0699/06 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: O Presidente do Conselho Directivo do Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola vem interpor recurso, por oposição de acórdãos, do aresto do Tribunal Central Administrativo a fls. 118. e ss., que considerou o tribunal tributário materialmente competente para conhecer da impugnação judicial deduzida por A..., SA, contra acto de liquidação àquele imputado. O recorrente formulou as seguintes conclusões: Por despacho de fls. 179, foi julgada a existência de oposição de acórdãos, nomeadamente entre o acórdão proferido nos presentes autos, de que se recorre e o acórdão do STA de 08-06-2005, no Proc° n° 0133/05, relativamente à mesma questão de direito, ou seja, averiguar da competência do Tribunal. O presente litígio tem por objecto um acto imputado ao presidente do INGA contendo uma decisão que, no âmbito da medida relativa a Ajudas Comunitárias e denominada como "Restituições à exportação de carne de aves" — Reg. CEE n° 3665/87, de 27/11, ordena a reposição de quantias recebidas pelo recorrido, sendo a sua pretensão a anulação de tal acto com fundamento em que o mesmo é ilegal por se entender que há vício de forma e de violação de lei induzido por erro nos pressupostos de facto e de direito. A questão é antes de mais averiguar da competência do Tribunal, ou seja, verificar se o acto administrativo praticado pelo INGA, que ordena a reposição de verbas de restituições à exportação, deve ser considerado um acto sobre questão fiscal ou aduaneira. O acórdão proferido nos presentes autos, de que ora se recorre, tem solução oposta à do Acórdão do STA de 08-06-2005, no Proc° n° 0133/05, relativamente à mesma questão de direito. As chamadas "restituições à exportação", constituem uma Ajuda Comunitária de natureza financeira, têm natureza análoga à de um subsídio. A ajuda comunitária não tem a natureza de benefício fiscal, pois não se trata de uma medida excepcional destinada a tutelar outros interesses públicos relevantes, e por isso destinada a impedir a tributação. Assim, o acto que ordena a restituição da ajuda comunitária indevidamente recebida não tem natureza tributária, não constitui um acto de liquidação do tributo do qual o recorrente estaria isento. A revogação da ajuda concedida ao recorrente não se concretiza num acto tributário nem faz apelo a qualquer norma de cariz tributário. Não está aqui em causa uma relação de natureza jurídico-fiscal ou tributária, nem a perda de um benefício fiscal com a consequente reposição da tributação, visando a obtenção de receitas destinadas à satisfação dos encargos públicos. O Acórdão do STA de 08-06-2005, - Acórdão fundamento - decidiu claramente no sentido de que o despacho que ordena a reposição de verbas de restituições à exportação não é uma questão fiscal. A interpretação sufragada no Acórdão recorrido viola os princípios estabelecidos nos Regulamentos (CEE) n°s 2777/75 e 3665/87, bem como o espírito que preside a estes diplomas de protecção dos interesses financeiros da Comunidade. Estes diplomas são de aplicação e vigoram na ordem jurídica interna nacional por força do artº 8° da CRP e do Tratado da União Europeia. As restituições à exportação destinam-se a salvaguardar a participação da Comunidade no comércio internacional, nada tendo que ver com qualquer questão fiscal (aduaneira), nem têm nada a ver com benefícios fiscais. Assim, é evidente que não se trata aqui de um acto tributário aduaneiro, nem a restituição à exportação uma modalidade de benefício fiscal, mas sim um puro e simples acto administrativo que visa a reposição de quantias ilicitamente recebidas e que nos termos da legislação comunitária está o Estado Português, mais concretamente o INGA, obrigado a recuperar. Pelo que, o Tribunal competente para sindicar o despacho que ordena a reposição de verbas de restituições à exportação é o tribunal administrativo e não o tribunal tributário. Termos em que, deve ser dado provimento ao recurso, aplicando-se a solução adoptada pelo Acórdão fundamento. E contra-alegou a impugnante, concluindo por sua vez: 1- O acórdão do TCA - Sul tem por objecto um acto do INGA que reclama o reembolso de restituições à exportação com o fundamento de que houve erro na classificação da mercadoria de que resultou a percepção pela recorrida de restituição inferior à que lhe era devida. 2- Em lugar de corrigir o pretenso erro a favor da recorrida, o INGA exigiu a reposição da totalidade da restituições abonadas. E o mesmo INGA impediu que fosse apurado se existia o erro de interpretação da Pauta de Importação através de processo técnico de contestação regulado pelo DL 281/91 , de 9/8 - artº 10.° e ss. 3- O mesmo INGA tentou privar a recorrida do exercício do direito de impugnação contenciosa do seu acto, através da retenção abusiva da petição inicial que devolveu ao advogado cerca de seis meses após a sua recepção. 4- O exercício do direito de sindicar actos administrativos que afectem interesses legalmente protegidos pressupõe a possibilidade de discutir não apenas a parte decisória dos actos administrativos mas também a legalidade e acerto dos seus pressupostos, 5- Donde, para se apurar da legalidade da exigência do reembolso, tem que se questionar também a existência do pretenso erro de classificação da mercadoria. 6- O facto gerador do direito à restituição é a declaração de uma mercadoria agrícola/pecuária para o regime aduaneiro de exportação, no caso frangos com miúdos ou frangos 70%. 7- A exportação faz parte do elenco de regimes aduaneiros tipificado no artº 4°, n° 16° do Código Aduaneiro Comunitário, 8- Ou seja, o facto gerador da restituição é o acto aduaneiro por excelência denominado "declaração aduaneira: o acto pelo qual uma pessoa manifesta na forma e segundo as modalidades prescritas, a vontade de atribuir a uma mercadoria determinado regime aduaneiro" (artº 4° nº 17 do CAC). 9- A identificação da declaração para o regime aduaneiro da exportação como facto gerador do direito à restituição bastaria para provar a sua natureza tributária. 10- Contudo, outros factores concorrem no mesmo sentido, como seja o próprio conceito de restituição, que é um benefício concedido aos exportadores comunitários, pago pelo Orçamento Comunitário, a partir das receitas geradas pelos direitos niveladores cobrados na importação de produtos agrícolas e consignados à promoção das exportações. 11 - Se os pressupostos da restituição à exportação são integralmente de natureza tributária, não é curial a discussão dos mesmos em jurisdição administrativa. (CPPT, artº 97°, l a), d), e f); artº 102º /1, f) 12- É que a restituição à exportação não emerge de um acto administrativo do INGA, mera entidade pagadora, 13- Nem pode ser assimilado a actos administrativos de outros órgãos do Ministério da Agricultura processadores de ajudas financeiras e outros subsídios à produção agrícola. 14- À luz deste entendimento não se divisa forma de retirar da competência material da jurisdição fiscal este tipo de litígios, embora se aceite que outros actos administrativos do MA, com incidência financeira, possam e devam ser apreciados na jurisdição administrativa. 15- Assim o decidiu, até à presente data, o venerando STA-CT, como atesta o Acórdão .... 16- Independentemente de se verificar se há real oposição de acórdãos, importa que o conflito de competência seja decidido no sentido de ser a jurisdição fiscal a exercer o controlo jurisdicional deste tipo de actos, 17- sob pena de se esvaziar de conteúdo o efectivo direito de recurso contencioso, consagrado no art 268° da CRP. 18- E, deste modo, fazer prevalecer uma interpretação dos art 26°, 27°, 38°, 49° do ETAF, conducente à inconstitucionalidade material destes preceitos. Preceitos Violados: Os referidos nas conclusões Termos em que se conclui requerendo a confirmação do acórdão recorrido. O Exmo. Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do provimento do recurso, devendo considerar-se competente o tribunal administrativo já que, como o Tribunal de Justiça das Comunidades já decidiu, não fazendo as restituições à exportação parte do regime de exportação das mercadorias comunitárias, o despacho que ordena a reposição das verbas respectivas não concretiza qualquer questão fiscal. E, corridos os vistos legais, nada obsta à decisão. Em sede factual, vem apurado que: Através do ofício nº 052344, de 27/12/2000, foi a ora impugnante notificada da intenção do INGA recuperar o valor pago, acrescido dos valores exigidos pela Regulamentação Comunitária aplicável, no montante total, ora impugnado, de € 147.748,18. A ora impugnante deduziu a presente impugnação em 15/5/2002. Vejamos, pois: Há que afirmar, desde já, que se verifica a alegada oposição de arestos – o recorrido do Tribunal Central Administrativo, de 17 de Janeiro de 2006, e o fundamento, do Supremo Tribunal Administrativo, de 8 de Junho de 2005, recurso nº 0133/05. Na verdade, estando em causa a reposição de quantias relativas às “restituições à exportação de carnes”, o aresto recorrido considerou competente para apreciar a impugnação contenciosa, o tribunal tributário; e o aresto fundamento, para o mesmo efeito, o tribunal administrativo. Sendo de todo inócuo que, no primeiro caso, estivessem em causa aves e, no segundo, suínos – Regulamento CEE nº 3665/87 -, já que tal diferenciação em nada contraria a concretização, no caso, da mesma “hipótese normativa”, pelo que se verifica identidade de situação de facto. Assim, a questão dos autos é a de saber se o acto contenciosamente impugnado, consubstanciando uma ordem de reposição de verbas referentes às ditas restituições à exportação, deve ser sindicado pelos tribunais tributários ou administrativos ou, de outro modo, se se trata de um acto atinente a “questões fiscais”. Ora, dispõe o artigo 62º, nº 1, alínea e), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, competir aos tribunais tributários “conhecer dos recursos respeitantes a questões fiscais para cujo conhecimento não sejam competentes o Supremo Tribunal Administrativo e o Tribunal Central Administrativo”, ressalva que, todavia, não está ora em causa. Pelo que o cerne da questão está em saber o que haja de entender-se por “questões fiscais”. Ora, nos termos do acórdão do Plenário do Supremo Tribunal Administrativo, de 29 de Outubro de 2003, recurso nº 0937/03, do ora relator, “por questões fiscais deve entender-se tanto as resultantes de imposições autoritárias que postulem aos contribuintes o pagamento de toda e qualquer prestação pecuniária, em ordem à obtenção de receitas destinadas à satisfação de encargos públicos dos respectivos entes impositores, como também das que as dispensem ou isentem, ou, numa perspectiva mais abrangente, as respeitantes à interpretação e aplicação de normas de direito fiscal, com atinência ao exercício da função tributária da Administração Pública, em suma, ao regime legal dos tributos”. Na hipótese concreta trata-se, como se disse, de restituições à exportação, cuja natureza foi já apreciada pelo Tribunal de Justiça – acórdão de 17 de Julho de 1997, processo C-334/95 -, aí se considerando que elas “não fazem parte do regime de exportação das mercadorias comunitárias pois encontram o seu fundamento nos regulamentos que estabelecem as organizações comuns de mercado para os diferentes produtos agrícolas” visando “cobrir a diferença entre os preços destes produtos no comércio internacional e os preços praticados na Comunidade, de modo a permitir a exportação desses produtos no mercado mundial, garantindo os rendimentos dos produtos comunitários”, pelo que “constituem assim o aspecto externo da política comum de preços no interior da Comunidade e não podem ser considerados como medidas que relevam da legislação aduaneira”. Como sublinha o Exmo. Magistrado do Ministério Público, “as restituições à exportação têm por finalidade cobrir a diferença entre os preços do produto em causa no mercado mundial e os preços mais elevados desse produto na Comunidade. São financiadas pelo orçamento comunitário, mais precisamente pelo Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA). As modalidades comuns de aplicação das restituições à exportação para os produtos agrícolas são regulamentadas pela Comissão, cabendo às autoridades nacionais dos Estados-membros aplicar a regulamentação comunitária no seu território e fazê-la respeitar” – fls. 224. Não está, assim, em causa qualquer relação jurídica tributária ou interpretação e aplicação de normas de direito fiscal com atinência ao exercício da função tributária da Administração, nem da obtenção de receitas destinadas, como os impostos, à satisfação de encargos públicos, nos preditos termos. Não se trata, pois, na tese orientadora do Tribunal de Justiça, de benefícios fiscais – cfr. artigo 2º do Estatuto dos Benefícios Fiscais -, ao contrário do preconizado pelo aresto recorrido. Certo que a impugnante pôs em causa a correcção do Código Pautal a atribuir à mercadoria exportada e o princípio procedimental que deveria ter sido utilizado – o processo técnico aduaneiro de contestação perante o Conselho Técnico Aduaneiro. Mas, como refere Jorge de Sousa, in Código do Procedimento e do Processo Tributário, 4.ª edição, p. 152, “para determinação da competência material dos tribunais administrativos e fiscais, o que é relevante é a natureza da questão que o recorrente coloca na petição de recurso contencioso e não a natureza das questões que o tribunal, depois de previamente decidida a sua competência, vai entender ter de decidir para conhecer adequadamente a questão colocada. Nestas condições, o que há a fazer para decidir a questão da competência material, é apenas verificar se é colocada ao tribunal uma questão de natureza administrativa e fiscal, independentemente de, para a sua resolução conveniente, se vir a entender ser necessário conhecer de questões de outra natureza.” Tem-se, assim, por competente, no caso, o Tribunal Administrativo de Lisboa. Termos em que se acorda conceder provimento ao recurso, revogando-se o aresto recorrido, com manutenção da sentença da 1.ª instância. Custas pela impugnante com procuradoria de 60%. Lisboa, 28 de Fevereiro de 2007. – Brandão de Pinho (relator) – Lúcio Barbosa - Pimenta do Vale – Baeta de Queiroz – Jorge Lino – António Calhau.