FUNDAMENTAÇÃO
I. MATÉRIA DE FACTO.
Com interesse para a decisão da causa julgam-se provados os seguintes factos :
- 1.Em 25/5/99 a empresa Leiria e Nascimento realizou um leilão de obras de arte no qual foi posto à venda uma pintura flamenga a óleo sobre madeira do século XVI, sem que tenha sido anunciada qualquer restrição ou condicionalismo à sua comercialização.
- 2.O Ministério da Cultura, o IPM ou qualquer outra entidade pública não procederam a qualquer licitação no referido leilão, nem fizeram qualquer comunicação sobre eventuais direitos, ónus, limitações ou restrições relativamente à pintura em causa.
- 3.O Recorrente licitou a referida obra de arte.
- 4.E, em 24/1/00, requereu ao Sr. Ministro da Cultura autorização para a sua exportação para os EUA.
- 5.Sobre tal pedido foi elaborada pelo Instituto Português de Museus a seguinte Informação:
"Em 24/1/00 deu entrada neste Instituto um pedido de autorização definitiva para os EUA (Bernard Chauchet Care of Art Logistic Corp - New York) de uma pintura quinhentista representando a Santa Parentela pedido esse apresentado por B... como representante do requerente Sr. A..., de nacionalidade francesa.
Na sequência do pedido apresentado foi por este Instituto solicitado ao Museu Nacional de Arte Antiga um parecer técnico sobre o interesse da peça para as colecções nacionais. Do parecer emitido pelo Dr. C..., Técnico Superior da área de pintura daquele Museu (o oficio 191/45-M-1/00, de 8/05/2000), passamos a citar :
« De salientar que se trata de uma pintura publicada por Luís Reis-Santos em "Obras - primas da pintura flamenga dos séculos XV e XVI em Portugal" (....) nessa data pertencia à Colecção Ricardo Espírito Santo Silva (.....) Pelas figuras - tipo, solidamente construídas segundo um modelo algo repetitivo, o desenho decorativo do "drape d'honneur" e a própria arquitectura do trono representado, pesado e rectilíneo na sua recusa de um vocabulário gótico e tradicionalista, creio que a atribuição a um mestre do círculo de Barend Van Orley (Bruxelas) é a mais plausível, bem como uma datação à volta de 1520. O colorido sóbrio mas "vistoso" e uma certa opacidade dos azuis e vermelhos nos panejamentos também concorrem nesse sentido.
A iconografia é rara na pintura existente em Portugal. Apenas conheço uma outra peça, de menores dimensões, também flamenga e da mesma época, existente em colecção privada de Cascais e que suponho ser inédita.»
Efectivamente, o tema iconográfico apresentado na tábua em anexo – Santa Parentela – é raro não apenas no contexto das colecções nacionais, mas também internacionais .....
Face ao acima exposto, ressalvamos a extrema importância histórica artística desta obra, digna de integrar o património cultural nos termos do n.º 2 do art. 55.º da Lei 107/01, nesse sentido propondo-se :
- 1.– O indeferimento, ao abrigo do n.º 3 do art. 64.º da referida Lei, do pedido de exportação definitiva para o estrangeiro da obra em epígrafe.
- 2.– A eventual aquisição da obra pelo IPM, desde que exista disponibilidade orçamental para essa operação.
À consideração superior.
30/1/02.”
(Vide Instrutor, que se dá por reproduzido).
6. Sobre esta informação, a Directora do IPM proferiu o seguinte despacho :
“Concordo. À consideração de Sua Excelência o Secretário de Estado da Cultura.
02.02.04”.
7. E o Sr. Secretário de Estado da Cultura, no rosto dessa informação, exarou o despacho ora recorrido que é do seguinte teor :
“Indefiro o pedido de exportação definitiva da obra conforme proposta e autorizo o IPM a tratar da respectiva aquisição.
O2.03.08
José Conde Rodrigues
Secretário de Estado.”
II: O DIREITO
O presente recurso contencioso pretende a anulação do despacho, de 8/3/02, que indeferiu o pedido de exportação de uma pintura flamenga a óleo sobre madeira do século XVI, cuja autoria vem atribuída ao Sr. Ministro da Cultura, para o que se alegou que o mesmo sofria de vícios de forma e de violação de lei.
Pretensão que a Autoridade Recorrida entende dever ser rejeitada não só por não ser o autor do acto impugnado e, por isso, ser parte ilegítima neste recurso - a sua autoria é do Sr. Secretário de Estado da Cultura - mas também porque o mesmo não está inquinado de nenhum dos vícios que lhe vêm assacados.
As questões que se nos colocam são, assim, as de (1) saber se a Autoridade Recorrida é parte ilegítima em função da sua errada identificação como autor do acto impugnado e, não o sendo, saber se (2) este é ilegal por não estar fundamentado e/ou por sofrer de vícios do violação de lei que lhe são imputados.
Vejamos, pois.
1. Preceitua a al. c), do n.º 1, do art. 36.º da LPTA que na petição de recurso se deve “identificar o acto recorrido e o seu autor, mencionando, quando for o caso, o uso de delegação ou subdelegação de competência.”
Se tal não acontecer e o Recorrente identificar erradamente o acto ou o seu autor o Juiz do processo deve convidá-lo a corrigir esse erro, salvo se este for manifestamente indesculpável. – vd. art. 40.º daquela Lei de Processo
O que é compreensível na medida em que no recurso contencioso a legitimidade passiva radica no autor do acto, o que lhe permite defender-se do ataque que incidiu sobre a sua decisão (n.º 2 do art. 26.º da LPTA), sendo também que, no caso de procedência do recurso, é sobre ele que recai a responsabilidade da execução do julgado anulatório (art. 5.º do DL 256-A/77, de 17/6) .
A jurisprudência deste STA tem caracterizado como erro manifestamente indesculpável aquele em que o acto ou o seu autor vêm perfeitamente identificados aquando da sua notificação e publicação e, apesar disso, o Recorrente o atribui a pessoa diferente daquela que realmente o praticou. O que significa que ocorrerá erro manifestamente indesculpável na identificação do autor do acto sempre que, apesar dessa autoria ser clara e ter sido correctamente indicada ao seu destinatário, este a venha a atribuir a pessoa diferente daquela que o praticou.
Erro manifestamente indesculpável será, assim, o erro notório, grosseiro e evidente em que uma pessoa diligente e dotada de cuidado e inteligência normais não cairá. – vd. Acórdão do Pleno de 24/1/91, in AD. n.º 353, e Acórdãos da Secção de 3/11/92 (rec. 30.997), de 2/10/97 (rec. 41.690), de 9/2/00 (rec. 45.581), de 21/11/00 (rec. 46.478), de 3/5/01 (rec. 47.384) e de 29/1/02 (rec. 48.201).
1. 1. A errada identificação do autor do acto encontra-se associada à ilegitimidade passiva, porquanto “com o requisito da legitimidade tem-se genericamente em vista que a causa seja julgada perante os verdadeiros e principais interessados na relação jurídica, ou seja, aqueles que são titulares da relação jurídica controvertida de modo a garantir que o processo corra com a presença dos legítimos contraditores para que a sentença possa representar o fim do litígio em causa.” – vd. Acórdão deste Supremo Tribunal de 24/10/96, rec. 40.500.
O conceito de legitimidade está, assim, associado à presença no processo dos verdadeiros titulares da relação jurídica litigiosa, presença essa que visa garantir não só o pleno funcionamento do princípio do contraditório, mas também a obtenção de decisão que, estabelecendo o direito entre aqueles, ponha definitivamente termo ao litígio.
Por ser assim é que o n.º 2 do art.º 26.º da LPTA dispõe que “a resposta ao recurso só pode ser assinada pelo próprio autor do acto recorrido ou por quem haja sucedido na respectiva competência.”
Todavia, e “nomeadamente a propósito do art. 40.º da LPTA, a jurisprudência deste STA vem afirmando que os princípios antiformalista e pro actione (de que aquele art.º 40.º constitui manifestação, bem como o espírito que presidiu a recente Reforma do CPC, aplicável subsidiariamente em contencioso administrativo, com as necessárias adaptações – art.º 1.º da LPTA) postulam que ao nível dos pressupostos processuais se deve privilegiar uma interpretação que se apresente como a mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva, podendo a tal respeito falar-se de sanação dos «defeitos processuais», tendo em vista possibilitar o exame do mérito das pretensões deduzidas. Vejam-se, a propósito, Acórdãos de 2/6/99 (rec. 44.498), de 7/12/99 (rec. 45.014), de 15/12/99 (rec. 37.886) e de 16/8/00 (rec. 46.518)” Acórdão deste STA de 9/4/02, rec. 48.200, com sublinhados nossos..
1. 2. No caso sub judicio o que está em causa é o acto do Sr. Secretário de Estado da Cultura que indeferiu o pedido de exportação de uma obra de arte cuja autoria foi, erradamente, atribuída ao Sr. Ministro da Cultura.
No entanto, o despacho de delegação de competências que permitiu àquele Sr. Secretário de Estado praticar o despacho recorrido foi revogado, estando agora essa competência sediada no próprio Ministro da Cultura.– DL 120/02, de 3/5 (Lei orgânica do XV Governo) e Despacho do Sr. Ministro da Cultura, de 3/5/02, in DR II S., de 24/5/02.
Deste modo, e sendo certo que a resposta da Autoridade Recorrida deu, atempadamente, entrada neste Tribunal em 17/6/02 isso significa que, no momento da apresentação da resposta, era a Autoridade Recorrida quem detinha a competência para responder e, desse modo, figurar como parte neste recurso contencioso. Ou seja, era a ela que competia o dever de assumir a defesa do que havia sido decidido pelo seu subordinado hierárquico (na hipótese, claro está, de concordar com a sua decisão).
Ou seja, o verdadeiro autor do acto – por força do que se disciplina no citado n.º 2 do art. 26.º da LPTA - não podia subscrever a resposta.
Nesta conformidade, e pese embora o recurso contencioso ter sido dirigido contra entidade que não praticou o despacho recorrido certo é que, devido às circunstâncias referenciadas, era a Autoridade Recorrida quem tinha competência para responder por haver sucedido na respectiva competência.
Nestes termos, torna-se desnecessário averiguar se o erro na errada identificação do autor do acto é desculpável, pois que, pelas razões acabadas de expor, o eventual vício de ilegitimidade passiva se encontra sanado.
E daí a improcedência da invocada excepção.
2. O Recorrente sustenta que o despacho recorrido violou o conteúdo fundamental do seu direito de propriedade sobre a pintura em causa pois que, não se verificando as circunstâncias que impossibilitavam a sua exportação, não se justificavam as restrições impostas ao exercício desse direito, pelo que o indeferimento que aqui se quer ver anulado se traduziu na violação dos princípios da legalidade, da boa fé, da confiança, da justiça, da igualdade e da justa indemnização.
Sem razão, como se verá.
2.
1. Entre os actos feridos por vícios de especial gravidade a quem a lei fulmina de nulidade, encontram-se os que “ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental” – al. d) do n.º 2 do citado art. 133º do CPA.
O que deva entender por “conteúdo essencial de um direito fundamental” tem sido objecto de debate doutrinal, ainda inconclusivo, visto não se ter assentado sobre o exacto alcance do sentido de tal conceito, nem sobre quais direitos é que, para este efeito, se devem considerar fundamentais Vd. S. Botelho, P. Esteves e C. Pinho in CPA Anotado, 4.ª ed., pgs. 704 e 705 e Acórdão deste Tribunal de 26/10/00, Rec. n.º 46.321..
Todavia, e independentemente dessa controvérsia, parece-nos poder afirmar-se que o objectivo deste dispositivo é o de impedir que, de forma ilegal, a Administração imponha limitações ao “núcleo duro” de um direito fundamental.
E, porque assim é, tem sido sustentado que o “o conteúdo essencial tem de ser entendido como um limite absoluto correspondente à finalidade ou ao valor que justifica o direito”. Prof. J. Miranda, Manual de Direito Constitucional, IV, pg. 309.
Daí que só se possa afirmar que determinado acto ofende o conteúdo essencial de um direito fundamental se o mesmo atingir o valor fundamental que justificou a sua criação ou, dito de outro modo, se a prática de tal acto tiver por consequência desprover o cidadão do conteúdo essencial que o mesmo lhe assegura.
E, porque assim, não é “lícito aos poderes públicos impor limitações, através de actos administrativos, que vulnerem o conteúdo essencial dos direitos fundamentais.” S. Botelho, P. Esteves e C. Pinho, CPA Anotado, 4.ª ed., pg. 704.
No entanto, o direito de propriedade - mesmo que se considere que se trata de um direito fundamental - não é um direito absoluto, pois que se é certo que o mesmo assegura ao seu titular o gozo de modo pleno do uso, fruição e disposição das coisas que lhe pertençam, também o é que esse gozo terá de ser feito dentro dos limites da lei e com observância das restrições por ela impostas. – art. 1.305.º do Código Civil.
2.
1. No caso sub judicio o que está em causa é o despacho que impediu o Recorrente de exportar uma obra de arte por a Autoridade Recorrida, fundada em parecer dos seus serviços, o considerar de grande valia artística e de relevante importância histórica e, por isso, entender que a sua exportação determinaria uma significativa perda para o património nacional.
Decisão que, do ponto de vista da legalidade, se sustentou no que se prescreve na Lei 13/85, de 6/7, designadamente nos seus art.s 35.º e 8.º/2/b, os quais atribuem ao Sr. Ministro da Cultura poderes para impedir a exportação de determinados bens culturais.
O Recorrente não contesta que a pintura em causa seja uma importante e valiosa obra de arte e que, por isso, tenha integração no disposto na al. b), do n.º 2, do art. 8.º da citada Lei, defendendo apenas que se o Estado não queria ver sair do país esse bem cultural deveria exercer o direito de preferência na sua compra e que, não o tendo feito, lhe está vedado impedir a sua exportação.
Mas não tem razão.
O n.º 3 do art. 35.º daquela Lei consente que “em caso de venda para exportação de quaisquer bens referidos no número anterior, poderá o Estado, através do Ministro da Cultura, usar o direito de preferência.”
Todavia, isso não significa que o Estado só poderá impedir a exportação de tais bens se se apresentar a exercer o direito de preferência na sua venda, já que o direito de preferência decorrente do transcrito dispositivo não colide nem exclui o direito de autorizar ou de recusar a exportação de um bem cultural atribuído ao Sr. Ministro da Cultura pelo n.º 1 do mesmo preceito legal.
Ora, foi precisamente a ocorrência dos requisitos que consentem o indeferimento do pedido de exportação que determinou o despacho recorrido, não havendo nesta decisão nada que ofenda o direito de propriedade do Recorrente nem os princípios da legalidade, da boa fé, da confiança, da justiça e da igualdade.
Na verdade, e como já se disse, o direito de propriedade não é um direito absoluto já que o uso, fruição e disposição das coisas sobre que ele incide está sujeito às restrições legalmente impostas e, por isso, nada de ilegal ocorre quando o Sr. Ministro da Cultura, louvando-se nas necessárias informações e verificando-se os requisitos legais, considera que determinada obra de arte não deve ser exportada.
E esta decisão não impede que o Recorrente use, disponha e frua o seu bem do modo que melhor que lhe aprouver, pois que a única limitação que é posta ao exercício do seu direito consiste na impossibilidade de o poder exportar, a qual, ainda que se admita que possa constituir uma restrição ao seu direito de propriedade, não se configura como ilegal, estando por demonstrar que a mesma tivesse causado prejuízos económicos, pelo que não faz sentido reclamar o direito a qualquer indemnização.
Por outro lado, tal decisão não fere os princípios da boa fé, da confiança e da igualdade, já que ao Recorrente não foram criadas expectativas de que poderia exportar livremente a obra que adquirira, nem, tão pouco, se demonstrou que a Administração tivesse decidido neste caso de modo diferente de casos anteriores da mesma natureza.
Na verdade, o facto de a Autoridade Recorrida não ter comparecido ao leilão onde se procedeu à venda da controversa obra, suposto que dele teve conhecimento, o que está por demonstrar, não autorizava a que se pudesse pensar que aquela se desinteressou do seu valor e da sua relevância para o património cultural português.
Improcedem, pois, as conclusões 1.ª, 3.ª e 4.ª
3. O Recorrente sustenta, também, que o acto impugnado não está fundamentado ou, a admitir-se que o esteja, que essa fundamentação é obscura insuficiente e incongruente, pelo que, em qualquer das circunstâncias, deve ser anulado.
O problema de saber em que consiste a fundamentação e em que termos é que a mesma deve ser expressa está inteiramente resolvido, pelo que nos limitaremos a dar uma breve indicação desses termos para que, depois, se possa decidir se o despacho em causa está, ou não, fundamentado.
É hoje pacífico, na doutrina e na jurisprudência, considerar-se que a Administração tem o dever de fundamentar os seus actos que afectem os direitos ou interesses legítimos dos administrados – vd. n.º 3 do art. 268º da CRP, art. 1º do DL 256-A/77, de 17/6, art. 124º do CPA e art. 21.º, n.º 1 do CPT. – e que esse dever passa por expor as razões que a levam a praticar o acto e a dar-lhe determinado conteúdo, com a descrição expressa das premissas em que assenta. – vd., entre outros, Ac. do STA de 27/10/82, AD, n.º 256/528 e M. Caetano “Manual”, pg. 477 e E. Oliveira “Direito Administrativo”, pg. 470.
A fundamentação - que é um conceito relativo que varia em função do tipo legal de acto administrativo - visa, assim, responder às necessidades de esclarecimento do Administrado, procurando-se através dela dar-lhe a conhecer o itinerário cognoscitivo e valorativo do acto e permitir-lhe saber quais as razões, de facto e de direito, que determinaram a sua prática e porque motivo se decidiu num sentido e não noutro.
Se assim é pode dizer-se que um acto está fundamentado sempre que o administrado, colocado na sua posição de destinatário normal – o bónus pater família de que fala o art. 487, n.º 2 do CC – fica devidamente esclarecido acerca das razões que o motivaram Neste sentido veja-se, entre muitos outros, os seguintes Acórdãos desta Secção de 19/3/81, (rec. 13.031), de 27/10/82 in AD 256/528, de 25/7/84 (P) in AD 288/1386, de 4/3/87 in AD 319/849, de 15/12/87 (P) in AD 318/813 de 5/4/90 (P) in AD 346/1253, de 21/3/91 (rec. n.º 25.426), de 28/4/94 (rec. n.º 32.352), de 30/4/96, Ap. do DR de 23/10/98, pg. 3074, de 30/1/02, (rec. 44.288) e de 7/3/02 (rec. 48.369)..
O que quer dizer que a insuficiência, a obscuridade e a contradição da fundamentação equivalem a falta de fundamentação, uma vez que essa insuficiência, obscuridade ou contradição impedem o devido esclarecimento - vd. art. 125.º, n.º 2, do CPA e a citada jurisprudência.
A fundamentação desempenha, assim, um importante papel na transparência das decisões da Administração e, contribuindo para o respeito dos princípios da boa fé, da legalidade e da segurança jurídicas, permite um melhor controlo, quer gracioso quer contencioso, da actividade daquela. E, nessa medida, tem uma importante função garantística, visto que levando ao conhecimento do seu destinatário as razões que determinaram a prática do acto lhe permitem reagir contra ele com maiores possibilidades de êxito.
A fundamentação não necessita, porém, de ser uma exaustiva descrição de todas as razões que estiveram na base da decisão, bastando que se traduza numa “sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito”, ou até numa “mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto”, (é a chamada fundamentação por “referência” ou por “integração”). – vd. arts. 125º do CPA e 85º do CPT.
Tem, contudo, de ser expressa e contextual, isto é, tem de se materializar numa declaração, pelo que só esta, e os pareceres informações ou propostas para que remeta, podem ser considerados e, além disso, tem de ser contemporânea do acto.
3.1. Analisando o caso sub judicio constatamos que na sequência do pedido de exportação de uma pintura em óleo sobre madeira formulado pelo Recorrente foi elaborada pelo Instituto Português de Museus uma desenvolvida informação, de grande rigor científico e de grande clareza expositiva, na qual se esclarecia a Autoridade Recorrida de que a pintura cuja exportação se requeria era do século XVI, era de grande valia artística e histórica, que era rara não só em termos nacionais mas também internacionais e que a sua exportação se traduziria numa grave perda para o nosso património, pelo que se justificava não só a recusa da sua exportação mas também a sua aquisição.
E sobre essa informação foi proferido o despacho recorrido no qual se dizia que, conforme o proposto, se indeferia o mencionado pedido.
Sustenta o Recorrente que o indeferimento que ora se contesta não se encontra fundamentado e que, a considerar-se fundamentado, a sua fundamentação é obscura e insuficiente.
Sem razão, porém.
Na verdade, é tão evidente que a Autoridade Recorrida fundamentou o seu despacho e que ao fazê-lo indicou claramente as razões por que entendia que o pedido formulado pelo Recorrente não podia ser deferido que chega a ser surpreendente a forma como se defende que aquele despacho é ilegal por se não encontrar fundamentado.
Com efeito, ao dizer-se que a peça que se queria exportar é uma obra de arte quinhentista que, quer pela qualidade da sua pintura como do motivo exposto, é rara quer em Portugal quer no estrangeiro e que, por isso, seria de todo o interesse impedir a sua exportação pois que esta iria contribuir para o empobrecimento do nosso património cultural, tornam-se imediatamente evidentes as razões do indeferimento do pedido do Recorrente, as quais pela sua clareza são imediatamente apreensíveis pelo cidadão médio, isto é, pelo bonus pater familiae.
Por outro lado, ao indeferir conforme o proposto a Autoridade Recorrida quis significar que acolheu e fez sua a informação que precedeu o seu despacho, integrando neste todas as razões que constavam daquela informação. É, como acima se disse, a fundamentação por referência ou integração.
Deste modo, é imediatamente evidente que tal despacho, no tocante à sua fundamentação, cumpriu os parâmetros legais exigidos, permitindo ao Recorrente conhecer claramente a raiz da sua motivação e possibilitando-lhe o esclarecimento acerca do seu concreto conteúdo e as razões, de facto e de direito, que levaram a Autoridade Recorrida a decidir como decidiu.
O que significa que o Recorrente ficou a saber, de forma simples, clara e esclarecedora, as razões do indeferimento do seu pedido.
É, assim, improcedente a conclusão 2.º e, sendo-o, isso significa que são improcedentes todas as conclusões do recurso.
Termos em que acordam os Juizes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso.
Custas pelo Recorrente fixando a taxa de justiça em 450 euros e a procuradoria em 50%.
Lisboa, 21 de Maio de 2003.
Alberto Costa Reis – Relator - Edmundo Moscoso – Jorge de Sousa
