Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo
1. A... recorre para o Pleno da Secção do acórdão de 22/2/2001 (fls. 137/163), da 1ª Subsecção, que negou provimento ao recurso contencioso interposto do despacho do Secretário de Estado do Desporto, de 28/3/2000, que declarou a nulidade dos despachos da mesma entidade n.º 06/SED/99, de 21 de Janeiro, com a consequente nulidade do procedimento administrativo que esse despacho mandou instaurar à Federação Portuguesa de Ténis e do despacho n.º 69-A/SED/99, de 10 de Setembro, que o conclui.
Alega e conclui nos termos seguintes:
1- A questão fundamental que se coloca nos presentes autos, cuja resposta só pode ser afirmativa, resume-se a isto: o inquérito mandado instaurar pela autoridade recorrida incluía ou não os fins de fiscalização do exercício de poderes públicos, disciplinar e regulamentar, que assistem à FPT?
2- A melhor doutrina e jurisprudência portuguesa entende que o acto administrativo deve ser interpretado segundo o comportamento anterior, coevo e sucessivo relativamente à prática do acto ( ...);
3- Ora, no caso sub judice, os actos e comportamentos anteriores, coevos e sucessivos à prática do acto recorrido , supra descriminados, indiciam, à saciedade, que o inquérito visava, entre o mais, apurar se os poderes públicos que assistem à FPT foram regular e legalmente exercidos;
4- Considerando quer o seu teor abrangente, quer a norma nele invocada, é manifesto que o despacho que ordenou a instauração do inquérito deve ser interpretado no sentido que defendemos, i.é, o Senhor Secretário de Estado pretendia que fosse fiscalizado o exercício dos poderes públicos, disciplinar e regulamentar, que incumbem à Federação.
5- Demonstrado está, assim, que o inquérito visava, inter alia, fiscalizar a regularidade do exercício dos poderes públicos, nomeadamente disciplinar e regulamentar, detidos pela Federação Portuguesa de Ténis.
6- Ao não ponderar essa interpretação do acto, aliás sempre defendida pelo Recorrente, o Tribunal incorreu em omissão de pronúncia, determinante da nulidade do Acórdão proferido, nos termos do estatuído no art.º 668, n.º 1, al.d) do CPC, aplicável ex vi do art.º 1º da LPTA.
7- Admitindo, porém, que no acórdão tenha sido ponderada, implicitamente, e julgada procedente a interpretação que defendemos, sempre se verificaria erro de julgamento e violação do disposto nos artºs 133º, nº2, al.b) do CPA e 10º, 18º, 18º A, 21º e 22º do DL 144/93 de 26 de Abril.
8- Por outro lado, considerando, ainda, que os poderes regulamentar e disciplinar que assistem à FPT correspondem a poderes públicos e que, nos termos do art.º 10º do DL 144/93, estes podem ser alvo de fiscalização por parte da Administração, está igualmente demonstrada a competência da autoridade recorrida para a prática do acto que declarou nulo por falta de atribuições;
9- Por tudo o que vem exposto, o Recorrente mantém o entendimento que, com o acto recorrido, a autoridade recorrida renunciou ao exercício de competências que lhe são legalmente conferidas, de molde que ao não entender assim o acórdão recorrido viola, ainda, o disposto no art.º 29º do CPA.
10- Finalmente, importa dizer que mesmo admitindo, o que apenas por hipótese académica se concede, que o objecto do inquérito extravase os limites da competência do Senhor Secretário de Estado, nunca por nunca, tal poderia resultar na nulidade do acto; este poderia, quando muito, ser parcialmente nulo.
11- Pelo que, também por aqui, o acórdão encerra nulidade por omissão de pronúncia ou, se assim não for de entender, verifica-se erro de julgamento.
A autoridade recorrida alega e conclui que o acórdão recorrido deve ser mantido, por não padecer de nulidade nem de erro de julgamento, em síntese, porque
- -O despacho n.º 6/SED/99 não ordena a instauração de inquérito à Federação Portuguesa de Ténis com o propósito de fiscalizar a utilização de poderes públicos ou de aplicação de dinheiros públicos por parte dessa Federação, não se enquadrando em nenhum dos pressupostos fixados no art.º 10º do DL 144/93, que permitem à Administração instaurar um processo de inquérito a uma federação desportiva;
- -Não integra as atribuições do Estado-Administração proceder ao apuramento da eventual responsabilidade que possa recair sobre uma federação desportiva relativamente às circunstâncias que rodeiem o falecimento de um filiado na sequência de um acidente de viação de que seja vítima.
O Ex.mo Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer nos termos seguintes:
"Nulidade do acórdão: Como bem se demonstra no acórdão de fls. 232 e sgs. o acórdão recorrido não deixou de ponderar todas as questões que foram colocadas ao Tribunal pelo que não se mostra ofendida a al. d) do n.º 1 do art.º 668 do C.P.Civil, não ocorrendo, pois, a invocada nulidade por omissão de pronúncia.
A questão da interpretação do acto administrativo constitui matéria de facto, alheia à competência do Pleno da Secção, conforme se dispõe no n.º 3 do art.º 21º do ETAF - cfr. acórdãos do Pleno de 3/10/96 e de 9/12/98, nos Processos n.º 24791 e n.º 40144, respectivamente - pelo que não poderá ser conhecida a matéria das conclusões 1ª a 5ª das alegações do recorrente.
Quanto aos erros de julgamento imputados ao acórdão recorrido por considerar que o despacho contenciosamente recorrido não padece de nenhum dos vícios que lhe são imputados no recurso contencioso, designadamente o de violação de lei por ofensa do art.º 29º do CPA - cfr. conclusão 9 - uma vez que não existiu qualquer renúncia ao exercício das competências que lhe são conferidas por lei, afigura-se-nos que o acórdão recorrido, ao julgar improcedente o recurso contencioso, não merece reparo, pelo que, a nosso ver, deve ser mantido."
- 2.Ao abrigo do disposto no art.º 735º/6 do CPC, ex vi do art.º 1º e 102º da LPTA (e por maioria de razão, face ao disposto no art.º 21º/3 do ETAF), remete-se para a matéria de facto fixada no acórdão recorrido.
- 3.De acordo com a matéria de facto fixada pelo acórdão recorrido, o caso ora em apreciação pode resumir-se nas seguintes linhas:
Na sequência de exposição subscrita pelos pais de um tenista, falecido em consequência de um acidente de viação quando regressava do Algarve, onde tinha participado no "Circuito Satélite", o Secretário de Estado dos Desportos proferiu o despacho n.º 06/SED/99, do seguinte teor:
"Nos termos do art.º 10º do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 111/97, de 27 de Maio, e de acordo com a Proposta do Instituto Nacional do Desporto, ref. DSAD/119-124/90, determino que seja instaurado um processo de inquérito à Federação Portuguesa de Ténis, no sentido de averiguar o cumprimento dos deveres que lhe competem, nomeadamente a sua eventual responsabilidade relativamente às circunstâncias que tiveram como desfecho o falecimento do praticante integrado no percurso de alta competição, ...".
O relator do inquérito conclui que da investigação realizada "não existem quaisquer indícios de uma qualquer responsabilidade da Federação Portuguesa de Ténis ou de qualquer dos seus representantes na morte do jovem ...". Após o que o Secretário de Estado dos Desportos proferiu, em 10/9/99 o despacho 69/A/SED/99, do seguinte teor: "Considerando o exposto no relatório final do processo de inquérito instaurado à Federação Portuguesa de Ténis, nos termos do art.º 10º do Decreto-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril, conclui-se que não foram apuradas responsabilidades àquela Federação. Sobre esta matéria corre um processo no Tribunal da Comarca de Setúbal pelo que deve aguardar-se a decisão final."
Tendo o ora recorrente ( pai do atleta falecido ) interposto recurso contencioso desta decisão ( Proc. 45682, da 3ª Sub. deste STA), foi elaborado um parecer jurídico ( al. e) da matéria de facto do acórdão recorrido - fls. 143 a 154) propondo que fosse declarada a nulidade do despacho 06/SED/99, com a consequente nulidade do procedimento administrativo que desencadeou bem como do despacho 69/SED/99, considerando que não integra as atribuições do Estado-Administração proceder ao apuramento de eventual responsabilidade que possa recair sobre uma federação desportiva - pessoa colectiva de direito privado - relativamente às circunstâncias que rodeiem o falecimento de um atleta nela filiado, na sequência de um acidente de viação de que seja vítima.
Com base neste parecer foi proferido o despacho recorrido, do seguinte teor:
"Concordo.
Considerando que, no quadro normativo vigente, nenhuma disposição legal permite ao Secretário de Estado do Desporto interferir nas relações que se estabelecem entre as federações desportivas e os atletas nelas filiados ( cfr. nomeadamente art.º 10º do Dec.-Lei n.º 144/93, de 26 de Abril), declaro, com os fundamentos constantes do parecer em anexo, do Dr. ..., de 20.3.2000, ao abrigo do n.º 2 do art.º 134º do Código do Procedimento Administrativo, conjugado, com as necessárias adaptações, com o art.º 47º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, a nulidade do despacho n.º 06/SED/99, de 21 de Janeiro de 1999, da autoria do Senhor Secretário de Estado do Desporto - com a consequente nulidade do procedimento instaurado na sequência daquela decisão - e, bem assim, a nulidade do despacho n.º 69-A/SED/99, de 10 de Setembro - ora recorrido -, da mesma Entidade.
Sem prejuízo do acima referido, poderá, eventualmente, ouvidas previamente as Entidades interessadas, ponderar-se a adopção de acto legislativo que, respeitando o quadro constitucional em vigor (cfr. art.º 46º n.º 2 da C.R.P.) e o princípio da autonomia de que gozam as federações desportivas - enquanto pessoas colectivas de direito privado que são ( vd. nomeadamente o art.º 3º do Dec.Lei n.º 164/85, de 15 de Maio) - possa vir a regular de modo distinto a matéria em apreço".
4. O recorrente imputa ao acórdão recorrido nulidade por omissão de pronúncia, nos termos do art.º 668º n.º 1 al. d) do CPC, ex vi do artº 1º da LPTA, censurando-lhe não ter ponderado a interpretação do despacho n.º 06/SED/99, que mandou instaurar o inquérito, como visando, inter alia, fiscalizar a regularidade do exercício dos poderes públicos, nomeadamente disciplinar e regulamentar, detidos pela Federação Portuguesa de Ténis.
A nulidade de acórdão por omissão de pronúncia verifica-se quando o Tribunal deixe de tomar posição se sobre questões sobre as quais deveria ter-se pronunciado, isto é, quando o tribunal viole o disposto no art.º 660º, n.º 1 do CPC, que impõe ao juiz o dever de conhecer de todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.
O que constitui nulidade é a falta de apreciação de qualquer questão suscitada e não de razões ou argumentos invocados pelas partes ou considerações por elas feitas para defenderem a sua posição sobre as questões controvertidas, como vem entendendo uniformemente este Supremo Tribunal Administrativo. (Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos, todos do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo: – de 14-7-1988, proferido no recurso n.º 13806, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 379, página 614; – de 26-2-1991, proferido no recurso n.º 24591, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-3-93, página 57; – de 28-6-1994, proferido no recurso n.º 27161, publicado no Apêndice ao Diário da República de 28-6-96, página 336; – de 23-3-1995, proferido no recurso n.º 22870, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-3-97, página 154; – de 27-6-1995, proferido no recurso n.º 30046, publicado no Apêndice ao Diário da República de 10-4-97, página 466; – de 24-6-1997, proferido no recurso n.º 38578, publicado no Apêndice ao Diário da República de 18-4-2000, página 1507; – de 18-2-1998, proferido no recurso n.º 27375, publicado no Apêndice ao Diário da República de 5-4-2001, página 193; – de 28-4-1999, proferido no recurso n.º 42153, publicado no Apêndice ao Diário da República de 8-5-2001, página 771; – de 14-10-1999, proferido no recurso n.º 33969, publicado no Apêndice ao Diário da República de 21-6-2001, página 1119; – de 21-2-2002, proferido no recurso n.º 34852.)
Ora, o acórdão recorrido não deixou de enfrentar a questão da interpretação ou, mais precisamente, da determinação do fim visado pelo despacho que ordenara a instauração do inquérito à FPT, em ordem a determinar se a realização desse inquérito cabia nas atribuições da Secretaria de Estado do Desporto. Tomou posição sobre a questão, nos termos que julgou necessários ao enquadramento do poder exercido no art.º 10º do DL 144/93, de 26/4, como se vê da seguinte passagem:
"No caso vertente, a situação que se pretendia esclarecer através da acção desencadeada pelo despacho n.º 06/SED/99, de 21/1/99, do Secretário de Estado do Desporto, tinha a ver com um acidente de viação que vitimou o filho do Recorrente, quando este regressava do Algarve, onde tinha participado numa competição do "Circuito Satélite", em direcção ao Luso. Só que, sendo patente não incumbir ao Secretário de Estado do Desporto a realização de qualquer tipo de inquérito destinado a apurar da responsabilidade civil ou criminal porventura existente e relacionada com o dito acidente, nem lhe assistindo, manifestamente, qualquer forma de tutela disciplinar sobre a FPT, a legitimidade da sua actuação só se podia enquadrar no âmbito da fiscalização "do exercício de poderes públicos e da utilização de dinheiros públicos".
Tal é o que resulta do disposto no art.º 10º do DL 144/93, de 26/4.
Porém, no caso em análise, a ocorrência do aludido acidente de viação, nas circunstâncias em que ele se processou, não contende com o exercício de poderes públicos ou com a utilização de dinheiros públicos, daí que a realização do inquérito determinada no mencionado despacho, de 21/1/99, não se basear no citado art.º 10º, preceito que assim não foi violado no acto recorrido."
Embora sem discorrer autonomamente sobre o problema de interpretação do despacho que o acto recorrido considerou nulo, o acórdão recorrido não deixou de proceder à determinação do que entendeu ser o seu sentido, assumindo que, pelo seu teor e pressupostos, o seu autor não pode ter visado a fiscalização do exercício de poderes públicos por parte da federação desportiva a ele sujeita.
Sendo a questão da interpretação do acto declarado nulo meramente instrumental - embora no caso decisiva - da apreciação do vício de violação de lei imputado ao acto contenciosamente recorrido ( : caber ou não a realização deste inquérito no âmbito dos poderes outorgados pelo cit. art.º 10º do DL 144/93), essa pronúncia é suficiente para afastar a nulidade prevista no art.º 668º n.º 1 al. d) do CPC.
5. Como o recorrente muito bem nota, a questão fundamental que se coloca no presente processo resume-se a isto: o inquérito mandado instaurar pela autoridade recorrida incluía ou não os fins de fiscalização do exercício de poderes públicos, nomeadamente disciplinar e regulamentar, que assistem à Federação Portuguesa de Ténis ?
Efectivamente, as partes estão de acordo com as considerações do acórdão recorrido no sentido de que as federações desportivas, mesmo gozando do estatuto de utilidade pública desportiva, são pessoas colectivas de direito privado, não se integrando na Administração directa, indirecta ou autónoma e de que os poderes de fiscalização da Administração só podem visar a regularidade do exercício dos poderes públicos que lhe são outorgados mediante a concessão daquele estatuto ou a gestão dos dinheiros públicos que lhe são confiados.
Sendo essa doutrina incontroversa na jurisprudência do Tribunal, passemos ao que está em discussão.
Nos termos do art.º 8.º do DL 144/93, de 26 de Abril, têm natureza pública os poderes das federações exercidos no âmbito da regulamentação e disciplina das competições desportivas, que sejam conferidos pela lei para a realização obrigatória de finalidades compreendidas nas atribuições do Estado e envolvam, perante terceiros, o desempenho de prerrogativas de autoridade ou a prestação de apoios ou serviços legalmente determinados. Em consequência dessa atribuição de poderes públicos a associações de direito privado ( art.º 3º do DL 144/93) o exercício desses poderes por parte de tais entes está sujeito a um regime de direito administrativo, cabendo à Administração Pública fiscalizar o seu exercício mediante a realização de inspecções, inquéritos e sindicâncias ( art.º 10º do DL 144/93).
Pretende o recorrente que, considerando quer o seu teor abrangente, quer a norma nele invocada, é manifesto que o despacho que ordenou a instauração do inquérito ( despacho n.º 06/SED/99 ) deve ser interpretado no sentido de que o seu autor pretendia - ou pelo menos também pretendia - que fosse fiscalizado o exercício dos poderes públicos, disciplinar e regulamentar que incumbem à Federação.
Sucede que, como vimos ao tratar da questão da nulidade por omissão de pronúncia, o acórdão recorrido interpretou esse despacho como não visando tal fiscalização, mas somente a responsabilidade no acidente de viação no domínio da relação particular estabelecida entre o atleta e a Federação e seus agentes, fora do âmbito dos poderes públicos que acompanham o estatuto de utilidade pública desportiva.
Ora, é jurisprudência corrente deste Supremo Tribunal Administrativo que a interpretação dos actos administrativos constitui matéria de facto, definitivamente fixada pela Subsecção e de que não conhece o Pleno, como tribunal de revista (art.º 21º, nº3 do ETAF), salvo nos processos de conflito e nos casos do nº2 do art.º 722º do CPC e bem assim quando o resultado interpretativo foi obtido por intermédio de critérios normativos ou juízos de valor legais, que imprimam carácter prevalentemente jurídico à operação empreendida ( cfr. Ac. do TP de 15.10.1999 e de 10.11.1998, nos Recurso n.º 28207 e de 40848, respectivamente).
No caso não se verifica qualquer das circunstâncias excepcionais em que ao Pleno é permitido rever a interpretação do acto administrativo em que assentou a Subsecção. Efectivamente, no resultado interpretativo que implicitamente assumiu, embora tenha aderido à interpretação restritiva do referido despacho, foi decisivo para a Subsecção o teor literal do acto e os seus pressupostos, isto é, a referência expressa a que aquilo que se pretendia apurar era a responsabilidade da Federação e seus agentes relativamente às circunstâncias em que ocorreu a morte do atleta, vitimado num acidente de viação, que no seu juízo definitivo em matéria de facto a Subsecção entendeu sobrepôr-se ao sinal contrário que poderia resultar da norma legal invocada para ordenar o inquérito e, portanto, do tipo legal. O acórdão não ignorou o critério normativo de interpretação dos actos administrativos, mas o resultado a que chegou não resulta de elementos de interpretação de cariz essencialmente jurídico, pelo que o Pleno tem de acatar esse resultado, isto é, que o inquérito não foi ordenado para fiscalizar o exercício dos poderes públicos conferidos à FPT em ordem a verificar se era caso de suspender ou retirar-lhe o estatuto de utilidade pública desportiva ( artºs 18º e 18-A do DL 144/93), mas simplesmente para averiguar a responsabilidade da Federação na morte do filho do recorrente, nas circunstâncias em que esta ocorreu.
Isto posto, fica irremediavelmente comprometida a sorte do recurso.
É manifesto que a morte de um atleta num acidente de viação, ainda que possa ter havido negligência ou incumprimento de qualquer dever de vigilância em expô-lo ou deixá-lo expor-se a uma situação de perigo, se confina às relações entre a instituição desportiva e o seu filiado, não contendendo com nenhum dos poderes públicos em que ficou investida mediante a outorga do estatuto de utilidade pública desportiva, nomeadamente, de regulamentação e disciplina das competições desportivas ou de exercício de poderes de autoridade legalmente previstos em relação a terceiros ( cfr. art.º 8º do DL 144/93), pelo que não cabe no âmbito do art.º 10º do citado diploma legal.
Assim, o despacho que ordenou a realização do inquérito enfermava de nulidade por falta de atribuições ( artº 133º/2/b) do CPA), pelo que ao declarar a sua nulidade bem como a dos actos que lhe são consequentes, o despacho recorrido não violou as normas legais indicadas pelo recorrente.
Aliás, mesmo que assim não fosse, perante o despacho recorrido nunca poderia falar-se em violação dos princípios da inalienabilidade e irrenunciabilidade da competência, com a consequente nulidade nos termos do artº 29º/2 do CPA. Com efeito, ainda que o despacho recorrido tivesse incorrido em violação de lei, por errada interpretação do artº 10º, 14º, 17, 18º e 18º-A do DL 144/93, ao declarar a nulidade dos seus anteriores despachos o Secretário de Estado do Desporto limitou-se a exercer a competência prevista no artº 134º/2 do CPA, com vista ao disposto no artº 47º da LPTA ( por analogia), não a renunciar à competência em matéria de concessão e fiscalização do estatuto de utilidade pública desportiva. Como resulta do próprio teor literal da norma, só o acto que tenha por objecto a abdicação da titularidade ou do exercício dos poderes legalmente conferidos ao órgão administrativo e não o erro sobre a própria competência integra a nulidade prevista no nº 2 do artº 29º do CPA.
Tanto basta para julgar improcedentes as conclusões da alegação e negar provimento ao recurso interposto do acórdão da Subsecção.
