Acordam em conferência na secção do contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo
1.1. B… (id. nos autos) interpôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa recurso contencioso da decisão do Vogal do Conselho Directivo do Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola, notificada por ofício n.º 00251/DPA/SCB/02, de 28 de Janeiro de 2002 (adiante melhor identificada).
1.2. Suscitada, pela entidade recorrida, a questão da irrecorribilidade do acto impugnado (com fundamento na alegada natureza do acto de execução ou de acto consequente) foi a mesma julgada improcedente, por decisão do TAC de fls. 74 a 91, inc, dos autos.
1.3. Inconformada com a decisão referida em 1.2, dela interpôs recurso o Vogal do Conselho Directivo do Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola (INGA), cujas alegações, de fls. 138 a 142, inc, concluiu (após convite do Tribunal) da seguinte forma:
“1. A questão em causa tem a ver com o saber se os prémios atribuídos ao recorrido devem ter em conta os prémios para a manutenção das vacas aleitantes do recorrido (94.1 direitos) ou se, antes, a estes se deve adicionar os direitos alegadamente transferidos pela Cabeça de Casal da herança de C….
2. Quanto a estes últimos o INGA foi alertado por um dos herdeiros do Eng° C…, no sentido de que tal alienação não merecera a concordância dos herdeiros e de que a cabeça de casal não podia, por si só, fazê-lo.
3. O ora recorrente limitou-se assim a verificar, nos termos do n° 2 do artigo 34º do Regulamento (CEE) n.° 3886/92, da Comissão, de 23 de Dezembro, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo Regulamento (CEE) n.º 1846/95, de 26 de Julho, se havia a notificação ali prevista para a transferência de direitos pretendidos.
4. Ora, de harmonia com o art° 2091° do Código Civil: “... os direitos relativos à herança só podem ser exercidos conjuntamente por todos os herdeiros...”.
5. Sendo assim, não se verificava a intervenção de todos os herdeiros, como a lei exigia.
6. Ocorreu lapso no envio de ofícios notificação ao recorrido, os quais foram devidamente corrigidos e alterados, em tempo.
7. Em qualquer caso a questão é irrelevante, uma vez que a decisão tinha de ser notificada ao transmitente e o que se notificou à cabeça de casal da herança do Eng° C… foi que a mesma não se concretizava. (V. ofício de 05-03-1999 junto ao processo instrutor apenso).
8. Houve, pois, revogação, com fundamento legal do ofício de que transmitiu indevidamente, ao recorrido, que a transferência se operara. (art° 141° e segs. do CPA).
9. O recorrido conformou-se, aliás, com a decisão que não autorizou a transferência de direitos em causa, pois não impugnou tal acto, que se consolidou na ordem jurídica, para todos os legais efeitos.
10. O despacho recorrido informou que houve tal conformação e de que estamos perante acto irrecorrível e inimpugnável, dada a sua natureza de mero esclarecimento ou, quando muito, um acto meramente confirmativo.
11. Aliás, o digno Procurador a fls. chama à atenção de que o acto em causa - o não pagamento dos direitos em questão - é um mero acto de execução ou meramente consequente do acto que não admitiu a transmissão dos direitos em discussão.
12. O despacho recorrido ignorou totalmente as questões suscitadas, enfermando, aliás, do vício de omissão de pronúncia, ou seja, não conheceu o incidente de irrecorribilidade do acto impugnado.”
1.4. O recorrido B… contra-alegou sustentando o improvimento do recurso.
1.5. A fls. 186 a 196, inc, foi proferida decisão de mérito, concedendo provimento ao recurso e anulando o acto contenciosamente impugnado.
1.6. De novo inconformado, interpôs o autor do acto anulado recurso jurisdicional da decisão referenciada em 1.4, cujas alegações, de fls. 206 e segs, concluiu (após convite do Tribunal)
“1. Como é óbvio, uma vez que não autorizou, pelas razões referidas, a transferência dos direitos da herança do Eng. C…, para o recorrido, não era possível pagar-lhe o prémio respeitante a tais direitos.
2. Está em causa o cumprimento integral do n° 2 do artigo 34° do Regulamento (CEE) n.° 3886/92, da Comissão, de 23 de Dezembro, que a douta sentença recorrida ignorou de todo.
3. Por força dos art°s 2089°, 2090º e 2091° do CCivil, a cabeça de casal não podia, por si só, ceder os direitos em causa ao recorrido, pelo que, alertado pelos herdeiros o recorrente não podia ignorar essa situação e a lei.
4. Foi, aliás, essa a única decisão que foi notificada a ambos os envolvidos na transferência de direitos em causa – a Cabeça de Casal da herança do Eng° C… e ao recorrido, sendo esta a única decisão vinculativa e que produz efeitos, tendo-se revogado qualquer decisão notificada ao recorrido em sentido contrário, por ilegal. (art° 141° e segs. do CPA)
5. Só em Março de 2000, os herdeiros do Eng° C… chegaram a acordo no inventário, quanto à transferência dos direitos em causa para o ora recorrido, pelo que, não pode ter aquele acordo efeitos retroactivos, só nas campanhas de 2000 tal produziu efeitos, não podendo o INGA proceder ao pagamento ao recorrido dos prémios de 1998 e de 1999. (V. art° 24° do Regulamento CEE, n° 2342/99, da Comissão, de 28-10-1999).
6. Ao contrário do decidido pela sentença recorrida, o acto impugnado é válido, a vários títulos, não enfermando do vício de violação de lei por erro nos pressupostos que a sentença de aponta.
7. Ensina o Professor Teixeira de Sousa (in Estudos Sobre o Novo Processo Civil, Lex, p. 588) que “o caso julgado apenas vincula, em regra, as partes da acção, não podendo, também em regra, afectar terceiros”.
8. Ora, o INGA não foi parte naqueles autos, pelo que tal alegado caso julgado não lhe é oponível.
9. Assim sendo, é absolutamente válida e eficaz a decisão de indeferimento do pagamento, nas campanhas de 1998 e 1999, dos 62 direitos transferidos em 2000, sem prejuízo da irrecorribilidade do acto em causa, como se demonstrou e mantêm, não enfermando, ao contrário do decidido pela sentença recorrida, por violação de lei, por erro nos pressupostos.
10. É que a transacção em causa de nada vincula o ora recorrente, sendo que o INGA, além do mais, alertado pela herdeira e interessada, D. D…, não podia alegar ignorar a ilegalidade do ocorrido e sua homologação pelo Tribunal de Cuba, por não ter a intervenção de todos os herdeiros (art° 2091° do CCivil).
11. Aliás, o INGA não precisa sequer de sentenças judiciais, mas não está vinculado às que não se lhe destinam.
12. Efectivamente, basta todos os herdeiros assinarem documento formalmente válido de cedência dos direitos em causa, para que o INGA aceite tal como válido. (art° 2091° do CCivil)
13. Acresce que, no âmbito interno, ao dispor-se, ilegalmente, de dinheiros públicos, há sempre o grave risco, por intervenção do Tribunal de Contas, de ser desencadeada contra o ora recorrente, “responsabilidade financeira reintegrativa, nos termos dos art° 59º, 61° e 65° da Lei n° 98/97, de 29 de Agosto”.
14. Por outro lado, ainda havia a componente comunitária que colocava o INGA em situação de responder perante as instâncias europeias, por pagamento indevido.
15. Acontece ainda que há um erro manifesto na sentença recorrida quando, para sustentar que o caso julgado constituído pela sentença homologatória do acordo, vinculava o INGA, ou era para ele obrigatória, refere ser de “o resultado de uma acção que decorreu entre todos os interessados directos”.
16. Ora, isto não é verdade, pois, nessa acção, interveio apenas a Cabeça de Casal, já que nela não intervieram os demais herdeiros do Eng° C….
17. Não se obrigue, pois, o recorrente a dispor de dinheiros públicos a favor de terceiros, quando, pelo menos, um dos co-herdeiros, co-titular de tais direitos, a isso se opõe, o que implica a ilegalidade de tal pagamento (art° 2091° do CCivil) e, além do mais, porque “quem paga mal paga duas vezes”!
18. A douta sentença recorrida violou, entre outras, as seguintes disposições legais: n° 2 do artigo 34° do Regulamento (CEE) n.° 3886/92, da Comissão, de 23 de Dezembro, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo Regulamento (CEE) n.° 1846/95, de 26 de Julho, art°s 2089°, 2090º e 2091° do CCivil, art° 141° e segs. do CPA e art° 24° do Regulamento CEE, n° 2342/99, da Comissão, de 28-10-1999.”
Não houve contra-alegações.
17. O Mº Público junto deste STA emitiu o parecer de fls. 286 e segs, que se transcreve:
“I
Vem o recurso de agravo interposto com fundamento em vício de omissão de pronúncia, por a decisão recorrida ter ignorado totalmente as questões suscitadas relativas à irrecorribilidade do mesmo acto - cfr conclusão 12 das alegações, a fls 273.
Em nosso parecer, o recurso não merecerá provimento.
É claro e inequívoco, face aos termos da decisão recorrida, que o tribunal a quo apreciou a questão prévia de irrecorribilidade suscitada pela autoridade ora recorrente, decidindo que o acto impugnado revestia a natureza de decisão final do procedimento relativo às candidaturas ao prémio vacas em aleitamento nas campanhas de 1998 e 1999, sendo, por isso recorrível - cfr fls 91.
Para tanto, o tribunal equacionou e apreciou a alegação constante da resposta da autoridade recorrida de que o acto impugnado era confirmativo ou de mera execução ou consequente, mostrando-se prejudicada pela decisão proferida a invocada questão da natureza jurídica de acto de mero esclarecimento – cfr fls 89 e segs.
Neste quadro, parece-nos que o vício que a recorrente assaca à sentença recorrida é, não o de omissão de pronúncia, mas o de erro de julgamento, na base da sua alegação de que o recorrido se conformou com a decisão que não autorizou a transferência de direitos em causa, que se consolidou na ordem jurídica, comunicada através dos ofícios nº 058685 DPA/SCB/99, de 25 de Fevereiro, nº 058787 DPA/SCB/99, de 5 de Março e nº 059569, de 13 de Abril de 1999 e “confirmada” pelo ofício nº 067623/DPA/SCB/99, de 20 de Setembro e que, consequentemente, o acto impugnado “assume (...) a natureza de mero esclarecimento até porque se limita, uma vez mais, a reiterar a decisão anteriormente tomada (acto confirmativo)” e “é ainda e em certa medida, um acto de execução (...) ou um acto consequente, pois, indeferido o pedido de transmissão dos direitos, não era possível pagar ao transmissário direitos que não haviam entrado na sua esfera jurídica” – vg nºs 6, 7, 10 e 12, a fls 77/79 da matéria de facto assente e alegação a fls 142/143.
O fundamento da censura que a autoridade recorrente dirige à sentença recorrida radica pois na natureza não lesiva do acto contenciosamente impugnado por, ao contrário do entendimento nela perfilhado, a decisão final do procedimento ser a notificado ao recorrido pelos referidos ofícios. Porém, diversamente do sustentado pela recorrente, o acto contenciosamente impugnado, notificado ao recorrido através do ofício 000251/DPA/SCB/00, de 28/01/2002, assume-se como decisão final do incidente de liquidação dos direitos ao prémio vacas aleitantes relativos aos anos de 1998 e 1999, desencadeado pelo requerimento do recorrido entrado nos serviços do INGA, em 13/03/2000, com fundamento em transacção judicialmente homologada no proc. nº 164/99 do Tribunal Judicial de Cuba – cfr nº 16 da matéria de facto assente, a fls 80.
É esse acto que define autoritária e unilateralmente a situação jurídica do recorrido, reiterando o entendimento subjacente ao propósito de indeferimento do seu requerimento, que lhe havia sido comunicado para efeito de audiência prévia, o qual denega o prémio reclamado com o fundamento por ele invocado, pelo que se afigura inovatoriamente lesivo dos seus direitos e interesses e, como tal, contenciosamente recorrível – cfr nºs 21, 23 e 29 da matéria de facto assente, a fls 82/84.
Com efeito, a decisão em que se estriba toda a alegação da autoridade recorrente, comunicada ao recorrido pelos supra identificados ofícios, limita-se a indeferir efectivamente o pedido de “transferências e cedências temporárias” relativo a uma “transferência sem exploração” de 62 direitos, em que ele figura como novo titular, entrado no INGA, em 16/7/98, e com fundamentos de facto e de direito distintos dos que subjazem ao indeferimento do pedido de liquidação daqueles direitos efectivado pelo acto contenciosamente impugnado – cfr nºs 1, 3, 6, 7, 10, 12, 16, 21 e 29, a fls 76 e segs.
Improcedendo assim todas as conclusões das alegações da autoridade recorrente, deverá, em nosso parecer, ser negado provimento ao recurso e confirmada, embora por razões distintas, a decisão recorrida.
II.
A autoridade recorrente imputa à sentença recorrida erro de julgamento com violação do nº 2 do artº 34º do Regulamento (CEE) nº 3886/92, da Comissão, de 23 de Dezembro, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo Regulamento (CEE) nº 1846/95, de 26 de Julho, artºs 2089º, 2090º e 2091º do CC, artº 141º e segs do CPA e artº 24 do Regulamento (CEE) nº 2342/99, da Comissão, de 28 de Outubro, alegando, em síntese, que a cabeça de casal não podia, por si só, ceder os direitos em causa ao recorrido, razão por que indeferiu o pedido de transferência dos 62 direitos da herança relativos a prémio vacas aleitantes, que a transacção judicial não tem efeito retroactivo quanto ao pagamento ao recorrido dos prémios de 1998 e 1999 nem vincula a recorrente e não foi o resultado de uma acção que decorreu entre todos os interessados directos, como erroneamente entendeu a sentença recorrida, “já que nela não intervieram os demais herdeiros” do falecido titular inscrito daqueles direitos.
Pelas razões nela aduzidas, que inteiramente acompanhamos, a sentença recorrida fez correcta interpretação e aplicação de lei quanto ao valor de caso julgado, entre as partes na respectiva acção, da homologação judicial da referida transacção e da sua reflexa eficácia para a autoridade recorrente, em matéria de validade da transferência dos direitos efectuada entre a cabeça de casal e o recorrido.
Acresce salientar que essa eficácia não resulta prejudicada pelo facto de uma das co-herdeiras não ser parte nessa acção, na medida em que o acto contenciosamente impugnado se funda concretamente na constatação da não oportuna concretização da transferência de direitos entre produtores “por objecção de uma das herdeiras” – a A. naquela acção – e reconhece “que todas as herdeiras se encontram agora de acordo quanto à transferência dos direitos, facto este que comunicam numa telecópia recebida aos 11 de Março” pela recorrente – cfr nºs 16, 19 e 21 da matéria de facto assente, a fls 190/192, e fls 30 e 11 dos autos.
Em face da improcedência de todas as conclusões das alegações da recorrente, deverá, em nosso parecer, negar-se provimento ao recurso.”
2. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.
2.1. A Com interesse para a decisão, o despacho que conheceu da questão prévia considerou assentes os seguintes factos:
“1. Em 16.07.98, foi recebido no INGA um formulário para efeitos de “transferências e cedências temporárias”, no âmbito do prémio vacas aleitantes, em que no campo “identificação do antigo titular” consta E…, e no campo “identificação do novo titular” B…, assinalando-se como tipo de transferência definitiva em causa uma “transferência sem exploração” e com o número de 62 direitos transferidos (processo instrutor);
2. Em 21.07.98, deu entrada no INGA uma mensagem por fax do Dr. F…, mandatário de D…, dirigido ao Presidente do INGA, informando que “A Sr. D. E… é titular de quotas de vacas, tendo o n.° INGA 3150761. Sucede que em Fevereiro de 1994 faleceu o seu marido, Sr. Eng.° C…, com que era casada no regime de comunhão de bens. Desse casamento existem duas filhas, uma das quais a minha indicada Cliente. Assim, tanto as vacas, como as respectivas quotas, fazem parte da herança que se abriu por via do falecimento supra referido, de que são herdeiras a Sr.ª D. E… e as suas duas filhas. Acontece que na passada sexta-feira dia 17 de Julho a minha Constituinte teve conhecimento que sua Mãe tinha vendido as vacas, sem sua autorização, e se aprestava para vender as indicadas quotas.” E acrescenta, “Se no que às vacas respeita, se terá de recorrer à via judicial para repor a legalidade, no caso das quotas solicita-se a V. Ex.ª faça cumprir o que a Lei determina quanto à validade da venda, como o faria qualquer Notário. Por outras palavras, dada a importância da venda das quotas, deverá esse Instituto assegurar-se de que quem vende o pode fazer.” (cfr. processo instrutor);
3. Em 31.07.98, foram recebidos no INGA dois formulário para efeitos de pedido de ajuda (animais), relativamente ao prémio para manutenção de vacas aleitantes, modelo C, ano 1998, em nome do agricultor B…, um relativo a um total de 94 vacas aleitantes e outro relativo a um total de 63 vacas aleitantes (cfr. processo instrutor);
4. Em 26.10.98, é emitida pela Direcção Jurídica do INGA a Informação n.° 140/DS-SJ/98, em resposta a um pedido de instruções do chefe de serviço da carne de bovino, “no sentido de saber se devemos impedir uma possível transferência das quotas em questão”, suscitado na sequência da recepção da mensagem por fax referida no ponto 2. Da referida informação consta que “De harmonia com o disposto no n.° 2, do art. 34, do Regulamento (CEE) n.° 3886/92, da Comissão, de 23 de Dezembro, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo Regulamento (CEE) n.° 1846/95, de 26 de Julho, a transferência de direitos só se torna efectiva “...após notificação conjunta às autoridades competentes do Estado-membro pelo produtor que transfere ... os direitos e pelo que os recebe”. Assim, verifica-se que o INGA é completamente alheio a toda a tramitação relativa à venda dos direitos, pelos respectivos titulares. Todavia, cabe-lhe certificar-se de que quem transmite tem legitimidade para o fazer.” (cfr. processo instrutor);
5. Através do oficio do INGA datado de 25.02.99, com a referência 58528/DPA-SCB/99, assinado pela Directora do serviço da carne de bovino, Eng.ª G…, foi comunicado ao recorrente que “o pedido de transferência de direitos de que (...) era signatário, como receptor, se concretizou, passando o seu limite individual de direitos ao prémio a ser de 153 direitos, a partir desta data e até nova alteração, que lhe será comunicada, se for caso disso.” (cfr. processo instrutor);
6. Através do oficio do INGA datado de 25.02.99, com a referência 58685/DPA-SCB/99, assinado pela Directora do serviço da carne de bovino, Eng.ª G…, foi comunicado ao recorrente que “a transferência de direitos de que (...) era signatário, não se concretizou, porque foi anulada conforme solicitado. O seu limite individual para a campanha de 1998 é de 94, 1 direitos até nova alteração que será comunicada se for caso disso.” (cfr. processo instrutor);
7. Através do ofício do INGA datado de 05.03.99, com a referência 058787/DPA/SCB/99, assinado por H…, Chefe de Serviço de Carne Bovina, pelo Director dos Produtos Animais, foi comunicado ao recorrente que “o pedido de transferência de direitos ao prémio referenciado (prémio vacas em aleitamento), campanha de 1998, do qual (.,.) era signatário como novo titular, sendo o antigo titular a produtora E…, NINGA: 315061, cabeça de casal da herança aberta por falecimento do Eng. C… (da qual os direitos fazem parte), não se concretizou, por objecção de uma das herdeiras” (cfr. processo instrutor); 8. Através do oficio do INGA datado de 05.03.99, com a referência 58786/DPA.SCB/99, foi comunicado a E… que “o pedido de transferência de direitos ao prémio referenciado (prémio vacas em aleitamento), campanha de 1998, do qual (...) era signatária como antigo titular, sendo o novo titular o produtor B…, NINGA: 404161, não se concretizou, por objecção de uma das herdeiras, uma vez que os direitos pertencem à herança aberta por falecimento do Eng.° C…, da qual V. Ex.ª é cabeça de casal” (cfr. processo instrutor);
9. Através de carta datada de 29.03.99, é dirigido ao INGA, pela mandatária do recorrente, um pedido de esclarecimento relativamente a “duas cartas de conteúdo contraditório”, solicitando informação sobre qual das duas é de aplicar, e perguntando se foi efectuado algum depósito relativamente às quotas em questão (cfr. processo instrutor);
10. Através do oficio do INGA datado de 13.04.99, com a referência 059569/DPA/SCB/99, foi comunicado à mandatária do recorrente “que as cartas de conteúdo contraditório sobre o assunto referenciado se ficou a dever ao facto de uma delas ter resultado de emissão mecanográfica e a outra ter sido emitida manualmente”, acrescentando-se que “neste momento prevalece a situação comunicada à produtora E… pelo nosso oficio n.° 58786/DPA.SCB/99 e ao produtor B… pelo nosso oficio n.° 58787/DPA.SCB/99 (na qualidade de novo titular da pretendida transferência), ambos do dia 5 de Março de 1999.” (cfr. processo instrutor);
11. Em 31.08.99, é recebida no INGA carta do mandatário do recorrente, não datada, na qual se diz que o requerente “da inscrição dos direitos à margem referenciados, tendo - na sequência de comunicação recebida deste Instituto sobre a não concretização da respectiva transferência - solicitado a revisão da decisão de anulação, vem, face à falta de resposta a esta pretensão solicitar lhe seja esclarecido com brevidade, pois, para além do mais, tal não se extrai com segurança da correspondência enviada. Se o supra-aludido processo de transferência de direitos e de atribuição, de subsídios, se encontra suspenso a aguardar decisão judicial sobre a questão colocada pela denunciante D… não atribuir, pura e simplesmente o prémio - em causa:” (cfr. processo instrutor);
12. Através do oficio do INGA datado de 20.09.99, com a referência 067623/DPA/SCB/99, assinado por H…, Chefe de Serviço de Carne Bovina, pelo Director dos Produtos Animais, foi comunicado ao mandatário do recorrente que “tendo sido confirmada pelo nosso departamento jurídico a decisão de anulação da pretendida transferência de direitos ao prémio referenciado, da produtora E… para o produtor B…, os direitos em causa voltaram para a posse da produtora que os pretendia transferir (...). Portanto o aludido processo de transferência, que, foi anulado na campanha de 1998, não se encontra a aguardar qualquer decisão judicial colocada pela denunciante D…, nem dessa decisão judicial dependerá ainda qualquer atribuição de subsídios.” (cfr. processo instrutor);
13. Em 12.10.99, através de fax do INGA, dirigido a D… comunica-se que “No seguimento da vossa carta recebida em 9 de Julho de 1999, solicitando que os direitos ao prémio referenciado, na posse de E… na qualidade de cabeça de casal, que faziam parte do acervo hereditário, aquando do falecimento de seu pai, fossem “suspensos” estamos a informar V. (...) que (...) a situação exposta se enquadra no conceito de “caso excepcional devidamente jus ficado”, pelo que não será aplicada qualquer penalização por não utilização anual desses direitos, até ao trânsito em julgado da sentença” (cfr. processo instrutor);
14. Em 10.03.2000, através de fax subscrito por E…, d… e I…, é requerido ao INGA, DPA - Serviço de carne de bovino, pelas signatárias que os direitos ao prémio de vacas aleitantes sejam transmitidos, sem qualquer penalização para o adquirente dos mesmos, Sr. B…, juntando-se para o efeito cópia do termo de transacção lavrado no tribunal judicial da Comarca de Cuba no processo n.° 146/99 (cfr. processo instrutor);
15. Em 10.03.2000, na acção judicial com o n.° de proc. 164/99, que corria os seus trâmites no Tribunal Judicial de Cuba, na qual era autora D… e réus B… e E…, foi homologada por sentença judicial a transacção celebrada entre as partes, da qual constam, designadamente, as seguintes cláusulas (cfr. processo instrutor):
• Uma cláusula primeira, com o seguinte teor: “A Autora e os Réus dão por completamente válidas as transacções objecto dos presentes autos, nomeadamente a transacção do efectivo bovino e a transferência dos 62 direitos oportunamente efectuada pela Ré E… ao Réu B…”;
• Uma cláusula segunda, com o seguinte teor: “O Réu B… tem assim todo o direito a receber do INGA as importâncias relativas à inscrição dos 62 direitos em causa, relacionados com as campanhas de 1998 e 1999, indo proceder à sua inscrição na presente campanha de 2000”;
16. Em 13.03.2000, deu entrada nos serviços do INGA um requerimento de B… solicitando ao Instituto, na pessoa do chefe de serviço de carne de bovino, Dr. H…, a liquidação dos 59 direitos relativos ao ano de 1998 (que correspondem a 62 direitos transferidos, deduzidos 5% para a reserva nacional), e de parte já vencida no que se refere ao ano de 1999, “devendo no que respeita ao ano de 2000 serem liquidados, atempadamente, os direitos de que o requerente é legítimo dono e proprietário”, alegando, para o efeito, a conclusão da acção judicial que corria os seus trâmites no Tribunal Judicial de Cuba, relativamente ao proc. 164/99, por termo de transacção homologado por sentença judicial, de que junta cópia (cfr. processo instrutor);
17. Em 31.03.2000, é emitida pela Direcção Jurídica do INGA a Informação n.° 48/DJ-SJ/2000, na qual se refere que “na sequência da Nota Interna n.° 486/DPA.SCB/00 na qual é solicitado um esclarecimento acerca da “sentença exarada pelo Tribunal de Cuba” relativamente à transferência de direitos para o produtor B… e, em cumprimento do despacho superiormente exarado, cumpre informar o seguinte: (...) 2) Perante os novos elementos ora trazidos a este processo, sabemos que a dita acção não foi julgada, por ter sido extinta por transacção. (...) 3) Neste caso concreto e ao contrário daquilo que parece resultar da nota interna supramencionada, o termo de transacção celebrado (...) não significa a ratificação de uma transferência, que em boa verdade, nunca chegou a passar de uma intenção da cabeça-de-casal. 4) Por seu lado, a sentença do Tribunal Judicial da Comarca de Cuba que homologou o dito termo de transacção, serviu apenas para verificar a sua legalidade e obrigar as partes ao cumprimento do que foi acordado, sendo certo que da mesma não se extrai nem a “condenação” do INGA ao pagamento das importâncias relativas à inscrição de direitos, por parte do produtor B… nas campanhas de 1998 e 1999, nem tão pouco a sua sobreposição à regulamentação comunitária sobre a movimentação de direitos. 5) Aliás, em relação a estas campanhas (de 1998 e 1999), o produtor B… não pode beneficiar de um pagamento sobre estes direitos, dado que não houve qualquer transferência. Mesmo que esta venha só agora a ser efectivada, os seus efeitos não vão retroagir até a um momento do passado. Se não houve transferência, se este produtor não possui ainda estes direitos, não há motivo algum para que lhe seja concedido o prémio a eles relativo. (...)“ (cfr. processo instrutor);
18. Através do ofício do INGA datado de 11.04.2000, com a referência 012956/DPA/SCB/00, assinado pela Directora do serviço da carne de bovino, Eng.ª G…, foi comunicado a B… que “tendo sido efectuada consulta ao nosso departamento jurídico foi por eles manifestado parecer no sentido da impossibilidade, regulamentar e jurídica de se efectuar esse pagamento, dado não ter havido, concretamente, qualquer transferência de direitos no período regulamentar. (...) Com efeito, a sentença do Tribunal Judicial da Comarca de Cuba que homologou o termo de transacção celebrado entre as partes, serviu apenas para verificar a sua legalidade e obrigar as partes ao cumprimento do que foi acordado, sendo certo que da mesma não se extrai, nem a “condenação” do INGA ao pagamento das importâncias relativas à inscrição de direitos, por parte do produtor B… nas campanhas de 1998 e 1999, nem tão pouco a sua sobreposição à regulamentação comunitária sobre a movimentação de direitos” (cfr. processo instrutor);
19. Em 26.04.2000, é recebida no INGA uma carta do mandatário de B…, comunicando que na sequência da notificação pelo ofício n.° 012956/DPA/SCB/00, de 11.04.00, da decisão proferida e dela “pretendendo interpor recurso, vem requerer V. Exa., ao abrigo dos artigos 68.° do Código de Procedimento Administrativo e 30.° e 31.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos se digne mandar passar certidão donde conste se o referido acto foi praticado no uso de delegação ou sub-delegação de competência, com indicação dos despachos que a(s) fundamenta(m) ou, em alternativa, qual o órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para este efeito, no caso de o acto não ser susceptível de recurso contencioso” (cfr. processo instrutor);
20. Em 17.05.00, é emitida pela Direcção Jurídica do INGA a Informação n.° 65/DJ-SJ/00, cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido, e no qual se esclarece que “a) É questionado em primeiro lugar pelo mandatário do requerente se a decisão manifestada no Ofício n.° 12956, aqui se entendendo a não aceitação da transferência de direitos e o indeferimento do pagamento dos prémios relativos às campanhas de 1998 e 1999, tinha sido tomada no uso de delegação ou subdelegação de competências e qual o despacho que a fundamentava. (...) Nos termos do diploma que distribui nos membros do Conselho Directivo a delegação de poderes correspondentes às competências inerentes às áreas que lhe estão afectas, ou seja, o Despacho n.° 4298/2000, resulta que é da competência delegada do vogal responsável por cada área, a gestão de medidas relacionadas com a concessão de ajudas, prémios ou indemnizações, bem como a aplicação nos termos legais de penalizações e ainda a recuperação de verbas até um determinado montante. Dispõe o mesmo despacho, que as matérias relativas à direcção dos Produtos Animais ficam atribuídas ao Vogal do Conselho Directivo, Eng. J…. Se o acto em causa tivesse sido competentemente praticado, não havia impedimento para que a Directora dos Produtos Animais comunicasse essa decisão, já que nos termos do Despacho n.° 6160/2000, consta entre os vários poderes atribuídos aos dirigentes deste Instituto a faculdade de assinar a correspondência corrente, entendendo-se para tal a que, nomeadamente, transmita actos definitivos e executórios competentemente praticados. Porém, teria sempre que mencionar a origem dessa decisão. Como este acto não foi competentemente praticado, sugerimos a correcção deste lapso através de um novo ofício enviado ao requerente nos termos do Código do Procedimento Administrativo e ao abrigo de uma decisão tomada pelo órgão competente, o qual deve ser subscrito pelo Senhor Vogal Eng. J…, onde conste a menção que aquele acto é praticado ao abrigo da delegação de competências, bem como a referência do despacho que a fundamenta. b) Quanto à segunda questão, informamos que do acto corrigido há apenas direito à reclamação para o seu autor nos termos do artigo 158.° n.° 2 alínea a) do Código do Procedimento Administrativo e ainda recurso contencioso, à luz do art. 24.° da Lei do Processo dos Tribunais Administrativos.” (cfr. processo instrutor);
21. Através do ofício do INGA datado de 23.06.2000, com a referência 015183/DPA/SCB/00, assinado pelo Vogal do Conselho Directivo do INGA, J…, B… foi notificado nos termos dos arts. 100.º e 101.º do Código de Procedimento Administrativo, da intenção do INGA de “indeferir o pagamento relativamente ao excedente de animais nas campanhas de 1998 e 1999, podendo informar por escrito o que se oferecer no prazo de 10 dias úteis contados a partir do terceiro dia após a data constante no carimbo de expedição dos Correios.” (cfr. processo instrutor);
22. Em 05.07.2000, é recebida no INGA resposta por escrito de B… ao ofício com a referência 015183/DPA/SCB/00, cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido (cfr. processo instrutor);
23. Através do ofício do INGA datado de 06.07.2000, com a referência 015349/DPA/SCB/00, assinado pelo Vogal do Conselho Directivo do INGA, J…, é repetida a notificação efectuada pelo ofício n.° 015183/DPA/SCB/00, porque este foi enviado sem registo (cfr. processo instrutor);
24. Em 19.07.2000, é recebida no INGA resposta por escrito de B… ao ofício com a referência 015349/DPA/SCB/00, “remetendo para o requerimento oferecido a 05.07.2000 a propósito da primeira notificação para o efeito” (cfr. processo instrutor);
25. Através do ofício do INGA datado de 02.08.2000, com a referência VAL009/2000/326462, assinado pelo Vogal do Conselho Directivo do INGA, J…, B… é notificado de que “Em cumprimento da Regulamentação Comunitária, nomeadamente no Reg. (CEE) n.° 3886/92, da Comissão, de 23 de Dezembro, e nos termos e para o efeito do art. 103.° do Código do Procedimento Administrativo (...) nesta data o seu limite de candidatura para a campanha de 2000 se compõe de 153.3 direitos.” No mesmo ofício, considera-se que o limite de candidatura se constituí através de um limite inicial de 94.1 direitos, de 0,3 direitos para a Reserva Nacional e de 58,9 direitos a título de “Transferência NT” (cfr. processo instrutor);
26. Em 04.08.2000, é emitida pela Direcção Jurídica do INGA a Informação n.° 120/DJ-SJ/00, cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido, através da qual é analisada a resposta oferecida pelo recorrente ao ofício 015183/DPA/SCB/00, e que conclui: “Pelo exposto e atendendo que a resposta do requerente não acrescentou ao processo nenhum aspecto susceptível de alterar a intenção de não pagamento proposta no ofício de intenção, a decisão final a ser agora enviada ao requerente, nos termos do artigo 107.° do CPA, deverá manter o entendimento já anteriormente expresso. Salientamos porém que, a decisão final não deverá apenas manifestar uma deliberação da administração, mas ainda comentar as várias questões suscitadas no decurso do processo, nomeadamente a resposta do requerente” (cfr. processo instrutor);
27. Em 11.09.2000, é recebida no INGA carta do mandatário de B… reiterando o pedido de direito ao subsídio relativamente aos anos de 1998-1999, considerando-se que, uma vez reconhecida a atribuição dos direitos transferidos para a campanha de 2000, nenhuma razão subsiste para a sua não atribuição relativamente às campanhas de 1998-1999 (cfr. processo instrutor);
28. Em 20.09.2000, é enviada pelo Serviço de Carne de Bovino a Nota Interna n.° 1466/DPA.SCB/00, ao DJ/SC, com o seguinte teor: “Na sequência da abundante correspondência que já foi trocada sobre o assunto epigrafado, em anexo enviamos mais uma carta enviada pelo advogado do produtor B…. Devemos esclarecer que esta carta se cruzou com o ofício da decisão final que, com a vossa colaboração, foi elaborado e enviado ao produtor (...) e que se insere no facto de, finalmente, para a campanha de 2000, os direitos da produtora E… terem sido transferidos para o produtor B…, com a correspondente notificação feita aos produtores intervenientes.” (cfr. processo instrutor);
29. Em 29.01.2002, B… é notificado, através de carta registada com aviso de recepção, do ofício do INGA com a referência 000251/DPA/SCB/00, datado de 28.01.2002, assinado pelo Vogal do Conselho Directivo do INGA, J…, “por delegação de competências - Despacho n.° 21286/2001, publicado no Diário da República, n.° 237, II - série, de 12 de Outubro de 2001”, da “decisão final - art. 107.° CPA”, cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido, e que conclui: “Pelo exposto e atendendo que a resposta do requerente não acrescentou ao processo nenhum aspecto susceptível de alterar a intenção de não pagamento proposta no ofício de intenção, a decisão final tomada e que se comunica nos termos do artigo 107.° do CPA, mantém o entendimento já anteriormente expresso” (cfr. processo instrutor).”
2.1. B Com interesse para a decisão de mérito, a sentença recorrida julgou assente a seguinte factualidade:
“1- Em 31 de Julho de 1998, o ora recorrente entregou Pedidos de Ajuda (Animais) prémio para a manutenção de vacas aleitantes, em impressos de modelo oficial, relativos a 94 animais, cfr. docs. juntos a fls 17 a 22 v.° dos autos, cujo teor se dá por inteiramente reproduzido;
2- Em 30 de Setembro de 1998, D… intentou uma acção de anulação de compra e venda contra E… e contra o ora recorrente, fundamentando, no essencial, na discussão de legitimidade da cabeça de casal para a prática do acto de compra e venda a que se referem as facturas n.°s 033, 034 e 035 juntas a fls 12 a 14 dos autos;
3- Por Ofício n.° 58528 DPA-SCB/99, de 25 de Fevereiro, do Director do INGA, foi o ora recorrente notificado de que, em aplicação da regulamentação comunitária e nacional aplicável, o pedido de transferência de direitos de que era signatário, “como receptor, se concretizou, passando o seu limite individual de direitos ao prémio a ser de 153 direitos, a partir desta data e até nova alteração, que lhe será comunicada, se for caso disso”, cfr. doc. de fls 23 dos autos;
4- Pelo ofício n.° 58685 DPA-SCB/99, do Director do INGA, datado de 25.2.99, foi comunicado ao Recorrente “que a transferência de direitos de que V.ª Ex.a era signatário, não se concretizou porque foi anulada conforme solicitado” mais acrescentando que “o seu limite individual para a campanha de 1998 é de 94,1 direitos até nova alteração que será comunicada se for caso disso.”, cfr. doc. de fls 24 dos autos;
5- Pelo ofício n.° 058787DPA/SCB/99, de 5.3.99, do Director do INGA, foi comunicado ao ora Recorrente “que o pedido de transferência de direitos ao prémio referenciado, campanha de 1998, da qual V. Ex.” era signatário como novo titular, sendo o antigo titular a produtora E…, NINGA: 315061, cabeça de casal da herança aberta por falecimento do Eng. C… (da qual os direitos fazem parte), não se concretizou por objecção de uma da herdeira”, cfr. doc. junto ao processo instrutor apenso ao presentes autos, doravante designado por p.a.;
6- Por carta datada de 29.3.99, o ora recorrente diligenciou junto do INGA para que fosse esclarecido o conteúdo contraditório dos Ofícios n.° 58528 DPA-SCB/99 e n.° 58685 DPA-SCB/99, de 25 de Fevereiro de 1999 e indicado se tinha sido efectuado algum depósito relativo aos direitos objecto da transacção, cfr. doc. junto ao p.a.;
7- Por Ofício n.° 011704/DPA/SCB/99, de 13 de Abril de 1999, do Director do INGA, fundamentou-se o conteúdo contraditório dos ofícios supra referenciados na circunstância da emissão mecanográfica do Ofício n.° 58528 DPA-SCB/99, quando o Ofício n.° 58685 DPA-SCB/99, emitido manualmente, se baseava no parecer do departamento jurídico. Mais informava não ter sido efectuado qualquer depósito respeitante às quotas em questão, para o ano de 1998, cfr. doc. junto ao p.a.;
8- No âmbito da campanha de 1999, o ora recorrente formulou Pedidos de Ajuda (Animais) - prémio para a manutenção de vacas aleitantes, em impressos de modelo oficial, relativos aos direitos adquiridos em 15 de Julho de 1998 e aos direitos já por si detidos àquela data, cfr. doc, junto ao p.a.;
9- Em 30 de Agosto de 1999, o ora recorrente apresentou o Requerimento n.° 034118, junto do INGA, com o seguinte teor:
“tendo – na sequência de comunicação recebida desse Instituto sobre a não concretização da respectiva transferência – solicitado a revisão da decisão de anulação, vem, face à falta de resposta a esta pretensão solicitar lhe seja esclarecido com brevidade, pois, para além do mais, tal não se extrai com segurança da correspondência enviada. Se o supra-aludido processo de transferência de direitos de atribuição, de subsídios se encontra suspenso a aguardar decisão judicial sobre a questão colocada pela denunciante D… não atribuir, pura e simplesmente o prémio em causa, cfr, doc. junto ao p.a.;
10- Pelo ofício n.° 067623/DPA/SCB/99, de 20.9.99, do Director do INGA, foi comunicado ao ora Recorrente que a “decisão de anulação da pretendida transferência de direitos ao prémio referenciado, da produtora E… para o produtor B…” e de que “o aludido processo de transferência, que foi anulado na campanha de 1998, não se encontra a aguardar qualquer decisão judicial colocada pela denunciante D…, nem dessa decisão judicial dependerá ainda qualquer atribuição de subsídios”, cfr. doc. junto ao p.a.;
11- O ora Recorrente teve conhecimento do teor do fax de 12.10.99, do INGA, dirigido a D…, o qual se transcreve:
“no seguimento de vossa carta recebida em 9 de Julho de 1999, solicitando que os direitos ao prémio referenciado ... fossem “suspensos” estamos a informar V. Ex.a que por parecer do departamento jurídico, deste organismo, a situação exposta (seja, a não utilização dos direitos) se enquadra no conceito de “caso excepcional devidamente justificado”, pelo que não será aplicada qualquer penalização por não utilização anual desses direitos, até trânsito em julgado da sentença”, cfr. doc. junto ao p.a.;
12- Em 21 de Outubro de 1999, o ora recorrente apresentou o seguinte requerimento:
“notificado a 21.09.1999, na pessoa do signatário pelo ofício à margem identificado (que aqui se reproduz - Ofício n° 067623/DPA/SCB/99, de 20 de Setembro) da decisão proferida nos autos à margem identificados e dela pretendendo interpor recurso, vem requerer a V. Exa, ao abrigo dos artigos 68° do Código de Procedimento Administrativo e 30° e 31º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos se digne mandar passar certidão donde conste se o referido acto foi praticado no uso de delegação ou sub-delegação de competência, com indicação dos despachos que a(s) fundamenta(m) ou, em alternativa, qual o órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para este efeito, no caso de o acto não ser susceptível de recurso contencioso”(admitido por acordo);
13- Em 25 de Fevereiro de 2000, o ora recorrente formulou um Pedido de Ajuda (Animais) prémio para a manutenção de vacas em aleitantes, em impresso de modelo oficial, inscrevendo 154 vacas, cfr. doc. junto ao p.a.;
14- Em 10 de Março de 2000, foi proferido despacho de homologação de termo de transacção, declarando a extinção da instância no Proc. n.° 146/99, do Tribunal Judicial da Comarca de Cuba, cfr. doc. de fls 27 e 28 dos autos;
15- No referido termo de transacção as partes acordaram nas seguintes cláusulas:
“Cláusula 1 “A Autora e os Réus dão por completamente válidas as transacções objecto dos presentes autos, nomeadamente a transacção do efectivo bovino e a transferência dos 62 direitos oportunamente efectuada pela Ré E… ao Réu B…”
Cláusula 2 O Réu B… tem assim todo o direito a receber do INGA as importâncias relativas à inscrição dos 62 direitos em causa relacionados com as campanhas de 1998 e 1999, indo proceder à sua inscrição na presente campanha de 2000.”;
16- Por fax de 10.3.2000, as herdeiras do Eng.° C… requereram ao INGA “que os direitos ao prémio (...) sejam transmitidos, sem qualquer penalização para o adquirente dos mesmos, Sr. B…”, juntando cópia do termo de transacção lavrado no proc. n.° 146/99, do Tribunal da comarca de Cuba, cfr. doc. de fls 25 dos autos e art.°s 28.° da p.i. e 52.° da contestação;
17- Pelo ofício n.° 012956/DPA/SCB/00, de 11 de Abril, do Director do INGA, foi comunicado ao ora Recorrente que no entender do departamento jurídico deste instituto, não era possível efectuar o pagamento dos prémios relativos às campanhas de 1998 e 1999, com base nos fundamentos seguintes:
a) não concretização da tentativa de transferência de direitos sem transferência de exploração por falta de concordância de um dos co-herdeiros da herança, pelo que não teria havido qualquer transferência de direitos no período regulamentar;
b) na hipótese de a transferência ser efectivada os direitos não podem retroagir ao momento passado;
c) a sentença do Tribunal Judicial de Cuba serviu apenas para verificar a legalidade da transacção, e obrigar as partes ao cumprimento do acordado, não se extraindo a condenação do INGA ao pagamento 1998/1999, nem a sua sobreposição à regulamentação comunitária sobre a movimentação de direitos;
18- Não tendo obtido resposta ao seu requerimento de 21 de Outubro de 1999 (cfr. supra 12) o ora recorrente reiterou o teor desse requerimento, em 26 de Abril de 2000, face ao conteúdo do ofício mencionado no ponto anterior (admitido por acordo);
19- Por ofício n.° 015183/DPA/SCB/00, de 23 de Junho, do Exmo Sr. J…, Vogal do Conselho Directivo do INGA, foi o ora recorrente notificado, nos termos e para os efeitos do art. 100.º do Código de Procedimento Administrativo, para em sede de audiência prévia, se pronunciar sobre o projecto de decisão daquele Instituto quanto à decisão final de indeferimento do pagamento dos direitos transmitidos, relativamente às campanhas de 1998 e 1999, com fundamento nos argumentos já expressos no Ofício n.° 012956/DPA/SCB/00, cfr. doc. de fls 29-31 dos autos;
20- Em 5 de Julho de 2000, o ora recorrente, pronunciou-se nos termos do art. 100.º e seg. do Código do Procedimento Administrativo (CPA), argumentando que os direitos em causa foram, efectivamente, transmitidos em 15 de Julho de 1998, transferência regular e atempadamente comunicada ao INGA, pelo que inexistiam motivos que fundamentassem a anulação da referida transferência, sendo a questão da validade da venda da competência dos tribunais judiciais (admitido por acordo); e
21- Por Ofício n.° 000251 DPA-SCB/02, de 28 de Janeiro de 2002, do Exmo Sr. J…, Vogal do Conselho Directivo do INGA, foi o ora recorrente notificado, nos termos do art. 107° do CPA, da decisão final de não pagamento dos direitos relativos às campanhas de 1998 e 1999, referindo que “no caso ora em apreço, o que se verificou em 16/07/98 foi uma mera tentativa de transferência de direitos ao prémio, porquanto foram promovidos determinados direitos destinados a consumá-la, mas a qual não se concretizou por não estarem reunidos os requisitos exigidos para esse efeito”, cfr. doc. de fls 9-11 dos autos.”
2. 2 O Direito
O Vogal do Conselho Directivo do Instituto Nacional de Garantia Agrícola (INGA) discorda da decisão proferida pelo T.A.C. de Lisboa, a fls. 74 e segs, que julgou improcedente a excepção de irrecorribilidade contenciosa do acto administrativo impugnado, bem como da sentença, proferida a fls. 126 e segs, que julgou procedente o recurso contencioso e anulou o aludido acto administrativo, da sua autoria.
Vejamos se lhe assiste razão, iniciando a análise, como se impõe, pelo recurso respeitante à decisão de improcedência da excepção de irrecorribilidade do acto.
2.2. A. A decisão recorrida, de fls. 74 e segs, conheceu da questão da irrecorribilidade do acto impugnado, suscitada pela entidade aqui recorrente na resposta ao recurso contencioso – alegando tratar-se de um acto de execução ou um acto consequente, pois o pedido de transmissão de direitos foi indeferido por decisão notificada ao recorrente através do ofício n.° 05685 DPA-SCB/99, de 25 de Fevereiro de 1999, e confirmada pelo ofício n.° 058787 DPA- SCB/99, de 5 de Março de 1999, não sendo possível pagar ao recorrente direitos que não haviam entrado na sua esfera jurídica, não havendo qualquer dúvida de que a decisão favorável contida no Ofício n.° 58528 DPA - SCB/99, de 25 de Fevereiro não subsistiu, tendo sido tacitamente revogada pelos dois ofícios posteriores – concluindo, em síntese, “que a decisão do Vogal do Conselho Directivo do Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola, notificada por ofício n.° 000251/DPA/SCB/02, de 28 de Janeiro de 2002, agora impugnada, constitui decisão final no procedimento relativo às candidaturas ao prémio das vacas emaleitamento nas campanhas de 1998 e 1999, razão pela qual é recorrível, improcedendo a questão prévia da sua irrecorribilidade suscitada pela autoridade recorrida”.
O Vogal do Concelho Directivo do INGA discorda desta decisão, imputando-lhe omissão de pronúncia, por não ter conhecido das questões suscitadas, “ou seja, por não conhecer do incidente de irrecorribilidade do acto impugnado” e erro de julgamento.
Vejamos:
Quanto à alegada omissa de pronúncia, é evidente a improcedência da arguida nulidade da decisão.
Efectivamente, é patente que o despacho agravado conheceu da invocada excepção de irrecorribilidade do acto impugnado julgando-a improcedente.
E, para decidir, a decisão em apreço não estava obrigada a refutar cada um dos argumentos propostos pela parte, muito menos a aderir aos mesmos.
A decisão judicial recorrida cumpriu, pois, o que lhe era imposto pelo art.° 660.° do C. P. Civil, não enfermando da nulidade por omissão de pronúncia a que se reporta o art.° 668.°, nº 1, d), 1ª parte do C. P. Civil (redacção aplicável aos autos)
E também não enferma de erro de julgamento.
Efectivamente:
Em primeiro lugar, cabe esclarecer que, ao contrário do alegado pelo ora recorrente, o recorrente contencioso, ora recorrido, não tinha que impugnar o que lhe foi comunicado através dos ofícios, datados de 25.2.99 e 5.3.99 (6 e 7 da matéria de facto de 2.1.A) e, consequentemente, sobre tal não se formou “caso resolvido ou caso decidido”, como pretende o Recorrente.
É que, independentemente de considerações supérfluas, o conteúdo dessas comunicações não revela a existência de uma definição inovatória e voluntária da situação jurídica do administrado (recorrente contencioso) por parte da Administração, no exercício do seu poder de autoridade. Ou seja, tais comunicações não representam actos administrativos contenciosamente recorríveis.
É o que, com clareza, resulta, desde logo, da Informação n.º 65/DI-SJ/00 da consultora jurídica do INGA (v. instrutor apenso), ao fazer notar (após o pedido de informação do Recorrente, sobre a existência de eventual delegação ou subdelegação de poderes, e despacho fundamentor, na tomada da decisão manifestada no ofício) que, “a referida comunicação baseou-se apenas nas conclusões de um parecer jurídico, o qual tem um carácter meramente informativo, não sendo por isso vinculativo.
No máximo, esse parecer poderia ser encarado como uma proposta que para ter repercussões práticas neste caso concreto, carecia de ser adoptado através de uma decisão proferida pelo Vogal do Conselho Directivo responsável pela matéria em causa”.
E, após referir que a competência em causa, por força do despacho de Delegação de poderes do Conselho Directivo do INGA n.° 4298/2000, tinha sido atribuída ao Vogal do Conselho Directivo do INGA, Eng. J… (matérias relativas à direcção dos Produtos Animais) sugeriu: “a correcção deste lapso através de um novo ofício enviado ao requerente nos termos do Código do Procedimento Administrativo e ao abrigo de uma decisão tomada pelo órgão competente, o qual deve ser subscrito pelo Senhor Vogal Eng. J…, onde conste a menção que aquele acto é praticado ao abrigo da delegação de competências, bem como a referência do despacho que o fundamenta”.
Esta informação obteve despachos de concordância do Chefe do Serviço Jurídico (19.5.00) e da Directora do mesmo, (22.5.00) tendo, sobre a mesma sido exarado despacho (de 24.05.00) a ordenar se procedesse em conformidade (20 da matéria de facto 2.1.A).
Após ter sido cumprida a audiência prévia do interessado (21 a 24 inc da matéria de facto de 2.1.A), foi tomada a decisão final do procedimento pelo Vogal do Conselho Directivo do INGA, Eng. J…, comunicada ao recorrente contencioso (ora recorrido) através de carta registada com aviso de recepção, datada de 28.1.2002, assinada pelo identificado Vogal do INGA (29 da matéria de facto).
Foi este último acto que a decisão judicial impugnada considerou ter sido correctamente impugnado pelo recorrente contencioso (ora recorrido), julgando, em consequência, improcedente a excepção de irrecorribilidade invocada pela entidade contenciosamente recorrida.
E acertadamente – como resulta do que vem de ser exposto, e tendo ainda em atenção o preceituado, quanto a atribuições e competências, nos artos 6.° e) e 12.°, b) do DL 78/98, de 27 de Março, que aprova o regime jurídico do INGA – pois só ele revela a existência de uma definição inovatória e voluntária por parte da Administração, no exercício do seu poder de autoridade, da situação jurídica do recorrente, pelo que, só esse acto era, no respeitante ao procedimento em causa, contenciosamente recorrível, (v. entre outros ac. de 28.11.2000, p. 45940)
Conforme, de resto, está ínsito neste juízo, não é possível qualquer relação de “confirmativalidade ou de execução” entre este acto e meras “comunicações”, que não passaram de transmissões ao Recorrente contencioso de entendimentos ou pareceres dos Serviços, e, consequentemente, sem traduzirem a tomada de decisão/ões administrativa/s, própria/s de acto/s administrativo/s.
Improcede, pois, o recurso de agravo da decisão de fls. 74 e segs, que merece ser confirmada.
2.2. B. Quanto ao recurso da sentença de mérito, de fls. 186 e segs.
O Recorrente imputa à sentença, que julgou procedente o recurso contencioso e anulou o acto administrativo impugnado, em síntese, violação “entre outras das seguintes disposições legais: n.º 2 do art.º 34.º do Regulamento (CEE) n.º 3886/92, da Comissão, de 23 de Dezembro, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo Regulamento (CEE) n.º 1846/95, de 26 de Julho, artos 2089.º, 2090.º e 2091.º do C. Civil, art.º 141.º e segs do CPA e art.º 24.º do Regulamento CEE n.º 2342/99, da Comissão, de 28.10.1999”.
Vejamos, pois.
A sentença recorrida, após referir que a função da sentença homologatória da transacção (facto provado n.º 15) “não é decidir a controvérsia substancial, mas apenas fiscalizar a regularidade e a validade do acordo das partes …, razão pela qual não se pode afirmar que tal sentença confirmou a validade do negócio jurídico, pois que o trânsito em julgado da mesma não impedia as partes de virem arguir a nulidade ou anulabilidade da transacção, cfr. art.º 301.º, n.º 2 do C.P.C.”, citou o ac. do STJ de 30.10.01, p. 012924, cujos considerandos, acerca da natureza jurídica da transacção e das suas relações com o caso julgado, transcreve em parte, ponderou acerca do caso em apreciação:
“No caso em apreço, ao que se sabe, nenhuma das partes intentou acção judicial com vista à declaração de nulidade ou anulação da transacção judicial, pelo que esta transacção tem, entre as partes, o valor de caso julgado; não podendo o tribunal conhecer do mérito da acção declarada extinta em virtude da mesma.
Ora se as partes (os herdeiros do Sr. Eng.° C… e o ora Recorrente) acordaram, no referido termo de transacção, dar por completamente válidas as transacções objecto dos autos, nomeadamente a transacção do efectivo bovino e a transferência dos 62 direitos oportunamente efectuada pela Ré E… ao Réu B… não podia a entidade recorrida, em acto praticado após ter tomado conhecimento do termo de transacção, vir a considerar que “No caso em apreço, o que se verificou aos 16.7.98 foi uma mera tentativa de transferência de direitos ao prémio, porquanto foram promovidos determinados actos tendentes a consumá-la, mas a qual não se concretizou por não estarem preenchidos os requisitos exigidos para esse efeito. De facto, a transmitente carecia de legitimidade para sozinha dispensar os direitos que haviam sido atribuídos a seu marido e que por seu falecimento pertenciam em conjunto às três herdeiras que lhe sucederam. (...)
Nestes termos e porque não foi efectuada a transferência, o produtor B… apenas detém os 94,1 direitos que já possuía antes de 16.7.98.” cfr. facto provado n.° 21) pois que se a transacção tem, entre as partes, o valor de caso julgado, não pode a entidade recorrida continuar a entender não ter havido transmissão de direitos no contrato efectuado entre a cabeça de casal e o Recorrente, em virtude de o mesmo não ter sido celebrado com intervenção das herdeiras filhas.
Na verdade, esta consideração da entidade recorrida equivale a uma pronúncia acerca da validade do negócio jurídico celebrado em 16.7.98.
Ora se tal pronúncia está vedada ao tribunal em virtude do caso julgado formado quanto à transacção judicial, não pode a força de tal caso julgado deixar de se impor à entidade administrativa recorrida, sob pena de se permitir a esta aquilo que está vedado ao tribunal.Com isto não se quer dizer, obviamente, que a entidade recorrida se encontra vinculada directamente à sentença de homologação da transacção, já que não é parte.
Porém, não em consequência da eficácia directa mas sim da eficácia reflexa do caso julgado, traduzida na imposição erga omnes do resultado de uma acção que decorreu entre todos os interessados directos, não pode exercer a sua competência com base em pressupostos que contrariam o mesmo, ou seja, se para o exercício da sua competência a entidade recorrida tivesse de apreciar da validade do negócio celebrado em 16.7.98 teria de intentar acção judicial com vista à sua declaração de nulidade.
Nem colhe a argumentação não constante do teor do acto impugnado mas expendida na contestação de que a transmissão dos direitos só se operou a partir da data da transacção judicial e não a partir da data da celebração do contrato, isto é, a partir de 16.7.98, pois que tal interpretação contraria frontalmente os termos acordados por todos os herdeiros, com expressa menção de considerarem válido o negócio celebrado em 16.7.98. É que nos termos do n.° 4 do art.° 288 do CC. a confirmação tem eficácia retroactiva, mesmo em relação a terceiro, pelo que até por esta via, ou seja, interpretando a vontade expressa por todos os interessados directos (herdeiros) como uma confirmação do negócio celebrado em 16.7.98, sempre se chegaria à mesma e já referida conclusão.
Assim: i) não a tendo a entidade recorrida intentado acção de nulidade ou anulação do contrato celebrado em 16.7.98; ii) tendo conhecimento do teor da transacção judicial efectuada no proc. n.° 146/99, do Tribunal Judicial de Cuba, à data da prática do acto impugnado; e iii) não tendo qualquer das partes intentado qualquer acção com vista à anulação ou declaração de nulidade da transacção judicial, não podia a entidade recorrida exercer a sua competência pressupondo que inexistiu transmissão de direitos por força do contrato celebrado em 16.7.98, entre o recorrente e a cabeça de casal, por força da eficácia reflexa do caso julgado formado relativamente à transacção judicial.
É quanto basta para considerar inválido o acto impugnado qualificando-se o vício como de violação de lei por erro nos pressupostos de facto e não como vem alegado pelo Recorrente”.
Esta decisão não pode manter-se, por ser juridicamente incorrecto o seu julgamento.
Assim:
2.2. B.1 Em primeiro lugar, convém analisar o quadro legal, designadamente de direito comunitário, aplicável às ajudas comunitárias aqui em causa – Prémios de vacas em aleitamento –.
Vejamos, pois.
Através do Regulamento (CEE) n.º 2066/92 do Conselho de 30 de Junho de 1992 (que, além do mais, revoga o Regulamento (CEE) 1357/80, que instaura um sistema de prémios para a manutenção de vacas em aleitamento) foram, entre outras estatuições, redefinidas as condições da concessão ao “prémio para a manutenção das vacas em aleitamento”.
Dos considerandos deste Regulamento, no respeitante ao prémio de vacas em aleitamento, consta, designadamente:
“Considerando que, no que respeita ao regime do prémio de vacas em aleitamento, convém, em contrapartida, prever a fixação de limites máximos de referência individuais; que eventuais alterações dos patrimónios ou das capacidades de produção dos beneficiários implicam determinadas evoluções a nível da produção; que convém, pois, prever a possibilidade de os direitos adquiridos em matéria de limites máximos individuais serem, em determinadas condições, transferidas para outros produtores, quer juntamente com a exploração quer sem que se mantenha a relação entre os direitos ao prémio e a superfícies exploradas;
Considerando que os novos produtores, bem como os produtores já existentes mas cujo limite máximo individual não corresponda, por variadas razões, à evolução normal dos efectivos de vacas em aleitamento, não deverão ser excluídos do direito ao prémio; que, para tal, há que prever a constituição de uma reserva nacional inicialmente criada por meio de uma taxa fixa sobre os limites máximos individuais de todos os produtores e, em seguida, alimentada e gerida de acordo com critérios comunitários; que, pela mesma razão, é adequado sujeitar a transferência de direitos ao prémio sem transferência de exploração, a regras que permitam a retirada sem pagamento compensatório de uma parte desses direitos transferidos e atribuir os direitos retirados a essa mesma reserva nacional.
Considerando que os montantes dos prémios especiais e para a vaca em aleitamento devem ser adaptados progressivamente e por várias fases; que, para se atingir o objectivo económico pretendido, os prémios devem ser concedidos dentro de um certo prazo”; (itálico nosso)
O art.º 4.º D), n.º 1 do citado Regulamento dispõe que «O produtor que possua na sua exploração, vacas em aleitamento pode beneficiar, a seu pedido, de um prémio, para a manutenção de vacas em aleitamento (prémio à vaca em aleitamento)»
O n.º 7 do mesmo preceito, estatui que “Salvo casos excepcionais devidamente justificados, os prémios devem ser pagos assim que tiverem sido efectuados os contratos e, o mais tardar, até ao dia 30 de Junho seguinte ao ano civil para que foi pedido o prémio”
De acordo com o art.º 4.º E) do Reg. em referência, o produtor pode transferir os direitos ao prémio à vaca em aleitamento, total ou parcialmente, para outros produtores, sem transferir a exploração.
Por seu turno, o art.º 34.º, n.º 2 do Regulamento 3886/82 da Comissão de 23 de Dezembro de 1992 (com o aditamento introduzido pelo Regulamento 1845/95 de 26 de Julho) – que a entidade ora recorrente diz ter sido violado pela sentença recorrida – dispõe:
«A transferência dos direitos ao prémio e a cessão temporária dos direitos apenas se podem tornar efectivas após notificação conjunta às autoridades competentes do Estado-membro pelo produtor que transfere e/ou cede os direitos e pelo que os recebe.
Essa notificação será efectuada dentro de um prazo a fixar pelo Estado-membro, e o mais tardar dois meses antes do primeiro dia do período de apresentação dos pedidos previsto por cada Estado-membro, excepto nos casos em que a transferência de direitos seja realizada por ocasião de uma sucessão. Nesse caso, o produtor que recebe os direitos deve poder apresentar os documentos legais adequados que provem ser herdeiro do produtor falecido». Idêntica é a redacção do art.º 24.º, n.º 2 do Reg. CEE 2342/99 da Comissão de 28.10.99, também apontado como violado.
O art.º 33.º do Reg. (CEE) 3886/92 da Comissão, de 23 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Reg. (CEE) 1846/95, também da Comissão, prevê as condições da transferência para a reserva nacional dos direitos não utilizados pelos produtores.
A nível nacional, são atribuições do Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola (INGA), entre outras: «Aplicar as medidas de orientação, regularização, organização e intervenção dos mercados agrícolas que forem definidas pelas organizações de mercado nacionais ou comunitárias»;
«Assegurar o funcionamento dos sistemas das ajudas comunitárias e efectuar os pagamentos no âmbito dos mercados dos produtos vegetais, nos termos e para os efeitos do disposto no Regulamento (CEE) n.º 729/70, de 21 de Abril» (artº 6º, alíneas a) e e) do DL 78/98, de 27 de Março).
2.2. B.2 Indaguemos, agora, a solução a proferir, perante a matéria de facto considerada assente pela sentença, o quadro legal a que se fez referência em 2.2.B.1 e, designadamente, o tratamento jurídico que deverá merecer a transacção a que se reportam os pontos 14 e 15 da matéria de facto e o fax referenciado em 16 dos factos provados.
Como resulta do excerto supra transcrito, a sentença recorrida sufragou o entendimento de que sobre a aludida transacção judicial se formou caso julgado, que se impõe à entidade administrativa contenciosamente recorrida (sob pena de, assim não sendo, se permitir a esta aquilo que está vedado ao Tribunal), que através de tal transacção foi confirmado o negócio celebrado em 16.7.98, tendo a mesma eficácia retroactiva, mesmo em relação a terceiro.
E daqui, concluiu, como vimos que, tendo conhecimento da transacção judicial efectuada no proc. 146/99, à data da prática do acto impugnado, sem que tenha sido intentada pela entidade recorrida (aqui recorrente) ou pelas partes, acção de nulidade ou anulação do contrato celebrado em 16.7.98, “não podia a entidade recorrida exercer a sua competência pressupondo que inexistiu transmissão de direitos por força do contrato celebrado em 16.7.98, entre o recorrente e o cabeça de casal, por força da eficácia reflexa do caso julgado formado relativamente à transacção judicial”.
E, em consequência, julgou o acto afectado de vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto.
Erradamente, porém.
A transacção é, segundo a definição legal (artº 1248º do Código Civil), o contrato pelo qual as partes previnem ou terminam um litígio mediante recíprocas concessões, que podem envolver a constituição, modificação ou extinção de direitos diversos do direito controvertido.
É certo que existem limites impostos por lei à transacção (v. designadamente art. 299º nº 1 do C.P.C.), e que para homologá-la, o juiz deve examinar se, pelo seu objecto e pela qualidade das pessoas que nela intervieram, a transacção é valida (art. 300º nº 3 do C.P.Civil).
Porém, uma vez transitada em julgado a sentença proferida sobre a transacção, esta última só pode ser posta em causa através da acção de declaração de nulidade ou anulação (dirigida contra o acto das partes e seguida, se for procedente, pela interposição de recurso de revisão, dirigido contra a sentença homologatória, a fim de lhe destruir os efeitos – cfr. designadamente, Lebre de Freitas e outros, C.P.C anotado, vol. I, fls. 535), nos termos do disposto no artº 301 do C.P.C.
A relação jurídica substancial respeitante à transacção referenciada nos pontos 14 e 15 da matéria de facto (e que contempla outras cláusulas, além das ali transcritas – v. instrutor apenso, fls. não numeradas), tendo sido homologada por sentença, ficou tendo entre as partes “ a mesma fixidez e mesma certeza que uma relação jurídica definida por sentença transitada em julgado” (cfr. Alberto dos Reis, Comentário ao C.P. Civil, vol. 3º pág. 548); C.P. Civil Anotado, José Lebre de Freitas e outros vol. 1º pág. 533).
Assim sendo, não pode aqui já questionar-se se a homologação da transacção a que se referem os autos respeitou ou não o condicionalismo legal.
É um princípio fundamental do caso julgado a sua eficácia relativa.
A sentença só tem força de caso julgado entre as partes; só vincula o juiz num novo processo em que as partes sejam as mesmas que no anterior (cfr. Manuel de Andrade, Noções Elementares do Processo Civil, pág. 286; Antunes Varela e outros, Manual de Processo Civil, pág. 701 e segs).
Como também bem se escreve no ac. deste S.T.A, de 22.9.04, proc. 45.524, “o caso julgado material tem os limites fixados nos artºs 497º e seguintes do C.P.C. como expressamente se refere no artº. 671º do mesmo Código, formando-se apenas relativamente a quem interveio na causa em que a decisão foi proferida (artº 498º, nºs. 1 e 2 do C.P.C)”
É certo que, sem pôr em causa este princípio, a decisão transitada em julgado, definidora da situação reinante entre as partes vale, como tal, “erga omnes”, tendo (em breve síntese), sobre a situação de terceiros as repercussões (eficácia indirecta ou reflexa) que possam competir-lhe segundo o direito material – segundo o modo por que este conexiona ou entrelaça as duas situações. (cfr. Manuel de Andrade, ob. citada, pág. 291)
Na situação em análise, na transacção em referência, apenas intervieram duas das herdeiras do produtor falecido C…, titular dos direitos ao prémio às vacas em aleitamento: sua mulher (e cabeça de casal) E… e a filha E… (que intentou a acção de anulação da compra e venda, designadamente, dos 62 direitos ao prémio à vaca em aleitamento, contra a cabeça de casal e o adquirente B…, ora recorrido).
Não interveio a outra filha e herdeira, I….
A alienação de direitos de crédito pertencentes à herança indivisa, como é o caso, apenas pode ser realizada por todos os herdeiros (art.º 2091.º do C. Civil).
O efeito de “caso julgado” em relação à transacção em análise não se estende reflexamente em relação ao INGA, ao invés do considerado na sentença recorrida, pois, independentemente do mais que a tal propósito poderia ser dito, em tal transacção não intervieram todos os interessados directos (também ao invés do referido na sentença recorrida), como seria imprescindível para se poder equacionar a produção do denominado efeito reflexo do caso julgado.
Como bem disserta Miguel Teixeira de Sousa (Estudos sobre o Novo Processo Civil, pág 590 e segs), “O efeito reflexo do caso julgado não constitui propriamente uma excepção à sua eficácia inter partes. Esse efeito mais não é do que o correlativo daquela eficácia relativa: como as partes da acção esgotam aqueles que para ela possuem legitimidade processual (dado que todos os interessados são partes nela, art.º 26.º, nº 1), aquilo que vale – relativamente – entre as partes vale igualmente perante qualquer terceiro. Do afirmado também se pode concluir que, se as partes da acção não coincidirem com todos os interessados directos (isto é, se existirem interessados que não tenham participado da acção), o efeito reflexo não se produz e, por isso, não há por essa via terceiros atingidos pelo caso julgado da acção”.
E é manifesto que, o fax a que se reporta o ponto 16 da matéria de facto considerada assente pela sentença não tem qualquer interferência na transacção em causa, nomeadamente no tratamento jurídico que a mesma merece, desde logo, porque se trata de alegada manifestação de vontade posterior à homologação por sentença judicial da transacção que vimos de analisar (pontos 14 e 15 da matéria de facto).
Do que vem de ser exposto, resulta também que, pela aludida transacção também se não pode obter a “confirmação do negócio” celebrado em 1998 entre a cabeça de casal E… e o produtor ora recorrido, quanto aos financiamentos comunitários em causa, ao contrário do considerado na sentença recorrida.
2.2. B.3 Subsiste, ainda, a questão de saber qual o valor a dar (fora da transacção), em termos de repercussão sobre a legalidade do acto administrativo impugnado, ao fax através do qual, em 10.3.2000, as herdeiras do Eng. C… requereram ao INGA “que os direitos ao prémio (…) sejam transmitidas, sem qualquer penalização para o adquirente dos mesmos, Sr. B…”.
Os direitos ao prémio de vacas em aleitamento aqui em causa reportam-se às campanhas de 1998 e 1999, e a notificação conjunta da transferência dos direitos ao prémio às autoridades competentes do Estado-membro (no caso o INGA), pelo produtor que transfere os direitos e pelo que os recebe, para se poder tornar efectiva a transferência tinha de ser efectuada dois meses antes do primeiro dia do período de apresentação dos pedidos para esses anos (excepto nos casos em que a transferência de direitos seja realizada por ocasião de uma sucessão. Nesse caso, o produtor que recebe os direitos deve apresentar os documentos legais adequados que provem ser o herdeiro do produtor falecido) – artº 34º, nº 2 do Regulamento (CEE) 3886/92 da Comissão de 23 de Dezembro de 1992 (com o aditamento introduzido pelo Regulamento 1846/95, de 26 de Julho, também da Comissão). Do mesmo teor o artº 24º, nº 2 do Reg. (CE) 2342/99 da Comissão de 28 de Outubro.
Assim, ainda que, hipoteticamente, pudesse ser aceite, para o efeito de comunicação de transferência dos direitos ao prémio de vacas em aleitamento, o fax em questão, ele não pode operar quaisquer efeitos em relação às pretendidas transferências relativas aos anos de 1998 e 1999, por não terem respeitado o disposto nos citados preceitos legais.
Tinha/m que ser efectuada/s, antes de expirado o prazo para tal fim, o que não sucedeu.
2.2. B.4 Face a tudo que vem de ser exposto, impõe-se concluir que assiste razão à entidade recorrente ao sustentar que, o acto contenciosamente impugnado, recusando o pagamento das ajudas comunitárias em causa, não está afectado de vício de violação de lei por erro nos pressupostos, conforme considerou a sentença (nem, logicamente, de usurpação de poder, conforme qualificou o Recorrente, ora recorrido, no recurso contencioso, qualificação não aceite pela sentença).
3. Nos termos e pelas razões expostas acordam:
a) Negar provimento ao recurso do despacho de fls. 74 e segs
b) Conceder provimento ao recurso da decisão de mérito, revogando a sentença de fls. 186 e segs.
c) Negar provimento ao recurso contencioso
Custas pela Recorrente contencioso, ora recorrido, fixando-se:
No T.A.C
Taxa de Justiça: €150
Procuradoria: € 250
Lisboa, 16 de Dezembro de 2009. – Maria Angelina Domingues (relatora) – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Fernanda Martins Xavier e Nunes.
