0132/03 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1 – A..., interpôs neste Supremo Tribunal Administrativo recurso contencioso de anulação do despacho do Senhor Secretário de Estado da Justiça de 30-12-2002, proferido em substituição da Senhora Ministra da Justiça, que, no âmbito do Concurso Público Internacional n.º 1/2003 adjudicou o fornecimento de refeições confeccionadas para o Estabelecimento Prisional de Lisboa à concorrente B... . A Recorrente imputa ao acto recorrido os seguintes vícios: falta de fundamentação; violação do princípio da legalidade e dos arts. 64.º , 65.º e 109.º do Decreto-Lei n.º 197/99 , de 8 de Junho; violação dos artigos 2.º 2 a), 18.º e 19.º do Caderno de Encargos; violação dos princípios da legalidade e da transparência consagrados nos arts. 7.º e 8.º do Decreto-Lei n.º 197/99 , de 8 de Junho; violação dos princípios da legalidade, da boa fé, da proporcionalidade e da prossecução do interesse público; erro na apreciação da proposta da concorrente B... . A Autoridade Recorrida respondeu, defendendo que o acto impugnado não enferma dos vícios que a Recorrente lhe imputa. As recorridas particulares não contestaram. A Recorrente e a Autoridade Recorrida apresentaram alegações. O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos Vem interposto recurso contencioso de anulação do despacho de 30.12.2002 do Sr. Secretário de Estado da Justiça que, no âmbito de concurso público internacional nº 1/2003, adjudicou o fornecimento de refeições confeccionadas para o Estabelecimento Prisional de Lisboa durante o ano de 2003, invocando a recorrente encontrar-se o acto afectado dos vícios de falta de fundamentação e de violação de lei. Seguindo a mesma ordem de exposição dos vícios, afigura-se-nos que à recorrente não assiste razão. Quanto ao vício de falta de fundamentação Traduz-se no facto de, no entender da recorrente, o acto não só não conter a fundamentação da decisão de adjudicação, como nem sequer conter qualquer declaração de concordância com os fundamentos de anterior parecer, proposta ou informação como obriga o disposto no artigo 125º do CPA . Visto o teor do despacho recorrido parece-nos, efectivamente, que o mesmo se mostra de interpretação, no mínimo, equívoca, pois é lavrado sobre uma informação prestada pelo Sr. Director Geral a respeito do relatório final do júri do concurso que está longe de ser afirmativa, antes deixando perceber dúvidas sobre os procedimentos utilizados face ao acolhimento por este relatório de proposta objectivamente desfavorável ao Estado. De todo o modo, do teor do despacho recorrido parece-nos que o mesmo terá de ser interpretado em termos de nele se conter uma adesão à proposta do júri, justificando, embora, por razões de urgência, a adjudicação sem a sugerida prévia consulta da Auditoria Jurídica do Ministério. Assim sendo, embora não prime pela clareza, não vemos que o despacho recorrido padeça do vício que lhe vem assacado pela recorrente. Quanto aos vícios de violação de lei Para a recorrente, o acto recorrido foi proferido em violação dos princípios legais da igualdade, da transparência, da boa-fé, da proporcionalidade e da prossecução do interesse público, que regem o procedimento concursal, além de enfermar de erro na apreciação dos pressupostos de facto. Vejamos: 1 - A circunstância de a adjudicatária ter prestado a caução devida nos termos do artigo 65º do DL 197/99 de 08.06 antes ainda da prolação do acto de adjudicação, se bem que anómala, não é de molde a, por si só, integrar violação de qualquer princípio protegido pelo citado diploma. Não procede assim o vício invocado pela recorrente. 2 – Decorre dos elementos constantes dos autos e do processo instrutor que a não observância pela recorrente das capitações mínimas exigidas no Anexo III ao Caderno de Encargos pode ter sido induzida pelos erros constantes da ementa-tipo constante do Anexo VII ao mesmo caderno. Mas nem assim se poderá considerar violado o disposto nos arts 2º/2 alínea a), 18º e 19º do Caderno de Encargos, como defende a recorrente. Com efeito, se é exigível que a entidade adjudicante analise devidamente os documentos que patenteia a concurso, é também dever dos concorrentes analisarem devidamente os documentos patenteados, não bastando à satisfação de tal dever a apresentação de alegação genérica e sob compromisso de honra de cumprir as condições do Caderno de Encargos, conforme exigido no ponto 8.2 alínea k) do Programa do Concurso. Como se concluiu no acórdão deste STA de 26.06.2002, proferido no Rec nº 829/02-13, “... é dever dos concorrentes instruir devidamente as respectivas propostas sofrendo as necessárias consequências se o não fizerem, sendo que o esclarecimento de dúvidas surgidas na interpretação dos elementos patenteados é um meio ao serviço daquele fim ”. Improcede pois nesta parte a alegação da recorrente. 3 – Questão distinta é a de saber se, em razão da discrepância evidenciada pela ementa--tipo apresentada pela recorrente no que respeita a capitações, a sua proposta poderia ser rejeitada, como foi, com fundamento em inaceitabilidade. Porém, na medida em que o erro alegado pela recorrente veio a afectar, afinal, o conteúdo de toda a sua proposta, não satisfazendo as condições impostas pelo Caderno de Encargos para as capitações mínimas, afigura-se-nos que se mostra correcta a deliberação do júri no sentido da sua rejeição. 4 – Também não detectamos a existência dos alegados erros na apreciação da proposta da concorrente a quem foi adjudicado o fornecimento, porquanto a proposta por esta apresentada satisfaz as exigências impostas pelo Anexo III seja no que respeita a capitações, seja no que respeita a composição de suplementos, e segue o modelo constante do anexo B do Programa do Concurso no que respeita ao ponto 8 nº 1 alínea e) do mesmo programa. Nestes termos, afigurando-se-nos que o acto recorrido se não mostra afectado de qualquer dos vícios que lhe vêm imputados pela recorrente, somos de parecer que o recurso não merece provimento. Sem vistos, vêm os autos à conferência para decidir. Mostram os autos o seguinte, com interesse para a decisão: Por aviso publicado no DR, III Série, de 17-10-02, o Estabelecimento Prisional de Lisboa (EPL) procedeu ao anúncio do Concurso Público Internacional nº 1/2003, para fornecimento de refeições confeccionadas para o EPL, durante o ano de 2003; O programa do concurso e o caderno de encargos tinham o teor que consta de fls. 156 a 220 do processo instrutor, cujo teor se dá como reproduzido; Apresentaram-se a concurso quatro concorrentes: a ora Recorrente, A..., e as recorridas particulares B..., .... e ...; Em 4-12-02 o Júri do Concurso deliberou aprovar, o "Projecto de Relatório" cuja cópia consta de fls. 40-43, cujo teor aqui se dá por reproduzido, em que excluiu a concorrente ..., por não terem sido entregues documentos em falta, e as concorrentes A... e ... por «as ementas apresentadas não" respeitarem «as capitações mínimas exigidas no caderno de encargos do concurso em alguns produtos"; Em 9-12-2002, a ora Recorrente dirigiu-se ao Júri do Concurso, nos termos do documento cuja cópia consta de fls. 47-49 e se dá como reproduzido, em que, além do mais, manifesta intenção de «proceder à correcção das capitações constantes das suas "ementas tipo para 30 dias", afirmando que os erros materiais nelas insertos se ficaram a dever a lapsos constantes do próprio Caderno de Encargos; Em 16-12-2002, o Júri elaborou o «RELATÓRIO FINAL E ESCOLHA DO ADJUDICATÁRIO», cuja cópia consta de fls. 28 a 37, cujo teor se dá como reproduzido; Na sequência da notificação que lhe foi efectuada deste Relatório, a ora Recorrente apresentou à Senhora Ministra da justiça a reclamação cuja cópia consta de fls. 52 a 61, cujo teor se dá como reproduzido, em que pede que seja admitida a correcção das capitações constantes da ditas ementas, e, se assim, se não viesse a entender, então, deveria proceder-se à correcção do Anexo VII do Caderno de Encargos, notificando-se os concorrentes das correcções efectuadas para ulterior rectificação dos erros materiais das suas ementas e, em qualquer dos casos, com a elaboração de novo projecto de decisão, propondo-se a adjudicação do fornecimento à ora Recorrente; h)16-12-2002, o Senhor Director-Geral dos Serviços Prisionais emitiu parecer concordante com o «Relatório Final e Escolha Do Adjudicatário», nos termos do documento cuja cópia consta de fls. 26, cujo teor se dá como reproduzido; Em 20-12-2002, foi elaborada a garantia bancária cuja cópia consta de fls. 46, cujo teor se dá como reproduzido, em nome a pedido da B... Em 30-12-02, o Secretário de Estado da Justiça, em substituição da Senhora Ministra da Justiça, adjudicou o aludido fornecimento à concorrente B..., proferindo o seguinte despacho, exarado na rosto do Parecer elaborado, em 16-12-02, pelo Senhor Director-Geral dos Serviços Prisionais Não tendo sido possível, em tempo, obter o Parecer da Auditoria Jurídica; Considerando a urgência deste procedimento; Sem prejuízo do Parecer da Auditoria Jurídica sob este processo, o que expressamente se determina; Tendo em conta o parecer concordante do Director-Geral dos Serviços Prisionais; Adjudico e delego conforme proposto." – cfr. o doc. de fls. 68, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido; g) Em 31-12-02, foi celebrado entre o Estabelecimento Prisional de Lisboa e a adjudicatária B... o contrato cuja cópia consta de fls. 44-45, que aqui se dá por reproduzido, tendo por objecto o fornecimento das refeições previstas no Concurso Público referido. 2 – Embora a Recorrente não indique expressamente uma ordem de conhecimento dos vícios, manifesta inequivocamente preferência pela apreciação do vício de falta de fundamentação, como se depreende da parte final do art. 45.º da petição em que, depois de se referir a esse vício, a Recorrente diz: Caso assim não se entenda (o que só por cautela de patrocínio se admite) passando depois a referir-se aos restantes vícios. Assim, sendo subsidiária a arguição dos vícios de violação de lei, há que começar por apreciar o vício de forma por falta de fundamentação, atento o preceituado na alínea b) do n.º 2 do art. 57.º da L.P.T.A.. 3 – O art. 125.º do C.P.A., que estabelece os requisitos da fundamentação dos actos administrativos, tem o seguinte teor: ARTIGO 125.º Requisitos da fundamentação 1 – A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto. 2 – Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto. 3 – Na resolução de assuntos da mesma natureza, pode utilizar-se qualquer meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que tal não envolva diminuição das garantias dos interessados. No caso em apreço, a Recorrente sustenta que o acto não está fundamentado, por não conter fundamentação própria nem qualquer declaração de concordância com os fundamentos de anterior parecer, proposta ou informação. Nos pontos 4 e 5 do despacho recorrido o Senhor Secretário de Estado da Justiça refere o seguinte Tendo em conta o parecer concordante do Director-Geral dos Serviços Prisionais; Adjudico e delego conforme proposto. A expressão «tendo em conta o parecer concordante» tem o perceptível alcance de expressar adesão ao teor do parecer do Senhor Director-Geral dos Serviços Prisionais, sobre o qual foi proferido o despacho. Por outro lado, embora neste parecer se sugira que seja solicitado parecer à Auditoria Jurídica do Ministério da Justiça, manifesta-se efectivamente concordância com o Relatório Final referido, como revela inequivocamente a primeira palavra nele escrita, «Concordo» e da frase «Da análise feita parece-me resultar que o processo foi conduzido de forma correcta e que o júri decidiu como devia» É esta parte do parecer, aquela em que ele é «concordante» com a deliberação do Júri, que o autor do acto recorrido «tem em conta» para decidir, pois relativamente à parte em que se sugere a obtenção de um parecer da Auditoria, embora também se concorde com o Senhor Director-Geral sobre a conveniência da sua obtenção, referem-se explicitamente as razões por que se entende que ele não deve ser pedido antes da adjudicação. Sendo assim, é inequívoco que o acto recorrido, através da adesão aos fundamentos do parecer do Senhor Director-Geral na parte em que ele é concordante com a deliberação do Júri, contém uma remissão para a fundamentação constante do Relatório Final elaborado por este. A Recorrente, porém, refere que o Relatório Final também não está suficientemente fundamentado por conter afirmações conclusivas, como é o caso de «as ementas apresentadas não respeitam as capitações mínimas exibidas no caderno de encargos do concurso em alguns produtos» e que a proposta da B... «está de acordo com os requisitos e contém os elementos exigidos no programa e caderno de encargos do concurso». No entanto, aquelas afirmações não são as únicas produzidas no referido Relatório pois, embora não exaustivamente, referem-se nele vários pontos em que as capitações propostas pela ora Recorrente não atingem o mínimo exigido no anexo III do caderno de encargos, como é o caso da capitação das lulas dos dias 4 e 18, do coelho do dia 5, dos bifes do dia 9, do pargo dos dias 11 e 15, dos medalhões de pescada do dia 17, das febras do dia 21 e dos bifes de peru do dia 28, do cabrito assado e do arroz de polvo do dia de ano novo e da sardinha assada para o dia dos serviços prisionais. Este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas que a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação. ( Essencialmente neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo: de 25-2-1993, proferido no recurso n.º 30682, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-8-96, página 1168; de 31-5-1994, proferido no recurso n.º 33899, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 4331; de 4-5-1995, proferido no recurso n.º 28872, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 447, página 217, e no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 3831; de 29-6-1995, proferido no recurso n.º 36098, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 5782; de 7-12-1995, proferido no recurso n.º 36103, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-4-98, página 9649; de 10-10-1996, proferido no recurso n.º 36738, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-4-99, página 6634; de 2-12-1997, proferido no recurso n.º 37248, publicado no Apêndice ao Diário da República de 25-9-2001, página 8477 de 4-11-1998, proferido no recurso n.º 40618; de 10-3-1999, proferido no recurso n.º 32796; de 6-6-1999, proferido no recurso n.º 42142; de 9-2-2000, proferido no recurso n.º 44018; de 28-3-2000, proferido no recurso n.º 29197; de 16-3-2001, do Pleno, proferido no recurso n.º 40618; de 14-11-2001, proferido no recurso n.º 39559; de 18-12-2002, proferido no recurso n.º 48366. ) No caso em apreço, sendo a Recorrente conhecedora do caderno de Encargos e do seu anexo III, com base nas indicações feitas no acto recorrido dos pontos em que as ementas que propôs não satisfaziam a capitação mínima exigida era fácil, através da comparação da sua proposta com os valores indicados naquele Anexo, aperceber-se se existia ou não a insuficiência assinalada no acto por forma a poder impugná-lo eficazmente. Por isso, sendo perfeitamente perceptíveis as razões pelas quais a Autoridade Recorrida decidiu como decidiu e podendo a Recorrente com base nos fundamentos invocados impugnar o acto, no que concerne à rejeição da sua proposta, este não pode considerar-se insuficientemente fundamentado. No que concerne à fundamentação relativa à proposta da concorrente B..., a afirmação de ela contém os elementos exigidos no programa e caderno de encargos é também suficiente para se saber a razão por que a Autoridade Recorrida decidiu da firma que decidiu, não sendo necessário nem razoável exigir um arrolamento exaustivo de todos os inúmeros pontos em que as suas proposta satisfazia os requisitos exigidos. Por isso, não procede o recurso quanto ao vício de falta de fundamentação. 4 – A Recorrente imputa ao acto recorrido vícios de violação do princípio da legalidade e dos arts. 64.º , 65.º e 109.º do Decreto-Lei n.º 197/99 , de 8 de Junho. A razão por que a Recorrente imputa tais vícios é a de «antes do acto de adjudicação já a B... havia prestado caução mediante garantia bancária», o que entende constituir uma subversão daquelas regras. Aquele artigo 64.º reporta-se à aprovação das minutas dos contratos, o art. 65.º refere-se à sua aceitação pelo adjudicatário e o art. 109.º trata do relatório final e escolha do adjudicatário, não se vendo que qualquer deles resulte uma proibição da elaboração de uma garantia bancária antes de ela ser exigida, matéria a que nenhuma dessas normas faz referência. A elaboração da garantia bancária referida não é sequer um acto praticado pela Autoridade Recorrida, mas sim por uma entidade bancária a pedido da ora Recorrente, e, por isso, se fosse ilegal a elaboração da tal garantia antes do momento que a ora Recorrente entende adequado, a ilegalidade teria sido praticada por entidades estranhas à Administração, não se repercutindo na legalidade do acto. Por outro lado, não há qualquer elemento que demonstre que a Administração tenha tido qualquer influência na decisão da B... de pedir a elaboração da garantia bancária antes do momento em que ela podia ser exigida pela Administração, nos termos do art. 69.º do Decreto-Lei n.º 197/99 . Designadamente, o facto de a garantia bancária ter um montante exacto de 62.603,89 euros não permite concluir que tenha sido a Administração quem informou a B... para a prestar, pois a necessidade de prestação de caução por esse exacto montante resultava do valor da adjudicação e da percentagem de 4,5% indicada no ponto 16 do anúncio do concurso. Mas, mesmo que tivesse sido a Administração a indicar à B..., antes da adjudicação, o valor por que deveria prestar a garantia bancária, em face da evidente forte probabilidade de vir a ser efectuada a adjudicatária, por ser nesse sentido a proposta do júri, por aquela empresa ter sido considerada a única cuja proposta satisfazia os requisitos exigidos e por haver urgência em celebrar o contrato de forma a começar a ser executado em 1-1-2003, tal não constituiria um vício do acto, pois tal hipotética informação não a vinculava a adjudicar. Por isso, para além de não se demonstrar ter havido qualquer actuação da Administração subjacente à prestação antecipada da garantia, não se vislumbra que qualquer informação que desse no sentido de ela ser prestada constitua um vício do acto de adjudicação, designadamente por violação do princípio da legalidade ou dos citados arts. 64.º , 65.º e 109.º do Decreto-Lei n.º 197/99 . 5 – A Recorrente imputa ao acto recorrido vício de violação dos arts. 2.º, n.º 2, alínea a), 18.º e 19.º do Caderno de Encargos. Estas disposições têm o seguinte teor: Artigo 2.º Disposições e clausulas porque se rege o contrato Na celebração do contrato observar-se-ão: As cláusulas do contrato e o estabelecido nos documentos que dele fazem parte integrante; O disposto no Decreto-Lei nº 197/99 , de 8 de Junho, e demais legislação aplicável aos contratos de prestação de serviços e ao fornecimento de refeições para Serviços da Administração Pública Central, Consideram-se integrados no contrato o programa, o caderno de encargos e respectivos anexos e a proposta. As dúvidas e as eventuais divergências entre os vários documentos integrantes do contrato serão resolvidas pelos critérios legais de interpretação ou, quando tal não for possível, de acordo com as seguintes regras: O estabelecido no contrato prevalece sobre o que conste de todos de todos os demais documentos; O estabelecido no caderno de encargos prevalece sobre os restantes documentos; Em caso de contradição das disposições integrantes do caderno de encargos e demais documentos, prevalecem as que forem mais favoráveis para o Estabelecimento Prisional de Lisboa. Os casos não previstos nos documentos contratuais serão resolvidos mediante recurso às normas aplicáveis aos casos análogos e, supletivamente, à lei geral Artigo 18.º Especificações técnicas do serviço O serviço a propor, deverá, pelas suas características satisfazer as seguintes condições: Fornecimento de 4 refeições diárias (pequeno almoço, jantar, e reforço/suplemento) respeitando as necessidades nutricionais segundo as capitações mínimas mencionadas no Anexo III, que fará parte integrante do contrato, sendo as capitações apresentadas correspondentes aos alimentos descongelados, limpos e prontos a cozinhar; O total calórico da diária (pequeno almoço, almoço, jantar e reforço/suplemento) não poderá ser inferior a 2210 calorias. Tipo e/ou composição do serviço da dieta geral: O almoço e o jantar deverão incluir sempre pão, sopa de vegetais tendo como base batata ou leguminosas, conduto e sobremesa; Deve ser respeitada a maior alternância possível entre condutos com fornecedores proteico de origem animal diversa (carne, peixe, moluscos e cefalópodes, ovos); Deverão ser observadas as seguintes frequências semanais condutos de peixe (fresco ou congelado, e excluindo moluscos e cefalópodes): mínimo de duas refeições; Deverão ainda ser observadas as seguintes frequências semanais: máximo de uma refeição tendo ovos como base; máximo de uma refeição que utilize carne picada; e máximo de duas refeições com em sucedâneos de carne (hamburgueres, almôndegas, salsichas, croquetes, rissóis de carne); O plano de ementas deverá incluir, pelo menos uma vez por mês, bacalhau à posta e bife de vaca; Deve ser respeitada o maior equilíbrio e alternância possível entre os diversos métodos culinários, consoante as capacidades dos equipamentos das cozinhas; O número de condutos que utilizem o método "fritura" em qualquer dos seus componentes será limitado a quatro vezes por semana; Pelo menos um dos condutos diários deverá incluir vegetais crus ou cozidos; A sobremesa deverá ser, num mínimo de pelo duas vezes por semana e no máximo de quatro vezes, uma sobremesa doce; apenas podem ser fornecidos iogurtes como sobremesa a pedido dos reclusos e num máximo de duas vezes por semana; O pequeno almoço deverá incluir separadamente café e leite (por forma a que cada recluso possa fazer a combinação que mais se aproxime dos seus hábitos alimentares) perfazendo cerca de 1/5 de litro, 2 (dois) pães alternando da seguinte forma: pão com doce, pão com manteiga, pão com fiambre, pão com queijo; O suplemento deverá incluir um pão (alternadamente, com queijo, com fiambre, com chouriço, com paio, com mortadela), 1/5 de litro de sumo de fruta ou 1/5 de litro de leite com chocolate ou 1/5 de litro de leite simples, embalados no fabricante (embalagem tipo tetra pak), e uma peça de fruta, tudo devidamente acondicionado em embalagem as sandes com queijo devem ser preferencialmente distribuídas com o sumo de fruta; a distribuição do suplemento não deverá ser feita imediatamente após o jantar; Ao adjudicatário compete fornecer os "containers” e “covettes” destinados ao acondicionamento da alimentação, bem como proceder à sua substituição sempre que necessário; Compete ao adjudicatário a distribuição, em viatura própria, pelas diversas alas dos "containers" e demais alimentos destinados aos reclusos; e Em todas as refeições deverá ser distribuído, pelo adjudicatário, um guardanapo individual e individual de papel por pessoa. Ementa festiva: No dia 24 de Dezembro de 2003, deverá ser servida uma ceia de Natal, que incluirá peru ou bacalhau, arroz doce ou aletria, bolo-rei e café. Reforço de qualidade numa das refeições – almoço ou jantar, e no respeito pela tradição gastronómica da região geográfica – nos dias de Natal, Ano Novo, Páscoa, Dia dos Serviços Prisionais (27 de Junho) e Dia de S. Martinho (200 g de castanhas). Ementa das restantes dietas: Será fornecida alimentação diferenciada aos reclusos que dela necessitem, por prescrição médica, o que, com a antecedência de 24 horas, será comunicado ao representante do adjudicatário no local do fornecimento. A enumeração e tipologia das dietas mínimas admissíveis a confeccionar pelo adjudicatário encontram-se descritas ao Anexo V. Os Serviços requisitarão à empresa adjudicatária, mediante impresso próprio e com 48 horas de antecedência, o número e tipo de dietas a fornecer. Artigo 19. Ementas e capitações As refeições devem ser confeccionadas com alimentos em bom estado sanitário, de boa qualidade e de acordo com as boas técnicas de confecção e com a tradição gastronómica local, de acordo com as ementas a aprovar previamente pelo Estabelecimento Prisional de Lisboa, respeitando a lista dos alimentos autorizados constante do Anexo IV ao presente caderno de encargos. A composição das refeições deverá observar as capitações mínimas constantes das Tabelas a que se refere o Anexo III do presente caderno de encargos. As ementas a aprovar serão acompanhadas obrigatoriamente de ficha técnica que indicará a composição da refeição, com indicação da capitação da matéria-prima utilizada, bem como do respectivo valor calórico e descrição sombria do(s) método(s) de confecção. A proposta a apresentar deverá incluir ementa-tipo para 30 dias, devidamente quantificada, conforme indicado no número anterior, a qual vigorará não havendo aceitação, devidamente fundamentada, da proposta de ementas apresentada pelo adjudicatário no decurso da execução do contrato (Anexo VII). Para efeitos de aprovação, o adjudicatário entregará até ao dia 15 de cada mês as ementas para o mês seguinte, conforme modelo indicado no Anexo VI; no caso de não haver entrega ou aprovação da ementa proposta para o mês, deverá ser adoptada a ementa-tipo, apresentada com a proposta, conforme referido no número anterior. As ementas de substituição deverão ser indicadas em termos idênticos ao da ementa-tipo. Como se vê pelo art. 18.º do Caderno de Encargos, deveria ser proposto um serviço que respeitasse as necessidades nutricionais segundo as capitações mínimas mencionadas no anexo III. Nos termos do art. 19.º, n.º 4, a proposta a apresentar deveria incluir ementa-tipo para 30 dias, devidamente quantificada que vigoraria no caso de não haver aceitação da proposta de ementas apresentada no decurso da execução do contrato. Por outro lado, prevendo-se no n.º 2 do mesmo art. 19.º que a composição das refeições deverá observar as capitações mínimas constantes das Tabelas a que se refere o Anexo III do Caderno de Encargos, conclui-se que a referida ementa-tipo deverá observar estas capitações. A proposta apresentada pela Recorrente não respeitava estas capitações mínimas, em alguns pontos, sendo esta matéria sobre a qual não existe controvérsia. No entanto, a Recorrente sustenta, em suma, que da sua proposta «faz parte integrante uma declaração sob compromisso de honra de acordo e obrigação de cumprimento das condições constantes do caderno de encargos» e que, por isso, se obrigou «a cumprir as capitações constantes do Anexo III ao caderno de encargos», pelo que sempre estaria obrigada ao cumprimento das referidas capitações. Esta declaração, porém, não supre a falta da referida ementa-tipo para 30 dias com as capitações exigidas, que é uma exigência expressa formulada no caderno de encargos que a ora Recorrente não satisfez. Por outro lado, nos termos do n.º 6 do programa do concurso, reproduzido no n.º 8 do anúncio do concurso, «a proposta base apenas pode ser apresentada com alterações às cláusulas do caderno de encargos no que se refere ao número de empregados da empresa a afectar ao serviço». Por isso, constatando-se que a ora Recorrente apresentou uma proposta com uma ementa-tipo que não obedece aos requisitos exigidos pelas cláusulas 2 e 4 do art. 19.º do Caderno de Encargos, impõe-se concluir pela inadmissibilidade da proposta apresentada. Na verdade, nos termos da alínea b) do n.º 2 do art. 49.º do Decreto-Lei n.º 197/99 , de 8 de Junho, a apresentação de propostas com alteração de cláusulas do caderno de encargos ou de condições fixadas noutros documentos que servem de base ao procedimento, apenas é possível «quando essa alteração seja expressamente admitida». Sendo assim, não estando expressamente prevista a possibilidade de apresentação de propostas com alteração de cláusulas do Caderno de Encargos, a não ser quanto ao número de empregados a afectar ao serviço, a proposta apresentada pela ora Recorrente era inadmissível. O art. 2.º, n.º 2, alínea a), do Caderno de Encargos ao estabelecer que o estabelecido no contrato prevalece sobre o que conste de outros documentos e o facto de o Anexo III fazer parte integrante do contrato, nos termos da alínea a) do n.º 1 do mesmo artigo, não obstam a que a proposta apresentada pela ora Recorrente seja considerada inadmissível, pois esta inadmissibilidade decorre do próprio regime legal a que está sujeito o concurso. Por outro lado, a aplicabilidade daquela alínea a) do n.º 1, ocorre apenas após a celebração do contrato, quando, para sua execução, é necessário resolver dúvidas ou divergências entre o seu texto e documentos integrantes, não podendo os seus hipotéticos termos, obviamente ainda não definidos na fase de avaliação das propostas, relevar para considerar modificadas propostas apresentadas para efeitos de levar a cabo essa avaliação. Por isso, foi correcta a posição assumida no acto recorrido sobre este ponto, não ocorrendo violação dos arts. 2.º, n.º 2, alínea a), e 18.º e 19.º do Caderno de Encargos. 6 – A Recorrente imputa ao acto recorrido violação dos princípios da legalidade e da transparência consagrados nos arts. 7.º e 8.º do Decreto-Lei n.º 197/99 . Estes artigos estabelecem o seguinte: Artigo 7.º Princípios da legalidade e da prossecução do interesse público 1 - Na formação e execução dos contratos, as entidades públicas e privadas devem observar as regras e princípios previstos no presente diploma, não podendo, designadamente, ser adoptados procedimentos diferentes dos nele tipificados, excepto quando previstos na lei. 2 - Na formação e execução dos contratos, as entidades adjudicantes devem optimizar a satisfação das necessidades colectivas que a lei define como suas atribuições. Artigo 8.º Princípios da transparência e da publicidade 1 - O critério de adjudicação e as condições essenciais do contrato que se pretende celebrar devem estar definidos previamente à abertura do procedimento e ser dados a conhecer a todos os interessados a partir da data daquela abertura. 2 - As entidades públicas devem garantir uma adequada publicidade da sua intenção de contratar. A escolha de propostas deve ser sempre fundamentada. A Recorrente imputa ao acto recorrido os vícios de violação destes princípios porque entende que «o Júri do Concurso devia, antes de conhecer o conteúdo das propostas, ter definido publicamente os critérios, medida e factores de inaceitabilidade». No caso em apreço, porém, não se trata de aplicação de qualquer critério indeterminado mas sim de falta de um requisito para a admissibilidade da proposta, à face do que resulta do texto bloco de legalidade aplicável, constituído pelo citado art. 49.º , n.º 2, alínea b), do Decreto-Lei n.º 197/99 e do n.º 6 do Programa do Concurso. Por isso, quer se entenda que nesse conceito de inaceitabilidade de propostas cabem apenas os casos em que as propostas são ilegais ( Designadamente por violação dos princípios da igualdade, da imparcialidade, da concorrência e da publicidade, como defende MARGARIDA OLAZABAL. CABRAL, em O Concurso Público nos Contratos Administrativos, páginas 183-184 ), quer se entenda que ele tem «sobretudo em vista razões ligadas ao seu mérito ou valia, e não ao preenchimento dos requisitos da sua “admissibilidade” ao concurso» ( Como sustentam MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Concursos e Outros Procedimentos de Adjudicação Administrativa, página 509 .) é claro que não se está perante uma situação em que seja aplicável aquele conceito. Assim, não sendo aplicável tal conceito, não se coloca sequer a questão da necessidade de prévia definição de critérios de inaceitabilidade. Não se verifica, portanto, o vício aqui imputado ao acto recorrido pela Recorrente. 7 – A Recorrente imputa ao acto recorrido violação dos princípios da legalidade e da proporcionalidade, por o Júri não ter cumprido a obrigação de dar a todos os concorrentes a oportunidade para corrigirem lapsos materiais, nos termos do art. 148.º do C.P.A.. Este art. 148.º do C.P.A. reporta-se à rectificação de actos administrativos e não de actos procedimentais dos particulares. No entanto, tem sido generalizadamente admitida a possibilidade de correcção de lapsos materiais relativamente a quaisquer actos jurídicos, ao abrigo do disposto nos arts. 249.º e 295.º do Código Civil . ( Neste sentido, pode ver-se VAZ SERRA, Em Revista de Legislação e Jurisprudência, Ano III, página 383. ) Porém, em qualquer caso, apenas são de considerar como lapsos de escrita os que sejam ostensivos, que facilmente se detectem e se identifiquem como tais pelo contexto e que respeitem à expressão material da vontade e não os que possam ter influenciado a formação dessa vontade. ( Neste sentido, sobre o conceito de lapso material, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo: de 26-4-1989, proferido no recurso n.º 26675, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-11-94, página 2837; de 24-10-1991, proferido no recurso n.º 29784, publicado em Apêndice ao Diário da República de 31-10-95, página 5896; de 13-2-1992, proferido no recurso n.º 24528, publicado em Apêndice ao Diário da República de 29-12-95, página 1020; de 25-2-1992, proferido no recurso n.º 23380, publicado no Apêndice ao Diário da República de 29-12-95, página 1222. ) Ora, não é esse o caso dos autos, pois a ora Recorrente não refere ter errado ao manifestar a sua vontade ao indicar as ementas-tipo, antes sustenta mesmo ter sido induzido em erro pelo modelo que consta do anexo VII ao Caderno de Encargos. Por isso, não ocorrem os vícios aqui imputados ao acto recorrido pela Recorrente. 8 – A Recorrente imputa ao recorrido violação do princípio da boa fé, por ter sido induzido em erro pela ementa-tipo que consta do anexo VII ao Caderno de Encargos, em que é indicada uma capitação de filetes de pescada inferior à capitação que consta do Anexo III. Essencialmente, está em causa, no âmbito deste princípio, a possibilidade de a confiança gerada nos particulares pela actuação da Administração justificar que aqueles não sejam afectados nos seus direitos ou interesses por actos que praticaram induzidos por aquela actuação [art. 6.º-A, n.º 2, alínea a), do C.P.A.]. Por isso, só quando se demonstrar que essa confiança foi criada e que os particulares foram influenciados na sua actuação pela da Administração se poderá estar perante uma situação em que seja de aventar a aplicação daquele princípio. No caso em apreço, há, efectivamente, um erro no Anexo VII ao Caderno de Encargos, mas ele apenas poderia considerar-se idóneo a induzir em erro a ora Recorrente quanto à capitação indicada para filetes de pescada, a única aí indicada com erro, mas já não quanto às várias outras capitações que indicou inferiores às exigidas pelo Anexo III, que se indicam no acto recorrido e que já atrás se referiram. Por isso, independentemente de saber se a inclusão de tal erro na ementa-tipo pode ser considerada uma violação do princípio da boa fé, à face da definição que consta do art. 6.º-A do C.P.A., não se pode considerar demonstrado que a actuação da Administração tenha tido qualquer influência na actuação da Recorrente ao indicar capitações inferiores às exigidas. Assim, pelo que se referiu, não se pode considerar demonstrado que o acto recorrido enferme deste vício. 9 – Finalmente, a Recorrente imputa ao acto recorrido violação do princípio da prossecução do interesse público por a adjudicação ser feita à concorrente que apresenta uma proposta com um custo anual superior em 119.807,50 euros à que apresentou. O princípio da prossecução do interesse público está conexionado pelo princípio da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, como se vê pelo art. 4.º do C.P.A. que até o designa unitariamente, como «princípio da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos». Como se estabelece nesse artigo, «compete aos órgãos administrativos prosseguir o interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos» e não com indiferença por estes direitos e interesses. No caso em apreço, não reunindo as propostas apresentadas por três dos quatro concorrentes ao concurso os requisitos necessários para a sua admissão, o respeito pela legalidade e pelos direitos do outro concorrente, atribuídos pelas regras dos concursos públicos, impõem que a adjudicação lhe seja feita a ele, se não houver qualquer outro obstáculo legal que o impeça, e não aos concorrentes cujas propostas não reúnem os requisitos exigidos para admissão ao concurso. Isto é, a prossecução do interesse público em de fazer-se no âmbito da legalidade (arts. 266.º, n.º 2, da C.R.P. e 3.º, n.º 1, do C.P.A.) e não contra ela. Por isso, não pode invocar-se tal princípio para adjudicar o contrato à ora Recorrente em vez de ele ser adjudicado à única concorrente que reúne os requisitos exigidos. 10 – A Recorrente afirma, porém, que a proposta da B..., concorrente a quem foi adjudicado o contrato, também não cumpre os requisitos exigidos pelo Caderno de Encargos, designadamente quanto aos calibres da fruta, que estão indicados em gramas, quanto à indicação dos componentes dos suplementos, que não é efectuada, e quanto à inclusão de nota justificativa dos preços, que não é feita. No que concerne à fruta, a Recorrente refere os casos da Maçã e Maçã Starking em que a B... indica 170 gramas nas ementas do almoço do dia 8 e dos suplementos dos dias 9 e 13, e da tangerina para qual é indicada capitação de 180 gramas na ementa do almoço do dia 9, casos em que o Caderno de Encargos exigirá capitação por calibres. Porém, no que concerne à maçã, constata-se que no referido anexo III, além da indicação dos calibres se refere, na coluna da direita a expressão «c/mínimo 170 gramas» pelo que, como se refere no Relatório Final do Júri, será de concluir que poderia ser efectuada indicação quer através dos calibres quer através do peso, o que se compreende pelo facto de se prever sempre apenas a capitação de uma unidade (e, por isso, sendo semelhantes as formas das maçãs de cada uma das espécies indicadas, a um determinado peso corresponderá um calibre mínimo). No que concerne às tangerinas, em que se prevê a capitação de duas unidades, o que aparece na coluna do meio não é «63mm – 74mm», como pretende a Recorrente, mas sim «63 – 74mm». Como se vê pela parte inicial da Tabela, relativa às frutas, a coluna do meio destina-se à indicação de «Capitações (gr./calibre)» o que significa que a indicação tanto pode fazer-se através do peso como dos calibres. Assim, a indicação «63 – 74mm» significa que as tangerinas, cuja capitação é de duas unidades, terão de ter o peso global de 63 gramas e 74mm de calibre e não um calibre mínimo de «63mm - 74mm», como afirma a Recorrente, o que até seria incompreensível, pois se o calibre mínimo fosse de 64mm não se compreenderia a referência aos 74mm. ( Estas capitações indicada no anexo III são, todas elas capitações mínimas, como se refere no n.º 3 do art. 19.º do Programa do Concurso, o que se compreende perfeitamente, pois, em termos de razoabilidade, não haverá qualquer inconveniente em que sejam fornecidos produtos como pesos superiores aos indicados, sendo certo que para o adjudicatário não fornecer produtos em excesso não será necessário impor-lhe uma obrigação no Caderno de Encargos, uma vez que está em causa o seu próprio interesse económico. ) Quanto à falta de indicação dos componentes dos suplementos, a Recorrente afirma que a B... nunca apresenta manteiga nem leite com chocolate exigidos pelo Anexo VII do Caderno de Encargos. No entanto, como resulta claramente do artigo 19.º, n.º 3, do Caderno de Encargos, as capitações mínimas exigidas são as indicadas no Anexo III e não as indicadas no Anexo VII, sendo certo que este último contém apenas uma ementa-tipo destinada a servir de exemplo (pouco feliz) da forma como as ementas deveriam ser apresentadas. Por isso, não ocorre a falta de capitações em relação aos produtos exigidos pelo Anexo III, que é o que define as respectivas exigências. Refere ainda a Recorrente a falta de uma nota justificativa dos preços, exigida pelo ponto 8, n.º 1, alínea e), do Programa do Concurso, em se exige a menção dos preços dos componentes da Diária. O que se refere neste ponto 8.º, n.º 1, alínea e) é que nas propostas deve ser indicado «o preço global para o ano, tendo em conta a estimativa de diárias a adquirir no ano de 2003 indicada no Anexo II ao caderno de encargos, que não deve incluir o IVA, indicado em algarismos e por extenso; caso exista divergência entre este e o valor resultante da nota justificativa, prevalece o valor mais baixo». Não se exige aqui qualquer nota justificativa, pelo que a Recorrente reportar-se-á, eventualmente, à alínea c) do mesmo número em que se refere a necessidade de apresentação de uma «nota justificativa do preço da diária». De qualquer forma, examinando a proposta apresentada pela B..., verifica-se a fls. 7 que foram indicados os elementos exigidos pelo Anexo B do Programa do concurso, designadamente indicação do preço de cada refeição e dos vários encargos subjacentes ao mesmo (matéria prima alimentar e não alimentar, outros encargos e lucros) pelo que não se vê que outros elementos pretende aludir, sendo certo que, como refere a Autoridade Recorrida a próprio Recorrente também não indica mais elementos do que aquela concorrente. Assim, não se pode considerar demonstrado que tenha ocorrido a omissão referida pela Recorrente. Termos em que acordam em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente, com taxa de justiça e procuradoria de 500 euros e 250 euros, respectivamente. . Lisboa, 28 de Maio de 2003. Jorge de Sousa – Relator – Costa Reis – Isabel Jovita