22. O DIREITO
A sentença recorrida, dando provimento ao recurso contencioso, anulou o acto administrativo impugnado, por este consubstanciar uma revogação ilegal “por manifesta violação do disposto nos artigos 140º e 141º” do Código do Procedimento Administrativo.
Na sua lógica, a decisão começou por assinalar que o acto primário de concessão do subsídio no montante de 19 093 145$00, foi constitutivo de direitos. Afirmou, de seguida, que esse acto não padecia de nulidade. Finalmente, julgou que o acto secundário impugnado procedeu à revogação daquele primeiro, quando estava já esgotado o prazo máximo de um ano que a lei confere para tal efeito.
Na alegação, a autoridade recorrida, ora recorrente, manifesta a sua discordância com a decisão.
2.2.1. Numa primeira linha de ataque, vem dizer que a sentença enferma de erro de julgamento por haver considerado que o acto impugnado constitui uma revogação da aprovação e concessão do subsídio, pois que “na verdade, o IVV ao determinar a reposição da quantia de 19 093 145$00, não está a revogar o acto que concedeu aquela quantia, mas sim a aplicar a legislação comunitária que prevê determinadas sanções para o incumprimento das obrigações dos beneficiários”. Em suporte desta asserção alega, em síntese que
- (i)“a aprovação da ajuda não dispensa os controlos a posteriori, a fim de verificar se o vinho daquele contrato foi ou não destilado, ou se efectivamente o destilador cumpriu as suas obrigações – pagamento do preço mínimo ao produtor, no prazo de 3 meses” e que
- (ii)“no caso em apreço, da auditoria efectuada, verificou-se que as datas constantes dos certificados eram anteriores às datas em que os pagamentos ocorreram na realidade, tendo em consequência sido atribuídos, indevidamente subsídios”, havendo “erros de facto na génese do pagamento”
Porém não tem razão.
Como resulta da matéria de facto provada e em harmonia com a própria alegação do Presidente do Instituto da Vinha e do Vinho, os erros de facto detectados e que determinaram a Administração a praticar o acto recorrido situaram-se logo na génese do acto de concessão do subsídio. Isto é, o acto primário foi praticado com erro num dos seus pressupostos de facto – o pagamento atempado ao promotor. Não foi, portanto, despoletado pela necessidade de sancionar o incumprimento de qualquer obrigação nem pelo desaparecimento superveniente do pressuposto de facto. Daí que não se tenha limitado a fazer cessar os efeitos do acto para ao futuro e tenha actuado também sobre o passado com supressão integral de todos os seus efeitos jurídicos.
Neste quadro, o acto administrativo impugnado não é uma mera declaração de caducidade, nem uma simples revogação sancionatória com efeitos “ex nunc”. Como bem se decidiu na sentença recorrida, tem a natureza de acto revogação anulatória, (portanto com efeitos “ex tunc”) e foi fundado na ilegalidade originária do acto revogado.
2.2.2 Numa segunda frente, a ora recorrente insurge-se contra a sentença por esta ter julgado, mal, no seu modo de ver, que o acto que havia concedido a ajuda comunitária padecia de mera anulabilidade e não de nulidade.
A propósito escreveu-se na sentença e passo a citar que:
“É pacífico, na jurisprudência e na doutrina, que o erro nos pressupostos de facto ou de direito gera a anulabilidade e não a nulidade do acto – classificado como vício da vontade no acto administrativo (Freitas do Amaral, Direito Administrativo, vol. III, pág. 317).”
Sem pôr em causa a valia desta afirmação, a recorrente jurisdicional limita-se a dizer que “os actos de certificação sofreram uma invalidade substancial que o decurso não tempo não convalida, pois que as datas indicadas nos certificados como de pagamento não correspondem à realidade, como se depreende da exaustiva documentação carreada para o processo de controlo, que consubstanciam a sua nulidade, por estar ausente um dos elementos essenciais.”
Ora, é manifesto que esta argumentação claudica.
Nos termos do disposto no art. 133º nº 1 do CPA “são nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade”
Cumpre ao intérprete densificar o conceito de “elementos essenciais”.
Na doutrina, há alguma divergência.
Para Freitas do Amaral in “Curso de Direito Administrativo”, II, p. 411, os elementos essenciais do acto administrativo, para os efeitos do disposto no art. 133º, nº 1 do CPA, são, “os absolutamente indispensáveis para que se possa constituir um acto administrativo, incluindo os que caracterizam cada espécie concreta”.
Nesta linha, se pronunciara já Vieira de Andrade [Validade (do acto administrativo) - in DJAP, VII, p. 587], nos seguintes termos:
“(…) Os elementos essenciais são os indispensáveis para que se constitua qualquer acto administrativo, incluindo os que caracterizam cada espécie concreta.
Assim, não pode valer como acto administrativo, uma decisão sem autor, sem destinatário, sem fim público, sem conteúdo, sem forma, ou com vícios graves equiparáveis a tais carências absolutas, em função do tipo de acto administrativo – por exemplo, numa verificação constitutiva, enquanto acto certificativo, deve ter-se por elemento essencial a veracidade dos factos certificados, sendo a falsidade equiparável à carência de objecto ou de conteúdo; do mesmo modo, num acto sancionatório, o procedimento tem de incluir necessariamente a oportunidade de defesa do destinatário.
De resto, as hipóteses exemplificativas que constam do nº 2 do art. 133º do CPA e que correspondem praticamente aos casos que a jurisprudência, a doutrina e a lei – esta apenas no que toca à administração local, desde o Código Administrativo (art. 363º) (…) – foram formulando, revelam, por si, esta ideia de essencialidade estrutural ou funcional, de tal modo que há uma relativa coincidência entre as nulidades por natureza e as nulidades por determinação legal expressa, servindo esta determinação sobretudo para afastar dúvidas ou para estender o regime mais radical a casos que, no entender do legislador, merecem uma reacção mais rigorosa da ordem jurídica, seja por razões estratégicas ou históricas (como acontece no próprio CPA), seja por razões conjunturais (assim tem acontecido, por exemplo, em leis avulsas relativamente a nomeações de funcionários ou a actos contrários a planos urbanísticos)”.
Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, dizem a, propósito, (in “Código do Procedimento Administrativo”, Comentado, 3ª ed., pp 641-642):
(…) Adoptou-se aqui uma solução semelhante à que ficou consagrada na lei alemã, onde se estabelece que “é nulo o acto administrativo afectado por um vício especialmente grave, desde que isso resulte evidente de uma avaliação razoável das circunstâncias a tomar em consideração”, embora o Código pareça afastar-se da lei alemã, quanto à fixação do critério densificador das nulidades por natureza, que já não é o “vício grave”, mas a “falta de elementos essenciais”.
A cláusula da nossa lei coloca, portanto, a questão da densificação do conceito “elementos essenciais”
(…) é claro que “elementos essenciais” do acto administrativo não podem ser os elementos da respectiva noção contidos no art. 120º, que, aí, o que se trata é de uma situação de inexistência de acto administrativo.
(…) Podem considerar-se, contudo, serem nulos os actos administrativos que careçam de elementos, que, no caso concreto, devam considerar-se essenciais, em função do tipo de acto em causa ou da gravidade do vício que o afecta, podendo encontrar-se assim casos de nulidades similares àqueles que a cláusula geral da lei de procedimental alemã potencia.
(…) “Elementos essenciais”, no sentido do nº 1 do art. 133º do Código – cuja falta determina a nulidade do acto administrativo – seriam, pois, todos aqueles que se ligam a momentos ou aspectos legalmente decisivos e graves dos actos administrativos, além daqueles a que se refere já o seu nº 2. E, como dispomos do elenco exemplificativo ou concretizador dessa norma, nem será muito difícil apurar, por paralelismo (entre a qualidade e a quantidade de interesses públicos ou privados envolvidos em cada hipótese), outros casos de nulidade derivada da falta de elementos essenciais da sua prática”.
A jurisprudência deste Supremo Tribunal já referiu os “elementos essenciais”aos aspectos que integram o conceito de acto administrativo contido no art. 120º do CPA (Acórdão STA de 2000.03.23- recº nº 44 374), isto é os sujeitos, a vontade, o objecto e o fim público (acórdão do Pleno de 1998.02.18 – recº nº 35 752) e/ou aos “momentos ou aspectos logicamente decisivos e graves destes” (acórdãos de 2002.05.14- recº nº 47 825 e de 2003.06.17 – recº nº 666/03).
Ora, à margem do problema de saber se, na patologia jurídica do acto administrativo, depois da publicação do CPA, ainda faz sentido a figura autónoma da inexistência jurídica (vide, a propósito, Marcelo Rebelo de Sousa, “Regime do Acto Administrativo” in “Direito e Justiça”, VI, p. 37 e segs e Paulo Otero, in “Legalidade e Administração Pública – O sentido da Vinculação Administrativa à Juridicidade”, p. 1033), que não interessa à economia da presente decisão, o que não é defensável é que não ocorra uma situação de improdutividade de quaisquer efeitos jurídicos quando faltar um dos elementos do conceito do acto administrativo contido no CPA.
A mais disso, na integração da indeterminação conceitual, a nossa preferência vai para a interpretação que abre a cláusula geral até aos vícios graves e decisivos equiparáveis à falta dos elementos que caracterizam o género e/ou cada tipo específico de acto administrativo. Está mais próxima da letra da lei, uma vez que esta alude a essencialidade, isto é ao que define, fazendo com que “o ente seja aquilo que é” (cf. José Ferrater Mora, in “Dicionário de Filosofia”, p. 135).
De todo o modo, com maior ou menor abertura, a nulidade haverá sempre de reportar-se a um desvalor da actividade administrativa com o qual o princípio da legalidade não pode conviver, mesmo em nome da segurança e da estabilidade como acontece no regime-regra da anulabilidade.
Ora, no caso em apreço, a maleita do acto tem origem na mera inexactidão de um pressuposto de facto - prazo de pagamento aos produtores. Não se diz nunca, que não tenha sido destilada a quantidade de vinho prevista na atribuição da ajuda, nem sequer que o mesmo não tenha sido pago.
Portanto, em primeiro lugar, o vício não se reporta a nenhum dos elementos indispensáveis à constituição de todo e qualquer acto administrativo, circunstância que, a ocorrer, sempre implicaria a improdutividade dos seus efeitos jurídicos. Em segundo lugar, a sua antijuridicidade não radica em algum outro elemento grave, decisivo e desfigurador da espécie de acto em causa, equiparável àqueles e que justifique, pela intensidade do seu desvalor, a invalidade absoluta, nos termos previstos na cláusula geral do nº 1 do art. 133º do CPA,
O acto primário – ordem de pagamento do subsídio – praticado com erro nos pressupostos, era, pois, meramente anulável, nos termos previstos no art. 135º CPA, com a relevante consequência, entre outras, de ser susceptível de revogação.
2.2.3. Como último argumento, o IVV alega erro de julgamento quanto ao prazo de revogação ao caso aplicável.
Neste ponto, a sentença recorrida, com invocação de jurisprudência do STA, julgou, primeiro, que o acto que havia concedido a ajuda era constitutivo de direitos, segundo, que por via disso, nos termos do disposto no art. 141º CPA só podia ser revogado no prazo de um ano e, terceiro, que o acto impugnado, por ter sido praticado depois de esgotado esse prazo, desrespeitava aquela norma, devendo ser anulado.
A autoridade recorrente não põe em causa, nem a natureza constitutiva de direitos do acto revogado, nem que o acto revogatório tenha sido praticado para além do prazo de um ano. A sua discordância circunscreve-se à questão do prazo legal de revogação. No seu modo de ver,
- (i)o direito comunitário, prevendo poderes de controlo a exercer no prazo de 5 anos – art. 4º do Reg. (CEE) nº 4045/89, conjugado com o art. 19º do Reg (CEE) nº 2238/93 – e impondo a recuperação das ajudas indevidamente pagas – nº 3 do art. 22º do Reg. (CEE) nº 2046/89, do Conselho de 19 de Junho,
- (ii)consagra, do mesmo passo, um regime especial comunitário de revogação no prazo de 5 anos que, por força do princípio do primado do direito comunitário, afasta a aplicação do prazo geral de direito interno.
O Supremo Tribunal Administrativo teve já a oportunidade de se pronunciar sobre esta questão, estando consolidada jurisprudência no sentido de que:
- não obstante o disposto nas sobreditas normas, o direito interno é aplicável por disposição expressa de outra norma da ordem jurídica comunitária, mais propriamente do art. 8º nº 1 do Regulamento CEE nº 729/70, do Conselho, de 21 de Abril (regime de financiamento da política agrícola comum), que dispõe:
Os Estados-membros tomarão, de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, as medidas necessárias para:
- -se assegurar da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo Fundo;
- -evitar e proceder judicialmente relativamente às irregularidades;
- -recuperar as importâncias perdidas após as irregularidades ou negligências.
Os Estados-membros informarão a Comissão das medidas tomadas com esses objectivos e nomeadamente do ponto da situação dos procedimentos administrativos e judiciais.
- e não é pela aplicação do direito interno (art. 141º do CPA) que fica sem significado a conservação dos documentos pelos prazos acima referidos, bastando pensar, por exemplo, nas acções de fiscalização e controlo efectuadas, relativamente à execução das diversas operações, com vista a despistar irregularidades e fraudes (cf. art. 8º do Reg.(CEE) nº 729/70).
Vejam-se, no sentido apontado, que os poderes de controlo conferidos à Comissão e os limites temporais estabelecidos no artigo 4º do Regulamento CEE nº 4045/89 não contendem com os prazos para a revogação administrativa fixada na lei interna de cada Estado-membro, entre outros, os acórdãos deste STA de 1999.01.19 – recº nº 43 139; 1999.05.13 – recº nº 43 864; 1999.09.22 – recº nº 40 509; de 2000.03.29 – recº nº 44 622; 2000.05.24 – recº nº 43 206 e de 2001.10.04 – recº nº 46 947.
Não se vê razão para divergir desta jurisprudência e, por conseguinte, entendemos que a sentença recorrida decidiu com acerto, ainda nesta outra parte.
Nestes termos, improcedem todas as conclusões da alegação da autoridade ora recorrente.
