01031/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Cabe aos tribunais administrativos de círculo o conhecimento das acções de responsabilidade civil contra os municípios e o Estado fundadas na sua actividade regulamentar administrativa;

II- Constitui actividade regulamentar administrativa, e não actividade política nem actividade legislativa, a aprovação pelos municípios dos planos directores municipais, e a aprovação pelo Estado das áreas a integrar a reserva agrícola nacional;

III- A ratificação pelo Conselho de Ministros de um plano director municipal é um acto administrativo integrativo da eficácia do acto anterior do município, pelo que, também a responsabilidade nela fundada cabe à jurisdição administrativa.

Acordam em subsecção, na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

1.

1.1. A..., com os sinais dos autos, propôs no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto (TACP, acção declarativa de condenação, com a forma de processo ordinário, contra o Município de Matosinhos e o Estado Português.

1.2. Os réus contestaram, e o Estado, entre as várias excepções que deduziu, suscitou a de incompetência material do tribunal, considerando que a responsabilidade que se visava efectivar em relação a ele derivava de actos “praticados no exercício da função política e/ou legislativa” (artigo 12.º).

1.3. A autora replicou defendendo a improcedência de todas as excepções.

1.4. Por saneador/sentença de 23.1.2003, o TACP julgou “procedente a excepção dilatória da incompetência absoluta do tribunal, em razão da matéria”, não só em relação ao Estado como ao Município de Matosinhos, e absolveu os réus da instância.

1.5. Inconformada, a autora recorreu e, alegando, concluiu:

“1.ª Na presente acção peticionou-se a condenação do Estado Português e do Município de Matosinhos no pagamento de uma indemnização, além do mais, pela prática dos seguintes actos:

- Deliberação da Câmara Municipal de Matosinhos (CMM), de 1995.04.07, que indeferiu o pedido de execução da sentença e de licenciamento de construção, apresentado pela ora recorrente, na sequência da sentença anulatória do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, de 1994.01.10;

- Aprovação e ratificação do PDM de Matosinhos, por actos imputáveis a órgãos do Município de Matosinhos e do Estado, que impediram o deferimento do referido pedido de execução de sentença e licenciamento (v. Resolução do Conselho de Ministros publicada no Diário da República, II Série, de 1992.11.17 - cfr. texto n.° s 1 a 4;

2.ª A referida deliberação da CMM integra claramente um acto administrativo (v. art. 120° do CPA), tendo indeferido a execução da sentença do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto (TACP), de 1994.01.10. já transitado em julgado, o que constitui fundamento de responsabilidade civil do Município de Matosinhos (v. art. 11- do DL 256-A/77, de 17 de Junho) - cfr. texto n. ° 4;

3.ª Os actos ou normas regulamentares imputáveis ao Estado, que determinaram a extinção das capacidades edificativas dos terrenos da ora recorrente, assumem, também eles, natureza administrativa (v. Acs. STA de 2002.01.29, Proc. 41443; de 2002.10.01. Proc. 696/02; de 2000.07.06. Proc. 44456; de 1998.10.27, Proc. 41892) - cfr. texto n.° 4;

4» Os Tribunais Administrativos são assim materialmente competentes para conhecerem do objecto da presente acção, pois está em causa uma relação jurídica administrativa, resultante do indeferimento de um pedido de execução de sentença e do licenciamento municipal de uma construção, bem como de actos e normas regulamentares de natureza administrativa que determinaram a extinção das capacidades edificativas dos terrenos da ora recorrente (v. arts. 212.º/3 e 268.º/4 e 5 da CRP, arts. 3- e 51.º/1/f do. ETAF, art. 11.º e segs. do DL 256-A/77, de 17 de Junho e arts. 69° e 70° da LPTA) - cfr. texto n.° s 5 e 6;

5. A douta sentença recorrida enferma assim de manifestos erros de julgamento, tendo violado frontalmente, além do mais, o disposto nos arts. 212.º, 266.º e 268.º da CRP; 3.º e 51°/1/f) do ETAF, 69.º e 70.º da LPTA e 11.º do DL 256.A/77. de 17 de Junho”.

1.6. Apenas contra-alegou o Estado, dizendo:

“A autora, no que concerne ao Estado Português, ora alegante, faz apenas depender a responsabilidade que aqui visa efectivar da aprovação do P.D.M. de Matosinhos, e da carta da R. E. N. para o mesmo concelho, de que teria resultado diminuição ou supressão da capacidade construtiva do terreno que identifica no n° 1 da petição inicial.

Pela douta decisão recorrida foi julgada procedente a excepção de incompetência material deste tribunal invocada pelo ora alegante, absolvendo-se os réus de instância.

E isto na medida em que se entendeu que aqueles instrumentos legais se inserem na actividade política e legislativa e, portanto, o apuramento da (eventual) responsabilidade dos mesmos decorrente está excluído da jurisdição administrativa.

E de facto, os actos de aprovação e/ou a ratificação de tais diplomas por parte do Estado (do Governo), que são actos de definição da política ambiental, foram praticados no exercício da função política e/ou legislativa.

São, na verdade instrumentos legais que têm como características específicas as da generalidade e da abstracção, na medida em que não têm destinatário determinado e se dirigem a uma pluralidade indeterminada de situações e não já a situações concretas ou particularmente visadas.

Constituem uma clara manifestação de soberania, definida por opções e objectivos gerais e abstractos e de dinâmica constitucional, sem destinatários específicos, apenas curando de áreas determinadas que não engloba apenas os terrenos da autora.

Aliás, os P.D.M., são elaborados pelas Câmaras Municipais, competindo a sua aprovação às respectivas Assembleias Municipais, cabendo apenas ao Governo a sua ratificação conforme artº 3° do Dec. Lei n° 69/90, de 02.03 então em vigor.

Por seu lado a R.E.N. foi instituída pelo Dec. Lei n° 321/83, de 05.05, alterado (e revogado) pelo Dec. Lei n° 93/90, de 19.03.

No caso em apreço o P.D.M. de Matosinhos foi ratificado por despacho do Ministro do Planeamento e da Administração do Território, publicado no D.R. de 17.12.92 e a R.E.N. instituída pelo Dec. Lei n° 321/83, de 05.05, alterado (e revogado) pelo Dec. Lei n° 93/90, de 19.03 e as áreas do Município de Matosinhos, a integrar a R.E.N., constavam já daquele P.D.M. (cfr. seu artº. 35°), após prévio parecer (favorável) da C.N.R.E.N., áreas essas depois definitivamente aprovadas pela Resolução do Conselho de Ministros n° 196/97, in D.R.I - B, de 05.11.

Ora, os actos de aprovação e/ou ratificação de tais instrumentos, com as características supra definidas, foram, portanto, praticados no exercício da função política e/ou legislativa.

E sendo assim parece-nos indubitável que o conhecimento para conhecer desta acção, ou da responsabilidade que, através dela, a autora visa efectivar, está excluído da jurisdição administrativa, como decorre dos artº.s 3° e 4° n° 1 - alíneas a) e b) do E.T.A.F, como bem se entendeu na decisão recorrida”.

Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.

2.

2.1. A sentença começou por cuidar de qual a causa de pedir da acção. Depois, qualificando os fundamentos da acção como actos políticos e legislativos, acabou decidindo que, por não caber aos tribunais administrativos o conhecimento das acções de responsabilidade por actos dessa natureza, se verificava a excepção de incompetência absoluta.

No recurso, a agravante não discute se as acções de responsabilidade por actos políticos e legislativos são da competência dos tribunais administrativos; o que ela contraria é que as causas de pedir da acção se possam configurar como actividade política e legislativa.

Diga-se, desde já, que está bem colocado o problema que a sentença suscita. Com efeito, ele não reside na discussão sobre a jurisdição a que cabe o conhecimento das acções tendo por objecto a responsabilidade pelos danos decorrentes do exercício da função política ou da função legislativa. Essas acções estão excluídas da jurisdição administrativa e fiscal, em termos expressamente declarados no artigo 4.º, n.º 1, alíneas a) e b) do ETAF.

A questão reside em saber se o caso concreto se integra naquela previsão.

2.2. Para melhor autocompreensão desta peça de julgamento, importa registar o modo como a sentença identificou a causa de pedir:

“Constitui causa de pedir da presente acção a responsabilidade civil extracontratual quer do Estado quer do Município de Matosinhos, decorrente da aprovação do DL 321/83, de 05.JUL, que instituiu a Reserva Ecológica Nacional e que integrou o prédio propriedade da A., em referência nos autos, na REN, de que resultou diminuição ou supressão da sua capacidade construtiva; e do Despacho Normativo do Ministro do Planeamento e da Administração do Território, publicado no DR de 17.DEZ.92, que ratificou o Regulamento do Plano Director Municipal de Matosinhos, o qual definiu a área da situação do prédio da A. como área a integrar na REN, e lhes retirou aptidão construtiva; e da deliberação da Câmara Municipal de Matosinhos, datada de 04.ABR.95, tomada em conformidade com aqueles diplomas legais.

A actividade do desenvolvida na elaboração, aprovação e publicação dos diplomas legais, em referência nos autos, que constitui causa de pedir nesta acção, insere-se na actividade política e legislativa do Estado.

Efectivamente, quer o DL 321/83, de 05.JUL, que institui a REN, quer o Despacho Normativo do Ministro do Planeamento e da Administração do Território, publicado no DR de 17.DEZ.92, que ratifica o RPDM de Matosinhos, assumem natureza quer política quer legislativa.

Por um lado, atento o seu objecto e a ratio decidendi que lhes está subjacente, constituem actos de política ambiental; e, por outro lado, ao não visarem destinatários específicos nem concretos prédios, mas antes áreas determinadas, encontram-se dotados das características da generalidade e da abstracção, típicas dos actos normativos ou legislativos”.

2.3. Advirta-se que na economia deste recurso não cabe identificar todos os factos ou razões de direito que servem de fundamento à acção. Averiguar-se-á, apenas, no limite do necessário à decisão sobre a procedência do recurso, isto é, sobre a justeza da sentença.

Para a matéria em discussão, os factos e razões de direito em que se alicerça a acção vêm enunciados, fundamentalmente, nos artigos 21.º, 22.º, 23.º e 27.º da petição inicial, que se passam a reproduzir:

“21. º

Caso o pedido de licenciamento apresentado pela A em 1992.01.14 tivesse sido apreciado de acordo com os normativos legais então em vigor, teria sido deferido, pois os instrumentos de gestão territorial referidos nos art.s 17.º e 18.º são posteriores à decisão do referido pedido de licenciamento que foi anulado”;

“22. º

Os órgãos e serviços do município de Matosinhos sabiam e não podiam ignorar que ao indeferirem ilegalmente o pedido de licenciamento apresentado pela A em 1992.01.14 e ao elaborarem e aprovarem o PDM de Matosinhos, desrespeitando os direitos da A de construir o seu empreendimento nos terrenos em análise, causaram-lhe e continuam a causar extensos prejuízos”;

“23. º

Os representantes do Estado Português sabiam também e não podiam ignorar que, ao ratificarem o PDM de Matosinhos e ao estabelecerem o regime de Reserva Ecológica Nacional para Matosinhos, não respeitando os direitos da a de construir o seu empreendimento nos terrenos em causa, causavam-lhe e continuam a causar elevados prejuízos (...)”;

“27. º

A A tem direito a ser indemnizada por todos os prejuízos causados pelo indeferimento do pedido de licenciamento apresentado em 1992.01.14, aprovação, ratificação e entrada em vigor das normas que inviabilizaram a realização do seu empreendimento”.

2.4. Do articulado transcrito, ressalta que vem peticionada diferente fonte de responsabilidade do réu Município de Matosinhos e do réu Estado.

2.4.1. Observe-se quanto à responsabilidade do Réu Município de Matosinhos.

2.4.1. 1. Fica, imediatamente, patente que um dos factos donde derivam os prejuízos para cuja reparação a autora intenta a condenação do réu Município de Matosinhos é o indeferimento do pedido de licenciamento por ela formulado em 14.1.1992 (artigos 21.º e 22.º).

Trata-se de responsabilidade em razão de acto administrativo.

Por isso, a jurisdição para a acção respectiva é a jurisdição administrativa e fiscal, e o tribunal competente o tribunal administrativo de círculo - artigo 51.º, n.º 1, alínea h) do ETAF aprovado pelo DL n.º 129/84, de 27 de Abril.

E também é acto administrativo a deliberação da Câmara Municipal de Matosinhos, datada de 04 de Abril de 1995, referenciada no artigo 14.º da petição, e que a sentença considerou constituir causa de pedir, não sendo tal deliberação integrável em acto de natureza política ou legislativa.

Julgando de modo diverso, a sentença incorreu, pois, em erro de julgamento.

2.4.1. 2. Outro facto é a elaboração e aprovação do PDM de Matosinhos (artigo 22.º)

A actividade regulamentar da Administração Pública não constitui exercício de função política ou legislativa. Já MARCELLO CAETANO afastava, com nitidez, a actividade regulamentar tanto da função legislativa como da função política, integrando-a na função executiva, e “nesta função é ao processo administrativo que pertence (...)” (cfr. em especial 116. de “Manual de Ciência Política e Direito Constitucional”, 6.ª edição, tomo I, Coimbra Editora, 1970, pág.170).

Ela é, na verdade, actividade administrativa, por isso, regulada, em geral, no Capítulo I da Parte IV do Código do Procedimento Administrativo.

No que respeita aos planos e, em particular, aos planos municipais de ordenamento do território, neles incluídos os planos directores municipais, a lei atribuía-lhes “a natureza de regulamento administrativo” (artigo 4.º do DL 69/90, de 2 de Março) e caracteriza-os, agora, como “instrumentos de natureza regulamentar, aprovados pelos municípios” (artigo 69, n.º 1, do DL 380/99, de 22 de Setembro).

A caracterização da lei tem sido aceite pela jurisprudência (por ex., nos mais recentes, o Ac. do Pleno de 2.5.2001, rec. 38632, em respectivo Apêndice ao Diário da República, pág. 516, e da subsecção de 29.1.2002, rec. 41443, em dgsi.pt).

Mas mesmo que não se a aceite tal caracterização, admitindo-se a discussão sobre se não se trata, antes, de actos administrativos ou de instituto sui generis de direito administrativo, afigura-se incontroverso que se inserem “no quadro das formas jurídicas de manifestação da actividade administrativa” (cfr. FERNANDO ALVES CORREIA, “Manual de Direito do Urbanismo”, vol. I. Almedina, 2001, págs. 370 e segts).

Assim, a elaboração e aprovação do PDM de Matosinhos não é integrável em exercício da função política ou legislativa, antes em actividade administrativa, cabendo, igualmente, aos tribunais administrativos de círculo o conhecimento das acções de responsabilidade civil dela decorrentes - artigo 51.º, n.º 1, alínea h) do ETAF.

Por isso, também aqui, errou a sentença.

2.4.2. Quanto à responsabilidade do Estado.

2.4.2. 1. A ratificação do PDM de Matosinhos (artigo 23.º da petição).

Se o plano director municipal é regulamento, se tem natureza normativa, já a ratificação governamental daqueles planos é um acto administrativo, é um acto integrativo da eficácia da deliberação da assembleia municipal que aprova o plano” (cfr. FERNANDO ALVES CORREIA, ob. cit., págs. 465-467, com referência a jurisprudência deste STA; dos mais recentes acórdãos, podem indicar-se, exemplificativamente, os acs. de 24.4.2002, rec. 41891, e de 30.1.2003, rec. 42181, em dgsi.pt).

É um acto praticado pelo Governo ao abrigo de previsão expressa - artigo 3.º do DL 69/90 e, agora, artigo 80.º do DL 380/99 -, no exercício de funções administrativas, conforme o artigo 199.º, alínea d), da Constituição da República.

Assim, a responsabilidade em que se alicerça a autora é resultante de acto administrativo e não do exercício de função política ou legislativa.

Também aqui não foi acertada a sentença.

2.4.2. 2. Finalmente.

Afigura-se que a petição, embora sem muita clareza, não faz derivar a responsabilidade do Estado dos diplomas legais que disciplinam a Reserva Ecológica Nacional, antes articula essa responsabilidade em função da inclusão de imóvel seu em área integrante da REN, o que é diferente.

A integração e exclusão de áreas na REN era aprovada, na redacção originária do artigo 3.º do DL n.º 93/90, de 19 de Março, e na redacção dada pelo DL n.º 213/92, de 12 de Outubro, por portaria conjunta dos ministros nele identificados; com a redacção dada pelo DL n.º 79/95, de 20 de Abril, passou a competir ao Governo, por resolução do Conselho de Ministros.

Este Tribunal não tem visto na mudança de forma da aprovação, alteração da sua natureza, afirmando a sua natureza regulamentar (acs. de 4.7.2002, rec. n.º 46273, e de 30.1.2003, rec. n.º 44729, em dgsi.pt).

Mas, seja acto administrativo, seja acto normativo regulamentar, ele insere-se na actividade administrativa, pelas razões anteriormente enunciadas (com mais alargada discussão sobre a distinção entre função política, legislativa e administrativa, e chegando à mesma conclusão, veja-se o Ac. de 23.9.03, rec. 1087/03, em dgsi.pt), pelo que o conhecimento de responsabilidade civil dele derivada cabe à jurisdição administrativa, e nesta, em primeira instância, aos tribunais administrativos de círculo.

3. Nestes termos, concede-se provimento ao recurso, e determina-se a baixa dos autos, após o trânsito em julgado.

Sem custas, por delas estar isento o Estado.

Lisboa, 7 de Outubro de 2003

Alberto Augusto Oliveira – Relator – Políbio Henriques – João Belchior