021/05 - Tribunal dos Conflitos

I- O conflito negativo de jurisdição havido entre um Tribunal Administrativo e um Tribunal de Trabalho, em que cada um deles atribui à outra jurisdição a competência para conhecer um certo pleito, não integra também o Tribunal Cível que, tendo recebido os autos do Tribunal Administrativo e aceitando a competência da jurisdição comum, os remetera depois àquele Tribunal de Trabalho.

II- No caso de conflito negativo de jurisdição entre dois tribunais, o âmbito dos poderes cognitivos do Tribunal de Conflitos cinge-se à determinação da ordem jurisdicional competente, não lhe incumbindo ainda definir, dentro dessa ordem, o tribunal competente «ratione materiae».

III- À luz do disposto no DL n.º 218/99, de 15/6, compete à jurisdição comum conhecer das acções em que as instituições e serviços integrados no serviço nacional de saúde intentem obter a condenação dos réus no pagamento das quantias devidas pelos cuidados de saúde por si prestados.

IV- Essa competência não é afastada pelo facto de os beneficiários dos referidos cuidados serem servidores públicos acidentados em serviço, pois esse pormenor não integra a «causa petendi» do pleito – a qual é explicativa da natureza do pedido e, nessa medida, também da competência ou jurisdição adequadas – e meramente constitui o fundamento da legitimidade passiva do réu Estado.

Acordam no Tribunal de Conflitos:

O A…, intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Leiria uma acção «com processo sumaríssimo» contra o Estado Português, pedindo a condenação do réu no pagamento da importância de 968,17 euros e respectivos juros de mora vencidos e vincendos, correspondendo aquela quantia à soma do que falta pagar ao autor pelos «tratamentos médicos» que ele prestou às lesões, resultantes de acidentes em serviço, sofridas por nove funcionários ou assalariados do Ministério da Educação.

Na sua contestação, o réu, representado pelo MºPº, suscitara a excepção da «incompetência absoluta do tribunal», em virtude de o conhecimento da causa incumbir aos tribunais comuns.

Pronunciando-se sobre essa questão prévia, a Mm.ª Juíza do TAF de Leiria julgou o tribunal incompetente, em razão da matéria, para conhecer da referida acção, por tal competência caber aos tribunais judiciais.

Esta decisão transitou, após o que os autos foram remetidos ao Tribunal Judicial da comarca de Leiria.

Então, o Mm.º Juiz do 3.º Juízo de Competência Cível daquela comarca, embora admitisse que o conhecimento do pleito incumbia aos tribunais judiciais, declarou a incompetência absoluta desse tribunal cível por considerar que a acção deveria ser processada e julgada no Tribunal de Trabalho de Leiria.

Depois do trânsito desta decisão, os autos foram remetidos «ex officio» ao mencionado Tribunal de Trabalho.

Por sua vez, o Mm.º Juiz do Tribunal de Trabalho de Leiria entendeu que a competência para o conhecimento da acção pertencia aos tribunais administrativos, razão por que declarou também a incompetência material desse tribunal.

E esta decisão transitou igualmente em julgado.

Considerando existir um conflito negativo de jurisdição entre os três tribunais acima referidos, vem agora o MºPº, ao abrigo do disposto no art. 117º, n.º 1, do CPC, requerer a resolução dele.

Não há que considerar quaisquer factos distintos das ocorrências processuais «supra» descritas, pelo que passaremos imediatamente à decisão «de jure».

Todavia, justificam-se dois esclarecimentos prévios. «Ante omnia», importa consignar que, embora o Tribunal Cível da comarca de Leiria haja aceitado a competência da jurisdição comum para conhecer da causa, estamos perante um efectivo conflito de jurisdição, a resolver por este Tribunal de Conflitos. É que o Tribunal de Trabalho, para onde os autos foram seguidamente remetidos, assumiu o conflito negativo entre ordens jurisdicionais diferentes ao sustentar a competência dos tribunais administrativos para o julgamento do pleito; e, assim sendo, deparamo-nos com duas – e, sublinhe-se, apenas duas – decisões reciprocamente opostas e transitadas, provindas de tribunais de jurisdições diversas, em cada uma das quais se declina a competência própria e se assevera a competência decisória da outra jurisdição.

Ainda a título preliminar, e porque se trata de questão que, embora metodológica, influi na extensão e na profundidade do discurso a fazer, convém que clarifiquemos desde já um outro ponto, resultante da imagem trilateral do dissídio desenhado nos autos e referente à exacta determinação do âmbito em que são exercitáveis os poderes cognitivos deste Tribunal de Conflitos. Com efeito, importa apurar se, na hipótese de o julgamento do presente conflito redundar na atribuição da competência aos tribunais comuns, a indagação ainda deverá prosseguir a fim de se esclarecer se tal competência recai no Tribunal Cível ou no Tribunal de Trabalho. «Primo conspectu», pareceria impor-se esse prosseguimento, não só por razões de economia processual e de certeza jurídica, mas sobretudo porque o art. 105º do Decreto n.º 19.243, de 16/1/31, que continua a ser aplicável ao recurso ora em apreço, obriga o Tribunal de Conflitos a remeter «as partes para a autoridade competente» – estando esta expressão manifestamente inclinada a uma resolução definitiva da controvérsia em causa. Contudo, essa primeira aparência esfuma-se ante o princípio de que uma qualquer alternativa aberta entre tribunais da jurisdição comum é um assunto forçosamente estranho ao Tribunal de Conflitos (cfr. os arts. 115º e 116º do CPC). Na verdade, este tribunal resolve conflitos de jurisdição, e não de competência «sensu stricto», motivo por que lhe não incumbe dizer qual é, de entre os tribunais judiciais possíveis, o competente «ratione materiae» para o conhecimento de um certo pleito. Nesta conformidade, o «thema decidendum» do presente recurso cinge-se à determinação da ordem jurisdicional (cfr., de novo, o art. 115º, n.º 1, do CPC) a quem cabe processar e julgar a acção dos autos; e, se acaso viermos a concluir que essa tarefa compete aos tribunais judiciais, atribuir-se-á a jurisdição ao Tribunal de Trabalho de Leiria – por ele ser, de entre aqueles tribunais, o único pólo integrante do conflito bipolar com que ora nos confrontamos. Note-se, por último, que esta hipótese de assim se resolver o conflito nunca prejudicará a possibilidade de no Tribunal de Trabalho ulteriormente se suscitar, porventura contra o Tribunal Cível de Leiria, uma outra e diferente excepção, fundada no recorte da competência material entre tribunais da mesma ordem jurisdicional.

Postos os anteriores esclarecimentos, passemos à resolução do conflito.

Só na ausência de disposição legal expressa, atributiva de competência «ex vi legis», é que a competência material dos tribunais – tanto a que os diferencia dentro da mesma ordem jurisdicional, como a que os distingue segundo jurisdições diversas – se afere pelo pedido formulado na acção que esteja em presença, caso, aliás, em que a natureza desse pedido deve ser esclarecida ou iluminada pela causa de pedir de que ele dimane. Assim, é prioritário determinar se existe uma qualquer norma que imediata e irresistivelmente defina qual é a jurisdição ou o tribunal competente para resolver o litígio. E, tendo em conta a indiscutível inclusão do hospital autor no denominado serviço nacional de saúde – pois essa inclusão, que era evidente aquando da prestação dos «tratamentos médicos» referidos na acção dos autos em virtude de o hospital ser então uma pessoa colectiva de direito público, persistiu com a transformação dele em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos (cfr. os arts. 1º e 4º do DL n.º 297/2002, de 11/12) – somos imediatamente remetidos para a análise do DL n.º 218/99, de 15/6, já que este diploma, como consta do seu art. 1º, veio estabelecer «o regime de cobrança de dívidas pelas instituições e serviços integrados no Serviço Nacional de Saúde em virtude dos cuidados de saúde prestados».

O DL n.º 218/99 revogou e substituiu o DL n.º 194/92, de 8/9 – diploma em que se atribuíra força executiva às certidões de dívida emanadas das instituições e serviços públicos integrados no serviço nacional de saúde e se determinara que as correspondentes acções executivas seriam «instauradas no tribunal da comarca» em que se encontrasse sediada a entidade exequente (cfr. os arts. 1º e 10º). Portanto, o DL n.º 194/92 excluía qualquer hipótese de os processos daquele tipo correrem nos tribunais administrativos. Logo no preâmbulo do DL n.º 218/99, o legislador anunciou o intuito de, através da «lex nova», alterar «as regras processuais do regime de cobrança das dívidas hospitalares», constantes do decreto-lei revogado; mas, como do mesmo preâmbulo eloquentemente flui, essa alteração de regras centrava-se na substituição da acção executiva pela declarativa, mudança essa justificada pelo facto de se haver entretanto constatado que a força executiva conferida às sobreditas certidões não trouxera as pretendidas celeridade e simplicidade processuais. Ora, se a mencionada «alteração das regras processuais» também passasse por uma redefinição dos tribunais e da jurisdição competentes para o conhecimento das acções previstas no diploma, seria natural que o preâmbulo se lhe referisse – pois dificilmente se compreenderia que uma modificação com essa amplitude permanecesse silenciada nas longas considerações preambulares que o legislador teceu. Portanto, o preâmbulo do DL n.º 218/99, apesar de não dispor, «a se», de força normativa, constitui um primeiro e poderoso indício de que o diploma deve ser interpretado no sentido de que nada inovou quanto à competência dos tribunais que apreciariam as chamadas dívidas hospitalares – os quais continuariam a ser os da jurisdição comum.

O art. 7º do DL n.º 218/99, cuja epígrafe consiste na «competência territorial», estabeleceu que as acções previstas no diploma «devem ser propostas no tribunal da sede da entidade credora». Desapareceu, assim, a alusão ao «tribunal da comarca», que constava do art. 10º do DL n.º 194/92. Mas esta singela mudança não suporta a ideia extrema de que o legislador, ao eliminar a referência à «comarca», quis transferir a competência da ordem dos tribunais judiciais para a jurisdição administrativa. Se a norma assim fosse interpretada, olvidar-se-ia a proporcionalidade que sempre deve existir entre os efeitos e as respectivas causas, entrevendo-se numa minudência literal algo que claramente excede o seu típico horizonte de significação. Assim, a circunstância de o aludido art. 7º não referir que o «tribunal» aí em causa é o «da comarca» deve ser encarada segundo uma justa e equilibrada medida – a de que se trata de um mero «modus dicendi», ainda fiel à linha pretérita de se atribuir aos tribunais judiciais a competência para o conhecimento dos pleitos previstos no diploma.

Por outro lado, o art. 6º do DL n.º 218/99 prevê que as instituições e serviços integrados no serviço nacional de saúde possam «constituir-se partes civis em processo penal relativo a facto que tenha dado origem à prestação dos cuidados de saúde, para dedução de pedido de pagamento das respectivas despesas». Esta possibilidade de se formular um pedido cível fundado nas dívidas hospitalares aponta inexoravelmente para os tribunais comuns, onde correm os processos penais. Ora, seria extravagante e anómalo que a apreciação dos pedidos de condenação por essas dívidas pudesse caber a duas ordens jurisdicionais diferentes – à jurisdição comum, se os devedores fossem demandados naquele processo criminal, e à jurisdição administrativa, se o fossem fora dele – já que a repartição das matérias entre jurisdições diversas funda-se na natureza dos assuntos em presença, e não em aspectos acidentais como sucederia com a existência ou a falta de um processo penal. Deste modo, o mencionado art. 6º vem corroborar aquilo que já indicavam o preâmbulo do diploma e o teor do seu art. 7º – que é à jurisdição comum, e não à administrativa, que compete conhecer das acções em que os hospitais da rede pública intentem cobrar as dívidas resultantes dos cuidados de saúde por si prestados.

A anterior conclusão não surpreende. Com efeito, está de há muito consagrada no nosso direito esta solução de sediar na jurisdição comum, ou na sua órbita, a competência para conhecer das referidas matérias, mesmo que por vezes isso só ocorresse em segunda instância. Desenvolvendo uma linha iniciada pela Lei n.º 1981, de 3/4/40 (diploma apenas referente aos Hospitais Civis de Lisboa), o DL n.º 35.108, de 7/11/45, criou comissões arbitrais com competência para liquidarem e declararem a responsabilidade pelos encargos de assistência, inclusive hospitalar, que não fossem voluntariamente satisfeitos. E o DL n.º 42.596, de 19/10/59, (seguidamente alterado pelo DL n.º 44.450, de 4/7/62, e pelo DL n.º 47.797, de 14/7/67), veio dispor que tais comissões, à excepção das de Lisboa e Porto, funcionariam «nos tribunais judiciais», presididas pelo juiz de direito da respectiva comarca (art. 1º, § 4.º), e que, das decisões de todas elas proferidas em processos cujo valor excedesse a alçada dos tribunais de comarca, caberia recurso «para o Tribunal da Relação do respectivo distrito judicial». Essas comissões arbitrais de assistência vieram a ser extintas pela Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais («vide» o art. 83º, n.º 2, al. c), da Lei n.º 82/77, de 6/12), razão por que a cobrança das denominadas dívidas hospitalares tinha de passar a fazer-se em moldes algo renovados. Assim, o DL n.º 174/83, de 5/4, para além de revogar expressamente o aludido DL n.º 42.596, veio dispor, logo no seu art. 1º, que todas as acções para cobrança de dívidas a estabelecimentos resultantes da prestação de serviços de saúde seguiriam os termos do processo sumaríssimo, com certas adaptações. A adopção pelo legislador desta forma de processo, que não existia no contencioso administrativo, evidenciava algo que de há muito era claro – que tal matéria estava ligada à jurisdição comum; e essa competência foi assumida pelos tribunais judiciais ao longo dos anos, em milhares de processos, como a prática judiciária facilmente demonstra. Esse DL n.º 147/83 veio a ser revogado pelo art. 13º do DL n.º 194/92, já acima aludido; mas, e como vimos, este último diploma manteve claramente a competência dos tribunais comuns para conhecerem dos pleitos decorrentes das dívidas hospitalares, sendo a sua emergência sobretudo justificada pelo propósito de que esses assuntos passassem a ser resolvidos em sede executiva.

Portanto, esta breve digressão histórica vem confirmar a ideia de que é à jurisdição comum, e não à administrativa, que incumbe, à luz do ora vigente DL n.º 218/99, conhecer dos pedidos de condenação no pagamento de dívidas hospitalares, em cujo género se inscreve a acção a que se refere o presente conflito.

Todavia, importa ainda demonstrar que a competência dos tribunais comuns para o conhecimento da acção dos autos não se desvanece pela circunstância de os beneficiários dos «tratamentos médicos» serem servidores públicos acidentados em serviço. O regime de cobrança de dívidas constante do DL n.º 218/99 desinteressa-se da causa das lesões justificativas dos tratamentos – a não ser no que toca aos acidentes de viação, que merecem uma previsão autónoma devida a particularidades do seu regime substantivo e aos respectivos prolongamentos procedimentais. E bem se compreende que assim seja, pois as acções previstas no diploma têm como «causa petendi» o facto simples de as entidades autoras haverem prestado cuidados de saúde, aos quais deveria corresponder o pagamento de um certo «quantum» pecuniário. Por isso, não admira que a causa de pedir da acção dos autos seja alheia à circunstância de os beneficiários dos tratamentos hospitalares serem servidores públicos acidentados em serviço; pois este pormenor apenas releva para o efeito de se determinar a legitimidade do réu Estado – que, por via da relação funcional e das circunstâncias dos acidentes, vem apresentado como o único e autêntico responsável pelos omitidos pagamentos. Ora, se o vínculo funcional dos utentes tratados pelo autor somente releva em sede de legitimidade passiva, sendo estranho à causa de pedir da acção, temos que tal vínculo nada decide quanto ao apuramento da jurisdição competente – pois é a causa de pedir (enquanto impregnante da verdadeira natureza do pedido, como já dissemos), e nunca a legitimidade, que ordinariamente influi na determinação da competência material dos tribunais.

Resta assinalar a falência do argumento esgrimido na decisão do Tribunal de Trabalho de Leiria em prol da competência dos tribunais administrativos. Disse o Mm.º Juiz que tal competência transparecia do DL n.º 503/99, de 30/11, «maxime» dos seus arts. 6º e 48º. Mas esse diploma – que estabelece «o regime jurídico dos acidentes em serviço e das doenças profissionais ocorridas ao serviço da Administração Pública» (art. 1º) – nada define quanto à questão colocada no presente conflito. Na verdade, o seu art. 6º limita-se a prever o modo como «os estabelecimentos da rede oficial de saúde que prestem assistência aos trabalhadores abrangidos» pelo diploma hão-de cobrar extrajudicialmente – e não «in judicio», como agora acontece – as correspondentes despesas junto do serviço ou organismo que as deva suportar. Por sua vez, o art. 48º dispõe que os servidores públicos vítimas de acidentes de trabalho ou de doenças profissionais podem instaurar, contra a Administração e seguramente na jurisdição administrativa, acções de reconhecimento dos seus direitos. Sendo assim, este preceito apenas se refere aos litígios surgidos nas relações internas da Administração com os seus servidores, o que nada tem a ver com o assunto que determinou a eclosão deste conflito.

Do que ficou exposto resulta que a acção a que os autos respeitam deve correr os seus termos na jurisdição comum, e não na administrativa. Por isso, e ao menos imediatamente, competirá ao Tribunal de Trabalho de Leiria, que está em conflito de jurisdição com o TAF da mesma cidade, processar aquela causa.

Nestes termos, acordam em declarar a jurisdição comum competente para conhecer da acção a que os presentes autos se referem.

Sem custas.

Lisboa, 14 de Março de 2006. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – João Manuel Belchior – Fernando de Azevedo Ramos – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Manuel Joaquim de Oliveira Pinto Hespanhol.