1RELATÓRIO
A..., identificado nos autos, intentou, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso de anulação do “acto de indeferimento tácito ocorrido relativamente ao recurso hierárquico necessário que havia interposto do despacho do Director-Geral dos Impostos de 28.02.1996”.
Por acórdão de 2002.09.26, o Tribunal Central Administrativo concedeu provimento ao recurso contencioso e anulou o acto impugnado.
Inconformado, o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais interpõe recurso desse acórdão, apresentando alegações com as seguintes conclusões:
I Foi em 02/04/96 que o ofício nº 1425, de 12/03/96, do Gabinete do Senhor Subdirector – Geral, foi comunicado à Repartição de Finanças de Barrancos – onde o recorrente contencioso exercia as funções de Chefe de Repartição – através do ofício nº 1255 da Direcção Distrital de Finanças de Beja.
II Contrariamente ao que foi entendido pelo douto Acórdão recorrido, o facto de o recorrente contencioso se encontrar de férias naquela data não justifica que o mesmo apenas tomasse conhecimento do referido despacho cerca de um ano e meio depois da sua comunicação à Repartição de Finanças de Barrancos, antes, pelo contrário, impunha que, atentas as suas funções e especiais responsabilidades, diligenciasse no sentido de tomar conhecimento de todo o expediente remetido àquela repartição de finanças durante a sua ausência.
III Salvo o devido respeito, também não procedem as restantes razões invocadas pelo douto Acórdão recorrido para justificar o facto de o recorrente contencioso apenas ter tomado conhecimento do teor do despacho, de 28/02/96, em 30/12/97, designadamente no que respeita ao alegado “isolamento a que Barrancos está votado”, porquanto jamais esteve causa ter o suposto isolamento dificultado o envio e recepção do ofício nº 1255 da Direcção Distrital de Finanças de Beja à Repartição de Finanças de Barrancos, cujo carimbo de entrada data de 03/04/96; o mesmo se dirá quanto à alegada “má e errada representação dos interesses do recorrente pelo seu substituto”, cujo alcance o ora recorrido desconhece.
IV Daqui decorre, contrariamente ao entendido pelo douto Acórdão recorrido, a intempestividade do recurso hierárquico interposto e, consequentemente, a não formação do pretenso acto tácito de indeferimento, por inexistir, por parte do recorrido contencioso, a obrigação legal de dele conhecer, o que deveria ter obstado ao conhecimento do recurso contencioso, nos termos do disposto no parágrafo 4 do artigo 57º do Regulamento do STA.
V Acresce que, recorrente apresentou, em 27 de Outubro de 1988, o pedido de promoção à categoria de liquidador tributário principal, tendo tal pedido sido indeferido pelo despacho do Senhor Director – Geral dos Impostos, veiculado através do ofício 8470, de 6 de Dezembro de 1990.
VI O recorrente contencioso nunca impugnou o indeferimento consubstanciado no despacho do Senhor Director – Geral dos Impostos de 28/11/90, pelo que da sua inércia decorre a formação de caso decidido sobre a questão – a dos efeitos da promoção retroagirem a 26/10/89 – que pretende ver discutida em sede judicial.
VII A prolação do despacho do Senhor Director – Geral dos Impostos de 28/02/96 não tem a virtualidade de possibilitar ao recorrente contencioso a abertura da via contenciosa para ver discutida a enunciada questão que deixou que se firmasse na ordem jurídica, como caso decidido.
VIII O douto Acórdão recorrido fez, pois, uma errada aplicação do artigo 9º, nº 2 do CPA, escusando-se a aplicar o disposto no parágrafo 4º do artigo 57º do Regulamento do STA e, consequentemente, rejeitando o recurso contencioso.
IX Acresce que, o douto Acórdão recorrido tomou como objecto de recurso um acto meramente interno e, como tal, insusceptível de recurso.
X Com efeito, o despacho do Senhor Director – Geral, de 28/02/96, tinha como destinatário os serviços orgânicos da DGCI e só indirectamente se iria reflectir na esfera jurídica de determinados funcionários.
XI Só o acto em concreto que modificasse a esfera jurídica dos interessados é que seria susceptível de recurso, nos termos do artigo 120º do CPA, o que não se verifica no caso em apreço.
XII Importa, igualmente, ter presente que o douto Acórdão recorrido não ponderou, como lhe competia, o disposto no artigo 141 do CPA, do qual resulta, claramente, que a ausência de atribuição de eficácia retroactiva do despacho de 28/02/96 não infringe qualquer preceito legal.
XIII Em Fevereiro de 1996, a eventual ilegalidade do despacho de 28/11/90 já não podia constituir fundamento válido para a respectiva revogação.
XIV Impunha-se considerar que a intenção do Senhor Director – Geral dos Impostos, ao emitir o despacho de 28/02/96, não foi, e coerentemente com o pressuposto dado como verificado da sanação do despacho de 28/11/90, a de repor a legalidade.
XV O disposto no artigo 141º do CPA, cuja ponderação não podia no caso deixar de ocorrer em relação à primeira decisão do Senhor Director – Geral dos Impostos e de se repercutir, sucessivamente, na segunda decisão do mesmo autor e no indeferimento tácito impugnado contenciosamente, afasta, necessariamente, a aplicabilidade do disposto no nº 2 do artigo 145º do CPA.
XVI O douto Acórdão recorrido, ao decidir, como decidiu, fez uma incorrecta interpretação e aplicação da lei, não merecendo, por isso, ser confirmado.
XVII E, ainda, o douto Acórdão recorrido perfilha uma tese que está em manifesta oposição com a jurisprudência unânime desse Venerando Tribunal, como demonstram as diversas decisões proferidas em casos idênticos ao presente.
XVIII Não procede, assim, o entendimento perfilhado no douto Acórdão recorrido nos termos do qual a conduta é violadora do princípio da legalidade, uma vez que a actuação da Administração se pautou pela observância da legalidade vigente, tendo proferido o despacho de 28/02/96 por razões de equidade e conveniência na prossecução do interesse público, que lhe compete prosseguir, donde não procede a invocada violação dos artigos 3º nº 1 do CPA e artigo 266º nº 2 da CRP.
O Recorrente não contra-alegou.
O Exmº Magistrado do Ministério Público, emitiu douto parecer nos seguintes termos:
“Salvo o devido respeito, que é muito, por opinião contrária, entendemos que o recurso merece provimento.
No que tange à questão prévia de extemporaneidade de interposição do recuso hierárquico (e das consequentes ausência do dever legal de decidir, não formação de indeferimento tácito, carência de objecto do recurso e sua rejeição) acompanhamos a Autoridade Recorrida e aqui Recorrente, na medida em que as razões invocadas e acolhidas no douto Acórdão impugnado não merecem acolhimento. Um ano e meio é tempo de mais para se tomar conhecimento do conteúdo de um documento remetido à Repartição de Finanças chefiada pelo seu destinatário e o “isolamento” da localidade não obstou à chegada do dito documento ao seu local de destino.
Por isso, o recurso contencioso devia ter sido rejeitado. Nesta parte opinamos, pois, no sentido da procedência do recurso jurisdicional.
Já no que respeita à questão da irrecorribilidade, e contrariando a tese da Autoridade ora Recorrente, entendemos que o acto que foi objecto do recurso hierárquico não é um acto interno, já que “… produziu os seus efeitos de um modo imediato e categórico …” na situação particular do funcionário ora Recorrido. No mesmo sentido, cfr. Acórdão do STA de 14.6.00 e de 5.7.00, proferidos, respectivamente, nos recursos nºs 44 863 e 45 285.
Relativamente à alegada violação dos artigos 141º e 145º, ambos do CPA, operada pela decisão recorrida também acompanhamos a Recorrente. Na verdade, o acto pelo qual a “ …Administração revoga um acto anterior, que considera ilegal, mas consolidado por falta de tempestiva impugnação … está sujeito ao regime e revogação dos actos válidos, pelo que a tal revogação pode ser atribuída eficácia apenas para o futuro” – cf. Acórdão de 14.6.00, proferido no recurso nº 44 863 – como decorre do artigo 145º, nº 3 do C.P.A. No mesmo sentido, cf. Acórdão de 14.05.02, proferido no recurso nº 63
Subscrevendo, pois, a alegação de recurso da aqui Recorrente, excepto no que tange à questão da irrecorribilidade do acto, entendemos que o recurso merece provimento”.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir:
Na sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos:
- a)Por despacho do Sr. Director – Geral dos Impostos de 28.02.96 foi reconhecido ao recorrente o direito a ser promovido à classe imediata da respectiva categoria;
- b)Tal despacho apenas atribuiu efeitos remuneratórios a partir de 1.3.96;
- c)Não se conformando com tal decisão, o recorrente interpôs recurso hierárquico necessário para o Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais,
- d)Até à presente data, a autoridade recorrida não se pronunciou acerca de tal recurso;
- e)Em 8.7.98, o recorrente interpôs o presente recurso contencioso.
- 2.2.O DIREITO
- 2.2.1.O acórdão recorrido não atendeu a alegação da intempestividade do recurso hierárquico que, na óptica da autoridade recorrida, ora recorrente, a proceder, implicaria
- (i)a não formação do acto tácito impugnado por inexistência do dever legal de decidir e
- (ii)a rejeição do recurso contencioso por carência de objecto.
A mesma autoridade, ora recorrente jurisdicional não se conforma com a decisão, reiterando, nesta sede, que o recurso hierárquico interposto do despacho de 28/02/96 do Senhor Director Geral dos Impostos foi extemporaneamente apresentado. Não aceita que o recorrente contencioso só em 31/12/1997 tenha tomado conhecimento do acto, uma vez que o mesmo foi comunicado, em 2/4/96, através do ofício nº 1425, de 12/3/96, à Repartição de Finanças de Barrancos, onde aquele exercia as funções de Chefe de Repartição.
O que está, decisivamente, em causa é saber se aquele despacho foi, ou não, validamente notificado ao destinatário, em data anterior a 31/12/1997. À primeira aparência, a resposta seria sim. Na verdade, no dia 3 de Abril de 1996, deu entrada na Repartição de Finanças de Barrancos, o ofício nº 1255-A de 2/4/96, da Direcção Distrital de Finanças de Beja, na qual solicitava a notificação do ora impugnante contencioso do conteúdo do despacho de 28/2/96 do Senhor Director Geral dos Impostos. Ora, sendo ele, precisamente, o chefe da Repartição de Finanças de Barrancos, não é facilmente explicável a razão pela qual o interessado só veio a ter conhecimento do referido ofício, cujo único objectivo era comunicar-lhe aquele despacho, ultrapassado que estava já um ano e meio sobre a data da respectiva entrada na repartição de finanças. Não o justifica, seguramente, o isolamento da localidade de Barrancos, argumento do acórdão recorrido, uma vez que essa invocada circunstância não foi impeditiva da recepção do ofício que continha o teor do despacho lesivo a notificar.
Mas já pode ter algum relevo para o efeito, o facto de o recorrente contencioso se encontrar de férias aquando da recepção daquele ofício. Essa particularidade, não impugnada pela autoridade recorrida, já tem algum préstimo para, pelo menos, dar corpo à dúvida. E o que é certo é que aquela autoridade, ora recorrente, também não logra dissipar a perplexidade, uma vez que não apresenta outra prova que demonstre, de forma cabal, que o despacho de 27/2/96, que foi objecto da impugnação administrativa, tenha sido notificado ao interessado, em termos que lho tornassem oponível, (cf. arts. 67º e 68º do CPA) em data anterior a 30/12/97.
Neste contexto, tratando-se de matéria de excepção, o non liquet tem de resolver-se contra a autoridade recorrida, nos termos do disposto no art. 342º, nº 2, C. Civil, pelo que não pode dar-se o recurso hierárquico como intempestivamente apresentado.
Por consequência, o acórdão recorrido não enferma do erro de julgamento que nesta parte lhe vem assacado, improcedendo, pois, as conclusões I. a IV da alegação da recorrente.
- 2.2.2.Antes de avançarmos, importa, na economia do presente acórdão, por ser relevante, como veremos, fixar um outro ponto. É ele o de saber se está, ou não provado, que o acto revogado, isto é, o despacho de 28/11/90 do Director Geral dos Impostos, tenha sido, oportunamente, notificado ao interessado. Ora, aqui, a resposta não pode deixar de ser negativa. Na verdade, não obstante a alegação da autoridade recorrida no sentido de que essa notificação teve lugar, o que é certo é que a afirmação não foi acompanhada da correspectiva prova. O recorrente contencioso não admite ter sido notificado e a ora recorrente, expressamente convidada para o efeito, por despacho do relator, veio dizer que “não logrou localizar documento comprovativo da notificação do Despacho do Director-Geral dos Impostos, de 28-11-90” (vide fls. 91 e 94).
- 2.2.3.Dito isto, claudica, desde logo, o alegado erro de julgamento do acórdão impugnado, por ter julgado o acto recorrível.
A autoridade recorrida invocou, na sua resposta, a irrecorribilidade do acto, com base na existência de caso decidido formado sobre o despacho de 28/11/90. Portanto, sem curar de saber, com precisão, do alcance jurídico que tal caso resolvido poderia ter implicado, na sua relação com o acto impugnado – confirmatividade e/ou ausência do dever legal de decidir – é seguro que, não se provando a notificação do acto primário, não pode falar-se em situação consolidada ao abrigo daquele primeiro despacho e, por consequência, por falta desse pressuposto, ficam sem base todas as ilações que a partir dele, poderiam, eventualmente, tirar-se e conduzir à rejeição do recurso contencioso.
2.2.3. A autoridade recorrente suscita ainda uma outra causa de rejeição do recurso, que é a da natureza interna do despacho de 28.02.1996 do director Geral dos Impostos. Por via dela, inexistiria dever legal de decidir o recurso hierárquico de tal acto e, por consequência, não se tendo formado o acto tácito ora imputado ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, o recurso contencioso careceria de objecto.
É questão nova, não apreciada no acórdão recorrido mas da qual, não obstante, passamos a conhecer, nos termos do disposto no art. al. b) LPTA, por ser de conhecimento oficiosa.
A propósito, porque merece a nossa concordância, transcrevemos a argumentação do acórdão deste Supremo Tribunal de 2000.02.24 – recº nº 45 150, que fazemos nossa:
“É questão sobre a qual não é unânime a jurisprudência deste Supremo Tribunal a propósito deste mesmo despacho.
Para parte dos juízes, o despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos hierarquicamente recorrido é um acto interno, cujos efeitos se esgotam na instrução aos serviços para agir de certo modo. Assim, por inexistência do dever legal de decidir, não se teria formado indeferimento tácito e o recurso contencioso não teria objecto.
Para outros, o despacho de 28/2/96 do Director-Geral das Contribuições e Impostos, sendo claramente revogatório de um anterior despacho da mesma autoridade que indeferira a pretensão do interessado de ser promovido à categoria imediatamente superior produz imediatamente efeitos no caso individual e concreto. O despacho hierarquicamente recorrido seria um acto plural, contendo um feixe de actos revogatórios - na parte recorrida, parcialmente não revogatórios - de um feixe de actos de indeferimento. Pelo que o silêncio da autoridade administrativa ad quem vale como indeferimento para efeitos de recurso contencioso, nos termos dos arts. 175°/3 e 109° da LPTA.
É este o entendimento que, no essencial, temos por exacto.
O recurso contencioso tem por objecto o indeferimento tácito imputado ao Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, que alegadamente se terá formado sobre o recurso hierárquico interposto do despacho do Senhor Director-Geral das Contribuições e Impostos de 28 de Fevereiro de 1996, na parte em que decidiu não atribuir efeitos retroactivos ao reposicionamento aí ordenado, no qual se incluía a ora recorrente.
O cerne da questão encontra-se na qualificação do despacho de 28/2/96 do Director-Geral das Contribuições e Impostos como acto administrativo (externo, definindo imediatamente a situação remuneratória dos funcionários a que se aplica).
Dada vénia, face ao texto e às circunstâncias desse despacho, não é sustentável a sua interpretação como mera ordem, simples orientação para os serviços, que esgota os seus efeitos nas relações inter-orgânicas.
Em primeiro lugar, esse despacho está construído por reenvio sucessivo para o parecer do Subdirector-Geral e deste para o Parecer na 22-AJ/96. Essa motivação evidencia a vontade funcional do autor do acto de modificar, com efeitos prospectivos, o estado actual da situação emergente do seu anterior despacho (28/11/90) que, indeferindo a pretensão de promoção à classe imediata, conformara em matéria remuneratória, de posicionamento nos escalões do NSR, a relação jurídica de emprego de todos os funcionários requerentes. Essa alteração da situação remuneratória dos funcionários abrangidos é claramente proposta ao Director-Geral com a qualificação de constituir um acto revogatório e com realce para que lhe cabia a ele a competência para praticá-lo, seja no Parecer 22-AJ/96 (vide nºs 34 e 36), seja no Parecer do Sub-Director-Geral, a que aquele dirigente máximo do serviço aderiu.
Mas o caso não exige que nos detenhamos sobre quais as menções do art. 123° do CPA que devem considerar-se integrantes dos elementos essenciais (condições sine qua non de existência) do acto administrativo (Cfr. M. Esteves de Oliveira, P. Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo, 1ª ed., Vol. II, pág. 95) porque, face à matéria de facto fixada, a questão resvala para o domínio da aplicação mais que da interpretação da lei, como deixamos entredito.
Na verdade, o referido preceito exige identificação adequada dos destinatários. Identificação adequada não é sinónima de identificação nominal individual, embora nisso, em último termo, tenda a resolver-se. E muito menos significa identificação no texto do acto. A identificação dos destinatários pode alcançar-se ex aliunde, isto é, pode ser intertextual. O fulcro está na aptidão ao texto do acto, interpretado segundo o padrão da normalidade do destinatário, para denotá-la. Para dar um exemplo de fácil aceitação, não seria sensato duvidar de que está claramente apontado o destinatário -e portanto de que existe acto administrativo para efeitos do artº 120° do CPA, mesmo com a identificação do destinatário erigida em elemento essencial do conceito de acto administrativo - de um despacho "indeferido" lançado sobre um requerimento que alguém dirige à Administração. Destinatário é o autor do requerimento, ainda que o texto do despacho o não nomeie.
Embora a verdade não se revele com a gritante evidência deste exemplo, a situação dos autos é do mesmo tipo, isto é, a identificação adequada dos destinatários logra-se por uma cadeia ininterrupta e clara de remissões, a partir do texto do acto.
Com efeito, o despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos de 28/2/96 agiu sobre o despacho de 28/11/90, cujos efeitos revogou em parte e deixou subsistir noutra parte ou, pelo menos, modificou, alterando no aspecto remuneratório a situação dele resultante. Ora este continha a identificação nominal dos destinatários. Constavam da relação anexa à "Informação nº 1184", de 23/10/90, sobre a qual recaiu o despacho de 28/11/90. Determinados os destinatários deste despacho, identificados estão os destinatários do despacho que expressamente se lhe reporta para modificar parcialmente os efeitos dele resultantes ou que ele condicionou. São os mesmo que antes viram as suas pretensões indeferidas e agora vêem os efeitos do despacho desfavorável (apenas) parcialmente removidos. Dito de modo genérico: o acto secundário absorve a identificação dos destinatários constante do acto primário.
Assim, na parte favorável e na parte desfavorável, os destinatários do despacho de 28/2/96 não são apenas meramente determináveis (o que colocaria a questão na zona de penumbra que obrigaria a outras indagações). Estão já precisamente determinados, só restando aos serviços praticar operações de execução (na parte processual).
E daí que sobre o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, a quem foi dirigido o recurso hierárquico tendo por objecto aquele despacho de 28FEV96, impendesse o dever de o decidir, por se tratar de acto praticado por autoridade subalterna sem competência exclusiva, como era o aludido Director-Geral. Pelo que se considera tacitamente indeferido para efeitos de recurso contencioso (artºs 109° e 175°/3 do CPA).
Com tais fundamentos, tem-se por improcedente a suscitada questão prévia (…).”
2.2.4. Tendo conhecido do mérito, o acórdão recorrido concedeu provimento ao recurso, arrimado, na parte essencial, à seguinte fundamentação:
“Na tese do recorrente, este tinha o direito a ser promovido à classe de liquidador tributário em 29.10.89 e, consequentemente, tinha o direito a ser abonado do vencimento dessa categoria desde tal data. -
Sucede, porém, que não foi esse o entendimento consagrado pelo despacho do Sr. Director Geral dos Impostos de 28.2.96, que apenas reconheceu ao recorrente o direito à remuneração correspondente a partir de 1.3.96
Daí que o presente recurso tenha apenas como objecto a parte do despacho de 28.2.96 que excluiu a retroactividade dos seus - efeitos, na medida em que foi mantido pelo indeferimento tácito que recaiu sobre o recurso hierárquico interposto pelo recorrente.
Prescreve o artº 145 n° 1 do C.P.A o seguinte: "1. A revogação dos actos administrativos apenas produz efeitos para o futuro, salvo o disposto nos números seguintes."
Tal revogação reporta-se aos actos válidos, prevendo-se apenas uma cessação para o futuro do efeito do acto revogado, podendo, em todo o caso, o acto revogatório ter efeitos retroactivos nas circunstâncias previstas no n° 3, al. a) e b) do mesmo artº 145°. -
O nº 2 deste preceito dispõe o seguinte: "A revogação tem efeito retroactivo, quando se fundamente na invalidade do acto revogado". -
Como escreve Freitas do Amaral, in "C.P.A Anotado, Almedina, 3ª ed., p. 260, “a defesa da legalidade impõe a destruição de todos os efeitos do acto que a ofendera, falando-se a este propósito, aliás, em revogação anulatória".
-Ora, e como se afirmou no Ac. deste TCA de 17.6.99, in Rec. 1588/98, "no caso dos autos temos um acto revogatório fundado na ilegalidade da situação jurídica anteriormente definida, tendo tal revogação efeitos retroactivos".
Trata-se de uma eficácia retroactiva plena, isto é, não circunscrita a determinados aspectos do acto.
À semelhança da eficácia retroactiva imposta por lei (art° 128° n° 1, b) do C.P.A), dos actos administrativos que dão execução a sentenças anulatórias de actos administrativos anteriores, nulos ou anuláveis, também os actos administrativos revogatórios fundados na invalidade do acto revogado, retroagem os seus efeitos à data da prática do acto revogado. -
E, projectando-se retroactivamente à data do acto revogado, a anulação administrativa faz com que se tenham de retirar do ordenamento jurídico todos os efeitos dele, bem como os dos seus actos consequentes.
Ou seja: a partir do momento em que a Administração optou por revogar o acto que considerou ilegal, optou pela legalidade, passando a estar subordinada à lei e obrigada a extrair dessa revogação todos os efeitos que o regime jurídico respectivo prevê, não podendo distinguir e escolher entre tais efeitos, com base num critério de conveniência, nem determinar o momento a partir do qual a legalidade opera. Por outras palavras, assumindo a Administração um "dever jurídico", tal dever, depois de assumido não pode ser exercido discricionariamente, sob pena de ofensa do princípio da legalidade previsto nos arts. 3° n° 1 do C.P.A. e art° 266° n° 2 da Constituição da República.
Conclui-se, pois, pela procedência do vício essencial alegado pelo recorrente, sendo certo que o despacho do Sr. Director Geral, datado de 28 de Fevereiro de 1996, e mantido pelo indeferimento tácito impugnado nos presentes autos, viola frontalmente o disposto no art° 145° do Código de Procedimento Administrativo (…)”
A autoridade, ora recorrente discorda da decisão, alegando, no essencial que (i) sobre o despacho de 28/11/90, que indeferiu a pretensão do recorrente contencioso, se constituiu caso decidido, (ii) que por via disso a revogação teve por fundamento um juízo de oportunidade e que (iii), por consequência, o acto revogatório, tem efeitos apenas para o futuro.
A posição assim defendida, tem sido perfilhada por este Supremo Tribunal em numerosos acórdãos (cf., entre outros, os acórdãos de 16 de Novembro de 1999, processo nº 44 987, de 14 de Dezembro de 1999, processo nº 45 399, de 12 de Janeiro de 2000, processo nº 44 839, de 26 de Janeiro de 2000, processo nº 44 877, de 27 de Janeiro de 2000, processo nº 44 883, de 2 de Fevereiro de 2000, processos nºs 45 031 e 45 208, de 3 de Fevereiro de 2000, processo nº 44 941, de 23 de Fevereiro de 2000, processos nºs 44 862, 45 093, 45 113, 45 325 e 45 459, de 24 de Fevereiro de 2000, processos nºs 45 032, 45 095 e 45 150, de 1 de Março de 2000, processo nº 45 358, de 8 de Março de 2000, processos nºs 44 998 e 45 194, de 9 de Março de 2000, processo nº 44 999, de 14 de Março de 2000, processos nºs 44 844 e 44 989, de 15 de Março de 2000, processos nºs 44774, 44 865, 44 910, 45054 e 45143 e de 4 de Março de 2003, processo nº 45 941).
Todavia, esta jurisprudência assenta, toda ela, no pressuposto que, por falta de oportuna impugnação contenciosa o interessado deixara consolidar na ordem jurídica o despacho de 28/11/90, na parte que lhe dizia respeito e lhe era desfavorável.
Vejamos, a título de exemplo, a argumentação expendida no acórdão de 12 de Janeiro de 2000, processo nº 44 839:
“Tal como se reconhece no acórdão recorrido, o aludido preceito do Código de Procedimento Administrativo [artigo 145º nº 2] fixa os efeitos do acto revogatório nos seguintes termos que agora nos interessam: em principio a revogação produz apenas efeitos para o futuro, excepto quando se fundamente na invalidade do acto revogado, caso em que a revogação tem efeito retroactivo.
Interessa, por isso, interpretar o acto revogatório para poder descortinar-se o seu fundamento.
Não há dúvida de que ao proferir o seu despacho de 28 de Fevereiro de 1996, o Director-Geral das Contribuições e Impostos concordou com a informação dos seus serviços que considerava ilegais os actos a revogar, pois entendia que a negação do direito à promoção dos funcionários interessados estava ferida de violação de lei.
Todavia, o fundamento expresso do acto revogatório não se ficou pela mera constatação da ilegalidade dos actos revogandos. Na verdade, a autoridade administrativa reconheceu expressamente que, por efeito do decurso do respectivo prazo de impugnação sem que houvesse recurso de uma tal decisão, a ilegalidade se "convalidara", pelo que os efeitos da revogação deveriam ser equacionados no domínio da revogabilidade dos actos válidos.
Não é assim difícil surpreender na decisão revogatória apenas a preocupação de tornar homogéneo o estatuto remuneratório dos funcionários, numa perspectiva de boa administração ou de conveniência, atenta a indesejável disparidade que acasos diversos haviam provocado.
Assim, a eventual ilegalidade, embora «sanada», no entender da Administração, dos actos revogados surge no discurso fundamentador do acto em causa apenas como pretexto da revogação, assumindo especial relevo justificativo a circunstância de coexistirem regimes remuneratórios diversos quanto a funcionários em igualdade de situações funcionais. A revogação radica portanto essencialmente num fundamento de conveniência, não tendo sido emitido o acto em análise com a mera intenção de repor a legalidade.
O discurso fundamentador produzido revela que a Administração seguiu o entendimento expresso, por exemplo, por FREITAS DO AMARAL e outros (Código do Procedimento Administrativo Anotado, 3ª edição, Coimbra, 1997) nos seguintes termos: «... o decurso do prazo para a interposição do recurso contencioso sem que se haja verificado a impugnação do acto tem por consequência a sanação dos vícios que determinavam a ilegalidade do mesmo, que deixam de poder ser jurisdicionalmente apreciados. Como decorrência deste regime, impõe-se a conclusão de que também os órgãos administrativos deixam, a partir desse momento, de os poder invocar como fundamento da revogação. O decurso dos prazos referidos neste artigo sem que o acto seja impugnado ou revogado determina a sanação deste, tudo se passando como se o acto fosse válido, o que, para efeitos de revogação, conduz à aplicação do artigo 140º."
Efectivamente, nos termos deste artigo 140º do Código do Procedimento Administrativo, a lei consagrou a possibilidade de livre revogação de actos válidos constitutivos de direitos, com fundamento na sua inconveniência, na parte em que sejam desfavoráveis aos interesses dos respectivos destinatários, como é o caso. Ora, mesmo que se não aceite a tese da convalidação, ou sanação dos actos ilegais pelo simples decurso do prazo da respectiva impugnabilidade, o certo é que se impõe parificar o regime de revogabilidade desses actos com o da revogabilidade dos actos válidos, face ao que se dispõe no artigo 141º, nº 1, do Código do Procedimento Administrativo.
É, portanto, este o regime a que deve obediência o acto revogatório e não aquele que está previsto, quanto aos actos inválidos, no artigo 145º do mesmo Código.
De outro modo, a Administração estaria impedida de revogar estes actos, face ao disposto no citado artigo 141º, nº 1, tendo em conta o decurso de tempo ocorrido desde a emissão dos actos revogados, o que seria absurdo. Com efeito, por força deste preceito, a revogabilidade dos actos inválidos está condicionada a um único motivo e a um determinado prazo: o seu fundamento deve residir apenas na respectiva invalidade e só pode ocorrer dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida.
Seria, portanto, inexplicável que uma vez estabilizados na ordem jurídica os actos inválidos anteriores, por ausência de impugnação, a Administração devesse mantê-los, por estar impedida de minorar os efeitos lesivos que deles decorrem para os particulares interessados. De resto, é esta a orientação que este Tribunal tem adoptado em casos idênticos (citados acórdãos de 16 de Novembro de 1999 e de 14 de Dezembro de 1999).
Espelha-se nestes arestos o entendimento de que o núcleo essencial da fundamentação do acto contenciosamente recorrido reside na consideração de que a ilegalidade de que padecia o acto revogado estava já sanada pelo decurso do prazo sem impugnação do respectivo acto, o que o convalidara, pelo que a revogabilidade desse acto apenas seria compaginável com a regime de revogação dos actos válidos."
Idêntico entendimento foi sustentado por JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, em anotação crítica ao acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, de 5 de Março de 1996, processo nº 37 751 ("Discricionaridade e reforma de actos administrativos vinculados desfavoráveis", Cadernos de Justiça Administrativa, nº 11, Setembro/Outubro de 1998, pág. 10, ss), que também decidira que "a admitir-se que o poder de revogar um acto ilegal já consolidado na ordem jurídica assume carácter discricionário, a margem de liberdade de apreciação esgota-se na opção quanto a manter ou revogar esse acto", mas que, "decidindo revogar o acto administrativo, a Administração está vinculada a critérios de legalidade na definição ex novo da situação jurídica concreta, não sendo livre de adoptar qualquer outra solução que não se conforme, em todos os seus aspectos, com o respectivo regime legal".
O citado autor começa por salientar o desconforto que tal entendimento, desde logo, suscita, pois, "por um lado, contende de algum modo com o senso comum de justiça e de equilíbrio, radicado nessa ideia (que integra a nossa "natureza cultural") de que, em princípio, quem pode o mais pode o menos: se a Administração pode não dar nada, terá de haver uma boa razão para não poder dar alguma coisa", e "por outro lado, temer-se-á que uma tal solução desfavoreça afinal os interesses dos particulares cujos direitos pretendia proteger, pois que levará a Administração a não rever os seus actos iníquos (o nada dar) por entender que não pode dar satisfação integral aos interesses particulares (por não poder dar tudo), ainda que estivesse disposta a remediar a situação para o futuro (a dar a partir de certo momento)".
Analisando depois a questão numa perspectiva estritamente jurídica, o mesmo autor, embora divergindo, na esteira de ROGÉRIO SOARES, do entendimento tradicional (sustentado, designadamente, por MARCELLO CAETANO) de que o decurso do prazo de impugnação de acto inválido sana o respectivo vício, tudo se passando como se de um acto válido se tratasse, e considerando antes que "o decurso do prazo de impugnação contenciosa de um acto anulável não toma o acto válido, mas apenas inimpugnável isto é, insusceptível de impugnação pelo particular, firmando-se na ordem jurídica com a força de caso decidido", sustenta que "resulta desta concepção que o acto continua inválido e que, por isso, há-de ser possível em certas condições – em função do interesse público e com respeito pelos princípios gerais de direito, em especial pelos princípios da proporcionalidade e da protecção da confiança –, a sua anulação administrativa (a sua "revogação", mas também com fundamento na respectiva invalidade), designadamente quando se trate de actos desfavoráveis ou de parte desfavorável de acto constitutivo de direitos mas que "de todo o modo, esta possibilidade de "revogação anulatória" constitui sempre um poder discricionário de exercício oficioso, que tem de ser expressamente fundamentado e exige uma reavaliação do interesse público nas circunstâncias concretas do caso, não estando o órgão administrativo obrigado, em abstracto, a anular o acto que se tenha estabilizado como caso decidido". "0ra – conclui o autor citado – nada obsta a que a "revisão anulatória» em sede de autocontrole tenha apenas efeitos ex nunc – corresponderá, então, a uma revogação de acto inválido inimpugnável, com fundamento em inconveniência, que sempre considerámos admissível –, pois que uma tal limitação dos efeitos não é necessariamente arbitrária (não se trata, por exemplo, de estabelecer um montante intermédio de pensão) e poderá fundar-se na concordância prática do princípio de justiça (que impõe rever a situação) com o princípio de economicidade (havendo dificuldades orçamentais em pagar os retroactivos)".
Finalizando, diremos, com o mesmo autor, que também no caso presente "o conteúdo do segundo acto é o de alteração ou reforma do acto anterior, quando muito de substituição, em qualquer caso, uma transformação para o futuro, que não pretende pôr em causa a primeira decisão (que se considera firmada), mas agir sobre a relação jurídica dele resultante, "com base num novo entendimento da lei e em princípios de equidade, para assegurar uma igualdade de estatuto prospectivo – e não de uma acção de controle, com objectivo de reintegração da legalidade violada", daqui derivando que "o segundo acto só produz efeitos para o futuro, embora a Administração pudesse atribuir-lhe efeito retroactivo (artigo 145º, nºs 1 e 3, do Código do Procedimento Administrativo)" não podendo o tribunal "para verificar a legalidade deste segundo acto, eleger como padrão o acto que legalmente deveria seguir-se ao requerimento inicial, pressupondo a destruição (anulação) do acto inicial – até porque tal destruição não é possível para o tribunal e, pressupondo que seria possível para a Administração, não foi querida por esta ".
Ora, no caso em apreço, o acórdão recorrido não merece a censura feita por esta jurisprudência. A situação é diferente. Sobre o acto revogado não se constituiu caso decidido. E, sendo aquele inválido, não há qualquer razão (sanação ou mera impossibilidade de remoção da ordem jurídica) que impeça a sua revogação com fundamento em ilegalidade e/ou imponha a submissão ao regime de revogação dos actos válidos. Assim, sendo o despacho de 28/11/90 um acto plural do qual o interessado não foi notificado, a respectiva revogação, nesta parte, operou-se com fundamento na respectiva invalidade, nos termos e prazo previstos no art. 141º nº 1 do CPA, ficando sujeito ao regime imperativo, de eficácia retroactiva, fixado no nº 2 do art. 145º do mesmo diploma.
Em suma: o acórdão recorrido não enferma de qualquer dos erros de julgamento que lhe vêm assacados.
Improcedem, pois, todas as conclusões da alegação da autoridade recorrente.
