro está que a irrenovabilidade do acto recorrido, no caso de procedência de tal vício, levaria a que, em princípio, nos termos do referido artigo 57º LPTA, se conhecesse dele em primeiro lugar, com precedência, pois, sobre os vícios de forma.

Não é porém o caso sub judice, em que é alegado um vício de forma por falta absoluta de fundamentação, de tal modo imbricado com os vícios de violação de lei referidos que não poderá conhecer-se destes sem previamente saber das razões por que a entidade recorrida decidiu do deferimento da pretensão do agravado particular.

Com efeito, alegam os recorrentes que o prédio de que foi deferida a informação prévia de construção é manifestamente inadequado ao meio urbano onde se pretende inserir, pelas razões que aduzem e que por ora não interessa escalpelizar.

Sendo o conteúdo da deliberação contenciosamente recorrida constituído apenas pela expressão literal deferido sobre a pretensão do agravado particular, com a descrição que A Câmara deliberou, por maioria (...) viabilizar a pretensão, devendo no desenvolvimento do projecto serem tomadas medidas de salvaguarda que garantam a privacidade da zona envolvente, sem qualquer outro fundamento directo ou por remissão, fica sem saber-se por que circunstâncias de facto e direito a Câmara de Ponta Delgada, ao fim e ao cabo, viabilizou o pedido de informação prévia porque nenhuma é referida em tal sentido.

Dizem ambos os agravados que a deliberação recorrida, porque é positiva, de deferimento, não necessitava de fundamentação.

Mas não têm razão.

Na verdade, a deliberação recorrida tinha que ser sempre fundamentada, por exigência da al. c) do nº 1 do artigo 124º CPA, pois foi tomada contra parecer dos próprios serviços, no caso o Departamento Técnico da Câmara ( D.O.U.A.), pela mão, aliás, do mesmo arquitecto que tinha subscrito parecer anterior que serviu de fundamento a deliberação da autarquia de sinal contrário, isto é, de indeferimento de um outro pedido de informação prévia do mesmo agravado particular.

Ora, tal parecer reitera o referido anterior, no sentido, não da demolição do Cine ..., como requerido para dar lugar ao edifício a construir, mas da sua reabilitação. Porém, se assim não for entendido, no parecer do referido arquitecto, a nova proposta continua a não potenciar em termos volumétricos, estéticos e funcionais uma qualidade valorizadora ao local onde implantará.

É preciso sublinhar ainda que no anterior parecer, que este reitera, se referem dificuldades de enquadramento pacífico da proposta na ambiência urbana, “já que a sua volumetria, as cérceas, a densidade de construção e a tipologia de construção adoptadas, surgem demasiado dissonantes neste contexto urbanístico”, irreparável ruptura do tecido envolvente e, finalmente, que não deverá ser viabilizada a pretensão.

Ora, sendo o parecer dos serviços competentes no sentido da inviabilização da pretensão do agravado logo seguido da deliberação contenciosamente recorrida de sentido contrário, isto é, do respectivo deferimento, sem qualquer suporte de fundamentação que a sustente, fica sem saber-se as razões por que a Câmara assim a tomou, e não no sentido em que foi informada.

O acto recorrido viola assim, com efeito, a al. c) do nº 1 do artigo 124º CPA, sofrendo de vício de forma por falta de fundamentação, como o viola a sentença recorrida quando decidiu o contrário.

Todo o raciocínio que acaba de expor-se, claro está que parte do princípio da aplicação ao caso do artigo 121º do RGEU, igualmente ao contrário do decidido.

Disse o senhor Juíz recorrido que o art. 121º não se aplicava porque o conjunto arquitectónico aqui em questão não é de reconhecido interesse histórico ou artístico. Não existe qualquer acto de classificação do Bairro ... como zona com aquelas características. Trata-se, antes, de um bairro da cidade com as suas especificidades.

Porém, a norma do RGEU não se aplica apenas, como decorre expressamente da sua letra, aos conjuntos, edifícios ou locais de reconhecido interesse histórico ou artístico. Aplica-se a todas as construções, seja qual for a sua natureza e o fim a que se destinam, que não podem desfigurar, seja pela localização, aparência ou proporções, o aspecto das povoações em que se inserem ou os referidos conjuntos arquitectónicos, edifícios e locais de reconhecido interesse histórico ou artístico ou ainda prejudicar a beleza das paisagens.

Dado como assente que o artigo 121º do RGEU se aplica ao presente caso, não pode contudo dizer-se, para já, se o mesmo artigo foi violado pela deliberação contenciosamente impugnada.

As razões são as mesmas que se referiram atrás quanto ao artigo 63º do DL 445/91.

Desconhecendo-se, como se desconhece, a fundamentação do acto recorrido, não pode (ainda) concluir-se pela violação de tal norma.

Não podendo conhecer-se dos referidos vícios de violação de lei, pode no entanto conhecer-se desde já dos restantes dois vícios de forma também alegados.

Pode e deve, tanto quanto, sendo o acto reformável por aquele vício de forma por falta de fundamentação, bem poderia acontecer que estes últimos subsistissem, se procedentes, sem embargo da renovação.

E na verdade um deles procede.

Não procede a violação do artigo 10º do DL 445/91, de 20.11, na exigência que faz, no nº 2, da qualidade do requerente.

Na verdade, trata-se sim de uma formalidade exigida por lei, porém não essencial e que não atinge o acto recorrido ou a sua validade intrínseca mas apenas o próprio requerimento.

Acresce que foi suprida no requerimento inicial do processo – fls. 1 do p.i. – no modelo dos próprios serviços e este serve igualmente o procedimento do acto aqui recorrido pois outro não foi aberto autonomamente para ele mas serviu-se do anterior que levou à produção da deliberação de 14 de Junho de 1999.

Mas já procede a violação dos artigos 32º e 42º nº 2 do DL 445/91, DE 20.11.

Com efeito, o acto recorrido não é, de modo nenhum, um acto revogatório daquela deliberação de 14 de Junho, mas um acto novo e independente daquele, produzido na sequência de novo e diferente pedido do requerente, ora agravado particular, um acto primário, pois.

Assim, como novo e autónomo pedido de informação prévia, com pressupostos de facto diferentes de primeiro pedido, de 5 de Março de 99, exigia da CMPD igualmente novas e autónomas consultas às entidades competentes, cujos parecerem condicionam a informação a dar ao requerente, no caso os SMAS, a EDA, a DRA, a Inspecção dos Espectáculos e a DOUA.

Ora, resulta do processo instrutor e dos factos provados que o pedido do agravado que deu origem á deliberação recorrida, apenas foi a parecer, desta feita, da DOUA (fls. 22 do p.i.) que efectivamente o deu, pela pena do arquitecto, como vimos. Nenhum dos outros organismos foi consultado.

Acontece porém que esta formalidade já é essencial por determinar o sentido da decisão, nos termos do nº 1 do artigo 32º do DL 445/91.

O respectivo incumprimento acarreta vício de forma, de que padece igualmente o acto recorrido e, como ele, a sentença agravada, vício que não é descaracterizado pela natureza de tais pareceres.

Nestes termos, se decide CONCEDER PROVIMENTO AO RECURSO JURISDICIONAL, revogar a decisão recorrida e CONCEDER PROVIMENTO AO RECURSO CONTENCIOSO, anulando a deliberação recorrida pelos vícios de forma referidos, ficando prejudicado o conhecimento dos vícios de violação de lei.

CUSTAS PELO RECORRIDO PARTICULAR.

TAXA DE JUSTIÇA: 200 E 100 EUROS, respectivamente neste STA e na 1ª instância.

PROCURADORIA: 50% em cada um dos Tribunais.

Lisboa, 9 de Julho de 2002

António Samagaio – Relator – Rosendo José – João Belchior