048235 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: ( Relatório ) I . “ A... ” interpôs no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa recurso contencioso de anulação do despacho do B... , com o nº 1118, notificado à recorrente por ofício de 29.07.99, que aprovou o pedido de pagamento de saldo final com redução de financiamento “PO/Sub-PO/Medida 94 2230 P1, pedido nº 10, apresentado pela recorrente em 19.05.98, imputando ao acto recorrido vício de forma por falta de fundamentação e erro quanto aos pressupostos de facto. Por sentença daquele tribunal, de 22.05.2001 (fls. 503 e segs.), foi julgada procedente a questão prévia da irrecorribilidade do acto suscitada pela autoridade recorrida e, em consequência, rejeitado o recurso contencioso por ilegalidade da sua interposição – art. 57º, § 4º do RSTA. É desta decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional, em cuja alegação a recorrente formula as seguintes e extensas CONCLUSÕES : B..., Autoridade Recorrida, tem competências, próprias e exclusivas, para praticar actos recorríveis; Da análise das normas atributivas das competências aos gestores dos programas, em particular o DR n° 15/96, de 23/11, o DL n° 99/94 , de 19/4, na redacção dada pelo DL n° 208/98 , de 14/7 e a Portaria n° 745-A/96 , de 16/12, é forçoso concluir-se que a sua competência, para além de própria, é uma competência exclusiva, não estando os actos por si praticados sujeitos a um reexame ou revisão pelo Ministro da Tutela, no caso dos autos, pelo Ministro do Trabalho e da Solidariedade, e o estatuto de encarregados de missão em nada infirma a referida conclusão; Não existe nenhuma relação hierárquica entre o B... e o Ministro do Trabalho e Solidariedade, não tendo este membro do Governo quaisquer poderes de direcção e de revogação relativamente aos actos praticados pelo Gestor do Programa; A relação que existe entre os gestores dos programas e o Ministro que os tutela é, como o próprio nome indica uma relação de tutela, no âmbito da qual, contudo, não se encontra previsto o recurso dos actos praticados pela entidade tutelada para a entidade tutelar; Não se encontrando previsto recurso tutelar dos actos praticados pelo Gestor do Programa para o Ministro da Tutela, não podia o mesmo ser apresentado, pois, como se sabe, o recurso tutelar só existe nos casos expressamente previstos na lei; O acto praticado pelo B... é imediatamente lesivo dos direitos e interesses legalmente protegidos da Recorrente, pelo que do mesmo sempre caberia imediato recurso contencioso de anulação, nos termos constitucionalmente previstos, sem necessidade da apresentação prévia de recurso hierárquico; Não cabia recurso hierárquico necessário para o Ministro do Trabalho e da Solidariedade, Ministro da Tutela, da decisão tomada pelo Gestor do Programa, que aprovou o pedido de pagamento de saldo final por si apresentado, mas que simultaneamente efectuou uma redução do financiamento atribuído à Recorrente, no âmbito da medida "PO/Sub-PO/Medida 94 2230 P1"; A qualificação do acto impugnado como acto recorrível ou impugnável é a única qualificação que garante a tutela jurisdicional efectiva dos direitos e interesses legalmente protegidos da Recorrente, nos termos constitucionalmente previstos, uma vez que o recurso hierárquico por si efectivamente apresentado ao Ministro do Trabalho e da Solidariedade foi rejeitado com fundamento na irrecorribilidade hierárquica da decisão tomada pelo Gestor do Programa; Assentou a referida decisão de rejeição do recurso hierárquico apresentado pela ora Recorrente essencialmente nos seguintes argumentos: (i) os gestores de programas têm competência própria para analisar e aprovar planos de formação e pedidos de financiamento; (ii) o Ministro do Trabalho e da Solidariedade não tem, nos termos da lei, poderes revogatórios dos actos praticados pelos gestores; (iii) não existe uma relação de subordinação hierárquica entre os gestores dos programas e o membro do Governo que os tutela; (iv) não se encontra previsto o recurso tutelar dos actos praticados pelos gestores de programas para o Membro do Governo que exerce poderes de tutela; A natureza recorrível da decisão impugnada é, assim, defendida pela própria entidade governamental a quem o Tribunal «a quo» reconheceu, indevidamente, poderes hierárquicos; 11.Em face da rejeição do recurso hierárquico efectivamente já apresentado, com fundamento na irrecorribilidade administrativa do acto praticado pelo B..., a consideração deste acto como um acto contenciosamente irrecorrível não deixaria de acarretar a denegação da protecção jurisdicional dos direitos e interesses legalmente protegidos da Recorrente e do seu direito de acesso à justiça; Não cabendo recurso, tutelar ou hierárquico, próprio ou impróprio, dos actos dos Gestores de Programas para o Ministro do Trabalho e da Solidariedade, terá que caber recurso contencioso de anulação dos referidos actos para os tribunais administrativos, sob pena de se denegar o acesso à justiça e à tutela jurisdicional dos direitos e interesses legalmente protegidos dos destinatários dos actos em causa, isto é, sob pena de se violarem direitos fundamentais dos administrados, constitucionalmente consagrados como direitos de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias; Decidiu mal o Tribunal «a quo» quando rejeitou o recurso contencioso de anulação apresentado pela ora Recorrente com fundamento na irrecorribilidade do acto recorrido, por falta de definitividade vertical; Do acto recorrido não cabia efectivamente recurso hierárquico ou recurso tutelar para o Ministro do Trabalho e da Solidariedade, não lhe faltando, sequer, a denominada "definitividade vertical"; Constituindo o acto recorrido a última palavra da Administração, o mesmo quer dizer, constituindo o acto recorrido um acto definitivo, na acepção tradicional, sempre do mesmo caberia imediato e directo recurso contencioso de anulação. E isto tanto nos termos do disposto no art. 25° da LPTA, como do art. 268°, n° 4 da CRP; Nestes termos, andou mal o Tribunal «a quo» ao ter rejeitado o recurso interposto pela Recorrente com fundamento na ilegalidade da sua interposição, ilegalidade essa que, como se viu, foi assente na pretensa falta de definitividade vertical do acto recorrido, uma vez que do referido acto não cabia recurso hierárquico, e muito menos recurso hierárquico necessário; Em qualquer circunstância, sempre do referido acto caberia recurso contencioso de anulação atenta a sua indiscutível natureza imediatamente lesiva dos direitos e interesses legalmente protegidos da Recorrente; Assim sendo, o acto praticado pelo B... era, como é, susceptível de impugnação e apreciação contenciosa, não necessitando de ser prévia e administrativamente impugnado junto do Ministro do Trabalho e da Solidariedade – onde não existe uma relação hierárquica, necessariamente inexiste recurso hierárquico, seja ele necessário, ou facultativo; Isto porque, nos termos do disposto no n° 4 do art. 208° da CRP, é garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, a impugnação de quaisquer actos que os lesem; Nesta medida, em face da natureza imediatamente lesiva do acto recorrido – ou seja, do acto praticado pelo B... – do qual resultou a redução ilegal do financiamento aprovado para a Recorrente, e, nessa medida, a lesão dos seus direitos subjectivos, sempre do mesmo caberia – e cabe – recurso contencioso de anulação; Nessa medida, a aplicação, por parte do Tribunal «a quo», do critério de recorribilidade do acto administrativo constante do n° 1 do art. 25° da LPTA - «acto definitivo e executório» em detrimento do critério de recorribilidade plasmado no art. 268°, n° 4 da CRP - «acto lesivo de direitos ou interesses» - acarretou a supressão inaceitável do direito fundamental da Recorrente de acesso à justiça e a uma tutela jurisdicional efectiva – o direito ao recurso contencioso; A aplicação do n° 1 do art. 25° da LPTA, por parte do Tribunal «a quo», acarretou a aplicação de uma norma inconstitucional; Tanto a inconstitucionalidade do n° 1 do art. 25° da LPTA, por violação do disposto no art. 268°, n° 4 e do art. 18°, ambos da CRP, como a inconstitucionalidade da referida norma tal como ela foi aplicada pelo Tribunal «a quo», são assim invocadas para todos os efeitos legais; A sentença sob recurso deve, em consequência, ser revogada ou anulada por errada aplicação do direito e por violação do disposto no art. 268°, n° 4 da CRP; O acto recorrido era e é um acto lesivo dos direitos da Recorrente, como é um acto que representa a última palavra da Administração, não cabendo do mesmo recurso hierárquico necessário, nem sequer recurso tutelar; Consequentemente, deverá o recurso contencioso apresentado pela Recorrente ser apreciado e atenta a existência de vícios do acto recorrido, deverá este ser anulado, com todas as consequências legais; A decisão recorrida padece do vício de violação de Lei por contrariar os princípios da legalidade, da justiça, da igualdade e do respeito pelos interesses legalmente protegidos dos particulares, consagrados constitucionalmente no artigo 266° , e no artigo 3° do Código do Procedimento Administrativo ; A decisão recorrida enferma também do vício de violação de Lei por violação dos princípios da prescrição normativa da competência e da especialidade das pessoas colectivas públicas; A decisão recorrida padece igualmente do vício de violação de Lei por contrariar os princípios da estabilidade, da segurança jurídica e da confiança legítima; A decisão impugnada enferma por outro lado de vício de forma por falta de pronúncia sobre todas as matérias suscitadas no procedimento, nos termos dos artigos 9° e 107° do Código do Procedimento Administrativo , considerado o disposto nos artigos 100° e 101° do mesmo Diploma legal; O mesmo vício de forma se verificando por insuficiência de fundamentação que equivale a falta de fundamentação nos termos do artigo 30° da L.P.T.A., contrariando a obrigação legal consagrada nos artigos 124° e 125° do Código do Procedimento Administrativo , no artigo 1° do Dec. Lei 256-A/77, de 17 de Junho e no artigo 268° da Constituição; Verificando-se finalmente erro quanto à matéria de facto considerada na decisão, determinante também da violação das mesmas normas legais por erro na determinação das respectivas condições de aplicabilidade, porquanto, nesta matéria: 32.A) As competências e os poderes do B... possibilitam expressamente que este se desvincule das regras formais aplicáveis aos programas, que pondere o seu impacto financeiro junto das entidades formadoras e que, para além de uma simples apreciação do cumprimento formal de determinadas regras ao nível contabilístico, efectue uma análise que tenha em conta todo o envolvimento e a realidade subjacente à formação realizada. Porque não foram assumidas responsabilidades, a decisão final do Gestor consubstancia uma mera repetição das auditorias técnicas efectuadas, decisão que a A... contesta por não aceitar como justa a redução do financiamento de que foi notificada e que se traduz na imposição de um sacrifício financeiro extremo e desproporcionado; 32.B) Sendo inquestionável que os formadores receberam os montantes imputados à formação e que os mesmos se revelam adequados face às horas de monitoragem, considera-se que deve ser elegível a totalidade da verba em causa - Esc. 2.541.970$00; 32.C) O pagamento das deslocações a pessoal interno não docente é uma realidade comprovável pelos documentos de contabilidade da A..., os quais serviram de suporte fiscal às mencionadas despesas, nessa medida devendo ser considerado elegível o total dos montantes imputados - Esc. 2.476.112$00; 32.D) Os custos com a selecção e recrutamento de formandos não podem deixar de ser tidos por elegíveis no seu todo, dado que os documentos de suporte apresentados reflectem os custos havidos, não existindo instruções formais para a elaboração de tais documentos, pelo que deve ser considerado elegível o total do montante imputado - Esc. 1.152.000$00; 32.E) A necessidade de prestar garantias bancárias para a efectivação da acção foi um custo intrínseco à mesma, não previsto quando da apresentação do plano de formação, pelo que a elegibilidade de tal despesa não pode deixar de ser considerada -Esc. 2.869.896$00; 32.F) Quanto ao montante das despesas relativas à água, luz, fax e telefone, aliás, de valor inferior ao que havia sido apresentado no orçamento, não se concorda com o método sugerido para apuramento de tal valor, na medida em que as quantias imputadas devem ser adequadas ao ritmo de desenvolvimento das acções de formação e, como tal, serem consideradas também elegíveis - Esc. 1.108.245$00; 32.G) Também no que se refere a rendas das instalações da A... os valores apresentados ficaram aquém dos aprovados, mais uma vez se discordando do método de cálculo preconizado para contabilizar tais valores, devendo os valores imputados ser considerados elegíveis na sua totalidade - Esc. 1.369.811$00; 32.H) Não tendo sido ultrapassados os montantes objecto de aprovação e resultando da situação existente uma significativa economia de custos quanto à utilização do equipamento audiovisual em relação ao aluguer de equipamento a terceiros, não podemos de forma alguma aceitar a não elegibilidade de alguns de tais custos, devendo, portanto, ser considerados elegíveis na sua totalidade - Esc. 4.184.000$00; 32.I) Do mesmo modo não se vê qualquer razão legitimadora da não elegibilidade de montantes relativos ao aluguer de equipamento informático, devendo os mesmos ser aceites na sua totalidade - Esc. 6.450.000$00; 32.J) Sendo a A... proprietária das instalações onde decorreu a formação e não tendo imputado qualquer verba pela utilização das mesmas, mas apenas pela sua manutenção, verba esta aprovada no orçamento apresentado, não se percebem as razões invocadas para questionar a elegibilidade de tais despesas, devendo as mesmas ser aceites - Esc. 2.305.500$00; 32.L) Uma vez mais não se pode aceitar que não tendo sido excedidos os montantes aprovados, neste caso no que se refere a acompanhamento e avaliação, se venha agora questionar o respectivo custo, inclusivamente se referindo uma orientação que não decorre do despacho normativo em vigor, devendo, por isso, ser considerados elegíveis os montantes imputados - Esc. 1.095.000$00. 32.M) Atentos os encargos financeiros suportados pela Recorrente em função dos atrasos na disponibilização dos financiamentos devidos, situação que, por ter sido directamente ocasionada pela actuação do Gestor do Programa, deveria ter sido perspectivada na decisão final e que foi pura e simplesmente ignorada, a A... deve ser reembolsada de todos aqueles encargos que atingem, nesta data, o montante de Esc. 41.656.417$00. Nestes termos (...) deve o presente recurso ser julgado totalmente provado e procedente e, nessa medida, revogada ou anulada a douta sentença recorrida, e, assim, anulado o acto impugnado, no caso anulada a Decisão do B..., Decisão n° 1188 (.. ), com todas as consequências legais daí resultantes. II . A autoridade recorrida contra-alegou, nos termos do articulado de fls. 687/688, sustentando que a decisão impugnada fez correcta interpretação e aplicação da lei, devendo ser confirmada. III . O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu parecer no sentido de que o recurso jurisdicional não merece provimento, uma vez que a decisão impugnada segue orientação jurisprudencial deste STA sobre a matéria. Colhidos os vistos, cumpre decidir. ( Fundamentação ) OS FACTOS A sentença recorrida considerou provada, com interesse para a decisão da questão prévia, a seguinte matéria de facto: Em Janeiro de 1997 a aqui recorrente, na qualidade de entidade promotora, candidatou-se à obtenção de apoios à formação profissional no âmbito do FSE, concretamente ao ..., tendo apresentado para tanto plano de formação; Feita a análise técnica e instruído tal pedido a recorrente formulou dois pedidos de financiamento: o pedido n° 10, relativo à medida 94 2230 P1, aqui em causa e um outro n° 11 medida 94 2120 P1; Tais candidaturas vieram a ser aprovadas, e no que toca à medida 94 2230 P1 foi a recorrente notificada em Agosto de 97 de tal aprovação. Tal Medida de financiamento veio a ser objecto de auditoria contabilística e financeira de controlo final, realizada por entidade terceira a mando do Gestor do Programa. A recorrente veio a apresentar o pedido de pagamento do saldo final do apoio em causa; Mas foi notificada da proposta de redução de tal financiamento tendo por base os dados recolhidos naquela auditoria. Depois dos respectivos procedimentos de audiência prévia, e de reapreciação do financiamento e saldo a subsidiar, veio a recorrente a ser notificada do despacho ora impugnado e a que se refere no cabeçalho da petição - ofício notificação recebido em 29.07.99 – doc. 1 junto com a p.i., a fls. 92, cujo teor aqui se dá por reproduzido e subscrito pelo Gestor. O DIREITO O objecto do presente recurso jurisdicional é a sentença do TACL que, em recurso contencioso interposto de despacho do B... , julgou procedente a questão prévia da irrecorribilidade do acto suscitada pela autoridade recorrida e, em consequência, rejeitou o recurso contencioso por ilegalidade da sua interposição, nos termos do art. 57º, § 4º do RSTA. Sendo este o objecto do presente recurso jurisdicional, é de todo estranha ao mesmo, e por isso inadmissível nesta fase processual, a parte da alegação da recorrente atinente aos vícios do acto impugnado (Parte II), e respectivas conclusões, uma vez que a sentença impugnada, de rejeição do recurso contencioso, não conheceu do seu objecto. Prejudicada fica, por tal motivo, a apreciação dessa parte da alegação e das conclusões 27 a 32.M). Nas restantes conclusões da alegação, a única questão colocada é a da natureza da intervenção do B... na gestão dos pedidos de financiamento para acções de formação no âmbito da vertente FSE do QCA, ou seja, saber se as suas decisões sobre os pedidos de financiamento e de aprovação de saldo final são directamente lesivas e, como tal, contenciosamente recorríveis (como pretende a recorrente), ou se, pelo contrário, como decidiu a sentença impugnada, o Gestor não detém competência exclusiva para decidir sobre a aprovação de saldo nos pedidos de financiamento, cabendo das suas decisões recurso hierárquico necessário para o Ministro do Trabalho e da Solidariedade. Esta questão foi já objecto de apreciação por este Supremo Tribunal. No sentido da orientação assumida na sentença sob recurso, de sujeição dos actos do B... a recurso hierárquico necessário para o Ministro do Trabalho e da Solidariedade, decidiram os Acs. de 15.02.2000 – Rec. 45.413, de 15.06.2000 – Rec. 45.749 e de 31.01.2001 – Rec. 45.917. Em sentido contrário, sufragando a imediata recorribilidade contenciosa dos actos do B..., em matéria de aprovação do pagamento de saldo final com redução de financiamento, decidiram os Acs. de 08.02.2001 – Rec. 45.19 e de 22.11.2001 – Rec. 47.306. Afigura-se-nos ser esta última a melhor orientação. As decisões tomadas no sentido da sujeição dos actos do B... a recurso hierárquico necessário assentam, no essencial, na seguinte fundamentação: No âmbito da vigência do Decreto Regulamentar n° 15/96 , de 23 de Novembro, a gestão global do FSE do QCA passou a ser da responsabilidade do Ministro para a Qualificação e Emprego (artº 2° nº l), sendo os gestores dos programas envolvidos na gestão global, com competência para analisar e aprovar os respectivos pedidos de financiamento (art. 4º, nº 3 e 6º, nº 4). Os Gestores, com o estatuto de encarregado de missão, com poderes que lhes foram delegados pelos membros do Governo junto dos quais exercem funções, e podendo ver cessada a sua actividade a qualquer momento por decisão daquele ( art. 23º do DL nº 323/89 , de 26 de Setembro) ficaram, assim, dependentes da entidade a quem cabe, nos termos do art. 2º, nº 1, a gestão global dos programas de financiamento (o Ministro para a Qualificação e Emprego). Não tendo o B... competência exclusiva para gerir os pedidos de financiamento, cabe naturalmente ao Ministro a última palavra da Administração sobre os referidos pedidos, pelo que os actos daquele Gestor estão sujeitos a recurso hierárquico necessário para o Ministro respectivo, actualmente o Ministro do Trabalho e da Solidariedade, não sendo, como tais, contenciosamente recorríveis. Cremos que os referidos arestos partiram de um pressuposto correcto, o da existência de poderes de controlo e supervisão por parte do Ministro, ao qual o Dec. Reg. nº 15/96 atribuiu a responsabilidade pela gestão global da vertente FSE do QCA (art. 2º), mas retiraram depois de tal pressuposto conclusões jurídicas em nosso entender incorrectas, concretamente sobre a existência de subordinação hierárquica. Vejamos. O Dec. Reg. nº 15/96, de 23 de Novembro, veio dispor que “ A gestão global da vertente FSE do QCA é da responsabilidade do Ministro para a Qualificação e o Emprego, orientando-se pelas prioridades definidas no quadro da política nacional de recursos humanos de acordo com o Programa do Governo e as intervenções operacionais aprovadas pela Comissão Europeia ” (art. 2º, nº 1). Os gestores de programas, “ envolvidos na gestão global do FSE ” (art. 4º, nº 3), “s ão designados mediante resolução do Conselho de Ministros ”, “ têm o estatuto de encarregado de missão, aplicando-se-lhes o regime previsto no artigo 23º do Decreto-Lei nº 323/89 , de 26 de Setembro ” e compete-lhes, nomeadamente, “ analisar e aprovar ... pedidos de financiamento ... verificando a sua regularidade formal e substancial ” e “ proceder, de forma fundamentada, à suspensão, redução ou revogação, total ou parcial, do financiamento aprovado ” (art. 6º). Esta regulamentação está em consonância com o disposto no DL nº 99/94 , de 19 de Abril (estrutura orgânica relativa à gestão, acompanhamento, avaliação e controlo da execução do QCA para as intervenções estruturais comunitárias), nos termos do qual “ os gestores exercem funções junto do membro do Governo com responsabilidade predominante no volume de investimentos ” (art. 25º, nº 2), competindo-lhe, designadamente, “ apreciar da conformidade dos pedidos de pagamento que sejam apresentados pelos executores dos projectos e efectuar, ou assegurar que sejam efectuados, os pagamentos aos beneficiários finais ” (art. 26º, nº 1, al. e), estabelecendo o nº 2 deste último preceito que “ As competências dos gestores são exercidas sem prejuízo das competências que cabem aos diferentes serviços e organismos de cada ministério ”. Do quadro legal transcrito resulta inequivocamente a atribuição ao Ministro para a Qualificação e Emprego (actualmente Ministro do Trabalho e da Solidariedade) da competência para a gestão global da vertente FSE do QCA, competência que, na vigência do DL nº 15/94 , de 6 de Julho, pertencia ao Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP). E resulta também, naturalmente, a existência de poderes de controlo por parte do Ministro (que exerce essa gestão global tendo em conta “ as prioridades definidas ... de acordo com o Programa do Governo ”) sobre a actuação dos Gestores de Programas. Todavia, a existência de poderes de controlo ou de supervisão por parte de um órgão sobre os actos de outro órgão não permite por si só afirmar que dos actos deste último cabe recurso hierárquico para o primeiro. O recurso hierárquico é um meio de impugnação de actos de um subalterno perante o respectivo superior hierárquico, pressupondo, pois, a existência de uma subordinação hierárquica. Utilizando a expressão de Freitas do Amaral Conceito e Natureza do Recurso Hierárquico, Vol. I, Coimbra, pgs. 52 e segs. , “a hierarquia funciona simultaneamente como condição, como critério, como fundamento e como limite do recurso hierárquico”. Este tipo de recurso é um instrumento da hierarquia administrativa, assentando pois, necessariamente, numa ideia de hierarquia, enquanto estrutura organizada em níveis verticalmente subsequentes dispostos a partir de uma base em direcção ao topo. Como referem Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2ª ed., pg. 771. , “a lei refere o recurso hierárquico aos actos administrativos de órgãos sujeitos aos poderes hierárquicos de outros órgãos – entendidos como um feixe típico de poderes (de direcção, de orientação, de fiscalização, de supervisão, disciplinar e, eventualmente, de substituição) – e não a um ou outro poder (desgarrado) daqueles que se encontram numa relação tutelar ou de supervisão não hierárquica”. Ora, não vê que dos textos legais referidos resulte a existência de uma subordinação hierárquica próprio sensu entre os Gestores dos Programas e o Ministro do Trabalho e da Solidariedade, consubstanciada no feixe de poderes atrás enunciados, da qual decorresse a necessidade de interposição do apontado recurso hierárquico. Por outro lado, importa sublinhar que a relação de hierarquia pressupõe necessariamente que o órgão subalterno e o superior hierárquico estejam inseridos na mesma estrutura orgânica, só assim se compreendendo a inter-relação subordinado/subordinante em que se desenvolve a relação de hierarquia. Ora, como se sublinha no citado Ac. STA de 22.11.2001, a Lei Orgânica do Ministério do Trabalho e da Solidariedade ( DL nº 115/98 , de 4 de Maio), posterior ao referidos diplomas de regulamentação e gestão do FSE do QCA, não indica o referido Gestor como um dos órgãos do Ministério, não o colocando pois na dependência hierárquica do respectivo membro do Governo. E tal dependência hierárquica não pode igualmente extrair-se do art. 23º , nº 2 do DL nº 323/89 , de 26 de Setembro, nos termos do qual o exercício das funções de encarregado de missão, cujo estatuto é atribuído aos Gestores dos Programas, “ pode ser dado por findo, em qualquer momento, pelo membro do Governo junto do qual são prestadas ”. Não é obviamente possível fazer dimanar de tal prerrogativa, inserida no Estatuto do Pessoal Dirigente, a apontada relação de subordinação hierárquica. Daí que não possamos acompanhar a afirmação contida no Ac. de 15.02.2000, atrás citado, de que o B... está “integrado como órgão coadjuvante do Ministro para a Qualificação e Emprego na estrutura daquele Ministério, com o estatuto de encarregado de missão”. A circunstância de os gestores, no caso de intervenções operacionais de âmbito nacional, exercerem, segundo o art. 25º , nº 1 do DL nº 99/94 , funções junto do membro do Governo com responsabilidade predominante no volume de investimentos nunca seria determinante no sentido da afirmação de uma dependência hierárquica. Até porque, reportando-se tal normativo ao membro do Governo “ com responsabilidade predominante no volume de investimentos ”, isso significa a previsão de uma coadjuvação pontual e aleatória de um (não determinado) membro do Governo, o que consolida a ideia de que o Gestor não está formalmente inserido numa certa e determinada estrutura orgânica ministerial, inserção essa sobre a qual pudesse repousar a afirmação de uma relação de hierarquia. Assim sendo, e como também se afirmou no citado Ac. de 22.11.2001, qualquer recurso administrativo necessário, a existir, teria forçosamente que ser qualificado como recurso hierárquico impróprio, ou seja, aquele que tem lugar fora do âmbito da hierarquia administrativa, no seio de uma relação de supra/infra-ordenação orgânica ou funcional ( art. 176º do CPA ). Só que tal recurso hierárquico impróprio necessário teria de estar expressamente previsto na lei, e não está. Aliás, será pertinente relembrar que o Dec. Reg. nº 15/94, de 6 de Julho (revogado pelo actual Dec. Reg. nº 15/96) previa um recurso administrativo necessário no seu art. 30º, nº 1, preceito, aliás, julgado inconstitucional pelo Ac. do TC de 10.03.99, proferido no Rec. STA nº 43.534. E a não previsão, no actual diploma, de qualquer recurso administrativo, será naturalmente indicador relevante da vontade legislativa. Seja como for, o certo é que o Dec. Reg. nº 15/96, aqui aplicável, não prevê qualquer recurso hierárquico impróprio necessário a interpor das decisões dos Gestores dos Programas, pelo que as decisões por eles tomadas em matéria de aprovação de pedidos de pagamento de saldo final, com redução de financiamento, ao abrigo da competência fixada no art. 6º, nº 4, als. a) e b) do referido diploma, se apresentam como directa e contenciosamente impugnáveis, não carecendo da interposição de recurso administrativo para abertura da via contenciosa. O que conduz, inelutavelmente, à conclusão de que o acto contenciosamente recorrido, a que se reporta a decisão sob impugnação, é imediatamente lesivo dos direitos ou interesses legalmente protegidos da recorrente, nos termos do art. 25º da LPTA, interpretado em conformidade com o art. 268º, nº 4 da CRP, sendo pois contenciosamente recorrível. Ao decidir em sentido contrário, a sentença impugnada fez incorrecta aplicação da lei, violando as disposições legais citadas, termos em que procedem as alegações da recorrente. ( Decisão ) Com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando a sentença recorrida, devendo o tribunal a quo conhecer do recurso se outra circunstância a tal não obstar. Sem custas. Lisboa, 14 de Março de 2002 Pais Borges - Relator - João Cordeiro - Adérito Santos